La reconfiguración asimétrica de la industria automotriz argentina (1976-2001)

Introducción

La cadena automotriz está compuesta por la industria autopartista y la industria terminal, ambas muy relevantes dentro de la estructura económica argentina. Desde sus inicios y durante la etapa de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), el sector mostró un fuerte protagonismo en la estructura manufacturera argentina, denotando un gran crecimiento en la producción y el empleo, principalmente. Sin embargo, a pesar de ello y de los intentos por desarrollar capacidades industriales propias bajo dirección estatal, durante esta etapa no se pudieron superar rasgos básicos del sector: baja competitividad de los productos, escasa actualización tecnológica y extranjerización.

La irrupción de la última dictadura militar argentina modificó sustancialmente el sendero de esta actividad productiva, interrumpiendo el proceso de ISI. Dicho devenir se enmarca en la discusión general sobre el "agotamiento" del proceso sustitutivo en Argentina, que se expondrá brevemente en el desarrollo del artículo. A nivel sectorial, la apertura comercial con apreciación cambiaria de finales de la década de 1970 afectó negativamente su competitividad; condiciones que volvieron a imperar en distintas etapas, con efectos principalmente en el sector autopartista.

Estas modificaciones se combinaron con el cambio de la producción fordista a la toyotista, en un contexto de transformación global del modo de acumulación capitalista. En la industria automotriz, dicho pasaje implicó el rediseño de las estrategias empresariales de las terminales automotrices y la racionalización y concentración del sector durante la década de 1980. No obstante, los cambios más importantes en la industria automotriz se registran en la etapa siguiente, en base a los cambios en la organización de la producción mundial en torno a las llamadas cadenas globales de valor (CGV). En el sector automotor, dichas cadenas de valor se organizaron en un nivel regional y tuvieron importantes efectos en él, como la concentración e internacionalización del sector autopartista, la consolidación de proveedores sistemistas y la mayor interconexión comercial entre países.

En Argentina, esos procesos se vieron reflejados en los acuerdos comerciales con Brasil y significaron la profundización de las asimetrías en la cadena: retroceso del sector autopartista (principalmente el de origen nacional) y mayor dependencia productiva y comercial del país con respecto a Brasil. Además, estos cambios tuvieron tal magnitud que sentaron las bases de la trayectoria automotriz argentina del siglo siguiente.

El objetivo de este trabajo es analizar, mediante un recorrido histórico basado en el análisis de estadísticas y fuentes secundarias, la interacción de las estrategias empresariales, producción e inserción externa de la cadena desde el fin del modelo de la ISI hasta la crisis del régimen de la convertibilidad[1]. La estructura del trabajo es la siguiente: la próxima sección aborda el inicio y consolidación del sector automotor en el país. A continuación, se estudia el período 1976-1989, signado por la apertura y desregulación de la cadena y su posterior estancamiento productivo. Finalmente, se analizan las reformas estructurales de los noventa conjuntamente con los cambios internacionales en la producción automotriz y sus impactos en el entramado argentino.

Inicio y crecimiento de la producción automotriz argentina (1920-1975)

En el año 1922 Ford inauguró la primera planta de armado de vehículos en Argentina (Belini 2006, 110), con el objetivo de satisfacer la demanda de un pequeño mercado interno que se empezaba a desarrollar en torno a las actividades primario-exportadoras (Schvarzer 1996). Con la crisis mundial de 1930 se inicia un largo período caracterizado por controles de importación de vehículos y el intento de sustituir dichas importaciones de manufacturaspor bienes producidos localmente (Nofal 1989; Sourrouille 1980). Así, luego de la segunda guerra mundial, las infantes empresas autopartistas, estimuladas por el peronismo, proveían conpartes a las plantas ensambladoras de vehículos (Nofal 1989).

A su vez, durante esta etapa comenzó la producción de automóviles y utilitarios por parte de Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) que se enfocó en la producción de vehículos que imitaban y/o adaptaban diseños extranjeros, muchas veces mediante esfuerzos de ingeniería en reversa[2] (Picabea y Thomas 2011). Sin embargo, a partir de las dificultades técnicas de la empresa, a comienzos de 1955 se incorporó a la estadounidense Kaiser Motors Corporation, dando nacimiento a la empresa mixta Industrias Kaiser Argentina (IKA) (Morero 2013).

Entre los años 1958 y 1959, se dictaron las leyes de inversiones extranjeras directas (ley 14.780) y de promoción industrial (ley 14.781), con el objetivo de coordinar la iniciativa público-privada y otorgar ventajas a las empresas radicadas en el territorio nacional (Kosacoff et al. 1991). Esto se llevó a cabo en plena coincidencia con lo que era un periodo de expansión transnacional de las grandes firmas que dominaban el mercado mundial de automóviles[3] (Sourrouille 1980). Como resultado, se produjo un desembarco masivo de empresas transnacionales en el entramado productivo. Así, a las empresas ya instaladas (Ford, General Motors, Chrysler, Mercedes Benz e IKA) se les sumaron Renault, Citroën, Peugeot y Fiat, las cuales recibieron directamente los beneficios de la nueva legislación (Panigo et al. 2017)[4].

En 1971 se sancionó un nuevo régimen automotriz que reforzó el contenido nacional de los vehículos e introdujo la preocupación por la apertura exportadora[5], estableciendo un 50 % de reintegro sobre las ventas externas. Con una intensa promoción gubernamental, este incentivo generó una importante expansión de las exportaciones, fundamentalmente orientadas al mercado latinoamericano[6] (Barbero y Motta 2007). De este modo, el complejo automotor pasó a tener una posición de liderazgo dentro de la actividad industrial, manifestando, entre 1960 y 1974, alrededor de 9 % del total del valor agregado por la producción manufacturera y una proporción aún mayor del empleo (Barbero y Motta 2007, 190). A su vez, el personal ocupado en el sector creció de 9.900 trabajadores en 1959 a 57.400 en 1974 (véanse gráficos 1 y 2).  

CUADRO 1. Densidad de vehículos por habitante

Años	Población (en miles)	Vehículos totales	Habitantes por vehículo
1955	19071	601681	31,7
1960	20083	865536	23,2
1965	21644	1487948	14,5
1970	23908	2269417	10,5
1975	25551	3328102	7,7

Fuente: Nofal (1989)

No obstante, el fuerte crecimiento en la producción durante este proceso no logró alterar sustantivamente algunos rasgos básicos de la industria, como la existencia de modelos de vehículos obsoletos en términos internacionales, baja competitividad de los productos, y escasa actualización tecnológica (Kosacoff et al. 1991, 5). Dicho atraso en el nivel tecnológico de la industria local durante la etapa del desarrollo del sector se debió, en gran medida, a una pequeña escala relativa de producción que dificultaba la incorporación de técnicas avanzadas, ya que demandaría inversiones que sólo podrían ser absorbidas para niveles de producción muy superiores (Baranson 1969, 46-48; Nofal 1989, 89-94; Sourrouille 1980, 121). Además, la llegada de las terminales multinacionales implicó la pérdida de participación local en el sector, de modo tal que a fines de 1960 la rama terminal se encontraba completamente extranjerizada (Harari y Bil, 2017).

De este modo, todas las estrategias aplicadas para dotar de mayor dinamismo a la actividad automotriz habían fracasado a mediados de la década del setenta (Schvarzer 1995, 7). Esta rama había entrado en una especie de meseta productiva con un mercado que oscilaba en torno a magnitudes previas.Ello implicó un estancamiento y retracción del mercado interno, especialmente a partir del plan de ajuste del ministro de Economía, Celestino Rodrigo, conocido como "Rodrigazo", que implicó una fuerte devaluación del peso argentino y agudas subas en los precios de los servicios públicos. Así, las nacientes exportaciones no lograron contener la caída de la producción que implicó la reducción del mercado interno, desencadenando una crisis sectorial (Dulcich et al. 2020).

Si bien existe un análisis mayoritario que coincide en este diagnóstico sobre las condiciones de la industria automotriz argentina a mediados de la década de 1970, también se elaboraron otros que matizan esta lectura. Por ejemplo, Katz (2009) a partir del estudio de caso de la producción del Ford Taunus, sostiene que éste fue el reflejo del proceso evolutivo de la industria de posguerra y fue el "punto cúlmine" de la etapa de industrialización endo-dirigida iniciada veinte años atrás, al haberse desarrollado un nivel tal de capacidades técnicas locales que no volvería a repetirse en el modelo productivo que le sucedería. El autor sostiene que éste no es un caso aislado, sino que reflejaba el ambiente industrial de la época y el proceso evolutivo de un gran número de empresas, por lo cual, relativiza los enfoques que señalan el atraso tecnológico en el sector durante dicho período.

A su vez, esta discusión se vincula a una más general sobre el "agotamiento" de la etapa de la ISI. En la misma se dirimían posiciones que sostenían, por un lado, que la última dictadura militar se instauró para desarticular un modelo económico que se encontraba en su momento de mayor madurez, con la posibilidad de superar las contradicciones que previamente le habían impedido sortear las crisis periódicas típicas de la estructura industrial (Schvarzer 1987; Canitrot 1980, Müller 2001; Rougier y Fiszbein 2006; Basualdo 2006); y otras, que planteaban que el modelo se encontraba ya agotado al momento de irrupción del golpe militar o no tenía posibilidades de seguir operando de la misma manera (Di Tella 1970; De Pablo 1984; Gerchunoff y Llach 2003; Kosacoff 1996).De todos modos, más allá de dicho debate, la interrupción del orden democrático y la nueva orientación del gobierno militar influyeron en la trayectoria del sector automotor argentino.

Fin de la ISI y estancamiento productivo en el sector automotor argentino (1976-1990)

La irrupción de la última dictadura militar argentina modificó sustancialmente el sendero de esta rama industrial debido a las reformas estructurales instauradas en el conjunto de la economía, las cuales se llevaron a cabo con el objetivo específico de alcanzar una inserción competitiva de Argentina en los mercados mundiales aunque implicaban el propósito mayor de remover la estructura económica-social que dio sustento al proceso de industrialización anterior (Nochteff 1991; Schorr 2012). La conjunción de la represión salarial de 1976 con la reforma financiera de 1977, la arancelaria y el endeudamiento externo, derivados de la apertura de 1979, interrumpió el modelo sustitutivo anterior. De esta forma, en los años posteriores a 1976 se produjo el cierre de más de 20.000 establecimientos fabriles, el producto bruto del sector industrial cayó cerca de 20 % entre 1976 y 1983, la ocupación disminuyó en forma pronunciada, y se redujo el peso relativo de la actividad en el conjunto de la economía (pasó de 28 a 22 % del PIB) (Schorr 2012, 36).

Al nivel sectorial, también se produjo un importante giro en la orientación de las políticas públicas. En 1979, el gobierno militar sancionó la ley 21.932, con el fin de "insertar al sector productor dentro del orden económico general, posibilitar su mejoramiento tecnológico, permitir la apertura de mercados de exportación, e inducir una creciente competitividad interna y externa" (Presidencia de la Nación, 1979). Como parte del paquete de medidas se ampliaron los contenidos importados permitidos, se autorizó la importación de vehículos terminados, y se eliminó toda restricción a la integración vertical de las empresas terminales. El resultado más visible de dichas medidas, que estuvieron acompañadas por el establecimiento de un tipo de cambio fijo atrasado, fue un fuerte crecimiento de las importaciones: de 460 unidades importadas en 1978 a más de 68.000 en 1980, lo que representó 20% del consumo interno (Barbero y Motta 2007, 209). Si bien dicha apertura se mantuvo sólo hasta 1981, la adaptación de las terminales a este nuevo esquema de reglas de juego implicó su virtual transformación en agentes importadores, favorecido por el alto nivel de precios internos, alejados de los niveles internacionales (Morero 2013).

GRÁFICO 1. Producción (eje izquierdo), importación y exportación (eje derecho) de vehículos terminados (1959-1989)

Fuente: Sourrouille (1980) y Morero (2013).

GRÁFICO 2. Personal ocupado en el sector automotor (1959-1989)

Fuente: ADEFA (distintos años)

Otro de los aspectos salientes de transformación de este periodo fue el fuerte aumento de la proporción de partes y componentes importados en los vehículos producidos nacionalmente. El contenido importado por unidad producida se duplica de 1973 a 1979 (alrededor de 300 dólares) y se triplica a 1980 (supera los 1.000 dólares por unidad) (Morero 2013, 20). El nivel promedio de contenido importado se triplica entre 1973-1980 y 1980-1990, desde alrededor de 500 dólares por unidad a más de 1.500 dólares por unidad (Morero 2013, 20), teniendo severos efectos en el eslabón autopartista.

Asimismo, la caída del salario real, que se agravó con el colapso del programa económico de Martínez de Hoz, donde perdió más de 40 % de su valor entre el pico de 1974 y 1983 (Bil 2017a, 99), también generó una fuerte caída en las ventas de automóviles, principalmente en los modelos más económicos. El segmento de autos pequeños, que había experimentado el crecimiento más acelerado en la década previa, se redujo de forma drástica. La venta se concentró en medianos y de gama alta, correspondientes a sectores de mejores ingresos (Bil 2017b, 301). Así, durante los años de la dictadura, desde 1976 a 1982, la producción de vehículos cayó 36 %, lo que representó en 1982 123.200 unidades, casi la mitad de la producción de 1975 (240.000 unidades) (Morero 2013, 18).

Mientras la industria automotriz y autopartista de Argentina sufría estas regresiones productivas, la función de producción automotriz estaba mutando significativamente en los principales centros de producción global. En busca de nuevos soportes para el ahorro de tiempo y la ganancia de productividad se pasó de líneas unidimensionales de ritmo rígido a organizaciones multidimensionales, en red y a ritmos flexibles[7]. A su vez, cambió la forma de producción en masa de productos indiferenciados por una de crecimiento más lento y diferenciado, comenzando la era de la competencia por la calidad, de los productos especificados y de la fabricación por lotes. De ello resulta la necesidad de líneas flexibles de producción, logrando fabricar sin una mayor reorganización productos diferentes a partir de una misma organización básica de los equipos y con una reducida demora de ajuste (Coriat, 2000). A estas modificaciones se sumaron las innovaciones tecnológicas a partir de la aparición del microchip en 1971 y luego de la computadora y las tecnologías de información y comunicación (TICs). Estos avances científicos y técnicos potenciaron aún más los cambios descriptos precedentemente permitiendo altos niveles de control inmediato de la producción y mayores grados de automatización industrial. Esta serie de cambios marcaron el tránsito del fordismo al toyotismo, también denominado producción flexible y en lo referente a la industria automotriz mundial consolidó a Japón como uno de los grandes productores automotrices (Bil 2017a)[8].

En el plano local, ante las consecuencias negativas que tuvieron estos cambios macroeconómicos e institucionales en el sector industrial y su rama automotriz, sumado a la reestructuración internacional del sector, las firmas del complejo automotor rediseñaron sus estrategias empresariales. Entre ellas, cabe mencionar el cambio de enfoque de la producción de automóviles chicos por grandes (véase cuadro 2), el redimensionamiento y reorientación de la oferta, la racionalización de la mano de obra, la presentación de nuevos modelos o el retiro de la mayoría de los antiguos. Por otra parte, algunas empresas del sector tomaron caminos más radicales: 1) retirándose del país, como General Motors en 1978 o Citroën en 1979; 2) transfiriendo operaciones, como Chrysler a Volkswagen en 1980; 3) fusionando sus firmas, como Fiat y Peugeot que crearon Sevel y la vendieron al grupo local Macri en 1982, o 4) uniendo las filiales de Argentina y Brasil, como Ford y Volkswagen que formaron la firma Autolatina en 1986, la primera experiencia de coordinación regional de producción automotriz (Bil 2017a; Gaggero y Pérez Almansi 2020; Schvarzer 1995). En suma, estos cambios dieron lugar a un proceso de concentración y racionalización productiva que determinó la reducción del número de terminales automotrices en el país durante la década de 1980.

CUADRO 2. Discontinuaciones y presentaciones de modelo por marca

	Ford	Volkswagen	Renault	Sevel
Discontinuaciones	Fairlane (1981) y Taunus (1984)	Coronado (1980) y 1500 (1982) heredados de Chrysler	Torino (1982) y R4 (1986)	Peugeot 404 (1980), Fiat 128 (1981) y 600, 133 y 125 (1982).
Presentaciones	Ford Sierra (1984)	VW 1500 (1982), VW Gacel (1983)	Coupé Fuego (1982), R11 (1984) y R9 (1987)	Peugeot 505 y el Fiat 147 (1981), Europa y Super (1982- 83), Regatta (1985), Brío y Duna (1987)

Fuente: Bil (2017b)

GRÁFICO 3. Producción anual de vehículos de las principales empresas automotrices en Argentina (1970-1990)

Fuente: ADEFA (distintos años)

En términos comerciales, mientras que para la industria terminal este período fue de una nula inserción externa, durante los últimos años del decenio la rama autopartista logró contener el avance de las importaciones de los años anteriores; lo que se refleja en que se estabilizó e incluso disminuyó su déficit comercial, haciendo descender levemente el valor de las importaciones de autopartes promedio por vehículo producido (Dulcich et al. 2020, 107). Esto se debe a que la crisis de finales de la década de 1980 deprimió la producción local y afectó negativamente las importaciones, así como posicionó a la salida exportadora como una alternativa ante la fuerte retracción del mercado interno.

La reconfiguración asimétrica de la cadena de valor automotriz en el marco de las reformas estructurales (1990-2001)

Como parte de los cambios en la restructuración del capitalismo mundial de fines del siglo XX se produjeron otras modificaciones en la organización de la producción que también tuvieron como objetivo principal ganar competitividad reduciendo costos y aumentando la variedad (Gereffi et al. 2001 y 2005). En el centro de estos cambios se encuentran las decisiones de ciertas empresas multinacionales de transferir algunas actividades –generalmente, las menos rentables y sofisticadas– del proceso productivo hacia otras empresas (out­source) y otros países (offshore) –mayormente de la periferia-, reteniendo para sí los segmentos que más valor agregan (actividades core) y terciarizando los procesos productivos genéricos o de bajo valor, centrados en el volumen y en la competitividad-precio (Porta et al. 2017). Ello generó una interdependencia mayor en las redes comerciales internacionales dado que una parte importante del valor de las exportaciones contiene valor importado en más de un origen y es posible que circulen por más de un destino hasta llegar a los consumidores finales, conformando las denominadas cadenas globales de valor (CGV) (Gereffi et al. 2001)[9].

Como resultado de dichos cambios, en la cadena de valor automotriz mundial se dieron otras tendencias que afectaron las relaciones entre los distintos eslabones de la cadena, éstas se llamaron commonolisation, modularisation y global sourcing (Arza y López 2008). La commonolisation implicó extender y compartir la plataforma a escala global para la fabricación de diferentes modelos, es decir, la parte inferior de los vehículos (chasis, transmisión, suspensión), incluida a veces la motorización, así como los componentes mecánicos más importantes, y concentrar todas las actividades de diseño de producto en unas pocas localizaciones (Bastos Tigre et al. 1999)

La segunda tendencia, modularisation, significa pensar al automóvil como un sistema que puede ser reconfigurado a partir de modificar los subsistemas que lo componen. Esto implicó, en los hechos, asignar mayores responsabilidades a los proveedores de subsistemas (mega-suppliers o sistemistas), con quienes las terminales tienen una relación cada vez más simbiótica, al punto que realizan actividades de ingeniería simultánea[10]. Por este motivo, en lugar de alentar la competencia entre un número elevado de proveedores para reducir los costos, las terminales han buscado establecer relaciones de más largo plazo con un menor número de proveedores que en el pasado (Arza y López 2008; Barletta et al. 2013).

En suma, las terminales empezaron a abastecerse de los mismos proveedores en cualquiera de las localizaciones en donde decidan producir, implicando una transnacionalización de las empresas autopartistas. Así, en algunos casos las autopartistas pasaron a ser empresas ligadas vía participación accionaria a las propias terminales, mientras en otras continuaron como firmas independientes, pero de gran tamaño y con capacidad de internacionalizarse. Este fenómeno es denominado global sourcing y sería la tercera de las tendencias globales. En Argentina la preferencia que tienen las terminales por el global sourcing afecta en gran medida al autopartismo local en cuanto estos mega-suppliers o sistemistas no se radiquen en el país (Arza y López 2008).

Imagen 1 - Anillos de empresas autopartisas

Fuente: elaboración propia.

Lo novedoso de esta nueva configuración es que, del mismo modo que los sistemistas detentan un menor tamaño relativo que el de sus demandantes (las terminales), las autopartistas de segundo y tercer nivel -mucho más atomizadas y con menores niveles de concentración de capital y desarrollo tecnológico- deben enfrentar también un oligopsonio con capacidad de imponer condiciones, pero ya no conformado por los fabricantes de vehículos, sino por los sistemistas (Inchauspe y García 2017).

Por otro lado, a pesar del proceso de reorganización mundial de la producción, la industria automotriz no se constituyó como una cadena global de valor, sino que se configuró en torno a cadenas regionales de valor. [11] Esto se debe a un conjunto de factores, tales como: 1) las terminales interactúan con otros agentes en las regiones en donde producen y venden, tanto "aguas abajo" (e.g. proveedores) como "aguas arriba" (e.g. distribuidores claves, servicios de financiamiento, mantenimiento y reparación, etc.), lo cual lleva a que haya una regionalización de las operaciones, tanto por cuestiones de cercanía física -que pesan fundamentalmente en el caso de los proveedores-, como de captura de mercados -el contar con redes de distribución, financiamiento y post-venta bien establecidas es fundamental en ese sentido; 2) por barreras culturales; 3) porque las economías de escala de producción usualmente se logran satisfacer regionalmente; 4) por regulaciones concernientes al medio ambiente, seguridad, etc.; 5) por el uso de combustibles específicos; y también, 6) porque el nivel de las protecciones arancelarias se define en muchos casos a nivel regional (Rugman y Collinson  2004)[12].

En América del Sur esta forma de integración regional del sector se vio expresada en la Política Automotriz Común (PAC) entre Argentina y Brasil. Los primeros antecedentes de la PAC datan del año 1988 cuando, dentro del Programa de Integración y Cooperación Económica sancionado en diciembre de 1986, ambas naciones celebraron el Protocolo 21° referido a la regulación de los flujos de comercio del complejo automotor (Vispo 1999). No obstante, no fue hasta el año 1991 que dicha normativa entró en vigor, luego de sufrir varias modificaciones y ser incluida en el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) Nº 14[13] celebrado en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Las disposiciones más relevantes para la cadena automotriz eran el tratamiento de producto nacional para los vehículos y autopartes de ambos países en el mercado del socio comercial, la remoción de barreras para-arancelarias en el comercio bilateral, el intercambio bilateral libre de aranceles para un cupo determinado de vehículos[14] y el intercambio bilateral libre de aranceles para las autopartes, por un cupo que no debía superar el 15% de las exportaciones FOB de vehículos de cada país, y bajo la condición de que se cumpla con los requisitos de contenido local exigidos en cada país, entre otras (Dulcich et al. 2020). Este acuerdo aún no regulaba el comercio extrazona de manera conjunta; y mantuvo la relevancia de los regímenes nacionales vigentes en cada país (Gárriz y Panigo 2016).

Concomitantemente, durante la década de 1990 en Argentina se desplegó un proceso de profundización de las políticas implementadasa mediados de la década de 1970[15], las cuales se vieron complementadas y reforzadas con la conversión fija entre el peso y el dólar estadounidense por medio del Plan de la Convertibilidad (Basualdo 2006; Nochteff 1999). Durante este período el sector industrial resultó sumamente afectado, consolidándose la tendencia a la desindustrialización que se había iniciado a mediados de los años setenta (Azpiazu et al. 2001; Schvarzer 1998). No obstante, el eslabón terminal del sector automotor no se vio perjudicado por las reformas estructurales de dicha década, ya que se benefició con un nuevo "Régimen Automotriz" que comprendió una serie de decretos dictados entre 1990 y 1992. La estructura de dicho régimen fue negociada dentro de la Comisión de la Concertación para la Reconversión de la Industria Automotriz, creada por el gobierno de Menem en 1990 (Etchemendy 2001). Las principales características del Régimen eran: 1) un acuerdo salarial entre empresarios y sindicatos orientado a moderar los salarios y bajar el precio de los vehículos; 2) un compromiso por parte de las empresas de invertir para cubrir la brecha tecnológica con los mercados internaciones; 3) una barrera tarifaria del 30 % -cuando la tarifa promedio de toda la economía luego de la reforma comercial era de alrededor del 10%- combinada con la posibilidad para la industria terminal de importar unidades con una tarifa de sólo 2%; y 4) cupos de importación con una tasa del 10% de la producción local anual en vehículos comerciales (Etchemendy 2001; Villalon 1999). A su vez, las terminales automotrices extranjeras se vieron favorecidas por la Ley de Inversiones Extranjeras de 1993, la cual no establecía condicionamientos a la remisión de utilidades, tributación específica ni repatriación de capitales (Kosacoff y Porta 1997).

En este nuevo entorno regulatorio, retornaron diversas empresas terminales que se habían retirado de la Argentina, e instalaron plantas distintas empresas que no habían tenido presencia productiva en el país con anterioridad. En 1995 Ford y Volkswagen retomaron el control de sus filiales en Argentina, al disolverse Autolatina. Un año después finalizó la experiencia de Sevel Argentina, y Citroën reingresó al país para producir junto con Peugeot, en una fusión de alcance global (PSA Peugeot-Citroën). Chrysler retomó la producción en Argentina en 1996, para dos años después fusionarse con Mercedes Benz en otra integración de carácter global (Daimler Chrysler). Por su parte, GM volvió a instalar una planta propia también en 1996, y un año después Renault recuperó el control de su producción en el país. Toyota instaló su planta de Zárate en 1997, en la primera radicación productiva de una empresa automotriz japonesa en la Argentina. De esta forma, con la retirada de los grupos locales y el ingreso de terminales, la industria automotriz argentina llegó en esta etapa a una extranjerización total de la rama.

Por otro lado, a mediados de los noventa, el marco regulatorio local sufrió dos modificaciones significativas. Mediante el Decreto 2278/94 se otorgó la posibilidad de multiplicar por 1,2 a las exportaciones de autopartes para calcular las compensaciones, y se determinó que las importaciones de autopartes originarias del MERCOSUR serían consideradas nacionales en el cálculo del contenido importado de los vehículos. Por otra parte, el Decreto 33/96 determinó, entre otros, un esquema levemente decreciente del máximo contenido importado de los vehículos producidos bajo los beneficios del régimen automotriz, y un esquema análogo para el caso de las autopartes para que fueran consideradas nacionales (Dulcich et al. 2020). A nivel bilateral con Brasil, con la implementación del Protocolo 28 del ACE 14 en el año 1996, se incluyeron muchos de estos principios en la regulación regional y se ahondó en la liberalización del comercio bilateral, ampliando el acceso argentino en el mercado de Brasil para enmendar su creciente déficit bilateral automotriz (Gárriz y Panigo 2015)[16].

De este modo, el segmento autopartista sufrió una enorme competencia importadora, producto de la apertura comercial de la rama, sus niveles de protección efectiva negativa[17] y la apreciación cambiaria. Así, pese a las caídas debido a las crisis del tequila y la devaluación del Brasil, las importaciones de autopartes y accesorios se multiplicaron prácticamente por siete entre 1991 y el 2000, medidas en volumen, y por seis, medidas en valor (cuadro 3). En tanto que la producción de vehículos poco más que se duplicó para este período, el volumen de importaciones de partes y accesorios por vehículo casi se duplica, pasando de 1.870 dólares en 1991 a 3.400 dólares en 2001 (Morero 2013)[18].  

CUADRO 3: Importación y exportación de partes y accesorios para vehículos (1991-2001). Valor (en miles de dólares) y Volumen (en miles de toneladas)

Fuente: Morero (2013)  

GRÁFICO 4: Importaciones de vehículos y autopartes sobre consumo aparente (1993-2001)

Fuente: CEP. Nota: Los datos de Consumo Aparente, se estimaron utilizando datos de la encuesta industrial,
del Sistema de índices de precios mayoristas de INDEC y del Censo Económico Nacional de 2004.

Así es que las sobrevivientes a esta invasión importadora debieron atravesar un fuerte proceso de reconversión productiva y cacthing up tecnológico que implicó un dispar proceso de desarrollo de competencias, fundamentalmente impulsado por las exigencias de las terminales. Así, se extendió el producir con estándares certificados de calidad, y la introducción de cambios en materia organizacional y de gestión, la profesionalización de los niveles superiores, la reingeniería de procesos administrativos, y la difusión de la planificación estratégica. Se abandonaron progresivamente los esfuerzos de desarrollo de productos, predominando la especificación de características y planos directamente desde las terminales. Así es que, en materia de diseño de productos, las autopartistas transitaron un sendero de pérdida de las capacidades tecnológicas que habían desarrollado décadas atrás. Sin embargo, en materia de procesos, organización y gestión de la producción, la importancia de las capacidades tecnológicas mantuvo su importancia, sobre todo por la necesidad de reducir costos para afrontar la competencia externa (Morero 2013).

A su vez, las modificaciones de esta etapa dieron como resultado un creciente déficit comercial de la industria automotriz, motorizado tanto por el comercio con Brasil como con el resto del mundo. La particularidad del período fue la fuerte regionalización del comercio del sector, con énfasis en la relación comercial de Argentina con Brasil, que creció como origen de importaciones y especialmente como destino de las exportaciones de vehículos (Dulcich et al. 2020).

GRÁFICO 5. Producción anual de vehículos en Argentina y Brasil (1965-2001)

Fuente: Tarditi (2000) y OICA

CUADRO 4. Concentración del comercio sectorial con Brasil (en %) (1991-2001)

Fuente: CEP

A partir de la crisis del sudeste asiático de 1998 y la devaluación de 1999 de Brasil, Argentina empezó a encontrar dificultades en la obtención de financiación externa y, con el recurso de las privatizaciones agotado, el rígido régimen de la convertibilidad se topó con sus limitaciones hasta desembocar en una aguda crisis económica a fines de 2001, la cual implicó una caída del PIB del orden del 25% en tres años y niveles de desempleo y pobreza que rondaban el 25% y 50%, respectivamente (Porta et al. 2014, 4), finalizando con la caída del gobierno de La Alianza[19]. Esta crisis significó un punto de inflexión en la historia económica argentina, ya que dio inicio a una nueva fase que diversos autores llamaron posconvertibilidad. En ella, se estableció un nuevo esquema económico con un tipo de cambio real depreciado y estuvo signada por el crecimiento del sector industrial en general y del automotor en particular. Sin embargo, la profunda reconfiguración de la industria automotriz de las etapas previas marcó su trayectoria posterior. Esencialmente, la concentración e internacionalización de la rama autopartista y la inserción de Argentina en el MERCOSUR serán dos herencias centrales de la década de 1990 que darán la forma -y las limitaciones- del despliegue de la industria automotriz argentina en el siglo posterior.

Reflexiones finales

En el presente artículo se reconstruyó la trayectoria del sector automotor argentino desde la salida de la ISI hasta fines de la década de 1990. De este modo, se planteó que durante el modelo sustitutivo se llevó a cabo una fuerte expansión de la industria que implicó acelerados aumentos en la producción y el empleo. Además, durante los últimos años de esta fase se lograron incrementar las exportaciones automotrices, principalmente dirigidas hacia América Latina. Sin embargo, se destacó que no se superaron algunos rasgos básicos del sector, como la baja competitividad de sus productos, la escasa actualización tecnológica y su extranjerización. Con la llegada de la última dictadura militar se interrumpió el modelo sustitutivo y se establecieron ciertos cambios en el sector automotor dados a partir de la apertura comercial, la retracción del mercado interno y la crisis internacional, que implicaron la racionalización de la producción y el paso del modelo fordista al toyotista. En la industria local, ello trajo como resultado el fuerte aumento de las importaciones a inicios de la década de 1980, el estancamiento del sector durante la "década perdida" y la concentración del eslabón terminal en un reducido número de firmas.

Sin embargo, las mutaciones más profundas de la industria automotriz argentina se encuentran en la década de 1990 a raíz de la conformación del mercado regional entre Argentina y Brasil y las reformas económicas estructurales del gobierno de Menem, que implicaron mayor apertura comercial, apreciación del tipo de cambio y desregulación de la economía. De este modo, mientras el sector industrial a nivel general era fuertemente afectado por la nueva orientación estatal, el eslabón terminal se vio beneficiado por la conformación del mercado regional, que le permitió una salida exportadora frente al estancamiento de la década previa, a la vez que era protegido por un nuevo régimen automotriz. En cuanto a la rama autopartista, la misma estuvo más expuesta a la competencia importadora, sumándose a las transformaciones en la cadena automotriz a nivel global, que implicaron la aparición de grandes sistemistas multinacionales. Ello tuvo como resultado una fuerte concentración e internacionalización del sector autopartista argentino, que afectó en mayor medida a las firmas locales más pequeñas.

A su vez, el establecimiento de la Política Automotriz Común signó una posición de dependencia comercial y productiva del sector automotor argentino en relación con su par brasileño. En gran parte, esto se debió a las ventajas productivas de Brasil frente a Argentina, dadas a partir del tamaño de su mercado interno y sus mayores escalas de producción. Así, se establecieron ciertas tendencias que se van a mantener y agudizar durante las décadas posteriores, como la alta concentración de las exportaciones argentinas en dicho mercado, principalmente en el eslabón de vehículos, y un déficit comercial crónico con el país vecino, mayoritariamente dado por la rama autopartista.

De este modo, si bien la nueva organización regional de la producción de 1990 permitió una reactivación del sector a partir de la orientación exportadora, el regreso de las multinacionales automotrices que se habían retirado y la llegada de otras nuevas, y un proceso de actualización tecnológica de la industria, también implicó un aumento de la penetración importadora en el sector autopartista y una inserción asimétrica en el mercado regional. De esta forma, dichos cambios establecieron las rupturas definitivas con el modelo productivo anterior, principalmente dirigido hacia el mercado interno y con un alto contenido local de los vehículos, y fijaron las bases de la trayectoria automotriz del siglo siguiente. Así, luego de la crisis de la salida de la convertibilidad, con un contexto económico distinto y una nueva orientación estatal, la organización de la producción automotriz en el mercado regional se mantendrá y profundizará a partir de la unificación del comercio extrazona entre Argentina y Brasil y una mayor especialización productiva de las terminales automotrices en cada uno de estos mercados.