América
del Sur antes y después de la pandemia: restricciones estructurales y política
económica
Mesa
de cierre de las VIII Jornadas
Martín Abeles
Director de la Oficina de la Comisión
Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en Buenos Aires
Buenas tardes a
todas y todos. Muchas gracias por la invitación. Lo que quisiera hacer en esta
presentación es brindar un panorama económico general de América del Sur,
concentrándome en el pasado más reciente; esto es, en los años previos a la
irrupción de la pandemia por covid-19.
Creo que el análisis de ese período nos puede aportar algunas claves para
interpretar los desafíos que tienen por delante los países de la región. De
hecho, si bien el título de la ponencia hace referencia a la situación de
América del Sur “antes y después” de la pandemia, voy a explayarme más sobre el
antes que sobre el después, con la convicción de que el antes –como bien saben los historiadores
en sala– resulta indispensable para comprender, o intentar comprender, el después.
Lo que quisiera
desarrollar a continuación se basa en un trabajo realizado juntamente con mis
colegas Martín Cherkasky y Matías Torchinsky
(Abeles, Cherkasky y Torchinsky Landau; 2021), y en diversas publicaciones de la
cepal, abocadas a analizar el
impacto de la pandemia en la región (cepal,
Sectores y empresas frente al COVID-19;
2020, y cepal, Enfrentar los efectos; 2020). De todos
modos, y siempre es necesario aclararlo, las opiniones o interpretaciones que
realice aquí son absolutamente a título personal y, más allá de estar basadas
en información en gran medida proveniente de esas publicaciones, no reflejan
necesariamente el pensamiento de la cepal.
Permítanme
comenzar identificando una serie de hechos estilizados que se observan en el
sexenio anterior a la emergencia de la pandemia, que reflejan ciertos patrones
de desempeño o tendencias estructurales que vale la pena tener en cuenta para
analizar lo que puede ocurrir en la región en el futuro.
Primer hecho
estilizado: una sistemática y bastante persistente desaceleración del
crecimiento entre 2014 a 2019. La desaceleración se inicia, más precisamente, a
mediados de 2014, que es un punto de inflexión esperable porque es el momento
en que caen los precios internacionales de materias primas. Veamos algunos
datos. Mientras entre 2004 y 2008, el período de auge en los precios
internacionales de materias primas, los países de América del Sur crecieron en
promedio un 6,2% anual, en el sexenio 2014-2019 crecieron tan sólo 0,1% por
año. Este promedio esconde un poco la magnitud de la desaceleración: en 2019 la
tasa de crecimiento de los países de América del Sur llegó a ser negativa
(-2,6%) y para 2020 (cuando todavía no se tenían indicios de la pandemia) se
preveía un virtual estancamiento (apenas 0,2% de crecimiento anual en
promedio).
Este promedio
incluye algunos casos muy particulares, como el de Venezuela, que podrían
inducir a una interpretación errónea. Pero aun excluyendo a Venezuela de la
estimación, la caída en el ritmo de crecimiento fue muy significativa: de 5,7%
en el período 2004-2008 a 1,9% en el período 2014-2019. Y si excluyéramos
Dentro de ese
promedio de 2,7% de crecimiento promedio anual del período 2014-2019 están
incluidos los dos países de mejor desempeño relativo en América del Sur en esos
años: Bolivia y Paraguay. Bolivia fue el país que más creció entre 2014 y 2019
(a una tasa de 4,3% anual), seguida por Paraguay (con 3,5%). Si uno excluyera
adicionalmente esos dos casos
del cómputo del promedio (es decir, no solo a los tres peores sino también a
los dos mejores), nos queda una tasa de crecimiento de 2,1% anual entre 2014 y
2019, un ritmo de crecimiento que apenas alcanza para absorber la tasa de
crecimiento vegetativo de la población.
Como se observa
en el siguiente gráfico, en el que se compara el crecimiento de América del Sur
con el de otras regiones en desarrollo, este ritmo de expansión resulta bajo o
mediocre no solo en relación con lo observado en la región en la primera década
de este siglo sino también en relación con lo observado contemporáneamente en
el Sur global.
Gráfico 1: Regiones en desarrollo. Crecimiento anual promedio
2014-2019
Fuente: fmi
y cepal
Notas: (1) Excluye Venezuela; (2) Excluye Libia
y Yemen.
El segundo hecho
estilizado de la etapa anterior a la pandemia es la importante caída de la
inversión. Tomando a todos los países de América del Sur, la tasa de inversión
cae de 23 a 20% del pib entre los
dos períodos considerados. Aquí también uno podría excluir del cómputo a los
países de peor desempeño relativo, y aun así se aprecia una caída importante.
Excluyendo a la Argentina, Brasil y Venezuela, la tasa de inversión cayó desde
cerca de 24 a 22% del pib.
El tercer hecho
estilizado es el aumento de las brechas de productividad. En la cepal solemos referirnos a brechas externas e internas de productividad. Las primeras son las brechas de
productividad que separan a los países de la región de los países más avanzados
tecnológica e industrialmente. Medidas con respecto a la economía de los
Estados Unidos, esas brechas tendieron a aumentar a lo largo del período
considerado. Pero también tienden a aumentar las llamadas brechas internas, que
son aquellas que reflejan la heterogeneidad estructural del sistema productivo,
esto es, la brecha que existe entre los sectores de más alta competitividad y
eficiencia productiva (típicamente los ligados a la explotación de recursos
naturales) y el resto de los sectores económicos del aparato productivo local.
Esas brechas también tendieron a aumentar en el sexenio 2014-2019.
Cuarto hecho
estilizado: una muy significativa desaceleración de las exportaciones. Cuando
se compara el período 2004-2008 con el período 2014-2019 se advierte una fuerte
caída del ritmo de crecimiento de las exportaciones. Esta caída se verifica
computando las exportaciones en términos de cantidades (la aclaración es
pertinente porque estamos comparando un período de precios internacionales de
materias primas altos con un período de precios bastante más bajos). El ritmo
de crecimiento de las cantidades exportadas por los países de América del Sur
cayó de 6,7% (2004-2008) a 1,5% (2014-2019). Se trata de una caída fenomenal
que, como veremos, no es solo el producto de la desaceleración del ritmo de
expansión del comercio global luego de la crisis internacional de 2008-2009
–que es otro hecho estilizado de este período–, sino que responde a factores
específicos de esta región (volveremos sobre este punto en breve).
Un quinto hecho
estilizado de este período es la tendencia al aumento del endeudamiento externo
de los países de la región, tanto originado en emisiones de deuda efectuadas
por el sector público como por el sector privado. Salvo el caso que conocemos
más, como puede ser el argentino, o el ecuatoriano, esta tendencia no
necesariamente trajo aparejadas situaciones de inestabilidad o turbulencia
macroeconómica, porque se trató de un período en el que en general
prevalecieron tasas de interés bajas a nivel global. La elevada liquidez en los
mercados financieros internacionales permitió que en el período considerado
(2014-2019) el financiamiento fluyera de manera más o menos persistente hacia
la región. En este marco, el endeudamiento externo de los países de América del
Sur tomados conjuntamente pasó de entre 26% y 30% del PIB en 2011-2012 a 50% en
2019. Si no se han revelado mayores signos de preocupación en relación con este
fenómeno (aunque el propio Fondo Monetario Internacional ha llamado la atención
al respecto), eso tiene que ver con la continuidad de buenas condiciones de
liquidez en los mercados financieros internacionales.
Último (sexto)
hecho estilizado: la prevalencia de políticas fiscales entre neutras y
procíclicas. Es probable que Chile sea una excepción en este sentido. Pero
excluyendo ese caso particular, lo que uno tiende a advertir en los países de
América del Sur es una política fiscal que parecía permanecer indiferente, que
no reaccionaba de manera contracíclica, frente a la
desaceleración mencionada, tratando de reanimar la actividad económica. El
gasto público primario medido en términos reales tendía a crecer menos que el pib y acompañaba más que compensaba el
movimiento general del nivel de la actividad en buena parte de los países de la
región.
Estos seis
hechos estilizados están relacionados entre sí. No pretendo hacer una
caracterización formal de estas interacciones, sino, más bien, una
interpretación (digamos) apreciativa. Una primera conexión es la que existe
entre la desaceleración del crecimiento económico y la inversión. Resulta esperable
que si el ritmo de expansión de la actividad económica decae en la magnitud que
se observó en el sexenio considerado (2014-2019), el gasto en inversión también
tienda a caer de manera proporcional, o incluso más que proporcional, como
consecuencia, entre otras cosas, de la operación del efecto acelerador.
La segunda
conexión es la que existe entre la inversión y la productividad. Si, como hemos
visto, cae el gasto de inversión, resulta altamente probable que la
productividad no crezca en la medida que uno esperaría, o que uno desearía.
Esto no quiere decir que los aumentos de productividad tengan lugar
exclusivamente como efecto de las inversiones en capital fijo, pero sabemos que
en una medida significativa eso es así. Hay otras transformaciones (de
organización, de gestión, etc.) que pueden mejorar la productividad, pero si la
tasa de inversión está cayendo resulta difícil no perder terreno en materia de
productividad con respecto a los países más avanzados.
Las
exportaciones tendieron a estancarse o caer, según el país que uno mire, y esto
tiene una relación con el mencionado ensanchamiento de las brechas de
productividad. Al resentir la competitividad internacional de las economías de
la región, el retroceso relativo en materia de productividad tiende a
consolidar un perfil exportador basado en ventajas competitivas naturales, es
decir, un perfil exportador en el que pesan cada vez más las materias primas, o
las manufacturas ligadas a la producción de materias primas. Esta es la tercera
conexión. Es cierto que la región ya exhibía un fuerte peso de ese tipo de
productos en su canasta exportadora. El punto que queremos hacer acá es que la primarización de las exportaciones se profundizó en el
sexenio que precede a la irrupción de la pandemia.
Una cuarta
conexión puede apreciarse entre la pérdida de dinamismo exportador y el aumento
del endeudamiento externo. Con el estancamiento exportador, y el deterioro
resultante en los saldos de cuenta corriente en las economías de América del
Sur, es entendible que haya aumentado su endeudamiento externo, sobre todo en
un contexto de elevada liquidez global como el que caracterizaba el período
analizado. De no acceder a esa fuente de financiamiento, es probable que los
niveles de actividad se hubieran resentido aún más.
Más allá de la
facilidad con que la mayoría de los países de la región podía acceder al
crédito internacional, la creciente dependencia del ingreso de capitales del
exterior parece haber condicionado la política fiscal. No es de extrañar que,
necesitados de crédito externo, los gobiernos se vieran inducidos a comportarse
de la manera prescripta por lo que el economista indio Jagdish
Bhagwati (trazando un paralelo con el complejo
industrial-militar denunciado por Eisenhower), denominó el Wall Street-Treasury Complex,
que como es sabido, apoyado en el pensamiento económico ortodoxo, suele exigir
un comportamiento fiscal más bien conservador como prerrequisito para proveer
financiamiento. El paralelismo entre el creciente endeudamiento externo y el conservadurismo
fiscal es la quinta conexión.
Lo que nos
lleva naturalmente a la sexta conexión, entre política fiscal y crecimiento.
Una política fiscal conservadora, que trata de atenerse a lo convencionalmente
aceptado por los mercados internacionales de crédito, tiende a desestimular el
crecimiento. Conexión que nos resitúa en el primer hecho estilizado,
sugiriendo, como ilustra la siguiente figura, la presencia de un círculo
vicioso (punto que retomaremos más adelante).
Figura 1: América del Sur. Hechos estilizados (2014-2019)
Lo que acabamos
de ver es un bosquejo de lo acontecido en prácticamente todos los países de
América del Sur en el sexenio previo a la pandemia. Es decir, no solo en los
países que pasaron por situaciones críticas, sino también en los denominados
países “aplicados” (well-behaved),
como Colombia, Chile o Perú, de buena reputación en los mercados financieros
internacionales y que de hecho pudieron emitir deuda a un costo financiero muy
razonable a lo largo de todo el período analizado.
En relación con
la desaceleración del crecimiento (hecho estilizado 1), hay otra cosa que
querría compartir con ustedes, que es importante desde una perspectiva
estructuralista: se relaciona con la desaceleración de las exportaciones (hecho
estilizado 4) y puede ser útil para la discusión que quiero proponer a
continuación. El comercio global tendió a desacelerarse de manera bastante
pronunciada en el período considerado (2014-2019), una tendencia que se percibe
desde la crisis financiera internacional de 2008. Ello podría explicar la
desaceleración de las exportaciones de los países de América del Sur. Sin
embargo, el ritmo de crecimiento de las exportaciones de estos países (medido
en cantidades) se desaceleró bastante más que a escala global en el mismo
período. Lo que deja entrever un deterioro –que podríamos llamar estructural–
en el desempeño exportador de los países de la región, que se refleja entre
otros indicadores en la caída de la elasticidad-ingreso mundial de las
exportaciones de los países de América del Sur.
El siguiente
gráfico muestra esa caída y la compara con el creciente peso de los productos
primarios en la canasta exportadora de los países de la región, revelando lo
que podríamos denominar la “cruz de Prebisch”. Las
dos tendencias simultáneas y contrapuestas que muestra el gráfico, una referida
a la especialización creciente en la exportación de productos primarios y la
otra a la caída en la elasticidad exportadora, reflejan de manera patente la
preocupación de Prebisch por los efectos dinámicos de
la especialización de los países de la región en la producción de materias
primas. Quienes estén familiarizados con la ley de Thirlwall recordarán,
además, que si cae la elasticidad-ingreso mundial de las exportaciones de un
país, cae la tasa de crecimiento de equilibrio a largo plazo, esto es, la tasa
de crecimiento consistente con el equilibrio de balanza de pagos. Considerando
caso por caso, la caída en la elasticidad-ingreso mundial de las exportaciones
del sexenio anterior a la irrupción de la pandemia se dio en todos los países a
excepción de Paraguay.
Gráfico 2:
América del Sur (9 países): elasticidad-ingreso mundial de las exportaciones y
porcentajes de exportaciones primarias sobre el total exportado, 2000-2019
(promedio simple)
Fuente: cepal
Nota: Incluye la Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.
Esta tasa de
crecimiento compatible con el equilibrio externo de largo plazo, que depende en
gran medida de la elasticidad-ingreso mundial de las exportaciones, no debe
interpretarse como un “atractor”, o resultado de equilibrio. Pero sí establece
lo que podríamos denominar un “techo” por encima del cual difícilmente una
economía periférica pueda crecer de manera persistente sin caer, tarde o
temprano, en una crisis de balanza de pagos. En este sentido, sin que haga
falta suponer la operación de ninguna función de reacción específica, es que
puede decirse que la desaceleración del crecimiento que se observa entre 2014 y
2019 es consistente con la reducción de la elasticidad-ingreso mundial de las
exportaciones, que podría estar reflejando un límite estructural.
Retomemos los
hechos estilizados de los que hablamos al comienzo: ¿Por qué se produce esta
suerte de círculo vicioso?
Existen dos
tipos de interpretación de este fenómeno, que vale la pena identificar, aunque
sea a grandes rasgos. Tenemos, por un lado, la visión ortodoxa, que relaciona
el mal desempeño relativo de la región con su debilidad institucional. Desde
esta perspectiva, emparentada intelectualmente con el neoinstitucionalismo,
la falta de dinamismo económico de la región se explica por determinadas
insuficiencias de orden institucional, como ser: el escaso desarrollo de sus
mercados de capitales, la excesiva presión impositiva, la persistencia de
regulaciones en ciertos mercados (en varios países se suele apuntar, en este
sentido, al mercado laboral), la falta de seguridad jurídica, el carácter
distorsivo de determinados impuestos, etc. La noción utilizada para englobar
esta preocupación es la de “déficit de apropiabilidad” (de las inversiones).
Las deficiencias institucionales mencionadas, y el déficit de apropiabilidad
resultante, impiden un mayor influjo de inversión directa extranjera, que desde
este punto de vista suele ser considerada como la llave para la resolución de
todos los problemas de la región. La agenda que se deriva de esta
interpretación es una agenda de reformas institucionales que, en la práctica
—dado el contexto regional— implica el perfeccionamiento de las reformas de
mercado instrumentadas en otro momento (hace no tanto tiempo), y que no habrían
sido instrumentadas con la suficiente consistencia o profundidad como para
rendir los frutos que se esperaba de ellas. Reformas de mercado de segunda, o
quizás haya que decir, de tercera generación.
Una visión
alternativa, que podríamos llamar heterodoxa, más alineada con las corrientes
estructuralista, keynesiana, evolucionista o neoschumpeteriana,
asocia el magro desempeño económico de la región a la debilidad de su política
industrial y tecnológica. No estamos sugiriendo que –como ocurrió en un pasado
no tan distante– no haya existido política industrial en la región durante el
periodo que estamos analizando, sino, más bien, que ésta no adquirió la
centralidad y el poder de gravitación que hacen falta para modificar de manera
sustancial los sistemas productivos. Los distintos países de la región
desplegaban (con mayor o menor intensidad) una determinada política industrial
y tecnológica. El problema es que ésta no se encontraba a la altura de los
desafíos que enfrentaban estos países, de la profundidad de sus debilidades
estructurales, y por consiguiente no tenía el peso necesario para diversificar
sus sistemas productivos, inducir un aumento generalizado de la productividad
(que permita cerrar las brechas externas e internas que mencionamos hace un
rato), aumentar el contenido de conocimiento de su producción, mejorar las
capacidades tecnológicas, etc.
Y al análisis
de esta debilidad —que también podría plantearse como una debilidad
institucional, pero desde el institucionalismo clásico de un Veblen o un
Myrdal, no desde el neoinstitucionalismo de cuño
neoclásico— cabe incorporar la creciente dependencia financiera de los países
de América del Sur. Esta dependencia se encuentra directamente ligada al tipo
de integración financiera adoptada en la región, y no solo incide en los grados
de libertad en el ejercicio de la política macroeconómica (hablábamos hace un
rato de una política fiscal demasiado “tímida” o procíclica en un contexto de
desaceleración), sino que también reduce el margen de maniobra y autonomía para
instrumentar una política industrial más enérgica. Esto es así porque la
creciente influencia de los mercados financieros globales dificulta la
construcción del tipo de fiscalidad e institucionalidad requerido para
implementar una política industrial y tecnológica verdaderamente
transformadora. Para decirlo sin eufemismos: el tipo de aparato estatal
requerido para un proyecto de cambio estructural efectivo es percibido como “dirigista” por los inversores internacionales (y también
por muchos de los nacionales) que, en un contexto de déficit de cuenta corriente
persistente y endeudamiento creciente como el señalado, son lo que tendrían que
financiar la transformación anhelada.
Retomemos,
ahora sí, los hechos estilizados identificados al comienzo. Se advierten allí
algunas inconsistencias dinámicas que, como mínimo, tendrían que generar algún
tipo de preocupación. En primer lugar, la inconsistencia entre un creciente
endeudamiento externo y la caída en la tasa de inversión. El acceso
relativamente fluido a los mercados internacionales de crédito, y el aumento
resultante en el endeudamiento externo, no tienen su correlato en mayores
niveles de inversión.
En segundo
lugar, relacionado con el punto anterior, la inconsistencia entre el aumento
del endeudamiento externo y la caída o estancamiento de las exportaciones.
Cuando uno computa el nivel de endeudamiento externo en términos de las
exportaciones de los distintos países (que es la forma más consistente de
aproximarse a la capacidad de pago de una economía periférica), el
endeudamiento externo pasa de representar 1,2 veces el volumen total de
exportaciones anuales en 2014 a 2,3 veces en 2019. Ello denota ciertos riesgos,
o, mejor dicho, riesgos ciertos en el frente externo.
¿Cómo es que,
frente a estos hechos estilizados (creciente endeudamiento externo y ralentización
o estancamiento de las exportaciones), no proliferaron las crisis de balanza de
pagos en los países de la región? Existen dos respuestas, no excluyentes. La
primera se relaciona con la desaceleración del crecimiento. La disminución en
la demanda de importaciones derivada de la ralentización del crecimiento (hecho
estilizado 1) aporta cierto ahorro de divisas que contribuye a la
sostenibilidad externa.
La segunda se
relaciona con el deterioro (absoluto o relativo) en la distribución del
ingreso. Uno de los correlatos sociolaborales del aumento de las brechas de
productividad (externas e internas) y de la desaceleración del crecimiento del
período 2014-2019 es la interrupción de las tendencias positivas que se venían
observando desde comienzos de siglo en materia de pobreza y desigualdad. Este
podría ser catalogado como otro hecho estilizado del período. Porque, en
efecto, en la mayoría de los países de la región se ralentiza o se revierten
(según el caso) esas tendencias, que tienen su correlato natural en algunos
indicadores de mercado de trabajo que no hemos tenido tiempo de mostrar aquí.
Nos
preguntábamos, recién: ¿Cómo es que no proliferaron las crisis de balanza de
pagos en los países de la región en este contexto? Debido, precisamente, a la disminución
del crecimiento y al aumento de la desigualdad. Así, la dinámica que venía
experimentando la región antes de la irrupción de la pandemia se parece
bastante a lo que la literatura clásica del desarrollo llamaba “trampas de bajo
crecimiento”: un círculo vicioso que intentamos ilustrar como un proceso de
retroalimentación negativa (Figura 1).
La situación
planteada –en la que la falta de dinamismo exportador es compensada por el bajo
crecimiento– puede cerrar “aritméticamente”, es decir, desde una perspectiva
macroeconómica, sobre todo en condiciones de liquidez como las que
prevalecieron en el período analizado. Pero no necesariamente cierra desde el
punto de vista político y social. Lo que plantea otra discusión, que suele
trascender a la economía convencional —pero no a la economía política— referida
al estatus de lo que suele denominarse la sostenibilidad de los “modelos” de
desarrollo. Me remito aquí a un solo ejemplo ilustrativo (aunque luego
surgirían otros): las revueltas ocurridas en Chile de fines de 2019, cuando la
pandemia ni siquiera estaba en el horizonte. Desde esta perspectiva, podría
decirse que el modelo prevaleciente antes de la irrupción del covid-19 comenzaba, en algunos casos, a
encontrar sus límites; pero no sus límites macroeconómicos –que, por las
inconsistencias dinámicas que mostramos, tarde o temprano iban a aparecer– sino
sus límites sociales y políticos.
En todo caso,
en relación con ese modelo –nos referimos al modelo neoliberal– resulta muy
difícil romper el cuasi estancamiento observado en un contexto de políticas
industriales débiles (o poco gravitantes), fuerte dependencia del ingreso de
capitales externos y prociclicidad fiscal (una prociclicidad asociada a, o derivada de esa dependencia).
No es que la situación haya sido crítica en la mayoría de los casos. Como
vimos, no lo fue, en general, por lo menos desde el punto de vista
macroeconómico y financiero. Lo que quisiéramos subrayar aquí es que resulta
difícil imaginar, en este contexto institucional, y con este conjunto de
políticas macroeconómicas, financieras e industriales, que se pueda sustentar
un proceso de desarrollo realmente transformador de las estructuras
productivas, que dinamice los mercados de trabajo y promueva la inclusión
social.
Es en ese marco
que irrumpe la pandemia por covid-19.
Como mencionamos al comienzo, si no hubiera irrumpido la pandemia, los países
de la región hubieran experimentado en 2020 un séptimo año de bajo crecimiento
o cuasi estancamiento. La pandemia desnudó varias fragilidades, en el plano
ambiental, social, de género, sanitario, de infraestructura, etc., que no es
necesario reiterar aquí. Preferí concentrarme en el período previo, y en cómo
lo interpretamos, porque lo que se discuta cuando (ojalá pronto) la pandemia
haya quedado atrás, tiene que ver o va a estar relacionado con cómo
interpretemos lo que venía pasando antes. Se habla bastante, en estos tiempos,
de reconstruir, cuando a la luz de la
experiencia anterior a la pandemia deberíamos estar pensando en rediseñar.
Referencias
Abeles, Martín, Martín Cherkasky
& Matías Torchinsky Landau, “Economic
Impact of Covid-19 in South
America”, When Governments Fail. A Pandemic and Its Aftermath, editado por Vikas Rawal, Jayati Ghosh & C.P. Chandrasekhar,
New Delhi: Tulika Books,
2021.
cepal, “Sectores y
empresas frente al covid-19:
emergencia y reactivación”, Informe Especial Covid-19, no. 4, Santiago de
Chile: 2020.
cepal, “Enfrentar
los efectos cada vez mayores del COVID-19 para una reactivación con igualdad:
nuevas proyecciones”, Informe Especial Covid-19, no. 5, Santiago de Chile:
2020.