Introducción
“Nada de lo que deba ser estatal permanecerá en manos
del Estado”
Roberto Dromi,
Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación,
17 de agosto de 1989 [2]
Cuando el
gobierno de Alfonsín se aproximaba a su colapso, toda la clase política parecía
coincidir en el diagnóstico acerca de las causas de las crisis
hiperinflacionarias; hiperinflación que en el año 1989 alcanzaría los 3079,5
puntos, y que durante todo el gobierno radical sería de 755,22 puntos en
promedio.[3]
Con la excepción de la Confederación General del Trabajo (cgt) y de los actores económicos
asociados a las empresas públicas, el diagnóstico elaborado por la clase
política señalaba como causa de estas sucesivas crisis al déficit fiscal
producido por las empresas estatales, por el sobredimensionamiento del aparato
estatal, y por los subsidios proteccionistas a los sectores productivos. Un
periódico de 1988 narra el modo en que el propio Alfonsín interpretaba la crisis:
El núcleo
del discurso de Alfonsín ratificó la línea de reforma del Estado para la
“modernización, desburocratización y mayor capacitación” del aparato. Esta
reforma pasa por llevar adelante el programa de privatización de algunas
empresas públicas. Dijo Alfonsín que la mitad del déficit fiscal de Argentina
procede de las empresas de un Estado que “desacumula capital, fabrica inflación
y no cumple sus funciones”, y citó los ejemplos recientemente sufridos por el
pueblo de un “gas débil, cortes de energía y falta de inversiones”, que no
pueden venir “ni del tesoro, ni de las tarifas”. Esto impone la necesidad de
recurrir a capitales privados y extranjeros (José Comas “Alfonsín impulsa la reforma del Estado en un
mensaje al Congreso argentino”. El País. Madrid. 1 may. 1988)
A fines de ese mismo año, Domingo Cavallo, por aquel
entonces diputado del Partido Justicialista (1987-1989), y luego
‘superministro’ de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación
(1991-1996) bajo la presidencia de Menem (1989-1999), respondía lo siguiente al
ser consultado sobre cómo resolver el problema de la inflación:
Bajando el
déficit fiscal a cero (…) se debe aplicar una gran disciplina en el gasto
público eliminando una gran cantidad de despilfarro que surge de corrupción, de
malas formas de comprar, de subsidios injustificados al sector privado, de
onerosos sistemas de financiamiento del gobierno (…) el énfasis del justicialismo
va a estar en el ordenamiento del aparato estatal y en la eliminación del
déficit fiscal (…) debe quedar claro que nosotros no estamos opuestos a la
política de privatizaciones (…) Lo que creemos es que hay que ordenar mejor los
sectores donde hay que aumentar la eficiencia, y dentro de ese ordenamiento la
privatización es uno de los posibles instrumentos (Revista Mercado, 22
dic. 1988).[4]
El propio Menem, en 1991, y como respuesta a la primera
huelga general convocada por la cgt
en rechazo a las privatizaciones en marcha, insistía en la identificación de
las empresas públicas como fuente de todos los males económicos del país:
Por
supuesto que todo el proceso de privatizaciones, cuya naturaleza ya todo el
mundo conoce, por vía de concesión o directamente pasando al sector privado en
forma definitiva, va a continuar, con el caso de Ferrocarriles, segba, Gas del Estado, Obras Sanitarias
de la Nación, somisa y otras
empresas estatales, hasta, reitero, cambiar totalmente este Estado
elefantiásico, ineficaz y corrupto que hemos heredado de varios años de
desencuentros en la República Argentina (Archivo
DiFilm, ug-2567)
Estas apreciaciones, que están en sintonía con el
fragmento del discurso de Dromi empleado arriba como epígrafe, discurso que
permaneció en la memoria popular como un lapsus
que reveló cínicamente las intenciones económicas del menemismo, nos llevan a
formular el siguiente interrogante: ¿cómo es posible que, en medio de uno de
los procesos de privatización más amplios del mundo, el gobierno haya decidido
estatizar Industrias Patagónicas (indupa) en 1994,
una de las empresas industriales más importantes de la Argentina? ¿Es posible
que los gobiernos neoliberales avancen sobre el sector privado?
La hipótesis de este artículo es que los gobiernos
neoliberales pueden estatizar empresas, siempre y cuando las mismas se
encuentren en crisis y sean rápidamente devueltas a un mercado desregulado. En
efecto, indupa no fue
capaz de soportar la desregulación del mercado petroquímico y en 1993 quebró,
pasando a ser gestionada por el Estado en 1994. Pero el gobierno no buscó
retener la empresa, aprovechándola para fijar precios, beneficiar a actores del
mercado interno o regular sectores, sino que apenas 16 meses después, la
empresa perteneciente al Grupo Richard fue vendida a un consorcio formado por
Dow Chemical, Itochu y la privatizada Yacimientos Petrolíferos Fiscales (ypf). Este rápido desprendimiento de la
empresa tiene lugar, como también sostiene la hipótesis de este artículo,
cuando la burguesía industrial no forma parte de la coalición gubernamental,
siendo incapaz de imponer su propio patrón de reproducción. En efecto y como
veremos más adelante, las privatizaciones constituyeron el proceso alrededor
del cual se reconfiguró una nueva coalición liderada por el sector financiero,
coalición que anuló las demandas regulatorias de la burguesía industrial y, con
ellas, los incentivos gubernamentales para utilizar políticamente la empresa.
El estudio de caso de indupa será
realizado siguiendo los pasos del “rastreo de procesos para la construcción de
teorías” (Beach y Pedersen, 2013): reconstruiré la dinámica de la estatización
de indupa, ofreciendo una
explicación de su particularidad (estatización neoliberal) a partir de la
creación de una teoría (las demandas regulatorias de la burguesía industrial).
Antecedentes e hipótesis
Durante los últimos años, la estatización de empresas fue
puesta bajo la lupa por los estudios sobre el denominado giro a la izquierda en
América Latina (Levitsky y Roberts, 2011; Flores-Macías, 2010). No obstante,
estos trabajos observaron la estatización de empresas como un indicador más de
estatismo económico entre otros, tales como la falta de autonomía del banco
central, los controles de precios, el control del tipo de cambio, el gasto
público, los subsidios al consumo, etc., de modo tal que el fenómeno tan
particular del Estado empresario quedó disuelto entre muchas otras opciones de
política económica. Básicamente, al detectar uno o más indicadores de
estatismo, la mayoría de los estudios mencionados categorizaba a los gobiernos
post-neoliberales de la región como populistas o de izquierda. Pero, justamente, al concentrarse en la salida del
neoliberalismo, los estudios sobre el giro a la izquierda perdieron de vista
cuál fue el rol de las empresas públicas y también de las estatizaciones en
otros períodos históricos, en los que el estatismo parece no haber respondido a
la dimensión izquierda/derecha sino más bien a dinámicas propias de los
procesos de industrialización tardía. Y esto podemos observarlo a partir de
importantes estudios de historia económica que se concentraron en el Estado
empresario (Belini y Rougier, 2008; Schvarzer, 1981; Ugalde, 1984; Andrieu,
1975). Al ampliar el rango temporal es posible observar que, en Argentina, no
solo los populismos estatizaron empresas, sino que esto también sucedió bajo
gobiernos conservadores, dictaduras económicamente ortodoxas y procesos
políticos de reversión de las pautas redistributivas del populismo; aunque,
vale decir y como veremos luego, los gobiernos de derecha solo estatizaron
cuando las empresas estaban en crisis, mientras que los gobiernos populistas o
de izquierda estatizaron también cuando las empresas eran rentables.[5]
Ahora bien: la mayoría de los salvatajes de empresas
mediante estatizaciones tuvieron lugar durante el largo ciclo de la isi (Industrialización por Sustitución
de Importaciones) bajo el cual el Estado asumió tareas empresariales, como
señalan numerosos estudios sobre desarrollismo en países de industrialización
tardía (Chibber, 2003; Kohli, 2004; Gerschenkron, 1972), de modo tal que
resulta llamativo encontrar una estatización -incluso de salvataje, como la de indupa en 1994- durante el mismísimo período
de desmantelamiento del modelo isi,
esto es: durante el proceso de reformas neoliberales conducido por Carlos Menem
entre 1989 y 1999. A su vez, algunos estudios muestran que el Estado bajo el
neoliberalismo no se retira de la economía, sino que se traslada desde la
producción directa hacia la supervisión, monitoreo y regulación de las
concesiones, contratos y funcionamiento de las empresas privadas y privatizadas
(oecd, 1998; Dubash y Morgan,
2013; Saiegh y Tommasi, 1998; etc.). En este sentido, el caso de indupa también llama la atención, ya que, si
bien durante el menemismo se constata el abandono por parte del Estado de
prácticamente todas sus funciones empresariales, la estatización de indupa nos muestra que, aunque efímeramente,
estas funciones pueden ser recuperadas cuando el Estado busca diseñar la forma
que tendrá el mercado luego de la retirada estatal, como nos muestran
Etchemendy (2015) y Guillén (2005).
La hipótesis principal de este artículo es que los
gobiernos neoliberales pueden estatizar empresas, siempre y cuando las mismas
se encuentren en crisis y sean rápidamente devueltas al mercado. El Estado
administrará la empresa solo para sanearla y reprivatizarla, razón por la cual
la gestión de la empresa no estará supeditada a criterios políticos (fijación
de precios, beneficios para los actores del mercado interno, etc.) ni será
incluida en procesos de planificación política por parte del Poder Ejecutivo
que implicarían retener a la empresa bajo la órbita de los ministerios
correspondientes al rubro en el que ésta opera (energía, industria,
agricultura, etc.). Este tipo de estatización tiene lugar cuando la coalición
gubernamental no incluye a los actores de la burguesía industrial: en las
sociedades industrializadas los actores estatales buscan gobernar la producción
mediante “regulaciones autoritativas” (Schmitter,1985: 37) ya que el
empresariado industrial se integra al Estado para diseñar políticas favorables
a su control de los mercados (Castellani, 2009); cuando la burguesía industrial
es hegemónica, las burocracias públicas y las privadas se articulan para
garantizar la reproducción del capital industrial (O’Donnell, 1982). Si la
burguesía industrial integra las coaliciones gubernamentales o impone su propio
patrón de reproducción, las empresas estatizadas son controladas por diferentes
ministerios desde los cuales es posible adoptar las decisiones regulatorias de
los mercados.[6]
Pero, por el contrario, si la burguesía industrial no impone su patrón de
reproducción de capital, o es el propio gobierno quien pretende interrumpir y
sustituir ese modelo de reproducción, pues entonces los incentivos
gubernamentales para retener una empresa estatizada y utilizarla para regular
ramas productivas son nulos; simplemente el Estado se dedica a cooperar con el
sector privado rescatando o salvando a las empresas en crisis mediante una
estatización momentánea.
Como la coalición menemista no estaba integrada por la burguesía
industrial, sino por el sector financiero y de servicios, indupa fue estatizada para revertir su
situación de crisis y apenas 16 meses después fue reprivatizada y devuelta a un
mercado completamente desregulado. A continuación, reconstruiremos el proceso
de estatización de indupa concentrándonos
principalmente en las variables que conforman la hipótesis mencionada: la
subordinación de la burguesía industrial al sector financiero, la situación de
crisis atravesada por indupa, y
el rápido desprendimiento de la empresa por parte del Estado (esto es: su
no-inclusión permanente bajo la órbita del Poder Ejecutivo).
La subordinación de la burguesía
industrial bajo el modelo de acumulación financiero
Señala
Etchemendy (2015) que las reformas neoliberales en Argentina afectaron
principalmente a los actores organizados alrededor del modelo de
industrialización por sustitución de importaciones, esto es: la burguesía
industrial local y los sindicatos, actores a quienes el modelo ISI de
crecimiento interno y semi-cerrado proveía de subsidios, protección y
monopolios garantizados por el Estado. Si la fracción industrial de la
burguesía fue una perdedora de las reformas, ¿qué fracción de las clases
dominantes fue hegemónica durante los gobiernos menemistas? Para Cantamutto y
Wainer (2013: 34) durante el menemismo “la fracción financiera emergería como
la dominante dentro del bloque en el poder”. Las privatizaciones masivas
constituyeron el proceso alrededor del cual se reconfiguró un nuevo bloque en
el poder y un nuevo modelo de acumulación de capital basado en el sector
financiero. Este sector hegemonizó lo que se denominó una nueva comunidad de
negocios surgida alrededor de las privatizaciones (Azpiazu y Basualdo, 2004),
esto es: una alianza entre los bancos acreedores de la deuda externa argentina,
las empresas transnacionales, y la burguesía local -ubicada esta última en una
posición subordinada en tanto que, como dijimos, fue, junto al movimiento
obrero, el sector perdedor de la desregulación de los mercados-.
De hecho, cuando durante el gobierno de Alfonsín
(1983-1989) se realizaron los primeros intentos de reformas neoliberales, los
integrantes de esta comunidad de negocios se encontraban enfrentados. En 1987 y
1988 el radicalismo hizo dos intentos para privatizar el sector petroquímico,
el de transportes, y el de comunicaciones (tratando de vender empresas como ypf, Aerolíneas Argentinas, o entel, entre otras), además de intentar
aplicar una reforma financiera, todas iniciativas que se vieron frustradas por
la oposición peronista en el Congreso y por la influencia política de los que
en ese momento se denominaron coloquialmente como los capitanes de la
industria: las grandes empresas nacionales de la burguesía industrial
(Cantamutto y Wainer, 2013).[7]
Si por el lado de la resistencia a la desregulación se encontraban el peronismo
y la burguesía industrial, por el lado favorable a la apertura se había
conformado hacia 1987 el denominado “Grupo de los Ocho” integrado
principalmente por el sector agrario, el agroindustrial, y los bancos: la
Sociedad Rural Argentina , la Unión Industrial Argentina , Cámara Argentina de
Comercio , Asociación de Bancos
Argentinos adeba, Asociación de
Bancos de la Argentina, la Unión Argentina de la Construcción (uac), Cámara Argentina de la
Construcción, y la Bolsa de Comercio; además, el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial, acreedores de la Argentina, se encontraban también en este
agrupamiento (ibíd.: 25).
Es durante el menemismo que se revertirá este esquema de
poder y se reconfigurará la estructura de las clases dominantes: si la
suspensión del pago de la deuda externa en 1988 significó un triunfo de los
grupos económicos locales, puesto que consiguieron que los escasos recursos
estatales continuasen siéndoles transferidos –bajo la forma de subsidios,
créditos, regímenes de promoción, ventas de insumos de las empresas estatales a
precios inferiores al mercado, etc.- en lugar de ser utilizados para cancelar
vencimientos de deuda con los acreedores financieros, será tras la crisis
hiperinflacionaria que los acreedores externos y los sectores agrupados en el
G8 pasarán a la ofensiva y subordinarán a la burguesía industrial.
En primer lugar, esta subordinación se logró mediante una
aplastante desregulación del mercado. Los efectos de la Ley 23.697 de
Emergencia Económica de 1989 y del Decreto 2284 de
Desregulación Económica de 1991 sobre la producción industrial fueron
inmensos y modificaron el perfil productivo de la Argentina y la composición
del empresariado de forma irreversible. Mediante la Ley de Emergencia Económica
se eliminaron los regímenes de promoción industrial (capítulo iv), los regímenes de promoción minera
(capítulo v), y los regímenes de
“compre nacional” (capítulo viii).
Mediante el Decreto de Desregulación Económica se desregularon el mercado
interno y el comercio exterior, y se puso en marcha una amplia reforma fiscal:
se eliminaron las restricciones a la oferta de bienes y servicios, al igual que
la intervención estatal sobre la formación de precios, y las restricciones para
acceder a los diferentes mercados (art.1°); se modificó la Ley de Defensa de la
Competencia (22.262) (art. 2°) y se eliminó la Ley de Abastecimiento (20.680)
(art. 4°); se liberalizó el transporte de carga (art. 5°) y la comercialización
de medicamentos (art. 13°); se eliminaron las cuotas y cupos cuantitativos y
cualitativos en el comercio exterior (art. 19°); se eliminaron los derechos de
exportación y la intervención del Estado en las exportaciones (arts. 20º, 25º,
y 29º entre otros); se eliminaron las restricciones a las importaciones de
bienes y servicios (26º y 29º entre otros); se suprimió el Fondo de Promoción
de las Exportaciones (art. 72°); y se disolvieron entes reguladores (Junta
Nacional de Carnes, Junta Nacional de Granos, Instituto Forestal Nacional,
Mercado de Concentración Pesquera, Mercado nacional de Hacienda de Linieres,
Corporación Argentina de Productores de Carne, Dirección Nacional del Azúcar,
Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de la Yerba Mate etc., arts.
45° y 36°), entre muchas otras medidas.
Así, todo el sistema regulatorio que protegía y promovía
la producción industrial nacional quedó devastado. Y esto podemos verlo si
comparamos la composición sectorial de la cúpula empresarial en los años 1989
(asunción de Menem) y 1999 (último año de su gobierno). En el Cuadro 1 vemos que, tomando como
muestra las 200 empresas más importantes según sus ventas, el porcentaje de
ventas que expresaba el sector industrial en 1989 se desplomó un 46,06% hacia
1999, siendo reemplazado en el liderazgo sectorial por los servicios, que
crecieron extraordinariamente un 90,40%; a su vez, el sector agroindustrial
creció un 22,79% igualando a la producción industrial en retirada.
Cuadro 1: Composición sectorial de la cúpula empresarial,
1989 y 1999 (cantidad de empresas y porcentaje por rubro del total de ventas de
las primeras 200 empresas según ventas)
|
rubro/año |
1989 |
1999 |
variación % 1989-1999 |
|||
|
cant. emp. |
% tot. ventas |
cant. emp. |
% tot. ventas |
cant. emp. |
tot. ventas |
|
|
industria |
110 |
38,76 |
56 |
20,91 |
-49,09 |
-46,06 |
|
agroindustria |
40 |
17,65 |
45 |
21,68 |
12,50 |
22,79 |
|
servicios |
19 |
19,15 |
66 |
36,46 |
247,37 |
90,40 |
|
hidrocarburos |
10 |
19,07 |
15 |
14,65 |
50,00 |
-23,14 |
|
comercial |
13 |
2,75 |
16 |
4,64 |
23,08 |
68,99 |
|
construcción |
8 |
2,62 |
2 |
1,66 |
-75,00 |
-36,75 |
Fuente:
Elaboración propia sobre datos recopilados por el Área
de Economía y Tecnología de flacso (fuentes
principales: Revista Mercado, Prensa Económica y balances empresarios, varios
años).
Es interesante también detallar cuáles fueron
puntualmente las empresas que quedaron mejor posicionadas hacia el final del
mandato de Menem. En el Cuadro 2 podemos ver: a) el liderazgo de las empresas
privatizadas; b) la consolidación del sector servicios; y c) la subordinación
de la fracción industrial respecto de las demás fracciones de la burguesía.
Cuadro 2: Primeras 35 empresas
ordenadas según ventas, 1999
(en millones de pesos)
|
Posición |
Empresa |
Sector |
Ventas |
|
1 |
ypf |
Hidrocarburos |
6598 |
|
2 |
Telefónica de
Argentina |
Servicios |
3399 |
|
3 |
Telecom
Argentina |
Servicios |
3183 |
|
4 |
Supermercados
Norte |
Servicios |
2086,8 |
|
5 |
Cargill |
Agroindustrial |
2058,7 |
|
6 |
Shell |
Hidrocarburos |
1833,9 |
|
7 |
Supermercados
Disco |
Servicios |
1749,8 |
|
8 |
Carrefour |
Servicios |
1731,1 |
|
9 |
Esso |
Hidrocarburos |
1675 |
|
10 |
Coca Cola |
Agroindustrial |
1500 |
|
11 |
Supermercados
Coto |
Servicios |
1486,29 |
|
12 |
Techint |
Industrial |
1318,3 |
|
13 |
Lotería Nacional |
Servicios |
1273 |
|
14 |
Pérez Companc |
Hidrocarburos |
1273 |
|
15 |
Sancor |
Agroindustrial |
1215,17 |
|
16 |
Arcor |
Agroindustrial |
1150 |
|
17 |
Ford |
Industrial |
1141,166 |
|
18 |
Renault
Argentina |
Industrial |
1139,2 |
|
19 |
Siderca |
Industrial |
1073,3 |
|
20 |
Volkswagen
Argentina |
Industrial |
1020,3 |
|
21 |
Siderar |
Industrial |
1015,4 |
|
22 |
Asociación de
Cooperativas Arg. |
Agroindustrial |
1015,1 |
|
23 |
Sideco Americana |
Construcción |
954,4 |
|
24 |
Aerolíneas
Argentinas |
Servicios |
950 |
|
25 |
Osde |
Servicios |
944,4 |
|
26 |
Aceitera General
Deheza |
Agroindustrial |
940,7 |
|
27 |
Edesur |
Servicios |
906,3 |
|
28 |
Edenor |
Servicios |
902,2 |
|
29 |
Cencosud (Jumbo) |
Servicios |
890,55 |
|
30 |
Unilever |
Agroindustrial |
865,11 |
|
31 |
Molinos Río de
la Plata |
Agroindustrial |
845,5 |
|
32 |
Droguería del
Sud |
Comercial |
841 |
|
33 |
Movicom |
Servicios |
830 |
|
34 |
Cervecería
Quilmes |
Agroindustrial |
820 |
|
35 |
Astra |
Hidrocarburos |
798,4 |
Fuente:
Elaboración propia sobre datos recopilados por el Área de Economía y Tecnología
de flacso (fuentes principales: Revista
Mercado, Prensa Económica y balances empresarios, varios años).
Por otra parte, la subordinación de la burguesía
industrial también se consiguió mediante la implantación de un modelo de
valorización financiera, del cual mencionaremos dos dinámicas principales: la capitalización de la deuda externa mediante activos
estatales llevada adelante por los bancos acreedores y el endeudamiento del
sector privado.
El esquema que el menemismo diseñó para las
privatizaciones obligaba a que los consorcios privados que fuesen a adquirir
las empresas públicas estuviesen conformados por bancos extranjeros acreedores
de la deuda externa argentina; esto constituía un requisito obligatorio que
figuraba en los pliegos licitatorios (cepal,
2001: 64).
Cuadro 3:
Modalidades de pago en la compra de empresas públicas, 1990-1994 (en millones
de dólares)
|
Modalidad/año |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
Total (%) |
|
Títulos
de deuda |
886 |
20 |
2198 |
1521 |
29 |
32,58 |
|
Efectivo |
611 |
1943 |
2972 |
2851 |
783 |
64,13 |
|
Fideicomisos |
0 |
0 |
308 |
124 |
37 |
3,28 |
Fuente:
Dirección Nacional de Cuentas Internacionales (2000).
Como vemos en el Cuadro 3, durante la primera etapa de
privatizaciones la adquisición de empresas mediante la capitalización de
títulos de la deuda externa representó el 32.58% de las modalidades de pago, lo
que expresa una importantísima participación de los bancos en la administración
de las empresas privatizadas. Una vez que el sector financiero pasó a la
ofensiva, se consolidó un modelo de acumulación de capital basado en la
valorización financiera, esto es: en el endeudamiento externo de las empresas para
la compra de activos financieros nacionales, que se valorizaban a partir de la
diferencia entre la tasa de interés local e internacional. La renta se producía
porque la tasa de interés local generaba más ganancias que el costo del
endeudamiento externo. Luego, esa renta financiera era fugada al exterior
(Basualdo, 2007). Si revisamos la composición de la deuda del sector no
financiero según el tipo de empresa (Cuadro
4) veremos que las privatizadas expresaron un altísimo porcentaje
promedio: el 33.69% entre 1991 y 1999.
Cuadro 4:
Composición de la deuda externa del sector privado no-financiero según tipo de
empresa, 1991-1999 (en porcentajes)
|
Tipo de empresa/año |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
Promedio |
|
Empresa estatal |
17,4 |
11,9 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3,26 |
|
Grupo económico local |
15,9 |
20,6 |
22,4 |
18,5 |
17,2 |
18,9 |
20,5 |
20,1 |
17,4 |
19,06 |
|
Empresa transnacional |
29,6 |
22,1 |
14,3 |
14 |
16,2 |
18,7 |
19 |
20 |
19,9 |
19,31 |
|
Privatizadas |
8,9 |
16 |
38,6 |
49,2 |
50,9 |
46,2 |
38,1 |
37,2 |
18,1 |
33,69 |
Fuente: Elaboración propia sobre datos de Basualdo (2010).
A continuación, veremos cuáles fueron las consecuencias
de este nuevo modelo de acumulación de capital sobre el sector petroquímico en
general, y sobre indupa en
particular.
La crisis de indupa
La empresa
indupa fue fundada
en 1947 por Raimundo Richard en Cinco Saltos, Provincia de Río Negro.[8]
Richard nació en Francia en 1908 y una vez en Buenos Aires cursó sus estudios
primarios en el Liceo Militar, y sus estudios secundarios en la Escuela Técnica
Otto Krause, donde se recibió de Técnico Químico. Comenzó su vida profesional
en la empresa de dulces Noel, para la cual creó el sistema de conservación por
hielo seco, posibilitando el desarrollo industrial del reconocido bombón helado
Noel, innovación gracias a la cual Richard pudo crecer económicamente. Las
amistades que Richard había hecho en el Liceo Militar ocupaban hacia mediados
de los años 40 importantes cargos no solo en el Poder Ejecutivo sino también en
diferentes empresas estatales dedicadas a la química y a la petroquímica, como
por ejemplo las empresas bajo la órbita de la Dirección General de
Fabricaciones Militares (dgfm).
Gracias a estos contactos supo que, a raíz de la Segunda Guerra Mundial, no
llegaban al país los derivados de cloro necesarios para la fabricación de
explosivos, de modo tal que se dedicó a la producción de cloro y soda cáustica
a partir del cloruro de sodio, para cubrir parte de la demanda local.
En 1947, un año después de que el peronismo crease la
Comisión Nacional de Fomento para la Patagonia –desde la cual se promovía la
instalación de industrias en esa región mediante créditos y subsidios– Richard,
nuevamente incentivado por los militares industrialistas, se radicó en Río
Negro y en asociación con las firmas francesas Pechiney y Rhône Poulenc, fundó indupa en Cinco Saltos, dedicándose a la
producción de cloro, soda cáustica e insecticidas clorados. En 1951 indupa agrega a su producción ácido
clorhídrico, cloruro de calcio, cloruro de vinilo monómero, y policloruro de
vinilo o pvc, transformándose, ya
desde la década del sesenta, en el principal productor nacional de pvc.
Como señala Etchemendy (2015), a diferencia de otros
sectores industriales, el Estado fue uno de los principales empresarios en el
sector petroquímico, siendo la construcción del Polo Petroquímico Bahía Blanca,
durante los gobiernos de la Revolución Argentina, uno de los hitos de esta
preeminencia productiva estatal. No fue sino hasta 1977 que indupa e ipako
sa (esta última del Grupo Garovaglio y Zorraquín) pudieron desembarcar
en el Polo como primeros actores del sector privado (Etchemendy, 2015: 198).
Durante la década de los ochenta el sector se expandió e indupa estableció nuevas plantas (en 1986), al
igual que Maleic (1981), Petroquímica Río iii
(1981), Polisur (1981), Polibutenos Argentinos (1982), Dow Chemical (1983),
Monsanto (1986), Monómeros Vinílicos (1986), PASA (1986), Petropol (1987) y
Petroquímica Cuyo en 1988 (López, 1997: 87). Hacia 1989, momento en que
comienza la desregulación del sector, indupa prácticamente
monopoliza la producción de pvc,
e integra junto a unas muy pocas empresas nacionales y extranjeras el mercado
oligopólico de la petroquímica, como vemos en el Cuadro 5:
Cuadro 5:
Actores de la industria petroquímica hacia 1989
|
Empresa |
Origen del capital |
|
Petroquímica Bahía Blanca Petroquímica General Mosconi Atanor Bridas Petroquímica Cuyo indupa Ipako Petroken Duperial pasa Ducilo Monsanto Electroclor basf |
Estatal Estatal Privado nacional: Bunge &
Born Privado nacional: Bulgheroni Privado nacional: Pérez Companc Privado nacional: Richard Privado nacional: Garovaglio y
Zorraquín Privado anglo-holandés: Shell,
y privado nacional: Ipako Privado británico: Imperial
Chemical Industries Privado norteamericano:
Uniroyal Privado norteamericano: DuPont Privado norteamericano Privado norteamericano:
Duperial (ici) Privado alemán |
Fuente:
Etchemendy (2015).
Antes de ser estatizada, la empresa indupa se encontraba en crisis, al igual que otras
empresas del Grupo Richard que eran controladas por indupa. El 1 de abril de 1993 se abrió el concurso de
acreedores de Monómeros Vinílicos s.a.,
empresa cuya propiedad era de indupa;
este concurso quedó radicado en el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Comercial no 17, Secretaría no 34 de la Capital Federal (Boletín
Oficial N° 27.622, segunda sección, Concursos y Quiebras). Meses más tarde, el
29 de noviembre de 1993, se abrió la convocatoria al concurso de acreedores de
las demás empresas principales del Grupo Richard: induclor sa, petropol sa, y la propia indupa.
Este concurso quedó radicado en el Juzgado Nacional de Primera Instancia
en lo Comercial no. 9, Secretaría no 18 de la Capital Federal (Boletín Oficial
N° 27.794, segunda sección, Concursos y Quiebras). Según el diario Clarín, la petroquímica indupa solicitó “la apertura del mayor
concurso preventivo registrado hasta ese momento, por un pasivo reconocido de
510 millones de dólares”; este pasivo millonario estaba constituido por el endeudamiento
de indupa frente a
bancos privados y frente al propio Estado.[9] La
quiebra de las empresas del Grupo Richard, con indupa a la cabeza, fue una consecuencia directa de la
desregulación económica descripta en el apartado anterior. Como señalaba el ceo de indupa entre 1992 y 1994, Ignacio Noel, “habíamos realizado
inversiones y el Estado había aprobado nuestros proyectos y nos había otorgado
importación de equipamiento en el contexto de precios internos fijados por
aranceles altos. Esos aranceles se bajaron de repente de un día para el otro.
Destruyeron nuestra ecuación financiera”.[10] Si
revisamos entonces algunos detalles relativos a la desregulación del sector
petroquímico, podremos comprender mejor la quiebra de indupa.
Comencemos con la estructura arancelaria, que es aquello
que el ceo de indupa identificó como el factor determinante
de la quiebra de la empresa. Si la reducción de aranceles promedio para el
total de importaciones fue del 64,62% entre julio de 1989 y noviembre de 1992,
como vemos en el Gráfico 1, la
reducción de aranceles promedio en el sector petroquímico fue prácticamente
similar: un 62.24%. El arancel promedio para los bienes básicos e intermedios
se redujo un 62,35%, para los fertilizantes un 77,08%, para los termoplásticos
56,22%, y para los cauchos sintéticos un 53,30% (calculado a partir del Gráfico 2). Como vemos, la reducción
linda con la desaparición de la protección arancelaria.
Gráfico 1:
Evolución de la estructura arancelaria para las importaciones, julio 1989 -
noviembre 1992 (aranceles promedio en porcentaje)
Fuente:
Elaboración propia sobre datos de Azpiazu (1994).
Gráfico 2:
Evolución de la estructura arancelaria de la industria petroquímica, diciembre
1988 – junio 1995 (aranceles promedio en porcentaje)
Fuente:
Elaboración propia sobre datos de López (1997).
La expansión que tuvo el sector durante la década de los
ochenta se debió a la consolidación de una serie de políticas de protección a
la industria petroquímica, que López (1997) resume en: a) regímenes de
promoción industrial –entre 1974 y 1987 el 27% de los
recursos de estos regímenes se destinaron a la petroquímica– (ibíd.: 87); b) las regulaciones
favorables sobre costos y abastecimientos de materias primas; c) aranceles y
precios internos fijos; y d) promoción a las exportaciones. Como vimos en el
apartado anterior, todo este esquema, del que se beneficiaba no solo la
industria petroquímica sino también el resto de los sectores productivos, fue
abolido. Si acabamos de mostrar la cuasi
desaparición de los aranceles, también “cesaron de regir los mecanismos
especiales de provisión de insumos petroquímicos, con una clara repercusión
alcista sobre los costos sectoriales”, de modo que “en 1994 los precios de las
materias primas petroquímicas se encontraban (…) en niveles entre 26 y 143%
superiores a los de 1988” (ibíd.:
109-110).
Por otra parte, si antes se promovían las exportaciones
y, como venimos mostrando, se protegía al sector respecto de las importaciones,
al observar la balanza comercial de la industria petroquímica entre 1988 y 1994
(Gráfico 3) veremos la total reversión
de esta política:
Gráfico 3:
Balanza comercial de la industria petroquímica, 1988-1994 (en miles de dólares)
Fuente:
Elaboración propia sobre datos de López (1997).
La destrucción del sistema regulatorio (particularmente
de la estructura arancelaria y de los precios internos, por un lado, y la
apertura comercial, por el otro) llevaron a indupa a la
quiebra. En ese proceso de crisis, la empresa fue la que más despidos realizó
en todo el sector: un 49 % de sus empleados, como vemos en el Cuadro 6.
Cuadro 6: Reducción de
personal en las principales empresas petroquímicas, entre 1991 y 1994 (en
porcentaje)
|
Empresa |
Reducción de personal (%) |
|
indupa |
49 |
|
Atanor |
44,1 |
|
pasa |
38,1 |
|
DuPont |
37,2 |
|
Maleic |
34,4 |
|
Monómeros Vinílicos |
22,5 |
|
Petroquímica Cuyo |
15,9 |
|
Ipako/Polisur |
14,7 |
|
Petroquímica Bahía Blanca |
14,3 |
|
basf |
13,8 |
|
Carboclor |
13,1 |
|
Dow Chemical |
12,5 |
|
Monsanto |
12,3 |
Fuente: López
(1997).
Fue en esta etapa crítica en la que intervino el Estado
para recapitalizar y devolver indupa rápidamente
al mercado.[11]
El Poder Ejecutivo devuelve la empresa
al mercado
Si
revisamos la composición accionaria de la empresa tras su paso al Estado en
1994, encontramos la siguiente estructura:
Cuadro 7:
Estructura accionaria de indupa
estatal (1994-1995)
|
Accionista |
Porcentaje |
|
Estado
Nacional Petroquímica
Bahía Blanca SAIC Grupo de Bancos Grupo Richard Bolsa de
valores |
38,30 12,90 15,45 17 16,35 |
Fuente:
Elaboración propia sobre datos de Instituto Petroquímico
Argentino, Información Estadística de la Industria Petroquímica y Química de la
Argentina (años 1993 a 1996) y López
(1997).
Lo primero que debemos remarcar es que entre las acciones
del Estado Nacional y las de Petroquímica Bahía Blanca se conformó una mayoría
accionaria del 51,20 %. Esta mayoría fue íntegramente estatal, ya que
Petroquímica Bahía Blanca era una empresa pública acreedora de indupa, como así también de prácticamente todas
las empresas privadas que operaban en el Polo Petroquímico (ver Decreto
Nacional 1318/1994). Ahora bien: Petroquímica Bahía Blanca había sido
declarada, junto a una enorme cantidad de empresas públicas que administraba el
Ministerio de Defensa, como “sujeta a privatización” mediante el Decreto 1.398
de 1990 y la Ley 24.045 de 1991.[12]
De modo tal que esa parte de las acciones del Estado (administradas por
Petroquímica Bahía Blanca) ya estaban en tránsito de ser privadas. Pero lo
mismo sucedió con las acciones directas del Estado Nacional, ya que los pasivos
de indupa fueron capitalizados
por el Banco Nacional de Desarrollo (banade),
que a su vez también había sido sujeto a privatización (Decreto 2.514/1991 y
Ley 24.155/1992) y luego disuelto y liquidado (Decreto 1.027/1993).
Además de que los entes que capitalizaron las acciones de
indupa estaban
siendo privatizados, la gestión de la empresa luego de su estatización estuvo a
cargo de la Comisión de Trabajo ‘Privatización de Petroquímica Bahía Blanca e indupa (resolución 502 de 1995 del Ministerio
de Economía y Obras y Servicios Públicos). Esta comisión, dependiente del
Ministerio de Economía, tenía la misión de organizar las licitaciones para
privatizar ambas empresas. Estaba presidida por Roque Maccarone, ex presidente
de adeba, ex vicepresidente
ejecutivo del Banco Río de la Plata, y en ese momento Secretario de Finanzas,
Bancos y Seguros del Ministerio de Economía de la Nación.[13] Pero,
además, el directorio de la empresa también tuvo una orientación privatista:
Cuadro 8:
Directorio de indupa estatal
(1994-1995)
|
Miembro del Directorio |
Cargo |
|
Oscar H. Saggese Marcos Migliardi Héctor M. García Cuerva Alejandro J. Olivera Juan Carlos Brea |
Presidente Vicepresidente Director Titular Director Titular Director Titular |
Fuente: Instituto
Petroquímico Argentino, Información Estadística de la Industria Petroquímica y
Química de la Argentina (años 1993 a 1996).
El presidente de indupa durante la
fase estatal de la empresa fue Oscar Héctor Saggese, secretario de Industria y
Comercio Exterior desde 1989, y también interventor de la dgfm durante el proceso de
privatización de las empresas que la conformaban. Saggese estaba vinculado al
Banco de Crédito Provincial y al Mercobank, entidades financieras privadas en
las que tuvo roles ejecutivos junto a otras personalidades del mundo de las
finanzas, y también como él, colaboradores del ministro de Economía, Domingo
Cavallo, como Adolfo Sturzenegger, Horacio Tomás Liendo (hijo), o Sergio de
Castro, ex ministro de Economía de A. Pinochet en Chile.[14]
En suma, el Estado solo se volvió empresario
temporariamente; no retuvo ni controló políticamente a indupa, sino que solo intervino para su reprivatización. Y esto
lo hizo mediante los organismos encargados de llevar adelante las
privatizaciones (Comisión de Trabajo Privatización de Petroquímica Bahía Blanca
e indupa), mediante entes y
empresas en vías de privatización (banade
y Petroquímica Bahía Blanca), y mediante la designación en el directorio de indupa de personal asociado directamente a
empresas y bancos privados. Con esta estatización, el gobierno no pretendió
reemplazar ni al empresariado ni al mercado, sino que, desde el principio, el
propósito de la estatización de indupa fue la
recapitalización de la empresa y su retorno al mercado.
La dinámica de la estatización
indupa fue estatal solamente 16 meses; podemos definir su
estatización como una estatización para la privatización: en 1995, a menos de
un mes de que se presentaran los pliegos para la venta conjunta de indupa y Petroquímica Bahía Blanca, Domingo
Cavallo vendió ambas empresas a un consorcio conformado por Dow Chemical,
Itochu, e ypf privatizada.[15]
Mediante la Resolución 673, el ministro de Economía y Obras y Servicios
Públicos elegía la oferta de estas tres empresas por sobre la que realizara
Pérez Companc en conjunto con Companhia Petroquimica do Sul (copesul), un conglomerado petroquímico
de Brasil conformado por Petrobras y Odebrecht. Esta privatización fue
resultado de que el Estado intervino desde un principio con el propósito de
sanear la empresa para devolverla al mercado. En este sentido y
paradójicamente, la estatización de indupa fue solo una
fase de la privatización total del sector petroquímico, ya que, la
des-estatización de la economía conformaba la esencia del programa económico
menemista: el Estado vendió la empresa estatal Atanor a Bunge & Born, que
luego, en 1992, compró Petroquímica Río Tercero, también
estatal; por su parte, Petroquímica General Mosconi se intentó privatizar en
1992 pero fue controlada por ypf,
aunque en 1993 sí se privatizó; además, Petroquímica Bahía Blanca, como vimos
antes, fue declarada en 1990 como “sujeta a privatización” y finalmente
adquirida por Dow Chemical, Itochu, e ypf
privatizada, solo por mencionar algunos ejemplos.
Ahora bien: ¿Por qué estatizar una empresa quebrada, en
un contexto en que el Estado buscaba reducir su déficit fiscal, y en medio de
un inmenso proyecto de delegación de la producción al sector privado? Como
señala Etchemendy (2015: 201-202) la explicación reside en el “poder residual”
de las empresas locales. Este poder era doble. Por un lado, indupa y todas las empresas que operaban en el Polo
Petroquímico Bahía Blanca eran productoras mono u oligopólicas de insumos
industriales. Si una de ellas desaparecía, todo el proceso productivo del
sector entraba en crisis e inmediatamente dejaba de ser atractivo para los
inversores privados extranjeros. La segunda forma de poder residual tenía que
ver con el nivel de interacción política entre las empresas y el Estado, y con
los esquemas de protección que esta interacción posibilitaba. Si a partir de la
súbita destrucción del marco proteccionista que detallamos antes y que llevó a indupa a la quiebra, la empresa iniciaba
interminables juicios al Estado por romper los acuerdos de precios, de
subsidios, de inversión, etc., al igual que en el caso anterior, la
privatización dejaba de ser atractiva para los inversores privados extranjeros,
actores cruciales de la coalición menemista.[16]
Pero tracemos una cronología del caso particular de indupa, ya que es muy informativo
respecto del periplo de la industria petroquímica durante aquellos años:
a) En septiembre de 1990 comenzó la des-estatización de
la industria petroquímica. En ese momento, el Estado vendió a los grupos
industriales nacionales el porcentaje de acciones minoritarias que tenía (30%)
en cada una de las empresas que participaban de la actividad del Polo
Petroquímico Bahía Blanca, y que eran administradas por la dgfm. indupa pasó
entonces a contar con las acciones estatales de su empresa, pero también
accedió al porcentaje estatal de Monómeros Vinílicos (que controlaba el 66% del
mercado de cloruro de vinilo), de Petropol (que controlaba el 100% del mercado
de polietileno de alta densidad), y de Induclor (que controlaba el 60% del
mercado de cloro y soda caustica); por su parte, Ipako accedió al porcentaje
estatal de su empresa y al de Polisur (que controlaba el 85% del mercado de
polietileno de baja densidad) (Gerchunoff y Coloma, 1993: 291). Aquí se
destacan tres elementos: el primero es que el Estado, además de ser propietario
de Petroquímica General Mosconi (controlando el 61% de la producción de benceno
y tolueno) y de Petroquímica Bahía Blanca (controlando el 78,5% de la
producción de etileno) (ibíd.) tenía
participación en las demás empresas monopólicas y oligopólicas del sector
petroquímico, siendo de este modo un poderosísimo actor en la producción
petroquímica. El segundo elemento es que indupa,
al acceder a la parte estatal de estos monopolios y oligopolios, se vio
altamente beneficiada. El tercer elemento es que, para poder comprar la parte
estatal de estas empresas, el Estado elaboró un sistema de pago conformado por
una parte en efectivo y otra parte en bonos de la deuda externa argentina, de
modo tal que como venimos señalando, indupa también
expresó el modo en que las privatizaciones consolidaron la hegemonía del
capital financiero. Así, indupa pagó por
Monómeros Vinílicos 9.381 millones de dólares en efectivo y 26.550 millones de
dólares en bonos de deuda externa, por Petropol pagó 4.563 millones de dólares
en efectivo y 13 millones de dólares en bonos de deuda externa, y por Induclor
17.898 millones de dólares en efectivo y 50.600 millones de dólares en bonos de
deuda externa; por su parte Ipako pagó 14.111 millones de dólares en efectivo y
41 millones de dólares en bonos de la deuda externa por la empresa Polisur
(Gerchunoff y Coloma, 1993: 293).
b) Este proceso de des-estatización fue paralelo a la
destrucción del sistema regulatorio que protegía al sector. Es en este momento
cuando indupa entra en
crisis, y el Estado, vía banade y
vía Petroquímica Bahía Blanca, capitaliza las deudas de la empresa y conforma
una mayoría accionaria: 51,20%. Por su parte, los accionistas financieros, es
decir: los bancos privados, que también eran acreedores de indupa, acompañaron la capitalización
estatal mediante un poder irrevocable otorgado al Ministerio de Economía según
el cual ambos conjuntos de acciones (Estado y bancos) debían ser vendidos al
mismo tiempo y en menos de un año (López, 1997).
c) Desde
el primer momento en que el Estado se encontró al frente de indupa fusionó todas las empresas en una sola
estructura para facilitar su gestión y rápido traspaso al mercado. Así, en
agosto de 1994 indupa absorbió a
Monómeros Vinílicos sa, a
Industrias Químicas Básicas sa, a
Polefinas sa, a induclor sa, a petropol sa, y a viniclor sa (Boletín
Oficial no. 27.957, 19/08/1994). La
Revista Petroquímica, en un artículo
de fines de 1994, llamado “Avanza la privatización de indupa”, resume esta fusión enfatizando su meta
privatizadora:
El pasado
19 de diciembre la Asamblea de Accionistas ratificó la capitalización de algo
más de 380.000.000, tal como fuera deliberado por la Junta de Acreedores que se
celebró el 7 de julio de 1994. Esto y la fusión de todas las empresas del Grupo
indupa, ya efectuada el 4 de
noviembre de 1994, deja el camino expedito para la próxima reprivatización de
la empresa. Se estima que la misma ocurrirá hacia fines del primer trimestre
del año próximo. Mientras tanto, la empresa está operando normalmente con
niveles muy productivos y de ventas muy significativos (Revista Petroquímica, Petróleo, Gas & Química, 1994, p. 7728).
Estas
operaciones combinadas con la manifiesta voluntad de privatización tuvieron
como efecto una importante alza de las acciones de indupa: hacia fines de 1993 tenían un valor de 0.34 dólares,
y un año después aumentaron un 85%, adquiriendo un valor de 0.60/65 dólares (Revista Petroquímica, Petróleo, Gas &
Química, 1994).
d) Ya hacia mediados de 1995, los directores de las
empresas estatales anunciaban su pronta privatización. Norberto Shor, presidente
de Petroquímica Bahía Blanca, empresa junto a la cual se vendería indupa, y que por su rol en la
producción de etileno era la empresa más importante del sector petroquímico,
hacía referencia en una entrevista al interés tanto de Shell, ypf privatizada, y Pérez Companc, las
tres ya presentes en el sector, como así también de empresas brasileras,
venezolanas, alemanas y francesas, de participar de la licitación para adquirir
las empresas públicas. A su vez, y en relación con el punto c), Shor evaluaba
auspiciosamente el salvataje de indupa como
instancia crucial para la privatización definitiva del sector. Así, luego de
afirmar que a fines de 1995 las empresas serían privatizadas, el periodista le
preguntó: “¿Antes de llegar a este período, tuvieron que desprenderse de cosas
importantes, mejoraron otras o debieron incorporar elementos que favorecieran
el proceso de privatización?”, a lo que Shor respondió:
Yo le
diría que se despejaron incógnitas que generaban alguna dificultad de
entendimiento, por lo menos en lo que hace al área específica de una de las
empresas del Polo, que es el caso de indupa,
que básicamente recompuso su situación, y que es uno de los temas centrales; en
el caso de Petroquímica Bahía Blanca, se avanzó con los presupuestos previamente
acordados de modo que lo que se hizo fue despejar incógnitas a fin de llegar en
las mejores condiciones a la privatización (Revista
Petroquímica, Petróleo, Gas & Química, 1995, 8042-8043).
Las dificultades de entendimiento se refieren, como
dijimos, a la incertidumbre que generaba en el sector privado nacional e
internacional la supervivencia o no de dos empresas clave del circuito
productivo petroquímico. Una vez despejadas las incógnitas, esto es: una vez
recapitalizadas las empresas, se procedió a la licitación de las mismas.
e) En diciembre de 1995 indupa y
Petroquímica Bahía Blanca fueron vendidas en conjunto a un consorcio formado
por Dow Chemical, Itochu, e ypf
privatizada, siendo Dow Chemical la mayor accionista. Tras esta primera
privatización, la estructura accionaria de Petroquímica Bahía Blanca fue la
siguiente: Dow Chemical: 35%, ypf:
25,09%, Ipako: 21,23%, Itochu: 10,53%, indupa:
5,50%, Isaura: 1,35%, y Bank Lew: 1,30%. Pero inmediatamente después, ese mismo
año, Dow Chemical compró a las empresas Ipako e indupa el 21,23% y 5,50% respectivamente del capital accionario
que éstas tenían en el complejo, y con el 63% pasó a contar con la mayoría
accionaria. Como, a su vez, Petroquímica Bahía Blanca tenía acciones en indupa, Dow Chemical pasó también a
contar con la mayoría accionaria de esta empresa también (Müller y Petelski,
2009).
Al concretarse la privatización, el ministro de Economía,
Cavallo, dijo lo siguiente, según relata una crónica:
Tras
enunciar diversos datos referidos a la concreción de una cierta mejora de la
economía, el ministro se refirió al gran esfuerzo realizado por pbb e indupa
al convertir sus activos en valiosos y atractivos. El resultado está a la vista
–dijo- la industria petroquímica toma impulso y comienza a jugar un papel
competitivo en el mercado mundial. Los nuevos accionistas del Polo Petroquímico
van a concretar lo que el sector está necesitando en materia de inversiones, lo
que implica más puestos de trabajo de alta productividad y bien remunerados, un
incremento sostenido de las exportaciones, y un aprovechamiento más racional de
los recursos naturales. El Polo Petroquímico Bahía Blanca mira hacia el
Mercosur, donde se dispone a ocupar un lugar de privilegio en favor de una de
las regiones que aspiran a tener un liderazgo en el mundo (Revista Petroquímica, Petróleo, Gas & Química, 1995, 8875).
Este desembarco de Dow Chemical en el Polo Petroquímico
es lo que Etchemendy llama “la venganza de Dow Chemical”: el proyecto para la
construcción del Polo Petroquímico Bahía Blanca había sido propuesto a la
dictadura de Onganía en 1966 por la empresa Dow, pero, como dijimos, el sector
privado había sido excluido, y esta iniciativa había sido retomada por el
propio Estado, más precisamente por su ala industrialista-nacionalista, que
nucleada en la dgfm bloqueó el
desembarco de Dow Chemical. Según Oscar Vignart, en ese momento presidente de
Dow Química Argentina sa, filial
de Dow Chemical, las ventajas de la Argentina por entonces eran contar con “la
industria del gas más desarrollada de América latina, pero además lleva seis
años de transformaciones, con apertura, desregulación, privatizaciones y
estabilidad”.[17]
No obstante, a menos de un año de la compra de indupa, Dow Chemical vendió la empresa al Grupo Solvay, de
Bélgica, quien tuvo la empresa hasta 2013, cuando ésta pasó a manos de Braskem,
la línea petroquímica del grupo brasilero Odebrecht, quien administra la
empresa hasta la actualidad.
Conclusión
Hemos
visto que indupa y todas
las empresas que operaban en el Polo Petroquímico Bahía Blanca eran productoras
mono u oligopólicas de insumos industriales, y si una de ellas desaparecía, en
este caso por una quiebra, todo el proceso productivo del sector entraba en
crisis e inmediatamente dejaba de ser atractivo para los inversores privados
extranjeros, en quienes residía el éxito total del proyecto económico del
menemismo. Estando completamente debilitada tras sufrir uno de los procesos de
desregulación más profundos del mundo, la burguesía industrial local fue
incapaz de imponer sus demandas regulatorias, de modo tal que el Estado no
tenía ningún incentivo para retener la empresa. Así, indupa fue estatal solamente entre agosto de 1994 y diciembre de
1995, y los entes del Poder Ejecutivo que participaron del proceso de
estatización fueron los mismos que estaban encargados de la privatización de
las empresas del sector petroquímico (la Comisión de Trabajo Privatización de
Petroquímica Bahía Blanca e indupa).
Incluso, los fondos con los cuales el Estado se hizo cargo de los pasivos de indupa para luego reprivatizarla provenían de
empresas públicas y entidades financieras estatales en vías de liquidación y
privatización (banade y
Petroquímica Bahía Blanca respectivamente). Además, tanto el directorio de la
empresa estatizada como las agencias encargadas de su reprivatización
estuvieron conformados por representantes del sector privado. Estos elementos
revelan que el Poder Ejecutivo nunca tuvo ninguna voluntad de retener la
empresa, sino que, en efecto, la intervención estatal fue ideada como
temporaria, y consistió básicamente en un saneamiento de la empresa y una
reorganización administrativa con el propósito de devolverla rápidamente a un
mercado que el gobierno buscaba desregular y fortalecer.
Ahora bien: estas estatizaciones tendrán lugar siempre y
cuando las empresas estatizadas se encuentren previamente en crisis (ya que el
gobierno no avanzará nunca contra el sector privado), y sean rápidamente
devueltas a un mercado que no se pretende regular sino fortalecer (ya que la
burguesía industrial es incapaz de imponer las demandas regulatorias que
llevarían al gobierno a retener las empresas). Así, es posible denominar la
estatización de indupa como una
estatización de salvataje: los gobiernos neoliberales estatizan, pero lo hacen,
paradójicamente, para salvar al empresariado y fortalecer al mercado, es decir,
estatizan para privatizar.
Una objeción posible al análisis aquí presentado podría
ser que el valor estratégico sectorial de indupa combinado
con la facilidad para absorber la empresa por parte del Estado (dada su
condición de acreedor), representaba un costo nulo y por lo tanto un beneficio
infinito, de modo tal que la respuesta estatal fue natural, no había otra
alternativa lógica. Sin embargo, la historia nos muestra que cuando otras
empresas de la misma o mayor envergadura que indupa estuvieron
en crisis, y aun cuando el Estado era acreedor de las mismas, la estatización
no tuvo lugar, o bien ésta fue un recurso posterior a otros, tales como los
programas de rehabilitación industrial, las asistencias financieras, las
asistencias técnicas, el traspaso a otra empresa privada sin mediación estatal,
la inyección de más fondos por parte de bancos privados, etc.[18]
En otras palabras, la estatización constituye un recurso económico-político
entre otros, y resulta bastante inesperada su utilización por parte de un
gobierno que, justamente, busca suprimir este tipo de intervenciones.[19]
Es precisamente en este punto donde el presente artículo buscó realizar un
aporte, ya que, como vimos, numerosos estudios suelen considerar que la
actividad estatal bajo el neoliberalismo se concentra en la gobernanza y no en
la gestión directa de las empresas.
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