Anuario Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo

ISSN 1852-5784 | eISSN 2545-8299

Presentación. Temas y problemas del comercio exterior sudamericano

en perspectiva histórica

Presentation. Topics and Problems of South American Foreign Trade in Historical Perspective

 

AGUSTINA RAYES^[1]

Instituto de Investigaciones Políticas. Escuela de Política y Gobierno. Universidad de San Martín. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina.

 

RESUMEN

El comercio exterior es indudablemente uno de los tópicos más abordados en la literatura interesada en cuestiones económicas de América Latina, una región que depende extremadamente de las actividades asociadas a aquél. El dossier que presentamos reúne cuatro valiosas contribuciones que, por un lado, analizan algunos de los problemas del intercambio mercantil en tres países de Sudamérica en perspectiva histórica y, por el otro, revelan algunos de los temas que forman parte hoy de la agenda de investigación.

 

Palabras clave: Comercio exterior; Sudamérica; Historia económica

 

ABSTRACT

Foreign trade is undoubtedly one of the most discussed topics in the literature interested in economic issues of Latin American, a region that extremely depends on the activities associated with it. We introduce a dossier composed by four valuable contributions that, on the one hand, analyze some of the problems of commercial exchange in three South American countries from a historical perspective and, on the other, reveal some of the questions that are part of the current research agenda.

 

Keywords: Foreign Trade; South America; Economic History

 

 

El comercio exterior es indudablemente uno de los temas más abordados por la literatura especializada en cuestiones económicas de América Latina: una región que depende extremadamente de las actividades asociadas a aquél. Muchos son los elementos que aquí podríamos evocar para avalar dicha afirmación. Pero, como prueba, baste un indicador recurrentemente observado como medida en el estudio del crecimiento de los países: la participación de las exportaciones en el Producto Bruto Interno. Una investigación sobre siete economías de la región revela que, entre 1870 y 1929, el share llegó a ser en promedio de casi el 20% (Kuntz-Ficker 2019, 371); otro trabajo sobre dieciocho estados lo ha estimado en 10% para la etapa 1945-1980 (Bértola y Ocampo 2013, 202-203), lo que coincide con el cambio en el patrón de inserción internacional de los países más grandes; y las estadísticas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) lo ha calculado en 15% entre la década de 1980 y 2019,[2] con notable incremento a partir del siglo XXI.

En perspectiva histórica, la evolución de las exportaciones y de las importaciones en América Latina se ha analizado desde múltiples enfoques y el presente dossier es una muestra de ello. A lo largo de los años han proliferado los estudios de casos –centrados en países, bienes o lazos bilaterales– o generales –orientados a la reconstrucción de algún índice o a alcanzar un panorama regional o comparativo–, con una mirada cortoplacista –focalizada en alguna coyuntura específica o singular– o con una visión de largo aliento –capaz de notar rupturas y continuidades.

                Varias cuestiones que serán desarrolladas en este dossier han figurado entre los principales ejes de análisis del comercio exterior en clave histórica para América Latina en general y para los países sudamericanos en particular. Aquí solo mencionaremos algunos de los tantos que componen la tradición de estudios sobre la materia y que consideramos que están presentes, explícita o implícitamente, en los escritos que luego reseñaremos.

Por un lado, la fiabilidad de los datos se ha constituido en un punto de partida (Federico y Tena 1991) para discutir, luego, diversos problemas vinculados al intercambio. Es decir, se ha debatido acerca de la precisión de la información oficial referente a valores, precios, volúmenes, destinos y procedencias. Asimismo, se ha discutido acerca de la posibilidad de corregirla con fuentes alternativas como registros de socios comerciales o documentos de empresas. Mientras más atrás han ido los abordajes de los procesos, se han tornado más dependientes de las cifras de operaciones mercantiles para dar cuenta del derrotero de las economías dada la ausencia de series sobre otros aspectos. En la actualidad, las polémicas en torno a este aspecto no se detienen solo en la fiabilidad y en la precisión sino que apuntan a otros parámetros como la comparabilidad y el grado de representatividad del material estadístico disponible (Tena 1992). Adicionalmente, cabe resaltar que surgen distintos matices al focalizar en alguno de los puntos de la rica y variada información registrada (Hungerland y Altmeppen 2021, Badia-Miró, Carreras-Marín y Rayes en prensa), es decir, pueden narrarse diferentes partes de una misma historia según cómo se hayan clasificado y/o estandarizado las salidas y las entradas aduaneras.

                Por otra parte, un asunto destacado ha sido el abordaje del papel del Estado en la promoción mercantil y de las políticas públicas relacionadas con el sector. Así, los debates han discurrido sobre el tipo de intervención estatal en cada época e, incluso, acerca de la eficacia de las medidas tomadas. El rol del Estado no es un problema menor si consideramos que, en términos de las operaciones comerciales, puede contribuir tanto a la diversificación de las actividades económicas, en particular al aliento de los sectores secundario y terciario para evitar la primarización de la economía, como a la distribución e inversión de los ingresos generados por las rentas exportadoras o los aranceles, sobre todo los aplicados a las importaciones.

                Finalmente, un punto central ha sido el análisis de la concentración en la composición y en la distribución geográfica de las exportaciones como indicador de la diversificación productiva. Estas aproximaciones se han realizado bajo el consenso general, por un lado, de que, a mayor variedad, mayor resguardo ante crisis de alguno de los compradores; y, por el otro, de que la oferta de artículos manufacturados asegura mayor estabilidad debido a que este tipo de bienes está menos expuesto al deterioro de los términos de intercambio.[3]

                A continuación, presentaremos, ordenados por su alcance cronológico, los artículos que componen este dossier; se trata de cuatro valiosas contribuciones que, por un lado, analizan algunos de los problemas del intercambio mercantil en tres países de Sudamérica en perspectiva histórica y, por el otro, revelan algunos de los temas que forman parte hoy de la agenda de investigación.

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Los debates en torno a la fiabilidad y la precisión de los datos de comercio exterior entre el último tercio o cuarto decimonónico y la Primera Guerra Mundial son tan antiguos como los registros mismos. Basta leer con atención los prólogos de los anuarios de estadísticas oficiales de intercambio internacional para advertir que su contabilización no estuvo exenta de polémicas. Sin embargo, para los casos latinoamericanos, con algunas notorias excepciones (Cortés Conde, Halperin Donghi y Gorostegui de Torres 1965, Platt 1971), no fue sino hasta finales del siglo XX y particularmente con el cambio de centuria que se expandieron no solo los análisis sobre la materia sino también la construcción de nuevas series.[4] Es decir, en general se habían usado las cifras oficiales sin mayores cuestionamientos.[5] A continuación, introducimos un trabajo que no solo realiza una aguda crítica de fuentes sino que presenta una serie alternativa.

El artículo de Sabrina Siniscalchi, Henry Willebald, Atenea Castillo y Gustavo Gil constituye una primera aproximación en la reconstrucción de las importaciones uruguayas entre 1870 y 1913 y, por tanto, un avance en los estudios de la materia, ya que, como en otros casos de la región, las investigaciones se han centrado en la revisión de las exportaciones (por ejemplo, Baptista y Bértola (1999) y Bonino-Gayoso, Tena-Junguito y Willebald (2015)), posiblemente por la complejidad de la canasta. Sin embargo, como los autores muestran, las importaciones no solo representaron entre el 15% y el 25% del Producto Bruto Interno sino que significaron entre el 40% y el 90% de los ingresos estatales, lo que no sorprende considerando el alto grado de apertura de la economía de Uruguay durante el período considerado (Bértola y Ocampo 2013).

La investigación, que aborda y describe críticamente los diversos problemas en el registro de las estadísticas oficiales uruguayas, focaliza en dos elementos distorsivos: el comercio de tránsito y los valores de aforo. Sobre lo primero, tras realizar un ejercicio de chequeo del volumen importado y el potencial consumo doméstico de diferentes bienes de consumo (bebidas, alimentos, textiles y combustibles), los autores arriban a la conclusión de que, pese al reconocido papel de Montevideo como entrepot (intermediario en el intercambio de países vecinos como Brasil, Argentina y Paraguay), los artículos que arribaron para seguir camino a otras plazas, no fueron efectivamente asentados como importaciones. En este punto, sugieren que la mejor performance estadística del llamado “Rotterdam de Sudamérica”, en comparación con los hallazgos relativos a las exportaciones, se ha debido a su relevancia fiscal.

En cambio, los autores señalan que el problema principal de las estadísticas oficiales radicó en la forma de valoración. Como en otros países latinoamericanos,[6] los productos se valuaron de acuerdo a valores de aforo, los que, aunque debían actualizarse periódicamente, fueron escasamente revisados, de manera que tendieron a quedar, de acuerdo al contraste con registros británicos, por debajo de los precios de mercado.

Como resultado adicional, los autores ofrecen una nueva serie a precios corrientes de las importaciones uruguayas entre 1883 y 1911, la que, comprada con la serie oficial, arroja montos totales superiores (en algunos años llegando a doblar el valor total importado). Aunque reconocen el estado inicial de su pesquisa, los hallazgos les permiten diagramar un plan de trabajo que trasciende los límites conocidos del comercio exterior.

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Posiblemente uno de los temas que más páginas ha tomado en la historia económica de América Latina haya sido el desempeño del sector exportador durante el proceso hoy ampliamente reconocido como la Primera Globalización (c. 1850-1913) y su crisis (c. 1914-1945). Ello se explica por varias razones, a saber: la mayor integración de la región a los mercados internacionales a partir de entonces y la consiguiente apertura comercial, la centralidad de las exportaciones en el crecimiento económico no solo como motor sino también como condicionante de la volatilidad, el vínculo no siempre transparente del sector con la economía no exportadora y las limitaciones de corto, mediano y largo plazo que implicó una inserción económica internacional basada en productos primarios. A continuación, presentamos un estudio de caso que se enmarca en los mencionados esfuerzos por caracterizar la evolución exportadora y explicar los factores que impulsaron su crecimiento en la época aludida.

El artículo de Luis Felipe Zegarra se centra en las exportaciones peruanas durante parte del proceso conocido como Primera Era Exportadora en América Latina, concretamente entre 1885 y 1913. El autor muestra el crecimiento del sector en términos generales y específicos (por productos). Al hacerlo, no solo aporta evidencia al período de su interés sino que refuerza una de las particularidades del caso peruano, por cuanto no se ajusta a la periodización clásica, situada aproximadamente entre 1870 y 1929. En este sentido, demuestra que, a diferencia de lo que ocurrió con la mayoría de los países de la región, la senda de crecimiento no alcanzó los niveles de la etapa 1830-1870.

                Otra característica conocida del caso peruano durante el período es la relativa variedad de la canasta exportadora en comparación con otras de la región (Bulmer Thomas 2010, 64, Badía-Miró, Carreras-Marín y Rayes 2016, 64). Aunque dedicado a materias primas, Perú exportó productos mineros (plata y cobre), agropecuarios (azúcar, algodón y lana) y forestales (caucho), extraídos de distintas regiones (Zegarra 2019, 328).

Enfocada, entonces, en el período posterior a la Guerra del Pacífico (1879-1883) –la que ha sido un punto de inflexión por su impacto negativo dadas la pérdida de territorios y la destrucción de la infraestructura–, la investigación aporta evidencia empírica a un problema crecientemente abordado por la literatura internacional especializada en esta época: el impacto de la extensión de los ferrocarriles y la consecuente caída en los costos domésticos de transporte en el aumento del volumen de las exportaciones. En efecto, la historiografía económica ha enfatizado en el declive de los costos de comercio como rasgo distintivo de la Primera Globalización y como factor determinante de la vinculación más profunda de las economías latinoamericanas a los mercados internacionales (Bértola y Williamson 2006). En este punto, existe acuerdo en que, entre la segunda mitad del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial (1914-1918), las fuerzas integradoras, que trazaron la división internacional del trabajo entre economías especializadas en materias primas y alimentos y otras productoras de bienes industriales, pesaron más que las fuerzas aislacionistas, como los aranceles y las restricciones. Países con “canastas pesadas” (compuestas principalmente de bienes con bajo valor unitario, como trigo, maíz, henequén, salitre o bananas) fueron los más favorecidos con dicho proceso, el cual equivalió a un shock de productividad (Gerchunoff y Llach 2008).

En síntesis, Zegarra explica que hubo otros factores más allá del aumento o la baja de precios que impulsaron al sector exportador peruano. Ello coincide con aportes de la historiografía internacional que ha explicado que los precios impactaron menos en las tasas de crecimiento del comercio mundial de bienes primarios que en el de manufacturas, ya que quienes ofrecían materias primas y alimentos observaban otras variables, tales como los movimientos de los tipos de cambio o las tarifas (Jacks, Meissner y Novy 2011). También es consistente con lo que sabemos de casos específicos, como el argentino, cuyas exportaciones, pese a que sufrieron la caída de precios reales entre mediados de la década de 1880 y la mitad del decenio de 1890, experimentaron fuertes incrementos de volúmenes (Rayes 2015).

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Uno de los tantos debates que ha permeado la historiografía ha sido la del desempeño del sector exportador antes y después de la crisis económica de 1929 no solo por las transformaciones que el crac de Wall Street provocó en las reglas de juego de las relaciones económicas internacionales sino también por los efectos que el nuevo contexto tuvo sobre el papel del estado en la economía, en general, y su intervención más activa en el comercio exterior, en particular. Para el caso de las economías latinoamericanas más grandes, que a partir de entonces apostaron por un esquema de industrialización dirigida por el estado (Bértola y Ocampo 2013), la controversia se alzó en torno al cambio de patrón en el crecimiento orientado hacia adentro. No obstante, cabe decir que no todas las lecturas sobre el proceso se han hecho con suficiente evidencia empírica. A continuación, introducimos un trabajo que procura una evaluación crítica sobre la gestión de un órgano gubernamental chileno en la década de 1930 con alcance sobre las exportaciones.

Como se sabe, Chile fue uno de los países latinoamericanos más afectados por la Gran Depresión (Knight 2015), proceso que desnudó las serias limitaciones de una economía pequeña, abierta y altamente dependiente de un producto exportable, el salitre, que llegó a concentrar el 70% del valor total exportado y fue la principal fuente de recaudación. Ante este panorama, el gobierno trasandino se valió de algunas herramientas, algunas de las cuales estuvieron destinadas a apoyar al sector agrícola. Entre otras medidas, se creó la Junta Agrícola de Exportación, cuyos fines, medios y alcances entre 1930 y 1942 son analizados por José Díaz-Bahamonde.

El organismo, innovador en relación a la historia del país fue, sin embargo, similar a algunos creados en otros estados latinoamericanos que, ante el impacto del shock internacional, debieron dejar de lado la ortodoxia que había reglado las medidas económicas hasta entonces para inclinarse por nuevas alternativas (Díaz Alejandro 1984). De hecho, las dificultades que describe el autor son compartidas por otros casos en los que se manifestó cierto intervencionismo ad hoc propio de estados que todavía no disponían de herramientas ni agencias consolidadas para regular sus las economías.

Usando fuentes tales como estadísticas oficiales y revisadas, leyes y decretos, el autor muestra que ya había antecedentes de apoyo al sector y que lo novedoso fue la intervención en los precios. Este accionar se justifica en que las actividades agrícolas llegaron a aportar el 14% del Producto Bruto Interno y constituyeron una importante fuente de empleo (aproximadamente un 40% de la mano de obra) aunque no de divisas, papel reservado mayormente a la minería. No obstante, existieron exportaciones agrícolas de cereales, entre los que destacó el trigo.

Con un enfoque similar al de evaluación de políticas públicas generalmente empleado para observar el impacto en la promoción de las exportaciones en la historia reciente (por ejemplo, Jordana y Ramió (2002) o la Comisión Económica para América Latina (2003)), la tesis del artículo es que la Junta fue parte de un conjunto de medidas poco articulado, con problemas no solo en su diseño administrativo sino también en la capacidad de ejecución, lo que se explica tanto por objetivos mal planteados y contradictorios como por la falta de coherencia con otras agencias gubernamentales. En este sentido, la maraña legal que definió, modificó y alteró el rol de la Junta –organismo dependiente del Ministerio de Agricultura, aunque con personalidad jurídica propia– entorpeció su eficacia. Si su misión fue la de asegurar el abastecimiento local de granos y facilitar saldos exportables a precios remuneradores para los productores, Díaz-Bahamonde sugiere matizar las miradas benevolentes o extremadamente críticas de su labor.

Concebida en el marco de mayor intervención estatal, la Junta Agrícola de Exportación debía controlar el mercado interior, es decir, tener capacidad de fijar precios del trigo, harina y pan, lo que supuso contradicciones con metas y funciones de otras reparticiones gubernamentales. También debía promover las exportaciones, lo que no fue un problema dado el excedente de producción. Y, finalmente, debía estimular la producción local. A este respecto, cabe señalar que, durante el período de vigencia de la Junta, creció el consumo promedio de trigo y se aseguró el abastecimiento interno, aunque es discutible si fue gracias a ella ya que no parece haber sido decisiva en el aumento de la productividad del sector. En síntesis, la investigación aboga por un balance capaz de leer la evolución de un organismo asociado al comercio exterior en su tiempo.

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                Dadas las restricciones externas a las que continuamente se encuentran expuestos los países latinoamericanos, no escasean las miradas sobre las exportaciones como fuente de divisas genuinas y, fundamentalmente, los análisis acerca de los efectos que esos ingresos han tenido históricamente sobre el resto de la economía. En este sentido, las preguntas tradicionalmente han girado alrededor, por un lado, del retorno de las ganancias generadas por el sector exportador,[7] en particular si la producción y comercialización está en manos de capitales extranjeros, y, por el otro, de su redistribución y reinversión (si las rentas se quedan en el país de origen). A continuación, presentamos un artículo cuya contribución principal estriba en la reconstrucción y análisis de evidencia empírica que confirma las ideas que frecuentemente existen acerca de los magros aportes que la explotación de recursos naturales y su exportación dejan en economías de la región en el largo plazo y que, en consecuencia, entiende la necesidad de promover las exportaciones toda vez que aseguren un retorno de los beneficios que consolide un pacto inter-generacional.

                Con una perspectiva de largo plazo, Cristian Ducoing se adentra en el enfoque de la sostenibilidad débil. Así, estudia si las rentas procedentes de más de un siglo y medio (c. 1850-2020) de exportaciones mineras en Chile fueron reinvertidas proporcionalmente en capital humano y físico. En este sentido, el artículo no solo recorre la evolución de las ventas externas de un sector específico pero muy caro a la estructura económica del país trasandino desde su Independencia (Badia-Miró y Díaz-Bahamonde 2019) sino que discute sobre los alcances y las limitaciones de un esquema de desarrollo sustentable en una economía altamente dependiente de la explotación de recursos naturales, problema que últimamente se ha planteado en perspectiva comparada (Ducoing y Peres-Cajías 2021).

                Hace ya varias décadas la teoría de la maldición de los recursos naturales se había centrado en una aparente tasa de crecimiento más lento de los países cuya producción, recaudación o intercambio con el exterior se asentara sobre bienes sin (o con bajo) valor agregado (Sachs y Warner 2001). Una mirada renovada del tema sugiere que, más allá del ritmo de crecimiento económico, cabe preguntarse no solo por el destino de los fondos percibidos (Meller 2021) sino también por el tipo de externalidades que supone, en particular las negativas como el deterioro del medio ambiente. Así, la reinversión en capital humano y físico de ingresos procedentes de actividades que implican la explotación de recursos naturales es interpretada como una forma que tienen las generaciones presentes de compensar a las generaciones futuras.

                El caso chileno es paradigmático en la región puesto que en algunos períodos aproximadamente el 80% de los ingresos estatales se han basado en la minería, fuente de entre dos tercios y el 90% de las exportaciones entre mediados del siglo XIX y la década de 1970, cuando su descenso relativo la mantuvo, de todos modos, en el orden del 50%. Los productos mineros han estado expuestos a ciclos influidos notoriamente por variaciones en la demanda internacional (nuevos países consumidores, transformaciones en estructuras productivas o en la forma de producción, etc.). Según las series temporales de largo plazo empleadas por el autor para realizar su análisis, no solo han crecido las exportaciones sino que hubo avances en las inversiones en equipo y maquinaria y en educación. No obstante, Chile parece haber fallado en el reemplazo de la extracción de recursos no renovables en inversiones para las generaciones futuras, en particular durante el llamado “superciclo” de la historia reciente.

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                En síntesis, este dossier es una invitación a reflexionar sobre los muchos temas y problemas que tradicionalmente han formado parte de la agenda de investigación de la historia económica de la región y que actualmente están vigentes. No se trata en ninguno de los casos de cerrar debates, sino de mantener el espíritu de diálogo interdisciplinario que tan necesario resulta para alcanzar más y mejores conclusiones sobre nuestro pasado y (por qué no) nuestro presente.

 

Bibliografía citada

 

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