Introducción

La Primera Guerra Mundial reveló un nuevo escenario en el plano de las ideas en la Argentina, ya que las condiciones previas y las derivadas del conflicto bélico plantearon una fuerte disyuntiva respecto a cómo encarar el futuro en lo sucesivo. Los diagnósticos acerca de la situación económica del país -tales como la fragilidad de la economía nacional y el estancamiento intrínseco al modelo agroexportador, como factores preexistentes, y el cierre de los mercados y el auge de algunos sectores manufacturera livianos, como consecuencias de la guerra- alentaron las discusiones de numerosos intelectuales, funcionarios y centros de opinión sobre el papel que la industria debía ocupar (Rougier y Odisio, 2016). Incluso antes del cambio de siglo ya existía un grupo reducido de actores que marcaba la necesidad de diversificar la estructura fabril para nutrir al país de independencia económica y proponía adoptar una política clara de fomento y estímulo, aunque estas eran posturas relativamente aisladas en un marco de perspectivas principalmente librecambistas.

Del otro lado se encontraban los sectores tradicionales, mayoritarios, que apostaban por retornar a la situación previa a la guerra que tanto éxito había reportado al país. Se sumaban a este frente las perspectivas políticas, también mayoritarias, que se oponían a la protección de la industria que aquellas ideas reclamaban por entender que significarían un prejuicio para los consumidores.

Este escenario en Jujuy derivó en acciones muy diferentes a las adoptadas por el gobierno nacional, pues a la salida del conflicto bélico se inauguró un ciclo de promoción a la industria local que procuró revertir la excesiva especialización primaria que había derivado en el estancamiento económico del país, procurando la diversificación productiva alentada por el Estado, sobre todo en el campo fabril. Podrán reconocerse en estas iniciativas algunos de los lemas derivados de las ideas nacionalistas, sobre todo en lo que refiere a reservar a la industria un lugar importante en la función de la independencia económica y la seguridad nacional; aunque, de ninguna forma, las políticas jujeñas se ajustarán a los marcos de las posturas más autoritarias y reaccionarias del nacionalismo. El influjo de estas líneas de pensamiento podrá advertirse en las políticas económicas nacionales recién en la década del treinta, basada esencialmente en las colaboraciones de Bunge y sus seguidores, y, sobre todo, en las de la década siguiente.

El primer período industrializador de la provincia inició en 1918 con el mandato de Horacio Carrillo, primer dirigente del radicalismo y relevado por miembros de ese mismo partido durante más de diez años, quien lanzó la primera muestra de impulso fabril a través de las leyes nro. 360 y 361.[2] Una vez cumplido el plazo de vigencia de las leyes precursoras y habiendo transcurrido los cinco años de beneficios que las mismas otorgaban, en el año 1925 se generó una segunda iniciativa industrializadora en la provincia, también por parte del gobierno provincial liderado entonces por Benjamín Villafañe.

Concomitantemente, en la provincia norteña las medidas industrializadoras pretendieron alcanzar otros objetivos, en tanto derivaron de un punto de partida muy diferente al que podía constatarse en el centro del país. Este lapso de diez años también constituyó una nueva era en la política local, pues el radicalismo vino a quebrar un modelo de entender la política y administrar el Estado. Fue el cuestionamiento a la forma de ejercicio de la dominación política que ejercía un grupo social que basaba su poder en la obtención de la renta de la tierra, estructurada en “haciendas de arrenderos” y en alianza con los grupos económicos más dinámicos de la provincia representados por los ingenios azucareros, lo que caracterizó, en términos generales, a este plantel de dirigentes.

En base a lo expresado, el objetivo principal de este trabajo consiste en comprender el contexto y las motivaciones que condujeron a abrir la primera etapa del proceso de industrialización de la provincia de Jujuy y las características y resultados de semejante proyecto. En una primera instancia realizaremos un análisis del desempeño del sector manufacturero local en términos de estructura interna y de las características económico-sociales de los empresarios o del sector de la burguesía vinculado a la producción manufacturera. El propósito central se basa en explicar el lugar que la industria ocupaba en la economía provincial y en detectar si existía un sector capaz de liderar el proceso de industrialización local. Luego haremos mención a las características del proyecto de industrialización del radicalismo local. Analizaremos los instrumentos elegidos para promover el desarrollo de las manufacturas, las ramas fabriles que se fomentaron y nos aproximaremos a los resultados alcanzados. Todo ello nos permitirá señalar, en última instancia, el estilo de desarrollo fabril ideado por este grupo de gobernantes.

La industria jujeña en los tiempos del radicalismo

Cuando desde la historiografía se aborda el problema de la industria antes del treinta, se trata de analizar de qué manera el modelo de economía basado en el aprovechamiento de las ventajas comparativas en el mercado internacional y, por lo tanto, apoyado productivamente en la explotación de la riqueza agropecuaria, afectó el desarrollo del sector industrial en Argentina (Korol y Sábato, 1997). Lo que se intenta desentrañar es si puede hablarse del inicio de un proceso de industrialización antes del treinta o bien, si la actividad manufacturera observada hasta entonces fue un fenómeno aislado, que no se inscribía en esa cadena de desarrollo industrial teóricamente anunciada que culmina en la instauración de un sector integrado, en la cual el despliegue de los ramos pesados constituye un eslabón clave. Este interrogante se encuentra abordado con solvencia en lo que respecta a la industria nacional, aunque con disímiles conclusiones; no obstante, para el caso de Jujuy, el asunto no ha sido atendido en toda su complejidad y, por lo tanto, las respuestas aún son parciales.

En qué medida la configuración de un modelo agroexportador, en donde la Argentina producía materias primas y alimentos destinados a un mercado mundial en expansión y recibía a cambio manufacturas, capitales y mano de obra, limitó el desarrollo industrial del país encuentra dos respuestas posibles. Siguiendo a Korol y Sábato (1997), una corriente entiende que el proceso de industrialización estuvo seriamente viciado de origen, por los obstáculos que habría tenido que enfrentar la expansión de la manufactura en esa etapa de auge agroexportador, en tanto la otra vertiente está constituida por quienes sostienen que no hubo contradicción entre agro e industria, por lo que los problemas en este segundo terreno no se remontan necesariamente a la etapa que culminó en 1930.[3] A su vez, el despegue de la industria durante el período fue desequilibrado en el plano nacional, lo que preguntarse acerca de las posibilidades del desarrollo fabril en las provincias del interior necesariamente debe adquirir otros matices.

Por ello, para aproximarnos a la cuestión para el caso provincial nos abocaremos, siguiendo la tradición de estudio en este campo, al análisis del desempeño del sector manufacturero local en términos de estructura interna y de las características económico-sociales de los empresarios o del sector de la burguesía vinculado a la producción manufacturera. Ello dará lugar a preguntarnos acerca de la existencia de una burguesía industrial antes de 1930 y, en ese caso, si se trató de un sector homogéneo o fragmentado. Además, interesa responder en qué medida sus intereses (los de toda ella o los de algún sector) fueron diferentes y antagónicos a los de la oligarquía agroexportadora y qué relación estableció con el capital extranjero y, finalmente, qué peso tenía en términos políticos y económicos.

El proceso de despegue industrial nacional y en Jujuy

Fue durante el auge del modelo de crecimiento hacia afuera, fechado entre 1880 y 1930, cuando se inició el proceso de modernización económica del país, el cual estuvo inducido por el incremento del ingreso nacional y de la demanda del mercado doméstico (Belini, 2017). Si bien estas eran las condiciones claves para el surgimiento del sector manufacturero, se señalan también como factores que influyeron en el despegue de la industria a la finalización de los conflictos armados y la sanción y puesta en vigencia de la Constitución Nacional de 1853, el crecimiento del espectro productivo a través de la incorporación de tierras como resultado de la controvertida Conquista del desierto, la federalización de la ciudad de Buenos Aires, la expansión del tejido ferroviario, la eliminación de las aduanas provinciales y el incremento poblacional de la mano de obra a partir de la llegada de los inmigrantes europeos (Malatesta, 2012).

El impulso industrial se hizo sentir esencialmente en el rubro textil y el de alimentos, en lo que constituyó una canasta acotada de productos, como cueros, tasajo, lanas, cereales y carnes, a partir de los cuales fue posible generar ciertos eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante, tales como la demanda de insumos para la producción de commodities y la instalación de grandes frigoríficos, respectivamente (Belini, 2017). Sin embargo, el incremento de la producción fabril durante este período no fue suficiente para alentar un real proceso de industrialización que abarcara a los demás rubros del sector, más pesados e intensivos en el uso de capital.

Otra característica de la industria argentina residía en la estructura dual que el sector adoptó durante su despegue, en el sentido de que convivían en el sistema un estrato de grandes fábricas, que concentraba la producción, el capital y el empleo, con otro universo de pequeñas firmas y talleres, con escasas inversiones tecnológicas y una baja capacidad de contratación de personal y de generación productiva (Belini, 2017).

Como anticipamos, una visión tradicional, que contó con gran aprobación en la historiografía nacional hasta el último cuarto del siglo xx, argumenta que el hecho de que Argentina comenzara a industrializarse mientras se producía su inserción en el mercado mundial como proveedor de alimentos y materias primas constituyó un obstáculo para el logro de una economía industrial moderna, logrando cierto impulso recién cuando shocks externos desfavorables en términos generales (como la crisis de 1890 y la Primera Guerra Mundial) protegieron de hecho a las manufacturas locales. Se enfatiza desde esta perspectiva que el sector fabril argentino ocupó un lugar marginal en el esquema agroexportador a raíz del poder de los terratenientes, que se sumó a unos industriales frágiles y aislados del poder político por su condición de extranjeros o por ser propietarios de pequeños talleres.

Mayor consenso han encontrado actualmente aquellas posturas que sostienen que, si bien la condición de extranjero era importante a la hora de explicar la debilidad de los industriales, el factor preponderante reside en la existencia de una élite empresaria flexible, implantada en distintas actividades económicas, entre ellas la industrial, con escasa vocación por las inversiones fijas. A ello deben agregarse las características de la sociedad receptora y, especialmente, la estructura de los partidos políticos, que relegaron a los empresarios a un lugar marginal en este campo (Rougier, 2016).

En consecuencia, la interpretación clásica de que el manejo del Estado por parte de la dominante clase terrateniente habría imposibilitado que los industriales participaran en la definición de políticas públicas que favorecieran a ese sector productivo explica sólo una parte de la situación industrial argentina a inicios del siglo xx. Por ejemplo, Cortés Conde (1963) señala que no existía en el país una adecuada política crediticia, capaz de favorecer a la industria y que compensara la especialización agropecuaria, cuando la disponibilidad de créditos de mediano y largo plazo se encontraba restringida a sociedades anónimas, figura societaria a la que sólo accedían las grandes firmas.[4]

El mismo autor indica que a este problema se sumaba una política aduanera oficial poco favorable para el desarrollo industrial consistente en una visión puramente fiscalista, cuando no en un proteccionismo al revés, que gravaba más la importación de materias primas que el artículo terminado. Pero en algunos casos, principalmente en aquellos propiciados por la presión de las grandes empresas que buscaban obtener la protección de los bienes que producían y la exención impositiva de los insumos y maquinarias que necesitaban en el proceso, el sector manufacturero fue favorecido por intermedio de las políticas públicas. Ello explica que una gran cantidad de bienes ingresaran al país sin gravamen alguno, principalmente los establecidos en relación a las preferencias comerciales con Gran Bretaña (Rougier, 2016).

Resulta claro, no obstante, que no eran los principios doctrinarios proteccionistas, de nacionalismo económico o industrialistas los que guiaban la política aduanera, sino más bien cuestiones de índole práctica, por lo que no sería correcto afirmar que tal proteccionismo haya sido la base de una política industrial. Es decir que, pese a que el papel del Estado en la economía agroexportadora fue activo, la intervención estatal no involucró una política industrial que ayudara a la trasformación estructural auto-sostenida de la economía, por lo que el desarrollo manufacturero de la Argentina quedó librado a las fuerzas del mercado.[5] Belini (2017) agrega que a la hora de explicar la postura pragmática del Estado frente a los intereses industriales debe tenerse en cuenta el rotundo éxito de la especialización agroexportadora, basada en la teoría de las ventajas comparativas, lo que inhibió la búsqueda de políticas alternativas contrapuestas a la teoría económica clásica.

El resultado de todo ello fue la puesta en marcha de una suerte de liberalismo proteccionista durante el predomino agroexportador, sistema que permitía vínculos estrechos con el mercado británico y estadounidense, por un lado, y facilitaba la protección de la producción fabril local en aquellos nichos que no se contraponían a los intereses de dichas potencias, por el otro (Schvarzer, 1987).

El crecimiento industrial también se veía obstaculizado ante las variaciones en el valor de la moneda y por el criterio económico dominante según el cual no se justificaba invertir en la producción nacional cuando se podía importar los bienes necesarios para el consumo. De este modo, el crecimiento de los sectores industriales más dinámicos estuvo sometido a constantes fluctuaciones debidas a las oscilaciones del mercado externo, en el caso de aquellos productos destinados a exportación, así como a la competencia permanente de bienes importados, en el caso de aquellos productos que se destinaban al mercado interno (Korol y Sábato, 1997)

El hecho que los beneficios del modelo de crecimiento hacia afuera de la Argentina agroexportadora se encontraran concentrados importantemente en la región pampeana, dadas sus condiciones productivas naturales y la organización nacional de la segunda mitad del siglo xix, favoreció una profunda desigualdad económica y social entre el centro del país y las provincias del interior (Vaca y Cao, 2006). Además, al encontrarse el impulso de la industria nacional moderna asociado a las principales ramas de este modelo, también el proceso de industrialización nacional adquirió un carácter concentrado en las provincias del litoral. En rigor, a inicios del siglo xx, Buenos Aires y Santa Fe concentraban alrededor del 65% de los establecimientos de la industria nacional y de los capitales invertidos en el rubro, un porcentaje superior en cuanto al personal empleado y más de las tres cuartas partes del valor de la producción fabril del país.

Un factor fundamental para comprender la distribución industrial es la presencia de ventajas y/o desventajas de localización, lo que se traduce en última instancia en la diferenciación regional del espacio económico que actúa como estímulo o desaliento en las decisiones empresariales de localización. Belini (2017) se encarga de apuntar que la proximidad al principal mercado consumidor y de trabajo, la cercanía al puerto más importante del país en términos de proveeduría de los insumos y maquinarias necesarios para el desarrollo de la actividad, la confluencia de las líneas férreas, e incluso la proximidad al Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional que permitía ejercer cierta presión en la definición de la legislación aduanera, impositiva y social, impulsaron la conformación del distrito industrial en la región pampeana.

En el caso de Jujuy, la ausencia de un sector agropecuario desarrollado capaz de generar encadenamientos productivos hacia adelante y hacia atrás, las enormes distancias respecto a los grandes centros consumidores del país y los costos de transporte asociados a ellas, la baja densidad poblacional que restringía el tamaño de la demanda agregada y de la oferta de trabajo y el exiguo desarrollo del sistema financiero local, constituyen elementos que obstaculizaron el despegue de la mayor parte del sector secundario en la provincia durante el período del esplendor agroexportador. Consecuentemente, las primeras iniciativas realmente manufactureras se encontraron ligadas esencialmente al aprovechamiento de ciertas materias primas que se producían venturosamente en la provincia, como caña de azúcar, uvas, madera, lana y algunos minerales, en consonancia con la especialización productiva regional que ha caracterizado a la economía nacional desde sus orígenes.

Ya apuntamos que la inserción exitosa del área pampeana en la economía mundial potenciaba las diferencias con las demás regiones argentinas, por lo que el destino de estas se hallaba atado a su capacidad de conquistar el usufructo monopólico del mercado interno (Campi y Bravo, 1999). En este contexto, sólo la industria azucarera jujeña pudo dar muestras de un dinamismo similar al que estaba experimentando la industria nacional, aunque para ello debió mediar un recambio tecnológico, una reducción del costo de los fletes y una política arancelaria protectora, considerando la calidad y el precio del mismo producto importado (Teruel, Lagos y Pierotti, 2006).

Las condiciones especiales que necesitaba la agroindustria azucarera encontraban su fundamento en las notables diferencias que tenían sus productos en términos de demanda con respecto a los de las fértiles llanuras pampeanas: mientras éstos, destinados a la exportación y con precios relativos en constante ascenso, no necesitaban ningún tipo de protección aduanera, la atención del mercado interno por parte de los productos derivados de la caña requería de una política proteccionista permanente (Teruel, Lagos y Pierotti, 2006).

Para dar cuenta del aludido desequilibrio regional y aproximarnos a las características del sector fabril en el territorio jujeño, presentamos a continuación el Cuadro 1. A partir de éste podemos descubrir que, en el año 1914, Jujuy condensaba en su territorio un total de 197 unidades fabriles, lo que representaba un 0,4% del total de la industria nacional. Por su parte, en términos de producción y empleo, la contribución de Jujuy significaba un 0,8% y 1,3% del total nacional, respectivamente, mientras que en términos de capital invertido en el sector, la provincia aportaba el 1,7%.

Cuadro 1: Características del sector industrial jujeño por rama, 1914

Ramas	Plantas	%	Capital (miles $ m/n)	%	Producción (miles $ m/n)	%	Personal	%
Alimentos y bebidas	71	36	24.356	81,9	12.386	85,3	4.202	82,6
Confecciones y tocador	20	10,2	68	0,2	149	1	68	1,3
Construcción	49	24,9	4.050	13,6	1.243	8,6	579	11,4
Muebles y rodados	8	4,1	42	0,1	113	0,8	50	1
Artísticas y ornato	8	4,1	48	0,2	91	0,6	21	0,4
Metalurgia	9	4,6	222	0,7	56	0,4	34	0,7
Productos químicos	1	0,5	2	0	6	0	3	0,1
Artes gráficas	10	5,1	67	0,2	95	0,7	43	0,8
Textil	15	7,6	3	0	14	0,1	48	0,9
Varias	6	3	873	2,9	360	2,5	42	0,8
Total	197	100	29.730	100	14.514	100	5.090	100
Jujuy/Total país	0,4		1,7		0,8		1,2

Fuente: elaboración propia en base al Censo Nacional de 1914.

La tercera parte de la cantidad de establecimientos industriales de la provincia desempeñaban sus actividades en el rubro de producción de alimentos, destacándose cuantitativamente las plantas productoras de leche y harina de trigo (con 20 y 15 unidades, respectivamente), seguidas por las bodegas de vino y las panaderías (8 y 6, en ese orden). Luego, en la rama de la construcción, las carpinterías y herrerías eran las protagonistas, con 17 y 10 unidades, seguidas por las empresas forestales, productoras de leña y carbón vegetal que sumaban 8 unidades en conjunto. En el rubro de las confecciones, las zapaterías ascendían a 11 locales, en tanto que en el textil resaltaban 12 puestos elaboradores de tejidos hechos con telares domésticos.

Estas plantas, que comprendían la mitad de los establecimientos industriales de la provincia, se trataban esencialmente de unidades pequeñas y desvinculadas entre sí, ligadas a las producciones primarias, con escasa mecanización de los procesos -en muchos casos casi artesanales-, exigua gravitación en términos de capital y valor de la producción y un bajo número de trabajadores empleados en cada una de ellas. Luego, más del 80% del capital, de la producción y del empleo fabril se encontraba concentrado en el rubro de alimentos y bebidas, lo cual se explica a partir del peso de la agroindustria azucarera en la economía local. También tenía alguna importancia relativa la rama de la construcción que, con 49 unidades fabriles, incorporaba el 14% de las inversiones de capital en la industria, el 9% al valor de la producción y el 11% al empleo fabril de la provincia.

En suma, sólo tres fábricas, que representaban el 1,5% de las plantas industriales en actividad, condensaban casi el 80% de los capitales industriales locales y aportaban un porcentaje similar del total de la producción del sector para el año 1914. Dicha concentración queda aún mejor graficada al señalar que los tres ingenios azucareros empleaban a casi 3.900 trabajadores, lo que significaba un 76% de las personas trabajando en toda la industria jujeña, mientras que los restantes establecimientos manufactureros de la provincia, que ascendían a 194, eran capaces de generar, en conjunto, 1.200 puestos de trabajo.

En consecuencia, podemos concluir que no puede hablarse del inicio de un proceso de industrialización en Jujuy antes del treinta, ya que el dinamismo en algunas actividades manufactureras se trató de un fenómeno aislado y restringido a los renglones relacionados a los ingenios azucareros. En otras palabras, el despegue fabril de la provincia durante los primeros años del siglo no constituyó un proceso de desarrollo industrial en sentido estricto, ya que el estado de integración entre las ramas manufactureras era prácticamente nulo y no se desarrollaron los ramos pesados, eslabón clave del proceso de industrialización. Resta avanzar ahora en la comprensión de las causas a las que puede atribuirse este panorama.

La industria jujeña en tiempos del modelo agroexportador. Azúcar y dependencia del Estado provincial con respecto a la industria madre

A la hora de intentar comprender el contexto en el cual se inscribió el proyecto de industrialización del radicalismo jujeño, el estudio de las características, que adquirió el modelo agroexportador en el territorio local, constituyen un elemento clave. Este período ha sido caracterizado como una época de modernización y crecimiento económico producto del comercio exterior y la recepción de capitales extranjeros (Sánchez, 2016); sin embargo, estas particularidades merecen ser matizadas.[6]

El modelo no sólo remarcó las asimetrías entre el interior del país y el litoral sino que también generó desequilibrios entre las diferentes realidades provinciales (Sánchez, 2016). De acuerdo con Fleitas (1993), las provincias del interior se vieron afectadas de distinta manera por la expansión del sector externo: mientras unas se arruinaron por la competencia de la importación, otras crecieron abasteciendo al mercado interno con bienes que la región pampeana no producía, pero demandaba de forma creciente. En el caso de Jujuy, la actividad local que se acopló al crecimiento agroexportador fue la agroindustria azucarera, aunque lejos estuvo de adquirir las propiedades de los ramos característicos concentrados en la región pampeana o incluso en otras economías regionales.[7]

La reducida escala de producción de los rudimentarios ingenios de la era preindustrial y los elevados costos de transporte impedían que el azúcar proveniente de las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Corrientes y Misiones compitieran con aquella que ingresaba por el puerto de Buenos Aires o desde Chile, en el caso del mercado cuyano, por lo que, hasta fines del siglo xix, la mayoría de las provincias argentinas consumían azúcares provenientes de Cuba, Brasil y algunas zonas de Europa (Campi y Bravo, 1999). Concretamente, el azúcar salto jujeño, inicialmente reducida al consumo local y del sur boliviano, no podía competir en el mercado nacional sin que mediara un recambio tecnológico, una reducción del costo de los fletes y una política arancelaria protectora, considerando la calidad y el precio del mismo producto importado (Teruel, Lagos y Pierotti, 2006).

La necesaria política protectora de la actividad llegó de la mano de las negociaciones entre las elites tucumanas y el gobierno central; la ayuda se concretó en exenciones impositivas a la importación de maquinaria, apoyo crediticio y protección arancelaria específica. La actitud adoptada por el Estado Nacional en cuanto a la protección de la industria azucarera es una muestra de la política de proteccionismo racional aplicada durante el período del modelo agroexportador al que hiciéramos referencia al inicio del trabajo, pero es también un elemento clave en la comprensión del proceso de consolidación del Estado nacional puesto en marcha a partir del año 1862. Como señala Belini (2017), en el interior del país, el proceso de propagación de la industria requirió de una mayor y más activa intervención estatal, lo que no sólo tenía un objetivo económico sino también político. En efecto, la protección de la industria azucarera en el Noroeste, así como de la vitivinicultura en la región cuyana, fue clave para conseguir el apoyo de las elites del interior del país en el afianzamiento de la unidad nacional.

La combinación de todos estos factores derivó en que la industria azucarera se convirtiera por lejos en la actividad económica más significativa de la provincia durante los años de esplendor agroexportador. Los ingenios llegaron a constituir el poder económico y financiero más importante de Jujuy a tal punto que la solvencia del Estado provincial estaba estrechamente ligada a los beneficios que generaban aquellos, dada la trascendencia de sus aportes en calidad de impuestos y empréstitos (Bernasconi, 2018).

La subordinación de los ingresos públicos procedentes de los distintos impuestos que gravaban la actividad azucarera -a las plantaciones de caña y a la producción de alcoholes y azúcares-, con sus constantes revaluaciones y aumento de tasas, tuvo una escalada desde la última década del siglo xix. Ya para los últimos años de la década de 1900, el sector azucarero contribuía con el 45 % del total de los ingresos provinciales, mientras que en 1914 el peso de la industria azucarera se consolidó, aportando más de la mitad de los recursos públicos. Desde entonces comenzó a imperar una nueva circunstancia mundial de la que Jujuy no escaparía, la Primera Guerra Mundial, que encontró a los ingenios atravesando una crisis de sobreproducción a raíz de la cual comenzó a evidenciarse una baja progresiva en la recaudación de las cargas a las que estaba sometida la actividad. Además, en el juego político del momento, el partido gobernante de la mano de su presidente Hipólito Yrigoyen optó por la defensa de los consumidores urbanos, principales bases electorales, en detrimento de las economías regionales, lo que se tradujo en una menor protección arancelaria. Este revés se sumó a una tarifa ferroviaria poco favorable, por lo que estos elementos, puestos en funcionamiento conjuntamente, lograron reabrir la competencia a los azúcares importados (Bernasconi, 2018).

La dependencia con respecto a este sector se evidencia también a través de los mecanismos de administración del Estado, a partir de la constatación de que, cuando los recursos presupuestarios empezaban a escasear, el gobierno recurría al endeudamiento a través de la emisión de títulos de renta. El cumplimiento del servicio de la deuda dependía del ritmo de la actividad azucarera, ya que el rescate surgía de la recaudación impositiva de dicho sector; pero al mismo tiempo, los tenedores de los títulos eran los propios industriales cañeros, que adelantaban los fondos y ponían en circulación los papeles (Bernasconi, 2018).[8]

En base a lo expresado es posible advertir que la industria no ocupó un lugar marginal en la economía jujeña en los tiempos agroexportadores; al contrario, fue el principal sector de crecimiento económico y, por consiguiente, el mayor dispensador de recursos para el desenvolvimiento del Estado local. Ahora bien, la suerte que le tocó al resto del sector fabril no se asemeja a la del ramo azucarero, por lo que examinar los factores que explican el carácter más bien secundario de las demás actividades manufactureras de la provincia terminarán de completar el escenario que nos hemos propuesto analizar, al tiempo que ayudará a definir el marco en el cual tuvieron lugar las políticas de promoción industrial implementadas en Jujuy durante la primera mitad del siglo xx.

El empresariado industrial jujeño

A pesar de que actualmente existe amplio consenso acerca de la no contraposición entre los intereses agrarios y los industriales en la etapa de crecimiento hacia afuera, aún subsiste cierta controversia en cuanto a las causas de la organización de la producción bajo ese esquema y los efectos que tal trama de relaciones habría tenido sobre la industrialización y el desarrollo económico de la Argentina (Barbero, 1998). En rigor, mientras se sostiene con escaso margen de dudas que la Argentina no habría contado en los inicios de su industrialización con un empresariado capaz de liderar eficazmente un proceso de desarrollo sostenido, las causas a las que se le atribuyen tal situación sí son disonantes. Por su parte, las opiniones acerca de las consecuencias de la armonía de intereses entre la clase terrateniente y la industrial también son contrapuestas: mientras ello significó un factor positivo para la industrialización argentina según la mirada de autores como Gallo (1970), para otros, como Schvarzer (1996) se convirtió en un elemento negativo en la medida en que condicionó el comportamiento empresarial, inclinándolo hacia actitudes de corte especulativas.

Una postura asienta las raíces de la incapacidad empresarial argentina para emprender un proceso de industrialización exitoso en la debilidad de los industriales para conformar una elite alternativa, producto de su segmentación y por la incorporación de pautas de comportamiento de los sectores tradicionales (he aquí la postura de De Imaz, 1964), o bien, como consecuencia de la alta proporción de inmigrantes y de pequeños empresarios, lo cual reducía sus posibilidades de transformarse en un factor de presión para conseguir beneficios por parte del Estado o de establecer vínculos con las fuerzas políticas (línea seguida por Cortés Conde, 1965 y Cornblit, 1967).

La otra corriente, inaugurada por Cúneo (1967), Gallo (1970) y Peña (1986), apunta a que tal debilidad residió principalmente en la identificación de los intereses industriales con los de los terratenientes agroexportadores. Dice Peña que la burguesía industrial nació del seno de la clase terrateniente, por lo que no habría constituido un sector diferenciado. En consecuencia, habría seguido ciertas pautas de comportamiento tradicionales de ese sector, en donde “la mentalidad burguesa habituada a obtener grandes ganancias en poco tiempo se trasladan a la industria” y la industria “se convierte en una actividad especulativa más en la que ningún capitalista invierte sin la seguridad de elevados porcentajes de ganancia en un plazo perentorio” (Peña, 1986: 203).[9]

De lo que no caben dudas es que la existencia de empresarios innovadores es una condición necesaria para garantizar el desarrollo industrial sostenido, por lo que el estudio de la burguesía aparece como un factor clave para comprender cualquier proceso en este sentido. A continuación, procuramos describir las características que la burguesía industrial jujeña adquirió y sentar algunas bases para leer el rol del empresariado en el proceso de industrialización local y su relación con los intereses agroexportadores.

La tierra, en grandes extensiones y concentrada en unas pocas manos, actúa no sólo como un recurso económico, sino también como símbolo de prestigio social y fundamento del poder político. Esta fue la base del modelo de la Argentina de fines del siglo xix y gran parte del siglo xx, en el que se conformó el Estado y el mercado nacional con base oligárquica.[10] En este escenario, los actores que operaban eran los ganaderos, los importadores y exportadores, así como los agroindustriales del interior del país, con nexos con la alta burguesía terrateniente del litoral pampeano y de la metrópoli (Girbal Blacha, 2003).

En el caso de Jujuy, el conjunto de mayor influencia lo constituyó un grupo de empresarios agroindustriales de origen extranjero. Al convertirse la industria azucarera en la actividad económica más significativa de la provincia durante la especialización agroexportadora, se conformó en torno a ella una esfera de poder económico, aunque bien distinguida de la del poder político -en este primer período- en el sentido de que quienes eran los dueños de los medios de producción no eran los mismos que quienes ejercían las funciones del Estado, como sí acontecía en el caso de la experiencia tucumana (Fleitas, Bernasconi, y Fernández Miranda, 2013).[11] Pero ello no significa que no haya existido una dependencia del poder político con respecto al poder económico, al contrario, en base a lo expuesto en los puntos previos podremos comprender que para el Estado provincial resultaba conflictivo negarse a las pretensiones del sector azucarero y oponerse a sus intereses por ser este el mayor proveedor de recursos públicos. Además, los ingenios jujeños se diferenciaban de los tucumanos, los cuales históricamente habían dominado el mercado interno, por haber integrado el ciclo agrícola con el industrial, posición que les permitía no tener que compartir la renta agraria con propietarios cañeros independientes al tiempo que redoblaba su poderío para influir en las decisiones políticas.

La elite azucarera encontró sus bases en una burguesía terrateniente mercantil, que había ido volcando sus excedentes de capital a la actividad azucarera, tal como puntualiza Fleitas (1993).[12] La autora agrega que se trataba de viejas familias de inmigrantes españoles que accedieron a la propiedad territorial después de la confiscación realizada a los jesuitas, pero debieron combinarse con nuevos inversores para completar la modernización de la agroindustria. Por su parte, durante los años de la concentración industrial del azúcar, operada entre 1895 y 1915, destacaron los grupos de inversionistas extranjeros representantes, en su gran mayoría, del capital financiero europeo. El hecho que la expansión de la agroindustria azucarera en el Norte haya sido liderada por empresarios extra regionales, e incluso por extranjeros, pone en evidencia el escaso dinamismo de las elites locales frente a nuevas oportunidades económicas (Belini, 2017). En este sentido, la falta del espíritu emprendedor de los personajes jujeños será mencionada repetidamente por la dirigencia política del período como obstáculo para dinamizar la economía local.

En este contexto, no caben dudas acerca de la correspondencia de los intereses de los grandes terratenientes locales con los de los industriales más poderosos de la provincia, pues ambos se encontraban conjugados en el seno de la misma clase burguesa. Sin embargo, las presiones políticas que los agroindustriales consiguieron ejercer en su favor, tanto a nivel provincial como nacional, valieron para acentuar el poderío económico de este sector, lo que no representó beneficios directos para el despegue del resto de la industria jujeña.

En consecuencia, indagar en torno a las características del empresariado local no vinculado al azúcar es necesario para comprender la falta de capacidad del sector para liderar eficazmente un proceso de desarrollo integral y sostenido en esta etapa. Como resulta plasmado en el Cuadro 1, la mitad de los establecimientos fabriles de la provincia estaban en manos de propietarios nacionales para el año 1914, destacándose una fuerte presencia en términos absolutos de empresarios del exterior en los rubros más dinámicos de la industria.[13] El predominio de los empresarios nativos en rubros tales como construcción, artes gráficas y en la rama textil se invierte para el caso de la elaboración de productos alimenticios y bebidas, confecciones, muebles y rodados, y para las ramas artísticas y de ornatos, la metalúrgica y la química. Ello aconteció debido a que, dentro del sector manufacturero, los extranjeros se ligaron a formas industriales más modernas (Cornblit, 1967).

Cuadro 2: Nacionalidad de los propietarios por ramas fabriles en Jujuy, 1914

Ramas	Nacionalidad de los propietarios						Plantas
Ramas	Argentinos	%	Extranjeros	%	Mixta	%	Plantas
Alimentación y bebidas	29	40,8	37	52,1	5	7,0	71
Confecciones y tocador	9	45,0	11	55,0	0	-	20
Construcción	30	61,2	19	38,8	0	-	49
Muebles y rodados	3	37,5	5	62,5	0	-	8
Artísticas y ornato	4	50,0	4	50,0	0	-	8
Metalurgia	4	44,4	5	55,6	0	-	9
Productos químicos	0	0,0	1	100,0	0	-	1
Artes gráficas	7	70,0	3	30,0	0	-	10
Textil	12	80,0	3	20,0	0	-	15
Varias	3	50,0	3	50,0	0	-	6
Total	101	51,3	91	46,2	5	2,5	197

Fuente: elaboración propia en base al Censo Nacional de 1914.

Como anticipamos, la escasa integración política de los numerosos extranjeros que entraron en la Argentina entre 1880 y 1930 ha sido reiteradamente recalcada.[14] Específicamente para el caso industrial, se señala que la condición de extranjeros determinaba su no participación en la vida política del país, lo que los mantenía alejados de las esferas de poder (Cortés Conde, 1963). Sin embargo, Cornblit (1967) apunta que esta no debe ser la única variable que se tome en cuenta, pues también debe ponerse énfasis en las características de la sociedad receptora en el proceso de asimilación de los inmigrantes para explicar su débil expresividad política. En rigor, la asimilación inmigratoria no es un proceso unidireccional, los inmigrantes deben aculturarse a una sociedad que cambia con su llegada, emergiendo una nueva fisonomía cultural.

En este sentido, la poca influencia efectivamente ejercida por el empresariado industrial local para imponer sus intereses en la política económica del gobierno a inicios de siglo se debió no sólo a que gran parte de ellos provenían de la inmigración ultramarina, sino también a los defectos de comunicación entre ellos y los líderes políticos. Para la esfera nacional, el citado autor señala como particularmente dificultosa la comunicación en el período bajo el mando del radicalismo (1916-1930), sobre todo en lo que respecta a la política aduanera, opuesta en gran medida a los intereses industriales; pero, en el caso de Jujuy, fue precisamente esta la etapa en la que se modificó la actitud del Estado frente al débil entramado industrial erigido por fuera de las actividades tradicionalmente asociadas al modelo agroexportador. Por lo tanto, si bien la baja gravitación del sector industrial jujeño para el inicio de este período puede encontrarse asociada a la escasa integración política de los empresarios del rubro, sobre todo en los casos en los que éstos eran extranjeros, luego este proceso intentó subsanarse mediante la promulgación de iniciativas tendientes a impulsar el desarrollo del sector manufacturero local.

Hasta qué punto el grado de madurez del grupo de empresarios y su capacidad de presionar para imponer algunos de sus intereses fue lo que revirtió la dirección de las políticas locales sería fundamental resolver en futuras investigaciones. Por ahora dejaremos planteado que este fenómeno puede no haber sido notorio y haberse compensado, en cambio, por la visión ideológica de los dirigentes del radicalismo local.

Recordemos, además, el escaso peso que detentaba el universo de pequeños establecimientos que conformaban las ramas fabriles no ligadas a la producción del azúcar, con un aporte conjunto apenas superior al 10% en términos de valor de la producción manufacturera y de los capitales invertidos en el ramo, así como en cuanto a su significación en el empleo fabril de la provincia. Se trataba, por lo general, de pequeñas unidades sin relación entre ellas. Cortés Conde (1963) también establece que tal configuración del espectro industrial condicionaba su aislamiento y la percepción real de su falta de poder.

Por lo tanto, la tesis que atribuye el carácter marginal de la industria a la coincidencia de intereses entre los agroexportadores y las actividades industriales más importantes que, lejos de contraponerse, se confundían, resulta confirmada para el caso de Jujuy. Por su parte, también se verifica la hipótesis de la falta de un grupo dinámico, con suficiente poder, que tomara en sus manos la dirección del proceso de industrialización, una vez descontados los agroindustriales azucareros. La debilidad del grupo de industriales explica en gran medida la baja importancia relativa del resto del sector manufacturero jujeño, la cual deriva, a su vez, de la condición de extranjeros de una gran porción del empresariado local, sobre todo en los rubros más modernos y con mayor dinamismo durante el período, y del escaso peso que la mayoría de sus actividades tenían en la economía provincial. Ambas características relegaban su participación política y su capacidad de presión en la definición de políticas públicas favorables a los sectores que ellos representaban.

A esto deben sumarse otros factores que influyeron en las decisiones de inversión en la industria local. Nos referimos a la falta de un espíritu emprendedor en los personajes locales, y a características más generales para el sistema nacional, tales como el esquema de especialización, la estructura socio-económica del país y la subsistencia de patrones de prestigio y poder, basados en la propiedad de la tierra (Cortés Conde, 1963).[15] Por ello, insistimos en que el análisis no puede separarse de otros factores que también contribuyeron con las limitaciones del sector fabril de la provincia, como la política aduanera poco favorable que desalentaba las inversiones en la mayoría de los rubros manufactureros, un sistema financiero que presentaba escasas alternativas de crédito a los emprendimientos fabriles pequeños, cuanto más en el caso jujeño, y la cuestión de las distancias respecto a los mercados consumidores más importantes del país, con los consecuentes costos de transporte asociados a ellas y no compensados por la política ferroviaria.[16]

El proyecto de industrialización del radicalismo jujeño: instrumentos y resultados

En Jujuy, recién en 1917 la ucr obtuvo su primera victoria legislativa, tras garantizarse el año previo el voto secreto de acuerdo con la ley nacional, haciéndose en este acto de la mayoría de las bancas del recinto. Además, cesada la intervención federal a la provincia, las elecciones gubernamentales de 1918 resultaron a favor del radical Horacio Carrillo.

Si hay algo que caracterizó al radicalismo jujeño fue la falta de unidad y las fracturas internas, siendo variadas las causas que fundamentaban los enfrentamientos. Carrillo legó al radicalismo tras haber transitado por el roquismo primero, y por el partido democrático o alguna coalición opositora, luego. Dentro del partido radical formó parte del bando azul, al que el ala roja, más conservadora, catalogaba de subversivo por sus exhortaciones y acciones de contenidos sociales liberadores (Fleitas, 2014). Esta fracción, a diferencia de su rival intrapartidaria liderada por Córdova, no contó con el apoyo de los grupos hegemónicos de la provincia ni del opositor partido conservador.

Mateo Córdova, designado como candidato por el radicalismo por la Convención convocada a tal efecto, administró la provincia entre 1921-1924. En el lapso que ejerció su mandato tuvo expresión un proceso de ampliación de los cuadros dirigentes y un cambio en las prioridades políticas, convocadas ahora a mejorar las condiciones de vida de vastos sectores sociales, por lo que pronto pasó a representar el perfil popular intransigente del yrigoyenismo jujeño (Fleitas, 2014). Este viraje tiene que ver con el hecho de que, durante esta nueva gobernación radical en Jujuy, Miguel A. Tanco lo haya auxiliado en las tareas de gobierno, a pedido explícito del presidente Hipólito Yrigoyen, ya que al nuevo gobernador radical le tocaba afrontar una delicada situación institucional, producto de las luchas intra y extrapartidarias que pusieron en juego la gobernabilidad.

Al finalizar el mandato constitucional con la intervención federal de 1924, la posición tanquista aún no había logrado construir su propia base de sustentación, lo que derivó en su derrota electoral por la gobernación provincial y la bancada legislativa en ese mismo año, frente a su oponente Benjamín Villafañe. Esta derrota significó la discontinuidad de la gestión yrigoyenista en Jujuy. Recién en los últimos años de la década Tanco pudo asumir la primera magistratura provincial, pero no duró mucho en el cargo, ya que en 1930 no sólo fue depuesto en manos de los militares, sino que también fue preso. No obstante, su papel fue determinante en la posteridad, ya que su figura de disidente radical resultó vital para el triunfo del peronismo en la provincia.

En el caso particular de Benjamín Villafañe, y siguiendo siempre a Fleitas, este constituyó un feroz opositor del yrigoyenismo, lo que se tradujo en una militancia elitista y antipopular que denostó incluso contra la democracia misma que entró en vigor con la ley Sáenz Peña. Si bien la figura de este dirigente conservador resulta polémica, puede ser considerado el referente nacionalista más importante del interior, especialmente en cuanto a sus posiciones en materia de política económica. Ello lo llevó a trascender el espacio provincial y convertirse en el vocero del pensamiento político y económico de las elites del noroeste argentino, pero también lo llevó a propiciar la intromisión de los industriales azucareros en el manejo del Estado, pues la abierta relación entre el gobierno y los grupos de poder económico de la provincia no sólo fue aceptada durante el mandato de Villafañe sino que el propio gobernador la promovía como “un deber de caballero y una medida de buen gobierno”.

En este marco debe comprenderse el clima de ideas y políticas que tuvieron lugar durante los años radicales, en donde las cuestiones del latifundio y los arriendos fueron clave. Pero quizás el factor más decisivo que terminó de completar la definición del escenario político local por esos años fue la posibilidad de reformular la dependencia que el Estado provincial tenía de la actividad azucarera, pues de la mano de un proyecto inclusivo y un reformismo social, de base yrigoyenista, se comenzaba a debatir cómo trastocar los resortes del poder vigente (Fleitas, 1914).

De hecho, la gravitación de los intereses azucareros en la vida pública local no se presentó libre de resistencias, tanto desde el aparato del Estado y los partidos como por parte de algunos espacios diferentes. Al respecto nos interesa remarcar que la primera política de promoción industrial, implementada en 1918 durante la gobernación de Carrillo, se instauró como una acción con múltiples fines, entre los cuales la limitación de la subordinación económica y política del Estado provincial con respecto a la actividad azucarera aparece con nitidez. En cambio, si bien Villafañe pretendió implementar un plan de industrialización que encauzara la actividad económica local y colocara a la provincia en lo alto del progreso, se convirtió en el vocero de los grupos hegemónicos de la provincia. Su postura acerca de la necesidad de impulsar el desarrollo de las manufacturas locales para el despegue económico del interior del país lo llevó no sólo a defender a la industria azucarera regional, como promotora y símbolo del progreso, sino también a justificar la intromisión política de los ingenios en la administración de la cosa pública. No vio contradicción alguna entre la existencia de grupos oligopólicos y el desarrollo de otros eslabones productivos, razón por la cual su postura industrialista resulta, por lo menos, controvertida en términos de desarrollo.

Una breve aproximación a los instrumentos utilizados

En un paneo general de los sistemas de promoción industrial sancionados entre 1918 y 1930 podemos reconocer cierta simplicidad y uniformidad en cuanto a los instrumentos sobre los que se apoyó la estructura de fomento. Los dos casos analizados en este período recurrieron a una política fiscal de exención de todos los impuestos provinciales y municipales, y al pago de una suma de dinero por única vez para el desarrollo de la manufacturación de ciertas materias primas, pudiendo combinarse ambos beneficios. En consecuencia, los instrumentos aplicados por la política industrial del radicalismo fueron limitados, ya que no recurrieron a estrategias de financiamiento, obras de infraestructura, compras del Estado, reintegro de inversiones ni garantías de exclusividad o beneficios en el ejercicio de la actividad.[17]

También el alcance de los beneficios concedidos por las normas mantuvo cierta homogeneidad en el criterio de promover la radicación de empresas que no compitieran con las ya existentes en el territorio, es decir, buscaban que los nuevos establecimientos se dedicaran a la producción de bienes que no se producían en suelo jujeño. Aunque la protección a las escasas industrias de la provincia es destacable, este requisito coartaba las posibilidades de radicación de nuevos emprendimientos fabriles, por lo que los resultados posibles de alcanzarse por intermedio de la nueva política se encontraron viciados de origen. La existencia de una o algunas empresas operando en ciertas ramas fabriles no implica la consolidación de esos espacios, por lo que desampararlos tampoco ayuda a lograr eslabonamientos hacia atrás y adelante, mucho menos la competitividad de las ramas.

Además, la eximición impositiva a las empresas que realizaran nuevas actividades manufactureras en la provincia permitía apoyar a cualquier tipo de industria que cumpliera con las exigencias marcadas por la ley. El acogimiento de las ramas industriales a los beneficios consagrados por esta política dependía simplemente de la demanda de los usuarios, por lo que sostenemos que esta amplitud en el fomento denota la carencia de un plan de industrialización concreto, por cuanto existen rubros que no despegan sin el debido acompañamiento de políticas públicas específicas. Resulta claro entonces que, en políticas semejantes, se prioriza el crecimiento del sector en desmedro de un desarrollo industrial equilibrado y coordinado, que implique el despliegue de sectores estratégicos, que favorezca al autoabastecimiento y que conduzca a la independencia económica y tecnológica del territorio.

En cuanto al incentivo a algunas producciones específicas, este se canalizó a través del aporte dinerario para la instalación de empresas nuevas que llevaran a cabo algunas de las actividades enumeradas en las normas, las que tampoco se encontraban desarrolladas a nivel local. Los montos a aportarse por las leyes de 1918 para el desenvolvimiento de las industrias nacientes iban de 500 a 10 mil pesos moneda nacional, dependiendo el rubro, representando en total un crédito presupuestario de 38,5 mil pesos moneda nacional por este concepto, importe que, en total, significaba alrededor del 3,5% de los recursos provinciales presupuestados en esa época. Por su parte, la ley 660 alcanzó sumas de capital disponibles para el fomento igual a 53 mil pesos moneda nacional, que representaban un 2% del presupuesto provincial de 1925.

Para la liberación de impuestos se estableció como requisito que las empresas contaran con un capital mínimo, suma que constituía un aporte inicial considerable en comparación al que detentaban las empresas funcionando en el medio, en ambas décadas.[18] Esta cuestión es importante en la medida que denota el propósito de beneficiar a verdaderas plantas fabriles y no perpetuar la existencia de pequeños talleres o unidades expendedoras de alimentos, como helados, pastas o masas finas, que, al ser considerados como industriales por las estadísticas oficiales, constituían el grueso de los establecimientos de la provincia. Del mismo modo, para el aporte financiero se estableció que el capital empleado por los nuevos establecimientos sea, por lo menos, del doble de la prima a otorgarse. Además, en este segundo caso se indicó que las materias primas debían ser de origen provincial e incluso, en rubros específicos, se fijó una producción mínima.

Además de estas leyes globales de fomento a la industria, a lo largo del período han aparecido normas específicas de incentivo a determinados sectores productivos de la provincia. Este segundo caso se refiere a la protección y estímulo a la actividad vitivinícola y a la fabricación de cigarrillos, cuestión que no desarrollaremos en este trabajo por restricciones de espacio. Sí nos parece importante dejar sentado que, en lo referente al rubro vitivinícola, el incentivo se condensó a través de subsidios y exenciones impositivas, al igual que en el articulado general de la promoción industrial jujeña, pero se sumó también la proveeduría de materia prima, el apoyo en el ejercicio de la actividad, una línea de créditos blandos con fondos públicos exclusiva para el sector e inclusive la suscripción de acciones por parte del Estado cuando el emprendimiento adoptó la forma de sociedad anónima, herramientas todas que no se replicaron en ninguna de las experiencias promocionales de los regímenes generales.

Por su parte, el diseño del fomento a la fabricación de cigarrillos fue mucho más sencillo que en caso del vino. El sistema consistió básicamente en una política fiscal de exenciones y de acompañamiento en la ejecución de la actividad, al menos en esta etapa, aunque en definitiva el auge del rubro en la década del cuarenta haya respondido a razones ajenas a estas acciones promocionales (nos referimos a la crisis en la que se vio envuelta la experiencia vitivinícola que obligó de cierta manera a la reconversión productiva de los Valles Centrales).

Las ramas objeto de fomento y el modelo de desarrollo del radicalismo jujeño

Si los rasgos propios del sistema industrial en un sentido moderno aparecen de manera unívoca, a partir de la lectura de los rubros promovidos por las medidas locales de fomento es fácil advertir la ambigüedad con que se ha entendido en tiempos pasados al término industria, cuestión que no se restringe solo al saber jujeño. Estas políticas, que en principio pretendían impulsar el desarrollo fabril en el territorio local, mencionaron entre aquellas actividades que podían acogerse a los beneficios de las leyes a tareas propias de rubros agropecuarios y extractivos.[19] Debe señalarse, en primer lugar, la ausencia de políticas públicas específicas para las otras grandes áreas, pese a haber contado con apoyo por parte del estado provincial mediante acciones concretas, y el desorden que tales intromisiones agregan al diseño de una política de promoción industrial en sentido estricto, quizás acorde a la época.

Pero creemos que ello también se relaciona de manera directa con la idea de desarrollo económico que sobrevolaba en las discusiones sobre la industrialización por entonces y que los impulsores de los proyectos imprimieron en parte de las políticas de fomento para diferenciarlas del modelo vigente. Durante las primeras décadas del siglo se entendía que debían aprovecharse los recursos del suelo argentino de manera amplia, y no sólo los correspondientes a algunos pocos renglones de la agricultura y de la ganadería, tipología adoptada por el modelo agroexportador. Los sectores defensores de la reformulación del modelo económico postulaban avanzar además en la industrialización de las materias primas nacionales, tanto como fuera posible. En este sentido planteamos que la noción de “industrias naturales” inspiró estos planes iniciales, por lo que asegurar las materias primas locales era tan importante como el desarrollo mismo del sector fabril.

En este sentido, la promoción específica de algunas actividades se asocia con la intención de generar eslabonamientos entre las riquezas locales y el sector industrial, es decir que el estilo de desarrollo económico propuesto por los planificadores contempló el estímulo a la actividad fabril en base a las ventajas comparativas estáticas. El caso de la articulación entre la minería boratera y la industrialización del mineral extraído es sumamente ejemplificativo de ello. Concretamente, hasta la década de 1930, en que comenzó un desarrollo sostenido de la gran minería en la provincia, el sector atravesó un proceso de transición, combinando diversos ensayos y fracasos, que tuvo suficiente atención política tanto en el plano ideológico discursivo como desde la propia acción (Bovi y Fandos, 2013). Durante esta etapa cobró especial dinamismo la explotación de boratos en la Puna jujeña, razón por la cual entendemos que las principales ramas fabriles de las que esta actividad minera es subsidiaria, la producción de cerámicos (porcelanas y lozas), fueron específicamente mencionadas para el pago de primas por intermedio del beneficio promocional.

Ahora bien, a partir de la lectura de los renglones industriales promocionados, queda claro que las políticas de fomento del radicalismo jujeño del primer cuarto de siglo se han centrado particularmente en procesos de industrialización liviana y semi-liviana. En consecuencia, los planes de fomento industrial del radicalismo pretendieron encarar un proyecto de crecimiento industrial siguiendo los lineamientos de la fase fácil de industrialización, es decir que si bien el objetivo central se enfocó en dinamizar la economía jujeña a través del desarrollo del sector secundario, esto no constituyó el fin último de las medidas promocionales, ya que puede advertirse una visión industrialista afincada en crear las bases necesarias para un nuevo modelo de desarrollo.

Pero ello también debe traducirse en que tales estímulos difícilmente podrían haber resultado en un desarrollo fabril equilibrado, ya que las medidas coincidieron en apuntalar sectores que ya tenían cierta presencia en el territorio, el sector productor de alimentos, el textil y el maderero. Se trata de rubros que suelen despegar de manera espontánea en cualquier proceso de industrialización, por lo que redoblar esfuerzos en estos sectores acentúa la estructuración primaria y resta incentivos a otros más pesados que no emergen de forma automática, lo que en última instancia frustra el desarrollo industrial integrado.

Por su parte, si bien se promovió el desarrollo de actividades en rubros tales como el farmacéutico, el de minerales o el de metales, aparentemente de carácter más complejo, es imperioso advertir que se señaló a actividades sencillas y/o muy concretas al interior de los mismos, la producción de quina, de porcelanas o lozas y de envases, respectivamente. El fomento del sector químico sí adquirió mayor carácter en la ley de 1925, ya que se contempló el despegue de actividades más variadas, como la elaboración de abonos, papel, cera, barniz y charol.

Sin embargo, en el plano discursivo e ideológico el proyecto de industrialización del radicalismo jujeño adquirió otras dimensiones. Constituía la promesa de convertir a la provincia en un polo industrial, tomando el ejemplo trazado por las grandes potencias desarrolladas, por lo que se ambicionaba crear ventajas comparativas en rubros claves e integrar las industrias químicas, mineras y forestales de tal forma que permitieran el progreso tecnológico y el incremento de la riqueza pública y privada y el autoabastecimiento, la independencia económica y la seguridad nacional.[20] Se planteó también la integración de cadenas de valor entre las producciones primarias y las secundarias, incorporando nuevos procesos y tecnologías que permitieran sustituir importaciones y abrir nuevos mercados en el exterior. Sin embargo, en los hechos, las medidas de este período no se encargaron de instrumentar el fomento necesario para el despliegue de la segunda fase de industrialización bajo estos lineamientos.

A la hora de comprender por qué se promovió específicamente cada uno de los rubros en estas iniciativas, creemos que la primera muestra del impulso industrial del año 1918 se asocia principalmente a la percepción emitida sobre los problemas de consumo de bienes importados, dadas las condiciones impuestas en el mercado mundial a partir de la Primera Guerra Mundial (Fandos y Bernasconi, 2015). La política de promoción de 1925 constituyó un refuerzo a tales miramientos, aunque en un contexto diferente, lo cual le permitió también avanzar en una visión más compleja del desarrollo industrial, a lo que debe agregarse el propio perfil ideológico del promotor del proyecto. De igual manera, algunas de las fábricas inauguradas al calor del fomento general propiciado mediante la desgravación impositiva también dan cuenta de los problemas derivados del conflicto bélico.

Sin embargo, la baja en las entradas de productos industriales no era una condición suficiente para alentar la sustitución de importaciones; el desarrollo industrial requería de la introducción de equipos, insumos y mano de obra especializada que no estaban disponibles en el mercado doméstico. Además, la escasa protección aduanera en diversos sectores que acrecentaba los riesgos empresarios, se presentaba como un obstáculo adicional para los propósitos de las iniciativas jujeñas que no podían influir en este ámbito.

Algunos resultados parciales obtenidos a partir del estudio de los efectos de estas políticas permiten reforzar estas hipótesis. Siguiendo un trabajo previo (Fandos y Bernasconi, 2015), microdatos que no son exhaustivos permiten advertir la instalación de empresas nuevas en la década del veinte en el rubro alimenticio (aceites vegetales, conservas, harinas), maderero (elaboración de cajones), textil (bolsas y hasta una hilandería, por intermedio del Poder Ejecutivo Provincial), metales (plomífera), papel y otras manufacturas (botones). Estas nuevas fábricas muestran una contribución con el reforzamiento de las características que habían delineado la estructura de la industria provincial antes de la puesta en marcha de medidas de estímulo, esto es, el predominio de la elaboración de productos provenientes del sector primario.

Complementariamente podemos agregar evidencias surgidas del trabajo de Fandos y Bovi (2011) que, con el fin de estimar la importancia económica del Ferrocarril Central Norte, han analizado las cargas despachadas desde las estaciones ubicadas en la provincia entre 1910 y 1925. A partir del detalle de las mismas es posible concluir que hacia mediados de los años veinte las producciones jujeñas con destino al mercado interno no habían variado de manera importante en su composición, por lo que el paso del fomento industrial en este factor de análisis es prácticamente imperceptible, aunque con una clara excepción, la producción vínica.

Esta conclusión aparece reforzada por datos censales sobre la distribución de plantas fabriles en la provincia a mediados de la década del treinta, a partir de los cuales se observa notablemente la influencia de los regímenes de promoción referidos a sectores productivos específicos, es decir, en el caso de aquellos que incentivaron la manufacturación de la vid en los Valles Centrales y del tabaco en el departamento de San Pedro. [21] En rigor, tras la salida del radicalismo, se encontraban en funcionamiento 58 establecimientos productores de vino y una fábrica de cigarrillos en base a tabaco local, cuando al iniciar el ciclo no había ninguna empresa dedicada a la segunda actividad en tanto que eran sólo 8 las bodegas operando en la provincia.

Con respecto al desenvolvimiento de las demás ramas, contempladas en los regímenes generales de fomento, es difícil presentar relaciones directas con ellos a este nivel de análisis, dadas las características comentadas para estas políticas.[22] Simplemente podemos agregar que, a la salida del radicalismo, las mayores pérdidas en términos absolutos, se habían dado en la rama textil y en la de madera y sus productos. También las unidades encargadas de la fabricación de productos minerales y de metales y sus derivados se vieron afectadas en este lapso, perdiendo ambas alrededor de la mitad de las empresas del ramo, en tanto que fueron retirados de la actividad industrial de la provincia dos establecimientos encargados de la fabricación de sustancias químicas, uno que se dedicaba a la elaboración de alcohol y otro de curtientes, específicamente. Los espacios dejados por los rubros mencionados arriba fueron ocupados por el sector productor de bebidas y cigarrillos, que sumaron en términos de unidades 49 y 1, respectivamente, por el de vehículos, con 10 empresas nuevas, por la fabricación de muebles, con 8 más, la de impresiones, con 3, y 2 más en el área de reparaciones de maquinarias.

Reflexiones finales

El surgimiento de las primeras políticas de promoción de la provincia de Jujuy se deriva como contrapartida de las características que el auge agroexportador reportó en esta zona del país. La industria ocupó un lugar central en esta etapa, pero el dinamismo sólo se concentró en las actividades vinculadas a las plantaciones de caña de azúcar. Ello condujo a la dependencia del estado provincial con respecto a esa actividad, razón suficiente para que las elites políticas intentaran diversificar la economía local.

El resto del sector fabril de la provincia ocupaba un lugar marginal, constituyendo los industriales un grupo frágil, por ser propietarios de pequeños talleres desarticulados entre sí, y aislado del poder político, dado el peso de los extranjeros en su conformación. A ello debe añadirse la posición adoptada por la política económica nacional, con una inadecuada política crediticia y una política aduanera poco favorable para la industrialización.

Si Jujuy no contaba con un empresariado capaz de liderar eficazmente un proceso de industrialización sostenido, esta carencia fue revertida por la dirigencia política. La Primera Guerra Mundial reveló un nuevo escenario en el plano de las ideas en la Argentina, ya que al cuestionamiento sobre las condiciones económico-productivas previas pronto se le añadió el análisis de los problemas derivados del conflicto bélico, lo cual planteó una fuerte disyuntiva respecto a cómo encarar el futuro en lo sucesivo. Mientras el Ejecutivo Nacional se oponía a la protección generalizada de la industria, por entender que significaría un prejuicio para los consumidores, en Jujuy se inauguró un ciclo de promoción a la industria local que procuró revertir la excesiva especialización primaria que había derivado en el estancamiento económico del país, procurando la diversificación productiva alentada por el estado, sobre todo en el campo fabril. Se sumarán a estas metas lemas derivados de las ideas nacionalistas, referidos a la independencia económica y la seguridad nacional, así como la necesidad de revertir la doble concentración industrial, técnica y geográfica, los desequilibrios regionales y la dependencia de la administración provincial con respecto a los fondos azucareros. En definitiva, la irrupción de las políticas de industrialización de la provincia de Jujuy durante el primer cuarto del siglo xx obedecerá a un complejo equilibrio entre razones de índole política, económica, fiscal e ideológica.

Todo esto se liga a una visión de desarrollo por parte de la dirigencia local, en relación a la cual las políticas de fomento al sector manufacturero serán un instrumento a favor de tal propósito y no un mero fin para solucionar problemas coyunturales. Pese a ello, las herramientas aplicadas fueron estrechas en cuanto a su alcance y capacidad de generar eslabonamientos transversales, por cuanto las medidas de promoción efectivamente aplicadas se concentraron en las etapas preliminares del proceso de industrialización. El cambio tecnológico para capitalizar cabales procesos de desarrollo no encontró cabida en la mayoría de las discusiones, o bien, su desarrollo no fue estimulado satisfactoriamente por la política de fomento. Del mismo modo, las referencias en torno al empleo se quedan en un plano de crecimiento, es decir, no se planteó el incremento de la productividad ni la calificación de la mano de obra, ni siquiera se abordó la problemática de las condiciones de trabajo, bastante críticas por entonces (especialmente en lo que se refiere a la industria azucarera y a la minería). Tampoco se consideraron las condiciones sociales de la población local, esto es, la baja densidad poblacional, el analfabetismo, el alto índice de ruralidad y la insipiencia del mercado laboral, cuestiones todas que pueden marcarse como obstáculos para el despegue de la industria y, sobre todo, para el desarrollo.

Por todo ello, el proyecto de industrialización del radicalismo quedó atrapado en la esfera económica del desarrollo, sin considerar la escala humana del mismo. Sin embargo, es destacable el esfuerzo emanado desde el plano local, en ausencia de un proyecto integral a nivel nacional que hubiera permitido revertir las condiciones estructurales, inaccesibles para las provincias.

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[i] Unidad de Investigación en Historia Regional - Centro Interdisciplinario de Investigación en Tecnologías y Desarrollo social para el noa, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) - Universidad Nacional de Jujuy.

[2] Aunque con intervenciones federales en 1921 y 1924, lo sucedieron en la gobernación Mateo Córdova (1921-1924), Benjamín Villafañe (1924-1927), Pedro Pérez (1927-1930) y Miguel Tanco (1930).

[3] La primera postura se inscribe en la tradición proindustrialista de Bunge-cepal -Ferrer, por un lado, y de Dorfman y Ortíz, por otro. Teóricamente encuentra sus puntos de apoyo tanto en la sociología de la modernización y en la teoría del desarrollo, así como en un marxismo que todavía no registraba el impacto de las polémicas dependentistas. Para un análisis profundo de la cuestión ver Cornblit (1967), Cortés Conde y Gallo (1973), Cortés Conde (1965) y (1969), Di Tella y Zymelman (1973), Jorge (1971) y Murmis y Portantiero (1971). Por otro lado, dos paradigmas radicalmente distintos sirven de base a la otra interpretación en sus diversas variantes: por un lado, la síntesis neoclásica, de gran repercusión en el medio local, y por otro, una versión del marxismo fuertemente influida por los debates dependentistas. Díaz Alejandro (2002), apoyado en la teoría del bien primario exportable, sostiene que no hubo una “oportunidad desperdiciada” (al estilo de Cortés Conde) o una “gran demora” (en el sentido de Di Tella y Zymelman). Entre los textos que se inscriben en esta corriente pueden señalarse a Gallo (1970), Cortés Conde (1974) y Villanueva (1972).

[4] Pero la oligarquía terrateniente no se habría mantenido totalmente al margen del desarrollo industrial y, con su aliado el capital extranjero, habría tenido intereses muy firmes en la expansión de industrias.

[5] Las condiciones en que los bancos oficiales otorgaron los créditos, a sola firma (sin caución de mercaderías) y a corto plazo (90 a 180 días) los hacían solamente aptos para la explotación agropecuaria, de un ciclo más corto que el industrial (Cortés Conde, 1963: 10).

[6] Se destaca en este sentido el gran crecimiento de la población; las oleadas de inmigración; el crecimiento de las ciudades, la ampliación del tendido del ferrocarril y el adelanto de las comunicaciones; las mejoras en la educación y en el bienestar general; y, por último, el crecimiento económico (Sánchez, 2016)

[7] De hecho, la industria madre no fue capaz de encauzar el crecimiento económico local a un ritmo similar al confirmado por las provincias del litoral ni por la de Tucumán, la provincia azucarera por excelencia, y tampoco se ha observado una mejora de las condiciones de vida de la población jujeña en los años del despegue del sector. Durante el período 1880-1914, la recaudación per cápita de Jujuy (tomada como un indicador de crecimiento económico) era cinco veces menor a la de la Capital Federal, la mitad de la de Tucumán, y siempre menor al promedio nacional. Las provincias del noroeste eran las de recaudación más baja y, si se observa una mejoría hacia el final del ciclo, ésta se encuentra en relación a un ritmo de crecimiento poblacional más lento que el experimentado en el centro del país, más que a un mayor dinamismo económico.

[8] Afianzaba esta situación el hecho de que Jujuy no contó con un banco provincial hasta el año 1932, marcando una fuerte diferencia con las demás provincias, no solo por esta carencia en sí, sino también porque ello manifiesta un comportamiento singular de sus filas empresariales de punta. En rigor, los industriales azucareros locales no abogaron por la creación de una institución de este tipo, como sucedió en el seno de otras economías regionales (Fandos, Acosta, y Bernasconi, 2018)

[9] En esta línea también se instauran posturas extremas como las de Sábato (1988), quien sostiene que la clase dominante argentina en el período de la expansión agropecuaria no estaba constituida por una burguesía terrateniente que se beneficiaba con la renta diferencial de la tierra pampeana, sino que esta clase se trataba de empresarios capitalistas que buscaban maximizar su beneficio mediante la diversificación de inversiones en diferentes actividades económicas, sean estas agropecuarias, comerciales o financieras. De esta forma, el autor entiende que la especulación constituyó en el país un fenómeno prolongado, con lo cual se convirtió en un rasgo permanente de los comportamientos económicos básicos. Esta postura ha sido rebatida por Rocchi (1996), quien contrapone que la diversificación es un fenómeno común en los países de industrialización tardía y reconoce una multiplicidad de causas. Por su parte, Barbero (1998) aclara que sabemos muy poco acerca de los empresarios argentinos del pasado, pero que los datos empíricos con los que se cuenta no parecen confirmar la hipótesis de una actitud especulativa generalizada.

[10] La batalla por la independencia fue una batalla por construir un orden político y un poder social acordes con las ideas y pensamientos políticos de época. La democracia republicana era una de las alternativas y el orden oligárquico era otra forma de presentar el proyecto emancipador del imperio español. Lentamente se consolida un proyecto conservador en el que la oligarquía criolla, configurada por los grupos de terratenientes, mineros y comerciantes, toma las riendas del proyecto emancipador. El ideario democrático, presente en los primeros líderes de la emancipación, cede paso a una visión excluyente, represiva y totalitaria, ciertamente pragmática. Comienza una etapa de construcción de los estados en la que el poder de las oligarquías criollas se transforma en oligarquía nacional. En efecto, algunos integrantes de los grupos de mayor poder económico se constituyeron en una clase gobernante: la oligarquía, que legitimaba su poder político en su poder económico y en su educación y su preparación para el ejercicio del gobierno (Roitman Rosenmann, 2008).

[11] La influencia sobre el poder político tuvo su coronación en la década de 1930, como veremos más adelante.

[12] En Tucumán, el despegue azucarero estuvo favorecido por la presencia de una emprendedora burguesía que combinó los intereses comerciales con los agrícolas, como distribuidora de su propia producción al mercado regional, del litoral y de los países limítrofes, merced a la colocación de excedentes agropecuarios y manufacturados tucumanos, y de la extranjera que entraba al Río de la Plata (Fleitas, 1993).

[13] Cornblit (1967) detalla que las oportunidades ocupacionales fueron determinantes en la localización de los inmigrantes. De hecho, estos tuvieron gran significación en las actividades primarias, sobre todo en las provincias del litoral, mientras que en las zonas urbanas, los aportes fundamentales de los extranjeros se dan en el comercio y en la industria, tanto en calidad de propietarios como de obreros y empleados.

[14] La extraordinariamente baja participación política de los inmigrantes puede corroborarse mediante el índice de extranjeros naturalizados, los cuales representaban apenas un 1,4% sobre el total de inmigrantes para el país en 1914, mientras que en Jujuy dicho algoritmo ascendía al 0,98% (Cornblit, 1966). A partir de allí puede deducirse la restricción en el acceso a derechos políticos por parte de este colectivo.

[15] Carrillo (1936: 40) argumentaba que “se prefiere guardar el dinero en las cajas de ahorro de los bancos, antes que dinamizarlo en empresas nuestras, que con estudio y constancia no ofrecerían mayores riesgos y sí ganancias seguras y un reflejo indirecto de bienestar general”.

[16] El hecho que Jujuy haya sido una de las provincias que ha extendido por mayor tiempo la utilización de líneas de financiamiento fuera del sector bancario dada la demora en la instalación de instituciones propias en el mercado local (el Banco Provincia de Jujuy fue instituido recién en 1935 mientras que casi todas las demás provincias los habían creado para 1889) sin dudas incidió en el atraso económico regional (Fandos, Acosta, y Bernasconi, 2018).

[17] El plazo de validez de la liberación del pago de impuestos sí demostró una mayor variabilidad, ya que en el primer caso se otorgó el beneficio por cinco años, en tanto que el segundo triplicó su duración.

[18] Según el censo industrial de 1914, sólo las empresas constructoras, las dedicadas a la elaboración de metales y los ingenios azucareros contaban, en promedio, con capitales superiores al exigido por la ley 360. El resto de las actividades poseía inversiones promedio de 4 mil pesos moneda nacional.

[19] En rigor, las medidas de fomento de 1918 y de 1925 en lo que se refiere a actividades propias del sector agropecuario estimularon, por ejemplo, el desarrollo de servicios de apoyo a la agricultura (desmonte, siembra, cosecha, trilla, desgrane, etc.), la plantación de olivos y la producción de miel. Por su parte, en lo que respecta a la explotación de minas y canteras, la segunda medida fomentó la extracción de sal.

[20] Archivo Histórico de Jujuy, “Mensaje de los Gobernadores de la Provincia de Jujuy” (1920 y 1925).

[21] Los relevamientos de 1914 y el de 1935 son las únicas fuentes censales para el período, pues no se cuenta con estudios intermedios.

[22] Las leyes de promoción desgravaban impositivamente a las empresas que realizaran actividades que no se encontraran siendo desarrolladas en la provincia al momento de la solicitud, en tanto que el pago de primas se liberaba para la primera compañía que empezara a manufacturar las materias primas señaladas en la norma. En consecuencia, el emplazamiento de una sola empresa por actividad a partir de los beneficios consagrados por la política promocional no se vería reflejado, en caso de haberse producido, en la información censal.