Gómez,
Teresita (Compiladora). Desafíos existentes en las políticas públicas de
mediados del siglo XX. Argentina 1940-1976. Buenos Aires: Acercándonos
ediciones, 2019.
El análisis histórico sobre la relación entre el desarrollo
económico argentino y la planificación estatal remite necesariamente a las
políticas públicas de mediados de siglo xx. Si bien es cierto que el
modelo casi arquetípico de esa relación la constituyó el Primer Plan Quinquenal
del peronismo, numerosos trabajos apuntan a las transformaciones que operaron a
partir de la crisis del treinta para entender el comienzo de una progresiva
ampliación en las áreas de acción del Estado. Que éste deba ser entendido, ya
no como una institución homogénea, sino más bien como un espacio polifónico en
el cual se expresan diferentes grupos e intereses, es algo en lo que aun hoy es
necesario reparar. Los trabajos que componen el volumen coordinado por Teresita
Gómez aluden, de manera tácita o manifiesta, a esta forma de concebirlo.
Cada uno de los artículos compilados
merecería un tratamiento más amplio que el que vamos a realizar aquí, pero la
intención de estas notas es recuperar algunos ejes transversales presentes en el
libro. En principio, destacamos el interés común en indagar, no sólo en las
características de las políticas públicas del período, sino en los mecanismos
de gestación. Desde un comienzo, asistimos a un entramado de burocracias,
corporaciones, asociaciones civiles y gubernamentales, trayectorias
profesionales e intelectuales que confluyeron y derivaron en la planificación
de las políticas estatales. En algunos casos éstas fueron estimuladas por las
crisis en una época signada por grandes transformaciones en el mercado
internacional, en otros, fueron las dificultades del propio contexto las que
trazaron límites a los proyectos y determinaron su reformulación o fracaso.
Estos problemas son abordados a partir
de una variedad de áreas que podríamos agrupar en tres secciones temáticas:
transporte, población y comercio exterior. Estos temas atraviesan diferentes
procesos históricos relevantes que caracterizaron la economía política del
siglo xx,
como la industrialización por sustitución de importaciones, los planes
quinquenales del peronismo, el desarrollismo durante la presidencia de
Frondizi, el plan Gelbard, entre otros.
Si bien las investigaciones están
formalmente enmarcadas entre 1940 y 1976, sobrevuelan constantemente los
problemas que emergieron del período de entreguerras. El origen de muchas de
las políticas públicas tratadas en el libro está vinculado al declive de una
etapa caracterizada por el crecimiento hacia afuera y el advenimiento de otra
en la cual cobró relevancia el mercado interno.
Este es el punto de partida en el
análisis de Silvia Tchordonkian, que se centra en el estudio de la
Asociación Argentina de Propietarios de Camiones y su influencia –como la de otros actores involucrados en el sector–
en el proceso de modernización de la infraestructura vial. Las políticas
públicas en el área, que ya habían comenzado a gestionarse durante los
gobiernos radicales, cobraron un mayor impulso luego de la crisis de los años
treinta, cuando la caída de la demanda externa y la reducción de las
importaciones de insumos y combustibles acentuaron las medidas tendientes al
abastecimiento del mercado interno e incentivaron el fomento del sector
automotriz como complemento del ferrocarril. Las páginas de la revista “El
Camión” son la materia prima principal de la investigación a los fines de
elucidar las transformaciones de la corporación y los vínculos de adhesión y
conflicto entre sectores vinculados directamente al transporte y el Estado.
Por su parte, el trabajo de Daniel
Cardozo se enfoca en la gestión ferroviaria durante el peronismo. En
este caso, el protagonismo está en las burocracias del sector –puntualmente el
Centro Argentino de Ingenieros (cai)–. Dicha institución actuó dentro de la esfera
estatal-institucional (ámbitos de dirección específicos, como gerencias y
directorios) y también de manera concreta sobre el sistema ferroviario (red de
estaciones, talleres, mantenimiento, vías, obras y tráfico). A partir del
análisis de publicaciones de la “Revista de Ingeniería Ferroviaria” y la
“Revista de Economía Argentina” en los años cercanos a la nacionalización del
ferrocarril, el autor rastrea posicionamientos en torno a diferentes temáticas,
a saber: rol del Estado y política ferroviaria, gestión del sistema de
transporte, la escasez de insumos, las compras y adquisiciones, novedades
técnicas, la formación profesional. En un segundo momento del artículo se
sugiere una línea de investigación, que el propio autor advierte como inicial y
promisoria, de historiar las trayectorias profesionales de los ingenieros.
Una de las conclusiones más destacadas,
compartida también por otros autores del libro, es la que advierte las
dificultades que a mediados del siglo xx condicionaron todos los
proyectos de políticas públicas. Las limitaciones de la industria liviana, la
carencia crónica de divisas para la importación de insumos o la falta de
capitales locales para invertir fueron algunos de los obstáculos que se
presentaron, a los cuales se suman las contradicciones entre los discursos
ideológicos y la necesidad de pragmatismo.
Otro eje común en los artículos
compilados refiere a los balances entre los proyectos, la gestión y los
resultados, muchas veces distantes de los objetivos iniciales. En este sentido,
el trabajo de Fernando Ariel Ortega se propone evaluar las políticas
públicas del desarrollismo en el sector del transporte, tanto automotor como
ferroviario. En el capítulo se exponen los efectos no esperados de algunas de
las medidas para incentivar la inversión nacional y extranjera y promocionar la
industria automotriz (como las leyes 14.780 y 14.781 de 1958 y el decreto 3.693
de 1959). De acuerdo con el autor, si bien la producción aumentó
exponencialmente durante los años del desarrollismo, los resultados fueron
magros. Esto se debió, en parte, a que el pasaje de un sistema basado en líneas
de ensamblaje a otro en el que predominaran las líneas de producción, solo se
cumplió de manera muy parcial. Un aspecto central del artículo es desmitificar
el sesgo anti ferroviario tradicionalmente atribuido al gobierno de Frondizi.
La investigación, además de contemplar los avances significativos en un sector
con un alto grado de insolvencia al iniciar su mandato, considera sus límites
en un contexto signado por la inestabilidad política y los permanentes giros de
timón en las políticas económicas del gobierno.
El apartado a cargo de Ofelia Scher se ocupa de la planificación estatal en
materia de población e inmigración durante los tres gobiernos del peronismo.
Por un lado, analiza la importancia que desde el Estado se le asignó a la
inmigración, principalmente al servicio de las necesidades de producción. De
manera general, la investigación oficia como reflexión sobre las redes
establecidas entre intelectuales y burocracia. A este respecto, la autora
puntualiza la creación e influencia de oficinas e instituciones etnográficas
como el Instituto Étnico Nacional, o el Instituto de Planificación Permanente
de Noroeste Argentino. No solo se enfoca en los planes quinquenales y el plan
trienal de 1974, también pone especial consideración a los Censos Nacionales de 1947 y 1960. La
investigadora concluye que los proyectos, además de procurar resolver problemas
vinculados a la escasez de mano de obra calificada o menguar los desequilibrios
regionales, no estuvieron exentos de objetivos étnicos y raciales. Sin embargo,
el “crisol” encontrado, en lugar de estar conformado por población de Europa
central, se constituyó de inmigrantes de países limítrofes y de Europa del este
que se vieron atraídos por el mercado laboral argentino.
Los tres textos finales abordan las
políticas públicas en torno al comercio exterior. Sus desafíos estuvieron
determinados por el contexto de crisis de la denominada Primera Globalización y
las alteraciones en el campo de las relaciones económicas internacionales a partir
de la década del treinta. Las nuevas características del mercado mundial, como
la escasez de divisas, la exacerbación del bilateralismo, el proteccionismo y
el aumento de los aranceles para el intercambio fueron causa y a la vez
consecuencia del crecimiento del intervencionismo estatal.
Un aspecto de gran conmoción durante
esta etapa estuvo vinculado con las fricciones en
los sistemas de pagos asociados al régimen cambiario. El
apartado de Pedro Skupch se centra en los desafíos
que imprimieron estas perturbaciones en los vínculos anglo-argentinos.
En el marco del convenio firmado entre ambas naciones en el año 1949 -último en
su tipo-, el autor nos sumerge de manera meticulosa en los entresijos de las negociaciones
entre los gobiernos para establecer precios y cantidades. El objetivo del
gobierno peronista era mantener el mercado inglés para las exportaciones
tradicionales de Argentina, evitar la compra de productos de elaboración local
y fomentar la importación de insumos para la industria nacional. Sin embargo,
concluye el autor, las cifras indican que los resultados estuvieron lejos de
llegar a los niveles esperados. No obstante, y pese al problema que suponía la
inconvertibilidad de la libra, Gran Bretaña seguía siendo el país que más
exportaciones argentinas consumía. El convenio comercial, en realidad, permitió
el intercambio con la totalidad del área de la libra, a la cual Argentina podía
comprar utilizando el superávit que tenía con Inglaterra.
El trabajo de Teresita Gómez y Julio
Ruiz analiza el comportamiento de las importaciones en el contexto de la
Segunda Guerra Mundial. Las consecuencias que este conflicto tuvo en Argentina,
pese a no haber participado, justifican considerar a aquellos años como una
“economía de guerra”. El objetivo de la investigación es examinar la acción del
Estado para gestionar las importaciones al servicio de las necesidades de las
políticas de sustitución de importaciones. La investigación está dividida en
tres subperíodos que abarcan los años previos a la conflagración, el período
que va desde el comienzo de la guerra hasta el ingreso de Estados Unidos en
1942 y finalmente el desenlace del conflicto y los primeros años de paz. Para
cada etapa analizan la relación entre países y productos en cuatro rubros
importantes: “los textiles y sus manufacturas”, “maquinarias”, “hierro y sus
artefactos” y “combustibles y lubricantes”. A lo largo de las secciones, donde
cada una cuenta con cuadros estadísticos y gráficos confeccionados a partir de
los Anuarios de Comercio Exterior, se exponen las transformaciones concretadas.
Estas se explican, en parte, como consecuencia de la pérdida de mercados
tradicionales o disminución en la entrada de determinados productos a razón de
una multiplicidad de factores, como la escasez de bodegas, la participación en
el conflicto por parte de países oferentes, la intervención de Estados Unidos
para conservar sus mercados, entre otros.
El libro culmina con una investigación,
también coescrita por la coordinadora, en este caso junto a Joaquín Waldman.
El foco está puesto aquí en las exportaciones para el período
inmediatamente posterior: 1947-1950. Los autores toman distancia de una
historiografía que tradicionalmente se interesó más en analizar al peronismo
por la prioridad dada al mercado interno, e indagan sobre el rol del Estado en
torno a la performance y composición de las exportaciones. El objetivo
particular es explicar la variación en productos y en destinos en diferentes
rubros (trigo, carne, maíz, lanas y cueros) que se constituyeron en los de
mayores volúmenes exportados. Esta tarea reviste notable importancia para
comprender cómo Argentina se adaptó a las transformaciones del comercio
internacional y cómo trazó el rumbo de sus exportaciones dadas las nuevas
condiciones de sus mercados tradicionales y de las características de las
nuevas formas de intercambio. El grado de intervención estatal, expresado en
los acuerdos bilaterales recurrentes de la época, no se tradujo en los hechos
en un crecimiento hacia afuera. De acuerdo con los autores, la expansión de las
exportaciones hasta 1949 y su estancamiento posterior se debió a la pequeñez
del mercado financiero y a los tipos de cambio fijos que implicaron problemas
de escasez de dólares. Concluyen que el desplazamiento hacia la esfera
norteamericana derivó en un mayor peso de la ganadería sobre los cereales, y
que puntualmente las lanas fueron un sector pujante. Incluso algunos productos
con agregado industrial, como alimentos, tabaco, medicamentos y químicos,
mejoraron su performance.
En conclusión, los trabajos reunidos en
el libro, si bien responden a temáticas individuales y aparentemente
independientes entre sí, no están congregados de manera caprichosa. Las
políticas públicas como resultado de la relación conflictiva entre los procesos
locales y los cambios en el contexto internacional, así como la incorporación
de una multiplicidad de actores que intervinieron en su promoción o que
interpelaron al Estado y condicionaron su gestión y planificación, son algunos
de los puntos que enlazan las investigaciones compiladas. Esta obra conjunta,
no sólo se constituye en un valioso aporte al estudio de las políticas públicas
y sus desafíos a mediados del siglo xx, se inscribe también en una agenda historiográfica
que indaga el comportamiento del complejo entramado del Estado y sus
implicancias en el desarrollo económico del país.
Universidad Nacional de Lujan (unlu)