Marcelo Rougier y Florencia Sember (coords.), Historia necesaria del Banco Central de la República Argentina, Buenos Aires, Ciccus-Lenguaje Claro editora, 2018 (470 páginas)
La Historia necesaria del Banco Central de la República Argentina es una obra colectiva que recorre el derrotero de dicha institución en estrecha interrelación con las políticas públicas, el desempeño de la economía del país y el contexto internacional. El subtítulo de la obra, Entre la búsqueda de la estabilidad y la promoción del desarrollo, evidencia tanto la relevancia del accionar del Banco Central, como la motivación de la investigación realizada, la cual pone el acento en las políticas del Banco e indaga en su relación con el desarrollo económico. Tal es su diálogo con la historia, que además de ser un libro sobre una institución clave, indudablemente es también una obra sobre la política económica y financiera de la República Argentina.
Debe subrayarse también el aporte de la obra a la historiografía y al conocimiento de la temática, especialmente si se tiene en cuenta que únicamente son dos obras y una tesis los antecedentes que presentan similares características y preceden a la obra, con el añadido de que ésta avanza veinte años más en el tiempo. Asimismo, debe destacarse el trabajo directo con fuentes primarias, la revisión de la papelería del propio Banco y la extensa bibliografía manejada.
La obra se estructura en ocho capítulos y aborda períodos consecutivos en el tiempo, definidos a partir de los cambios institucionales del Banco Central y de la orientación de la política económica, a veces con más énfasis en los elencos gobernantes y las personalidades que las diseñaron y pusieron en práctica. Fue escrita por meritorios autores, historiadores y economistas, y eso hace que, sin perder el hilo principal, los capítulos tengan improntas diferentes y la virtud de leerse independientemente, aunque en ocasiones hay reiteraciones de un capítulo a otro. En todos los casos, y eso debe saludarse, la temática que no es simple y hasta puede ser escabrosa, está muy bien explicada y en general resulta accesible para un público amplio.
El primer capítulo aborda los preámbulos de la banca central con énfasis en el período comprendido entre 1914-1930 y las nuevas orientaciones adoptadas en materia financiera a partir de la Primera Guerra Mundial. En él se realiza un claro seguimiento del acontecer internacional y se lo pone en relación con el desempeño económico argentino. De ese modo queda manifiesta la relevancia que tuvo el Banco de la Nación Argentina, se muestra que adquirió un nuevo perfil y que por las funciones cumplidas se constituyó parcialmente en un banco central antes de la existencia de la institución como tal. El Banco Nación ganó centralidad financiando al gobierno, tanto con el crédito directo como con el novel sistema de las cauciones y también como su agente financiero. Tuvo además un rol crucial como prestamista de última instancia e hizo uso del redescuento para estabilizar el sistema bancario que, advierte el capítulo, se mostró muy estable en un período de fuertes perturbaciones. En el marco de un sistema emisor regido por mecanismos automáticos del patrón oro y dependiente de la Caja de Conversión, el Banco Nación desarrolló un comportamiento anticícilico con el manejo de los encajes y la dispensación del crédito, especialmente hacia fines del período. También asumió nuevas funciones como banco de fomento al otorgar créditos directos a los productores no propietarios.
El segundo capítulo se enfoca en el proceso de fundación del Banco Central y en sus primeros años de funcionamiento, evidenciando la existencia de un pensamiento y proceder bastante autóctono respecto a las misiones de los money doctors característicos de la época. En ese sentido, el capítulo sostiene que el impulso para la creación institucional nació de la presión británica pero también de las condiciones internas, pues las funciones propias de un banco central estaban distribuidas entre tres organismos. El proyecto finalmente aprobado y redactado presentaba importantes diferencias con el proyecto del asesor inglés. Destaca entre ellas las atribuciones para llevar adelante una política monetaria activa, en vez de optar por la exclusión de la participación del gobierno en su diseño. De hecho, al analizar la primera década de funcionamiento del Banco, el capítulo muestra que fue exitoso en reducir la vulnerabilidad externa derivada de la variabilidad de las exportaciones, propia de la economía agropecuaria, y que había afectado el desempeño económico del país. El aspecto escasamente explicado es el carácter jurídico del banco mixto y la organización institucional de la naciente institución a través de la cual llevaría a la práctica su mandato.
El tercer capítulo se aboca a la reforma financiera propuesta por el primer peronismo que convirtió al Banco Central en la cabeza de una política económica que, enmarcada en un consenso industrialista, apostó a impulsar las actividades existentes y nuevas industrias básicas. La reforma financiera fue original y amplia pues tuvo variados ejes que en el capítulo se explican muy bien. La institución y los depósitos de los bancos se nacionalizaron y se creó el Sistema de Banco Central con lo que se logró el control sobre la política crediticia y la creación de dinero. Asimismo, el Banco Central tuvo a su cargo todas las operaciones de cambio y las direccionó hacia el sostenimiento de las actividades consideradas prioritarias. Desde fines de los años cuarenta se presentaron dificultades en el sector externo y hubo cambios en la orientación del gobierno que se mostró más proclive hacia el sector rural. La experiencia resulta tan novedosa como interesante, y por eso mismo, tras la lectura queda la avidez por conocer más datos y detalles en cuanto, por ejemplo, el destino de los créditos y el impacto en el sector industrial.
El cuarto capítulo cubre el tramo temporal comprendido entre 1955 y 1966, en el cual el Banco Central presentó varios cambios, pero no perdió la incidencia en la orientación económica general y siguió teniendo un accionar estratégico. Fue protagonista de una nueva reforma de su Carta Orgánica que se conceptúa como un punto intermedio entre la reforma de 1946, pues puso fin a la nacionalización de los depósitos, y la de 1935, porque mantuvo la nacionalización de la institución. El rol del Banco se debatió entre conseguir la estabilidad que el déficit externo y la inflación perturbaban, y la promoción del desarrollo a través de la profundización de la industrialización sustitutiva de importaciones. El instrumento de promoción más usado fue el manejo de los encajes para orientar el crédito bancario y el financiamiento de las exportaciones manufactureras. De ese modo concluye el capítulo y se refuerza con datos: las reservas del sistema bancario sirvieron para la regulación monetaria y la orientación selectiva de los recursos financieros.
El capítulo quinto trata la década subsiguiente y se divide en dos grandes partes: el gobierno militar de la denominada “Revolución Argentina” y los años del gobierno peronista. Sin embargo, fueron años álgidos con orientaciones cambiantes a las que el Banco Central tuvo que responder y el capítulo refleja muy bien. Bajo el gobierno militar se dieron diferentes articulaciones de política. En principio se dio un ajuste buscando detener el proceso inflacionario, y también se desarrolló una política selectiva de crédito a través del redescuento y las liberaciones de encaje, así como líneas de crédito especiales para las exportaciones no tradicionales. Con posterioridad fue abandonado el eslogan de la estabilidad y se dio un giro desarrollista que apostó al desarrollo industrial y apeló a otros instrumentos como las líneas de crédito para empresas nacionales y una política monetaria expansiva. La transformación del Banco Industrial en el Banco Nacional de Desarrollo es representativa del rumbo tomado. Luego del cambio de gobierno en 1973 se volvió a apelar a los instrumentos tradicionales del peronismo. Se emuló moderadamente la reforma de 1946, pues los depósitos debían usarse con autorización del Banco Central, y por esa vía la asignación del crédito respondió a la política económica y no a los mecanismos de mercado. El Banco Nacional de Desarrollo también tuvo un rol importante en el financiamiento del desarrollo. Pero los problemas coyunturales hicieron fracasar a la reforma financiera.
El siguiente capítulo también aborda un período álgido y turbulento en todos los sentidos. En el plano financiero, entre 1976 y 1991 tuvieron lugar dos reformas y varias crisis resonantes, y pautado por esos avatares, es probablemente uno de los tramos más técnicos y áridos del libro, en el cual se tratan mucho más que las acciones que correspondieron al Banco Central. En principio estudia la reforma financiera de 1977 tendiente a la liberalización y apertura, y que supuso también una reforma de la Carta Orgánica del Banco Central por la cual fue cercenado en su capacidad de regular el mercado financiero y perdió su rol de promotor del desarrollo. El resultado del experimento de la desregulación fue la crisis de principios de los años ochenta que fue enfrentada con una contrarreforma financiera que también fracasó. El problema fue legado al gobierno democrático que asumió en 1983, pero sus planes de estabilización, que apelaron al compromiso del Banco Central de no financiar el déficit fiscal, no funcionaron más allá del corto plazo y contribuyeron con el fin del gobierno. El gobierno siguiente apostó nuevamente a la apertura financiera y comercial, y con una nueva reforma, le dejó al Banco Central el único mandato de preservar el valor de la moneda, quitándole el lugar como regulador del crédito.
Los dos últimos capítulos del libro se ocupan de los tiempos más recientes, con las ventajas y dificultades que eso supone. Tienen la virtud de mostrar la puesta en práctica de los dos enfoques teóricos e históricos contrapuestos relativos a la banca central que se plantean en la introducción -y se repiten al comienzo del último capítulo-. Uno es el enfoque neoliberal sobre la banca central, que le otorga como objetivo prioritario el de mantener la estabilidad de precios El otro es el que conceptúa al banco central como un agente del desarrollo y, por tanto, por sobre el uso de las tasas de interés a corto plazo, promueve el uso de otros instrumentos como los programas de asignación de créditos, las tasas de interés subsidiadas, el control de capitales y la regulación del mercado cambiario.
Es que entre 1991 y 2002, los años de los que se ocupa el séptimo capítulo, Argentina adoptó las ideas promovidas por el Consenso de Washington y hasta fue más allá de ellas. Además de suspender toda clase de subsidios y los regímenes de promoción, realizó una reforma del Estado consistente en la privatización de sus empresas. En ese marco se reformó la Carta Orgánica del Banco Central que, como se dijo, estableció que su mandato era preservar el valor de la moneda. En el marco de la convertibilidad, además, limitó su función a actuar como Caja de Conversión. Se le prohibió otorgar redescuentos y adelantos y se limitó su capacidad de prestar al gobierno. Es que la interpretación última manejada era que la emisión era la causa del proceso inflacionario. De hecho, el capítulo se centra en discutir dicha idea, por entonces sostenida, y como contrapartida plantea que el problema respondía principalmente a los desequilibrios en balanza de pagos.
El último capítulo, en tanto, cubre desde el 2003 hasta el 2015, año en el que se cierra la investigación y la obra. El mismo avanza por etapas mostrando que en un primer momento el sistema financiero debió recomponerse de la aguda crisis del 2001, dándose a continuación una etapa de expansión del sistema bancario y del crédito, para finalmente, a partir del 2010, experimentar una recuperación de herramientas orientadas al fomento productivo. Para ello se reformó la Carta Orgánica y se le otorgaron al Banco Central instrumentos de direccionamiento del crédito consistentes en la reducción de encajes y en la creación de una línea de crédito para la inversión productiva. Así se llegó a pequeñas y medianas empresas y a segmentos del mercado hasta entonces rezagados por los bancos comerciales. En 2016 -se enuncia para cerrar el libro- el cambio de gobierno dio un giro más que importante a la política monetaria.
El libro cuenta además con un anexo sobre los mandatos del Banco Central que, por las sucesivas reformas de su Carta Orgánica, resulta muy útil y clarificador. Y por tal razón puede pensarse que otros anexos transversales a la obra no se echarían de menos, y podrían servir para resumir los hitos y los cambios en cuanto a la actuación del Banco Central en materia cambiaria, en materia de regulación prudencial del sistema financiero, de asignación crediticia, y política monetaria, por nombrar algunas de sus competencias destacadas.
En línea con lo planteado en la presentación del libro, y aún sin tener un cierre que lo explicite, parecería que a lo largo de buena parte de su historia el Banco Central optó por instrumentos tendientes a lograr objetivos más amplios que el control de la inflación y volcados hacia la promoción del desarrollo, y sin embargo los logros no lo acompañaron. La obra deja entonces planteada la reflexión sobre lo difícil que resulta en estas latitudes orientar la política económico-financiera y la interrogante abierta sobre el papel de las instituciones en el desarrollo.
En síntesis, se trata de un libro muy bien logrado, muy bien escrito y accesible a todo lector interesado, y de un gran aporte al conocimiento de la historia económica y financiera argentina; es decir, de “una historia necesaria”.
Cecilia Moreira
Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración,
Universidad de la Republica-Uruguay.