Introducción
La historia económica muestra que la mayoría de los países que hoy destacamos como desarrollados en sus orígenes han sido fuertemente proteccionistas (Chang, 2004 y 2008; List, 1841; Nye, 1991). Sin embargo, el mundo desarrollado promueve la aplicación de políticas liberales a partir de la creación de organismos internacionales donde ellos tienen una clara preeminencia. De esta forma han logrado controlar, regular y consolidar estas políticas de la mano de organismos como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio (omc), entre otros (Orduna Diez, 2006; Harvey, 2014; Panitch, 1994; Miguez, 2013). Esto pareciera dificultar la aplicación de medidas proteccionistas en la actualidad, ya que los países miembros de la omc tienen limitada la posibilidad de utilizar aranceles de importación, u otros instrumentos, como herramientas de protección y promoción de sus industrias (Fossati, Galperin, y Doporto Miguez, 2009; Amsden, 1992; Gallagher y DiCaprio, 2006; Rodrik, 2007; Dos Santos, 1968). No obstante, los países desarrollados continúan aún hoy aplicando medidas proteccionistas. Ello es posible a través del reemplazo de los tradicionales aranceles por barreras paraarancelarias, que muchas veces se esconden por detrás de la implementación de instrumentos de política comercial permitidos por la omc. Es decir, a pesar de la creación de organismos de control, tanto países desarrollados como en desarrollo aplican continuamente prácticas proteccionistas (Tussie y Curran, 2010).
La complejidad del mundo actual hace de estas herramientas un instrumento esencial para el desarrollo o para mantener los niveles de producción de determinadas industrias. En efecto, la vulnerabilidad frente a las importaciones de origen asiático es un riesgo que enfrentan la mayoría de los países del mundo en aquellas industrias intensivas en mano de obra como el sector textil, el calzado y la fabricación de muebles (Bown y Crowley, 2016).
A su vez, el estallido de la crisis internacional en el año 2008 complejizó el escenario mundial incitando al uso de estos instrumentos por muchos países, como Estados Unidos, Brasil, India y China (Heyn y Moldován, 2011). Argentina no fue la excepción y protegió aquellos sectores cuya composición empresarial se encontraba conformada principalmente por pymes, con alta vulnerabilidad frente a las importaciones (Porta y Bugna, 2011).
Partiendo de estas premisas, cobra relevancia analizar la aplicación y el impacto de las medidas de política comercial utilizadas por Argentina durante y posteriormente a la crisis internacional. Particularmente se analizarán las Licencias No Automáticas (lna) dado que fue una medida que abarcó un amplio espectro de sectores industriales del país con un elevado grado de restricción a las importaciones en algunos de estos. El periodo de análisis es desde el año 2009 al 2012 -periodo de implementación de la medida- y se selecciona como caso testigo al sector industrial de fabricación de muebles.
El trabajo está estructurado en tres partes: la primera se centra en la implementación de las lna en Argentina; la segunda expone la metodología utilizada para la selección del sector en estudio; la tercera analiza el impacto en el sector muebles durante la crisis internacional. Por último, se exponen las conclusiones.
Implementación de la Licencia No Automática en Argentina
En la Argentina la aplicación de las lna se fundamentó en las disposiciones del Artículo 3º del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación aprobado por la omc según los resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. Este acuerdo fue incorporado al ordenamiento jurídico nacional a través de la Ley 24.425 sancionada y promulgada en 1994, donde se establecen plazos y procedimientos administrativos. Argentina ha incorporado a su normativa tanto las Licencias Automáticas (la) como las No Automáticas, con objetivos y procedimientos diferentes.
En el caso de las la, en Argentina lapi (Licencia Automática Previa a la Importación), fueron de tramitación sencilla con finalidad de recopilación de datos estadísticos y de control. La aprobación de las lapi se producía en la práctica en el lapso de 24 a 48 horas.
Con respecto a las lna, estas debían ser tramitadas ante la Subsecretaría de Comercio Exterior de la Secretaría de Industria y Comercio, a razón de una por cada embarque individual. Una vez aprobada la lna, el importador contaba con 60 días para efectivizar el despacho de importación. La aprobación quedaba sujeta al análisis en el mercado local: las posibilidades de aprovisionamiento a través de empresas nacionales y el impacto que la importación en cuestión podría tener sobre el entramado industrial del país. Según las regulaciones de la omc, la aprobación no podía demorar más de 60 días, sin embargo, la normativa argentina no establecía plazos en los cuales la Secretaría de Industria y Comercio debía expedirse con una resolución y los supuestos 60 días se veían ampliamente superados, pudiendo extenderse hasta 120 o incluso 150 días. Por ello, si bien el fin principal de las lna según lo expuesto por la omc no es la distorsión o prohibición de las importaciones, es un instrumento que puede presuponer un desaliento al comercio debido a las siguientes causas: i) presupone cierta incertidumbre en cuanto al trámite; ii) genera costos extras asociados con el almacenamiento del producto y su tratamiento en aduana; iii) falta de flexibilidad ante cualquier cambio de la provisión efectiva por parte del exportador (Heyn y Moldován, 2011).
En Argentina, las lna datan de 1999, sin embargo, el número de posiciones arancelarias afectadas fue marginal hasta el año 2005 y se incrementó notablemente a partir del año 2008 como respuesta a la crisis internacional, incluyendo a varios sectores sensibles de la industria nacional. A estos efectos se expone el Gráfico 1 con los certificados de importación, que hacen referencias a los sectores industriales afectados con lna según año de aplicación, hasta su derogación en 2012.
Gráfico 1: Posiciones arancelarias ncm afectadas por lna, según sectores referenciados en los certificados de importación por año de implementación
Nota: Las posiciones arancelarias del sector Muebles se encuentran comprendidas dentro de los certificados de Productos Varios a partir de la Resolución no. 61 del 2009.
Fuente: elaboración propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (indec) e Infoleg.
Selección del sector
A fin de delimitar el objeto de estudio, como primer paso se definió a qué sector industrial de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (ciiu) en su tercera revisión, pertenecían los productos detallados a nivel de Nomenclatura Común del Mercosur (ncm) afectados por los certificados de licencias de importación.[3] Se dejaron de lado aquellas posiciones ncm afectadas por las lna que hacían referencia a bienes muy específicos, representando una parte marginal de un sector industrial a nivel de ciiu, debido a las dificultades metodológica que ello representaría a la hora de medir el impacto en un sector. También se dejaron de lado sectores vinculados a otras lógicas de mercado como el sector de autopartes, que se encuentra influenciado por los acuerdos comerciales. A partir de esto se preseleccionan cinco sectores a 3 dígitos del ciiu:[4]
a) 171. Hilatura, tejedura y acabado de productos textiles;
b) 181. Fabricación de prendas de vestir, excepto prendas de piel;
c) 192. Fabricación de calzado;
d) 210. Fabricación de papel y de productos de papel;
e) 361. Fabricación de muebles.
Sobre estos cinco sectores se analizan los siguientes indicadores (Cuadro 1): i) índice de protección (ip) que calcula la participación que tienen en el monto total importado del sector las posiciones afectadas por la lna, para lo cual se suma el total de las importaciones del sector en los últimos 5 años previos a la aplicación de la primera resolución con lna y se lo divide por el total importado de posiciones que conforman el sector en igual periodo; ii) el índice de demanda nacional potencial (idnp) que señala qué porción de lo que se consume a nivel nacional es de origen importado, con el objetivo de mensurar el tamaño de la demanda nacional potencial, para lo cual se dividen las importaciones totales acumuladas de cada sector en el periodo de análisis por el consumo aparente del sector; iii) el índice de posibilidad de sustitución (ips) que se calcula a partir de la multiplicación de los dos indicadores antes descriptos, con ello se pretende conocer qué parte del consumo total que hasta el momento era importado y que luego será protegido por la aplicación de la lna, tendrá posibilidad de ser sustituido por producción nacional.[5]
Cuadro 1: Indicadores sobre sectores seleccionados, 2009-2012
|
Sectores ciiu |
ip |
idnp |
ips |
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171. Hilatura, tejeduría y acabado de productos textiles |
74,7% |
22,2% |
16,6% |
|
192. Fabricación de calzado |
97,2% |
13,9% |
13,5% |
|
361. Fabricación de muebles |
91,7% |
12,4% |
11,3% |
|
181. Fabricación de prendas de vestir, excepto prendas de piel |
34,7% |
26,0% |
9,0% |
|
210. Fabricación de papel y de productos de papel |
4,4% |
17,8% |
0,8% |
Fuente: elaboración propia en base a datos del Centro de Estudios para la Producción (cep).
En función de estos resultados se puede considerar que la protección del instrumento fue significativa principalmente en tres ramas productivas: Hiladuría y Tejeduría, Fabricación de calzado y Fabricación de muebles. Este trabajo se focalizará en el sector muebles, por la factibilidad del análisis en función a los datos estadísticos disponibles y debido a que este sector no es frecuentemente estudiado, a pesar de la importancia que denota su Cadena de Valor Foresto Industrial (cvfi) para la economía argentina, siendo a su vez el sector muebles el principal generador de valor y propulsor de la cadena.[6] Asimismo, la actividad de la cadena es de suma importancia para muchas economías del interior del país, siendo para el periodo de análisis el 37% de las empresas de Buenos Aires, el 27% de la región Centro, el 18% del Norte Grande, el 6% cuyo y el 4% la Patagonia (faima, 2012). Sumado a que la cvfi se encuentra formada por unas 6.000 empresas, siendo el 90% Micro y Pequeñas, generando aproximadamente un 7% del empleo industrial, participando el sector muebles con casi un 45% del empleo de la cadena.[7]
Impacto de la Licencia No Automática en el sector muebles
Introducción
El sector muebles fue muy vulnerado y descuidado durante la convertibilidad debido a la competencia extranjera (Porta y Bugna, 2011). A pesar de ello, aquellas empresas que lograron sobrevivir a la crisis de fin de ese ciclo pudieron recuperarse rápidamente a partir del 2002, debido a que la devaluación de la moneda local generó un encarecimiento de los productos importados y en consecuencia un incremento de la producción nacional, motorizado a partir de 2003 por un aumento del consumo interno. Asimismo, las empresas sobrevivientes a la competencia extranjera durante la Convertibilidad han logrado cierto grado de capacidad tecnológica, suficiente para afrontar los incrementos de la demanda interna, aunque insuficiente para generar un dinamismo exportador.[8]
Los niveles de crecimiento del sector se mantuvieron constantes a partir de 2003 y no presentaron indicios de alarma hasta el 2007, año donde la producción del sector, según el índice de Volumen Físico (ivf), mostró una leve desaceleración (Gráfico 2). Ello resultó en un comportamiento atípico a la media observada de la economía argentina, ya que el ivf de la economía en general mostró signos de crecimiento ininterrumpidos desde 2002 hasta 2009, año en que los índices se mantienen constantes debido al impacto de la crisis internacional.
Gráfico 2: Índice de Volumen Físico del sector muebles (2002=100), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec.
La desaceleración en la producción del sector en 2007 se relaciona con el elevado crecimiento de las importaciones a partir del 2004, situación que fue destacada en las entrevistas realizadas a referentes del sector.[9] En el 2008 las importaciones superan el máximo histórico alcanzado durante 1993 y registran un crecimiento por encima de la media de crecimiento de las importaciones totales de la economía argentina. Las importaciones del sector crecieron desde el 2002 al 2008 a una tasa de variación promedio anual de casi un 66%, mientras las importaciones de la economía en general lo hicieron a una tasa de variación promedio anual de casi el 37% durante igual periodo (Gráfico 3).[10] Según un informe sectorial del Ministerio de Relaciones Exteriores (2009: 74): “A partir de 2006 la balanza comercial del sector muebles de madera comienza nuevamente a experimentar saldos deficitarios a causa del freno de las exportaciones y el aumento de las importaciones. Al respecto, los empresarios del sector han expresado su preocupación debido al incremento de las importaciones provenientes de Brasil y China”.
Es por ello que la implementación de las Licencias No Automáticas a partir del año 2009 intenta por un lado amortiguar el impacto de la crisis internacional del 2008 en el sector y por el otro frenar el crecimiento desmesurado de las importaciones, según los motivos explicitados en la Resolución del cipv número 61/09, evitando una caída de la actividad del sector, como sucedió durante la etapa de convertibilidad.
Gráfico 3: Importaciones en dólares corrientes (2002 = 100), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec.
Resultados
La implementación de las lna en el primer trimestre de 2009 no solo morigeró el impacto de la crisis internacional, sino que permitió una rápida recuperación del sector. Ello se evidencia en la disminución y modificación de la tendencia de las importaciones del sector, arrojando tasas de evolución negativas del -7% durante el periodo 2009 al 2012. Este cambio de comportamiento solo se evidenció en las posiciones arancelarias del sector que fueron afectadas con lna a partir del 2009 (Gráfico 5) y no parecen estar vinculadas a variaciones en otras variables, como el tipo de cambio. En efecto el tipo de cambio real multilateral del sector mantiene un ritmo de apreciación constante (Gráfico 4).[11] Sumado a ello, tanto el sector como la economía argentina en general crecieron, con lo cual el consumo importado debería haber seguido dicho curso. Los cálculos de elasticidades del sector muebles a tres dígitos del ciiu muestran que, por cada punto porcentual de crecimiento de la renta, las importaciones del sector crecen un 5% y por cada punto de apreciación del tipo de cambio real multilateral del sector, las importaciones crecen un 3% durante el periodo 2003-2009 (Rampinini, 2016).
Gráfico 4: Evolución trimestral del Tipo de Cambio Real Multilateral (2002 = 100), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec y Banco Central de la República Argentina.
A su vez, se observa en el Gráfico 5 un comportamiento dispar entre las importaciones sectoriales con lna y las importaciones sectoriales sin lna, en esta última el impacto de la crisis internacional fue inferior y su recuperación mucho más rápida que en las posiciones afectadas por la lna.[12] Asimismo, también se detectó un comportamiento disímil entre las importaciones sectoriales con lna y las importaciones totales de la economía argentina, evolucionando esta última por encima de la primera y recuperándose más rápido frente a la crisis internacional.
Gráfico 5: Importaciones del sector muebles (en millones de dólares), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec.
Esta baja en las importaciones del sector contribuyó a una rápida recuperación de la producción durante el segundo trimestre del 2009 (inet, 2009), luego de la aplicación de las lna, potenciada por el crecimiento sostenido del consumo doméstico. En efecto el consumo aparente se recuperó rápidamente y continuó con su tendencia de crecimiento con tasas de variación promedio anual del 20% estables durante todo el periodo 2009/2012. A pesar que el periodo anterior 2003/2008 tuvo un mejor dinamismo en el crecimiento del consumo aparente (con una tasa promedio anual del 30%) durante este último periodo se logró que las importaciones del sector muebles no deterioren el consumo nacional de este (Gráfico 6).
Gráfico 6: Participación de las Importaciones sobre el Consumo Aparente del sector muebles (en millones de dólares), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec.
Ello permitió que la producción regrese a los niveles registrados previos al 2007, continuando con un sendero de crecimiento (Gráfico 7), conservando los niveles de empleo registrados durante todo el periodo, alcanzando en 2006 los valores máximos históricos de 1997. A pesar de la crisis internacional, debido a la aplicación de las lna el empleo registrado no sufrió bajas, por lo cual no debió recurrirse a despidos masivos de personal, optándose en general por una reducción de turnos de trabajo y/o suspensiones temporarias. En el segundo trimestre 2009, se recuperó la producción y algunas fábricas regresaron a trabajar en tres turnos (inet, 2009). Ello se observa en el Gráfico 7 donde a su vez se evidencia una mejora en la productividad por obrero ocupado y horas trabajadas.
Gráfico 7: Productividad y empleo del sector muebles (2002 = 100), 2002-2013
Fuente: elaboración propia en base a datos cep y oede.
Asimismo, a partir de la crisis internacional, durante el segundo semestre del 2008 y principios de 2009, la dinámica de las inversiones también presentó un descenso significativo. No obstante, a partir de la aplicación de los instrumentos de política comercial, se detecta una rápida recuperación. Según la encuesta de faima en 2012, se detecta que las empresas del sector estarían alcanzando entre un 85% y 90% de su capacidad instalada en ese año. Ello condice con los créditos otorgados en el sector muebles los cuales incrementaron considerablemente a partir del 2009 (Grafico 8).
Gráfico 8: Créditos tomados por el sector muebles-madera (a precios constantes de 2002), 2002-2013
Fuente: elaboración propia en base a datos del mecon e indec.
Otro indicio positivo que resulta de la aplicación del instrumento se devela al observar que los valores y cantidades importadas del sector muebles bajan sustancialmente a partir de la aplicación de la medida durante 2009, mientras que los valores y cantidades importadas de los principales insumos para su producción -como es el caso del sector de madera contrachapada, tableros de fibras y partículas- continúa en alza (Gráfico 9). Se registró un comportamiento similar en las cantidades importadas en kilogramos del sector ciiu 2021 (Fabricación de hojas de madera para enchapado; fabricación de tableros contrachapados, tableros laminados, tableros de partículas y tableros y paneles n.c.p.).
Todo esto parece evidenciar que existió una sustitución de importaciones real en el sector muebles, aunque denota también cierta problemática debido a la falta de abastecimiento nacional en los insumos necesarios para la producción del sector. Al mismo tiempo, esto expresa un deterioro del balance comercial de la cadena de valor, lo que podría expresarse como un “deterioro de la sustitución”. Ello hace imperioso el estudio de la cadena de valor Foresto-Industrial a los efectos de observar el impacto de la medida a lo largo de esta, lo que será objeto de estudio para siguientes trabajos.
Gráfico 9: Importaciones en kilogramos por sector (2002 = 100), 2002-2012
Fuente: elaboración propia en base a datos del indec.
Resultados y reflexiones finales
A partir del análisis realizado se pudo comprobar, en primer término, que el sector de fabricación de muebles tuvo un porcentaje de protección frente a las importaciones elevado en comparación con el resto de los sectores industriales en los cuales se aplicó la lna. En efecto, en Índice de Protección (ip) expuesto en la sección 2 muestra que el 91% de lo importado monetariamente, en el promedio de los cinco años previos a la implementación de la lna, fue protegido posteriormente.
En segundo término, mediante el cálculo del Índice de Posibilidad de Sustitución (ips) se pudo inferir que existía la posibilidad de sustituir el 11% del consumo de productos importados por producción nacional. En referencia a esto, a partir de la aplicación de la lna en el sector muebles, efectivamente el porcentaje que representa la producción nacional en el consumo aparente aumentó, pasando del 85,4% en el año 2008 a 90,3% en 2012, lo que evidencia, en conjunto con el crecimiento constante del consumo aparente del sector en el mismo periodo, un proceso de sustitución de importaciones a partir de la aplicación del instrumento de política comercial.
En tercer término, en cuanto a la efectividad de la lna para apalear los avatares de la crisis, se pudo indicar que el instrumento fue efectivo, ya que a partir de la aplicación de la lna en el primer trimestre 2009 se registró una disminución sustancial en su ritmo de crecimiento de las importaciones, llegando a importarse en el 2012 un 243% menos que en el 2008 -año de mayor registro a partir de 2002-[13] Gracias a esta baja, el sector se recuperó rápidamente de la crisis internacional a partir del segundo semestre 2009 volviendo a los valores registrados de producción del 2007 y superando estos registros en los años posteriores.
Asimismo, a partir de estos resultados parece posible considerar que de no haberse aplicado el instrumento de política comercial, el sector hubiese profundizado la desaceleración de su nivel de producción que se evidenciaba desde 2007, en especial considerando la rápida recuperación que luego de la crisis mostraron las importaciones totales de la economía y las importaciones del sector que no fueron afectadas por la lna, posiblemente alentadas por un tipo de cambio real multilateral apreciado.
Finalmente, los elementos de análisis aportados en la tercera sección evidencian que el instrumento motorizó un proceso de sustitución de importaciones, no solo por el incremento de la producción favorecido por la caída de las importaciones del sector, sino también por el incremento de las importaciones de los principales insumos utilizados por el sector muebles, sumando elementos de prueba que confirman dicho proceso.
No obstante, el análisis no debe concluir allí, es preciso conocer los motivos de dichos incrementos en las importaciones de insumos, al mismo tiempo que profundizar el análisis en el deterioro del balance comercial que dicho aumento significa. Asimismo, será importante comprender las lógicas de mercado que allí operan, es decir, el nivel de concentración empresarial existente en la producción de dichos insumos, lo que permitiría retener la oferta y/o suplir el incremento de la demanda local con importaciones a precios relativos inferiores a los vigentes en el mercado doméstico, o bien, determinar si este suceso está relacionado a importaciones efectuadas por el propio sector muebles.
En efecto, se hace imperioso profundizar el análisis a lo largo de la cadena de valor con el objetivo de evidenciar la existencia o no de un comportamiento expansivo homogéneo en todos los distintos eslabones de la cadena a partir de la aplicación de las lna. O, por el contrario, identificar si se vislumbran distintos desempeños en cada uno de ellos, con diferencias en apropiación del excedente, a fin de detectar si existe algún eslabón que ha sido más beneficiado en comparación con el resto.
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