La selectividad estratégica del Estado en el Instituto Nacional de Vitivinicultura en el período 1991 – 2001
The Strategic Selectivity of the State in the National Wine Institute from 1991 to 2001
Juan Jesús Hernández[1]
Resumen: El artículo tiene como objetivo analizar la selectividad estratégica del Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) en el período 1991–2001. La pregunta es: ¿los intereses de qué sector de la vitivinicultura privilegió el INV? El trabajo toma como marco teórico el Enfoque Estratégico Relacional (EER) y parte de la hipótesis de que el INV tiene una “selectividad estratégica” que lo lleva a privilegiar algunos intereses sobre otros. Las acciones estatales tienen un efecto sobre los agentes (y sus relaciones de poder) y a su vez éstos despliegan estrategias para lograr control de esos organismos mediante la participación en su conducción y/o la definición de sus políticas. El trabajo muestra cómo el INV colaboró con la implementación de un modelo de producción que favoreció a los grandes bodegueros y cedió parte del poder que tuvo en las décadas anteriores en favor de los gobiernos de San Juan y Mendoza.
Palabras clave: Estado; Politicas; Neoliberalismo
Abstract: This article aims to analyze the strategic selectivity of the National Wine Institute (Instituto Nacional de Vitivinicultura – INV) from 1991 to 2001. The question is: the interests of which sector were privileged by the INV? The theoretical framework used in this inquiry is the Strategic-Relational Approach (SRA) and the hypothesis is that the INV has a ‘strategic selectivity’ that leads it to privilege some interests over others. State actions have an effect on the actors (and their power relations), who, in turn, apply strategies to gain control to such organizations through the active involvement in their conduct and/or the formulation of their policies. This paper shows how the INV collaborated in the implementation of a production model that favored major winemakers and ceded part of the power it has had in previous decades in favor of the governments of Mendoza and San Juan.
Key words: State; Policies; Neoliberalism
Recibido: 16 de octubre de 2020
Aprobado: 13 de marzo 2021
Introducción
El presente artículo tiene como objetivo analizar la selectividad estratégica del Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) en el período 1991 – 2001.
La pregunta que guía el trabajo es: ¿los intereses de qué sector de la agroindustria vitivinícola privilegió el INV en los años de auge del neoliberalismo en Argentina?
El trabajo adopta como marco teórico el Enfoque Estratégico Relacional (EER) de Robert Jessop (2014). Parte de la hipótesis de que el INV, como toda organización estatal, tiene inscripta dentro de sí una “selectividad estratégica” que lo lleva a privilegiar algunos intereses sobre otros. Las acciones estatales tienen un efecto sobre los agentes (y las relaciones de poder entre ellos) y a su vez éstos despliegan estrategias para lograr acceso y control de esos organismos mediante la participación en su conducción y/o la definición de sus políticas.
La orientación de esa selectividad, es decir, qué intereses se privilegian, puede cambiar con el tiempo dependiendo del resultado de las estrategias de los agentes y de las transformaciones en la economía nacional y del sector vitivinícola.
El trabajo pretende contribuir a los estudios sobre la vitivinicultura nacional de las últimas décadas del siglo XX. Por ejemplo: los trabajos de Abihalle et al (2015), Aspiazú y Basualdo (2003; 2001), Barreda (1997), Bocco (2007), Cerdá y Hernández Duarte (2016), Chazarreta (2013; 2019), Dulcich (2016), Ferreyra y Jofré (2010), Hernández (2014 y 2021), Moscheni (2013), etc.
Los antecedentes que marcan el camino hacia la creación del INV mediante ley 14.878/1959 han sido analizado por Mateu e Iriart (2018), las implicancias legales de cada artículo de esa ley fue descripta por Castiñeira de Dios (1999), sus proyectos de reforma y la articulación con el resto de la legislación vitivinícola fue recopilada en la obra de Díaz Araujo e Iuvaro (2006) y la trayectoria del Instituto entre 1959 y 1991 fue analizada por Hernández (2014).
Los estudios sobre la vitivinicultura nacional tienen una sólida trayectoria en universidades cuyanas e incluso en algunas de otras provincias del país, pero no se han basado generalmente sobre teorías del Estado como las de Jessop. Mientras que los estudios sobre el INV hasta ahora han sido principalmente desde la historia y el análisis jurídico.
Este artículo pretende entonces continuar el análisis histórico y aportar a una sólida corriente bibliográfica desde un marco teórico específico e incorporando como principales fuentes a los diarios, entrevistas en profundidad y normas dictadas por el mismo organismo[2].
Los apartados abordan marco teórico, contexto nacional y vitivinícola, las funciones del INV desde su creación, el subperíodo 1991 – 1996, la nueva reforma de 1996, los directores nacionales entre 1996 y 2001 y las reflexiones finales.
El Enfoque Estratégico Relacional
Jessop sostiene que:
El poder del Estado refleja el equilibrio de fuerzas predominante, mediado por el aparato estatal con su selectividad estratégica inscrita estructuralmente… El Estado puede definirse como un conjunto relativamente unificado de instituciones, organizaciones, fuerzas sociales y actividades socialmente incrustadas, socialmente reguladas y selectivas estratégicamente que se organiza en torno a la toma de decisiones (o que al menos se involucra en ella) que son vinculantes políticamente para una comunidad política imaginada (Jessop, 2008: 46).
Para el autor inglés existe una específica vinculación entre las organizaciones estatales y la economía capitalista. “El aparato y el poder del Estado son factores cruciales para modelar la dinámica de acumulación, pero a su vez son modelados por esa dinámica” (Jessop, 2008: 2).
El EER sostiene que el aparato y las prácticas de Estado son materialmente interdependientes de otros órdenes institucionales y prácticas sociales.
Para Jessop (2014), la naturaleza de las instituciones estatales y sus articulaciones entre sí y con otros órdenes de la sociedad, dependen de las características de la formación social y de su historia. El reconocimiento y legitimación (o resistencia) social de las funciones estatales se constituye a través de los discursos políticos. En este contexto es importante observar discursos que se oponen entre sí acerca de la naturaleza y propósitos del gobierno, de las organizaciones estatales o de sus políticas.
Lo que se identifica como “interés común” o “voluntad general”, y sirve como argumento de las intervenciones estatales, es ilusorio en tanto su definición ocurre en un terreno estratégicamente selectivo e implica una articulación y agregación diferencial de opiniones y valores
El EER llama a analizar los intereses de los agentes en forma relacional, teniendo en cuenta que se redefinen con el tiempo, dependen de las oportunidades coyunturales y del equilibrio potencial de poder y son la base para el cálculo de las estrategias políticas que suelen enfrentarse a dilemas y oponerse a otras estrategias o tácticas. Las fuerzas políticas tienen capacidades disímiles para lograr el control o acceso (directo o indirecto) al aparato estatal (Jessop, 2014). De aquí deriva un concepto fundamental:
El análisis estratégico relacional examina como “un determinado aparato estatal podría privilegiar algunos intereses, algunas identidades, algunas estrategias, algunos horizontes espaciales y temporales y algunas acciones sobre otras… Se trata de explorar las formas en que el Estado, entendido como un conjunto de instituciones, tuvo un impacto específico y diferencial en la capacidad de las distintas fuerzas políticas para perseguir intereses y estrategias particulares, mediante el acceso y control sobre determinadas capacidades del Estado” (Jessop, 2014: 32).
No es el Estado el que actúa, sino grupos y funcionarios ubicados en sectores y niveles específicos del sistema estatal quienes activan los poderes y las capacidades del Estado, inscriptos en organizaciones particulares. De manera que el Estado no es un sujeto unificado, ni un instrumento neutral sino un terreno institucional o un conjunto de centros de poder asimétricos en el que las diversas fuerzas políticas disputan el control sobre el aparato estatal. De ello se deriva un segundo concepto fundamental:
El sistema estatal es el sitio de la estrategia. Se puede analizar como un sistema de selectividad estratégica, es decir como un sistema cuya estructura es más abierta a algunos tipos de estrategia que a otros (…) El Estado también es el sitio donde se elaboran las estrategias (…) es el sitio de las luchas y las contradicciones de clases (relevantes), así como el lugar de las luchas y las rivalidades entre sus diferentes ramas (Jessop, 2014: 34 - 35).
La complejidad del aparato estatal y de los procesos políticos y económicos, lleva a que las diferentes organizaciones estatales puedan privilegiar los intereses de distintas fracciones clases a lo largo del tiempo.
Jessop (2008) sostiene que en el capitalismo occidental en el siglo XXI no hay una extinción del Estado nacional, sino una erosión de su poder. Continúa desempeñando la función genérica del tipo capitalista de Estado, pero cambian algunas de sus funciones particulares, reasignándose en las escalas supranacional, subnacional, nacional y translocal. La “desestatización del sistema político” le resta peso relativo a la coacción centralizada en las distintas políticas del Estado, confiriéndole protagonismo a nuevos sistemas de colaboración con actores privados, paraestatales y no gubernamentales. Esto supone redefinir la relación público-privada, con lo cual el Estado asume más bien un rol de promotor de la “autorregulación regulada” y de formulador de “estrategias descentradas de orientación social” en clave de “gobernanza”. Asimismo, aumenta la injerencia de instituciones internacionales en la formulación y diseño de políticas. El aumento de la importancia del ámbito subnacional y del internacional es una tendencia que se relaciona dialécticamente y le otorga al Estado nacional un rol de articulador y mediador entre las escalas, encargándose de la “organización de la auto organización” de redes y “regímenes de gobernanza” (Valenzuela Espinoza, 2014)
El contexto nacional
Con la llegada a la presidencia de la Nación de Carlos Saúl Menem en 1989 el país se insertó plenamente en el modelo neoliberal impuesto por los organismos internacionales de crédito y por los países centrales y al que adhirieron las cúpulas gubernamentales y empresariales nacionales.
Al inicio de la gestión se sancionaron las leyes de Emergencia Económica y Social (N° 23.696/1989) y de Reforma del Estado (N° 23.697/1989) que redefinieron las relaciones y los límites entre el sector público y el sector privado, establecieron la brusca apertura de la economía al comercio internacional y autorizaron la privatización acelerada de decenas de empresas públicas.
El decreto N° 2.284/1991 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) concretó la desregulación de la economía mediante la liberalización de numerosos mercados. La norma eliminó, suspendió o limitó medidas promocionales a la industria, beneficios para algunas regiones y mecanismos de orientación de la producción y de las relaciones entre las empresas. Por ejemplo, se desregularon los puertos, la producción de hidrocarburos, el transporte de pasajeros y mercaderías, los mercados concentradores mayoristas de productos alimenticios, la industria farmacéutica y los mercados de productos agroindustriales regionales (yerba mate, azúcar, vino, etc.), se disolvieron o modificaron las funciones de organismos reguladores y se simplificaron las normas que regían el comercio exterior.
El sector agrícola tradicional sufrió un impacto negativo con la desaparición de las Corporaciones y Juntas Reguladoras de la producción de ciertos cultivos industriales por causa de la desregulación. A nivel de este subsector en su conjunto, entre los productos más dinámicos, se observa una tendencia a la reconversión, incorporando nuevas tecnologías productivas, buscando reducción de costos, el aumento de la productividad por hectárea, el uso más intensivo de plaguicidas y abonos químicos y la introducción de nuevos productos y variedades (Neffa, 1996:193).
Los pequeños y medianos productores regionales se subordinaron a los dictámenes de los grupos dominantes en las cadenas, acordando relaciones contractuales que los desfavorecían o simplemente incorporaron sus propiedades al negocio inmobiliario. El aparato del Estado nacional se achicó por la venta de empresas públicas, la descentralización o transferencia de funciones a las provincias, la disminución de presupuesto, el despido de personal, la eliminación o cambio de funciones de los organismos reguladores, etc. A pesar de haber resignado algunos instrumentos, el Estado intervino en la economía activamente para generar las condiciones para una “re regulación” de los mercados que favorecía la libertad de comercio y el accionar de las grandes firmas monopólicas u oligopólicas.
Sobre finales de la década, el país ingresó en una crisis muy grave. Entre 1998 y 2002, el PBI cayó aproximadamente un 20%, el desempleo llegó en 2002 al 21,5% y al año siguiente alrededor del 50% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza (Neffa, 1996; 1998; 2012; Hernández, 2014)
La agroindustria vitivinícola nacional
La vitivinicultura en Argentina es una de las denominadas “economías regionales”, en tanto no forma parte del circuito agroexportador localizado en la pampa húmeda generador de la mayor parte de divisas que ingresan al país. Sin embargo, sus volúmenes de producción no son menores en comparación con la mayoría de los cultivos y abastece principalmente el mercado interno y adquiere especial relevancia en San Juan y Mendoza.
En Mendoza se ha localizado en las últimas seis décadas el 70% de las hectáreas cultivadas con vid, lo que significó alrededor de 150.000 hectáreas en el período 1991 – 2001. San Juan la sigue en importancia, con alrededor del 20%, prácticamente 50.000 hectáreas durante estos años. El resto de la producción se distribuye fundamentalmente entre La Rioja, Río Negro, Catamarca, Salta y Córdoba.
La bibliografía académica, aunque otorgándole denominaciones distintas, coincide que en el período que interesa para este trabajo (1991 – 2001) comenzó la implementación de un “modelo moderno” de producción que promovió la diversificación e internacionalización de mercados y productos a la vez que tendió a la concentración y disminución de agentes.[3]
Este modelo surgió como respuesta a una gran crisis vitivinícola que tuvo su auge en la década de 1980. El consumo de vinos se redujo de 88 litros en 1977 a 52 litros en 1991, continuando luego su tendencia a la baja en los años posteriores.
La crisis intensificó los problemas al interior de una cadena productiva donde los productores primarios eran mayoritariamente minifundistas y no integrados, las bodegas trasladistas se diferenciaban de aquellas con capacidad de fraccionamientos ubicadas en Cuyo y de las plantas exclusivas para esta tarea que tenían sede en las ciudades más pobladas del país. Las leyes nacionales de envasado en origen de 1984 y otras de este tipo tendieron en estos años a concentrar la agroindustria en Cuyo y fortalecieron las posiciones de las empresas que tenían una mayor integración en la cadena y el acceso a la logística y comercialización en todo el país.
La política estatal paradigmática de las trasformaciones neoliberales en la economía argentina, el Decreto de Desregulación 2.284/1991 entre otras múltiples disposiciones, liberó completamente la producción y comercialización vitivinícola, al eliminar las restricciones a las plantaciones de nuevos viñedos y los mecanismos de control de la oferta de vinos a través de bloqueos o prorrateos.
El Estado nacional decidió en 1991 confiar en los mecanismos del mercado la distribución de recursos, las cantidades y variedades producidas, los momentos de comercialización, etc. (Hernández, 2014). En los años siguientes se demostró que la cesión no fue total, estuvo marcada por una selectividad estratégica y mediada (y limitada) por las diferentes instancias del aparato estatal.
El Estado nacional estimuló la mayor producción y competitividad, pero mostró una tendencia a la desaparición de su función central de otras épocas: la de regular las asimetrías en las estructuras del circuito (Ferreyra 2012: 41). En este sentido, suprimió las políticas de reducción y control de la oferta aplicadas durante las décadas anteriores, para pasar a políticas de liberación de mercados y de impulso de la producción de vinos de mayor calidad con destino preferentemente a la exportación. Estamos en presencia de políticas de un estado nacional de competencia schumpeteriano, en términos de Jessop (2008).
Sin embargo, la propia dinámica del sector, la capacidad de los agentes vitivinícolas para influir en las decisiones de los estados provinciales a través de sus representantes, las características propias de una agroindustria históricamente regulada e introvertida hacia el mercado local y la complejidad misma del aparato estatal, motivaron el surgimiento de nuevas políticas intervencionistas.
Los gobiernos de San Juan y Mendoza fueron quienes asumieron por lo menos una parte de la capacidad de regulación que el Estado nacional cedió. La principal de sus acciones fue la política conjunta de destino de excedentes de la producción de uva a mostos que se aplicó desde 1995 y continúa hasta la actualidad, mediante acuerdos anuales entre esos gobiernos que se comprometieron a que las empresas radicadas en sus territorios destinen un porcentaje de la producción local a ese destino alternativo. El objetivo principal fue controlar los excedentes de vinos, para evitar crisis de superproducción. Por ello el porcentaje anual definido varió en función de los cálculos de cosecha y la previsión de la demanda externa y de exportación. También permitió aprovechar el negocio de la producción de jugo concentrado de uva que tenía buenas perspectivas en la exportación.
En sus considerandos, el tratado expresó el nuevo rol que los gobiernos provinciales tomaban:
La defensa de la industria exige un fuerte estímulo a la diversificación vitivinícola con miradas a la promovida comercialización de productos vínicos en los mercados internacionales, para lo cual es misión ineludible de los estados provinciales brindar los instrumentos para que los propios operadores interesados se encarguen de equilibrar el mercado frente a la existencias de excedentes y asegurar la legítima rentabilidad (Ley de la provincia de Mendoza Nº 6.216/1994).
Estas “re regulaciones” parciales, es decir la persistencia de la intervención estatal mediante nuevos mecanismos o agentes, motivó tanto las críticas de los defensores de las políticas neoliberales que reclamaban la desregulación total, como de los partidarios del intervencionismo que creían que la acción estatal era escasa por lo que se perjudicaba o expulsaba a los pequeños viñateros y bodegueros y se favorecía a las grandes firmas integradas en la cadena (nacionales y extranjeras).
El mercado interno continuó siendo el principal destino de la producción, a pesar de que el consumo de vinos seguía cayendo (hacia 2001 se encontraba en 36 litros per cápita) y los productos vitivinícolas argentinos destinados a la exportación aumentaron paulatinamente en volúmenes y precios, para lo cual tuvieron que cumplir demandas internacionales de mercados exigentes.
Para adaptarse a las nuevas tendencias era indispensable realizar inversiones que pocos agentes estaban en condiciones de asumir. Grandes firmas nacionales y extranjeras apostaron a la vitivinicultura. El mapa de los agentes claves se rearmó y la propiedad de algunas de las principales bodegas cuyanas pasó a ser extra regional o extranjera, sin perder su carácter mayoritariamente nacional.[4]
La globalización y la apertura de los mercados favorecieron especialmente a aquellos actores que lograron la integración en la cadena -generalmente por la compra de unidades productivas a agentes expulsados del mercado-, mejoraron sus procesos de producción y su tecnología y se especializaron en la elaboración de vinos finos de calidad.
Las funciones del INV
La Ley General de Vinos Nº 14.878 fue sancionada por el Congreso de la Nación el 23 de octubre de 1959 y promulgada el 6 de noviembre del mismo año. Su contenido especificó las normas técnicas para el control de la genuinidad de los productos vitivinícolas, estableció sanciones a los infractores y creó al INV con una conducción que intentó condensar en su interior la representación de los diversos sectores de la vitivinicultura e institucionalizar sus conflictos (Hernández, 2014).
El Instituto fue dotado tanto de funciones de fiscalización de la calidad y genuinidad de los productos vitivinícolas como de atribuciones referidas a la regulación de los mercados, pudiendo tomar decisiones que afectaran los volúmenes producidos y comercializados, y por consecuencia influir indirectamente en los precios, aunque no pudiera operar como demandante u oferente directo de productos en los mercados.
La ley alcanzó a la producción de uvas, sus diferentes formas de industrialización, su comercialización e intermediación, poniendo énfasis en la elaboración de vinos.
Las funciones originales del INV fueron 2: fiscalización y promoción. La primera se refiere al dictado de normas, la realización de procedimientos y la aplicación de sanciones para garantizar la genuinidad de los productos vitivinícolas. La segunda es más amplia y se interpretó que se refería como mínimo a acciones de investigación, asesoría a otros organismos, fomento de nuevas tecnologías, capacitaciones, difusión, registros de producción y viñedos, elaboración de estadísticas, etc. (Díaz Araujo e Iuvaro, 2006).
La extensión de estos conceptos fue fuente de enfrentamientos jurídicos y políticos entre los actores en los años posteriores. La ambigüedad del término “promoción” abrió la puerta a que el Instituto participara tanto del incentivo al consumo y la producción vitivinícola como de la regulación de los mercados.
La fiscalización o el control de la calidad de los productos fue el principal, pero no fue el único objetivo de la Ley. Castiñeira de Dios, explica:
El espíritu de la Ley es de carácter sanitario. Tiene por objeto principal asegurar la salubridad y genuinidad de los productos que serán ingeridos por el hombre. Pero el bien jurídico protegido no es exclusivamente la salud del consumidor, pues lo es también el orden económico encaminado al bien común. La extensión dada a la figura penal de la adulteración de vinos… constituye un tratamiento jurídico que trasciende la simple lesión a un deber de preservar la salud del consumidor, por constituir un daño potencial a una actividad industrial o económica (Castiñeira de Dios, 1999: 63).
Cada una de las atribuciones y tareas que se le encomendaban al INV tenían consecuencias económicas en los agentes, a pesar de que buscaran aparentar ser técnicas o neutrales.
Como un primer ejemplo se pueden mencionar las decisiones de fiscalizar mediante un método u otro, en todas o en algunas bodegas, de sancionar de inmediato o postergar los trámites y la consiguiente respuesta de los infractores de pagar las multas, de pedir reconsideración por vía judicial o de influir para que se declarara una amnistía por vía política. Todas estas decisiones se darían en el marco de estrategias definidas y redefinidas en función de las correlaciones de fuerzas puestas en juego en diferentes instancias.
Otro ejemplo corresponde a las tareas del INV de pronosticar los volúmenes de cosecha y definir fechas de vendimia y de liberación de los nuevos vinos. Las dos primeras se fijaban, en principio, con criterios técnicos en función de factores climáticos y de maduración (por ejemplo, si existían pérdidas por heladas o granizo o mayor maduración por temperaturas) y, la tercera, treinta días después de finalizada la cosecha, cuando se había alcanzado la estabilidad enológica. Sin embargo, estas decisiones tenían también un carácter político – económico: a) si se pronosticaban volúmenes menores las bodegas pagarían más por la uva escasa y viceversa, b) cuando se liberaran los vinos habría mayor oferta disponible presionando a la baja sobre los precios, de manera que si las fechas se atrasaban habría más tiempo para vender los stocks remanentes de la cosecha anterior, lo que podría a su vez demorar las cadenas de pago. Especialmente en épocas de superproducción de uva o vinos, el INV podría jugar con esta variable en función de presiones y estrategias de los agentes que también aquí solían entrar en enfrentamientos. Así, por ejemplo, los viñateros preferirían que se subestimaran los pronósticos de cosecha y se demorara la liberación de nuevos vinos, mientras que los bodegueros abogarían por lo contrario y ambos grupos desplegarían estrategias para defender sus intereses.
Estas acciones indirectas, en donde interviene el Estado en sus diversas instancias, aparecen como determinantes para fijar precios y beneficios a los actores de la cadena productiva. En tales decisiones influyen singularmente las relaciones desiguales de poder entre productores agrícolas y procesadores de uva concentrados (García y Lampreabe, 2009: 171-172).
En la ley de 1959 se estableció una forma colegiada de representación multisectorial de organizaciones en un Consejo Directivo: una persona por cada una de las entidades más representativas de viñateros, bodegueros, obreros, envasadores de vinos y cooperativistas más unapersona por los gobiernos provinciales de Río Negro, La Rioja y Salta/Jujuy (se alternaban) y dos por los de San Juan y Mendoza. En ese espacio adquirieron mayor peso los productores primarios y los gobiernos cuyanos, que juntos sumaban el mayor número de miembros. El Consejo se transformó en el sitio de la estrategia donde las organizaciones expresaban sus conflictos y definían políticas.
El Instituto fue intervenido en varias oportunidades en los años siguientes por presiones de industriales o debido a los cambios en los gobiernos nacionales, de manera que se interrumpía la existencia del Consejo y se nombraban funcionarios directamente desde el PEN.[5]
El Decreto de Desregulación de 1991 eliminó ese directorio y dejó como únicas autoridades a un presidente y a un vicepresidente nombrados por el PEN. Los primeros designados para esos puestos fueron quienes venían desempeñándose como interventores: Eduardo Martínez, de Mendoza, y Carlos Edgardo Menem, riojano, sobrino del presidente de la Nación y de familia bodeguera. El segundo sólo tendría funciones de reemplazo del primero en caso de ausencia. El Artículo 54 del Decreto de 1991 estableció:
Limítese las facultades conferidas al Instituto Nacional de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalización de la genuinidad de los productos vitivinícolas. Bajo ningún concepto el mencionado ente podrá interferir, regular o modificar el funcionamiento del mercado libre. Las autoridades del mencionado ente serán un presidente y un vicepresidente quedando suprimido el Consejo Directivo (Decreto del PEN N° 2284, 1991).
Paradójicamente, para disminuir la participación del Estado en la regulación (a la que el discurso neoliberal le adjudicaba la mayor parte de la responsabilidad por la crisis vitivinícola) se eliminaba la representación de los gobiernos provinciales y del sector privado en el INV, confiando en un funcionario del PEN las políticas del organismo para la transformación de la agroindustria según los lineamientos que convenían a los principales agentes del sector privado.
La paradoja puede comprenderse en que los grandes industriales del sector, más que participar formalmente en las decisiones del Estado sobre la economía, lo que preferían era que las políticas los favorecieran directamente. El artículo 54 del Decreto 2284/1991 eliminó la función de promoción que tenía el INV, que debía concentrarse entonces en la fiscalización. Por su parte, el artículo 59 abolió la sobretasa al vino, un impuesto que servía para la financiación específica del Instituto, que pasó a depender de las partidas asignadas por el presupuesto nacional. Esto generó un grave deterioro de su autarquía financiera, a la cual se haya vinculada la autarquía funcional (Castiñeira de Dios, 1999). El drástico recorte en sus funciones, la modificación de su estructura y de su forma de financiación, significaron un gran cambio en el INV. De su conducción no participarían más las provincias ni las entidades representativas de los empresarios y obreros.
El Instituto, si bien continuaba existiendo -suerte que no tuvieron otras organizaciones estatales que fueron eliminadas por el Decreto de Desregulación-, quedaba como una institución desfinanciada, con funciones recortadas y conducida de manera unilateral por uno sólo de los agentes relacionados con la agroindustria vitivinícola.
El INV entre 1991 y 1996
La gestión de Eduardo Martínez como presidente comenzó con una liberación del 25% de los vinos a granel bloqueados, lo que contribuyó al exceso de oferta y a la baja del precio. La apertura a las importaciones, especialmente provenientes de Chile, también jugó en el mismo sentido.[6] Los grandes bodegueros con plantas de fraccionamiento se beneficiaron por las medidas.
El poder de Martínez se fortaleció por su parentesco con el Jefe de Gabinete de la Nación, el mendocino Eduardo Bauzá, y por el apoyo de los grandes bodegueros a la disminución de la injerencia estatal en la agroindustria que se estaba ejecutando.
El debate en aquellos años giraba en torno tanto a la definición del sentido del accionar estatal sobre la vitivinicultura como a su grado y a su existencia misma. Los grandes agentes bodegueros desplegaban estrategias para que se les reconociera poder para definir la política para el sector, en la misma proporción del poder que tenían en los mercados. Se trató de un proceso similar al que ocurría en múltiples actividades productivas que estaban sujetas a la desregulación y globalización neoliberal.[7]
La renuncia del gobierno nacional a parte de su potestad reguladora significó una redistribución del poder que benefició a las grandes empresas y a los gobiernos sub nacionales. El INV dejó de ser un actor central en el sector vitivinícola y se transformó en un agente más con capacidades delimitadas.
Martínez sostuvo que el INV “ha dejado de ser una entidad política para pasar a ser una entidad absolutamente técnica”.[8] Sin embargo, sus funciones regulatorias no fueron abandonadas del todo ya que continuó dictando medidas técnicas con consecuencias económicas que en general favorecían a los agentes de mayor poder en los mercados, tales como la autorización de importaciones de vinos.
La Resolución 132/1993, creó en el seno del INV, la “Comisión Técnica Asesora del Sector Privado”, conformada por representantes del Instituto y de organizaciones de empresarios de San Juan, Mendoza y La Rioja. Fue dotada de facultades consultivas para temas técnicos y productivos, de inserción de los vinos en el Mercosur y de normativas vitivinícolas.
Luego, el gobierno nacional designó a dos nuevos vicepresidentes en el Instituto en reconocimiento a las provincias de mayor producción. Fueron nombrados Oscar González Valverde por San Juan y Eduardo Sancho, presidente de FECOVITA, por Mendoza.[9] La Rioja también tenía representación, a través de Carlos E. Menem.[10] Estos funcionarios tenían como responsabilidad la coordinación con los gobiernos provinciales, eran ad – honorem, tenían solo potestad de asesoría y todos eran provenientes del sector privado.
De esta manera, se restableció la participación estatal y privada en la conducción del INV, pero de un nuevo modo. El gobierno nacional manteniendo la autoridad central (el presidente), quien en definitiva tomaba todas las decisiones, tres vicepresidentes designados a propuestas de gobiernos provinciales, sin poder para decidir individualmente o en conjunto, y una Comisión Asesora del Sector Privado con carácter también consultivo integrada por entidades de empresarios.
El presidente del INV rechazaba cualquier participación de agentes no estatales con poder de decisión. “La estructura anterior con consejo directivo –dijo Martínez- es un instrumento superado. Los sectores productivos e industriales involucrados no pueden formar parte del organismo que los fiscaliza. Es como si los contribuyentes dirigieran la DGI”.[11]
Este nuevo modelo excluyó de la representación a los sindicatos obreros y a los gobiernos de Río Negro, Salta y Jujuy, que habían participado del Consejo Directivo existente hasta 1991, y concentró el poder de decisión en el gobierno nacional. La comisión del sector privado se reunió esporádicamente y los nuevos vicepresidentes al poco tiempo renunciaron. Eduardo Sancho, al que se le realizó una entrevista para esta investigación recordó: “Fui vicepresidente del INV pero dos meses, no pudimos hacer nada (…) Era ir una vez a la semana nada más (…) Lo que fracasó es que los vicepresidentes estábamos ahí sin ningún tipo de autoridad, entonces el presidente seguía mandando todo (…)”.
En San Juan y Mendoza en 1995 se conformaron sendos “Comités vitivinícolas” donde los gobiernos locales ponían en discusión algunos temas con organizaciones de viñateros y bodegueros. Incluso a esos comités en algunas oportunidades se los convocó al INV, junto con representantes de La Rioja, Catamarca y de las empresas grandes para discutir temas como el grado alcohólico o la regulación del traslado interprovincial de vinos para cortes, demostrando que tenían mayor importancia que la Comisión Técnica Asesora del Sector Privado.
En 1988, el INV contaba con 34 dependencias distribuidas en todo el territorio del país: 15 delegaciones, 4 subdelegaciones, 2 receptorías y 13 inspectorías. Además de una Planta de Almacenamiento en el Puerto de Buenos Aires y de 10 laboratorios analíticos.[12] La contracción de la vitivinicultura ante el deterioro en el consumo había dejado desfasada esta amplia estructura técnica y funcional. Las ideas y políticas de achicamiento del Estado tuvieron gran acogida en una agroindustria que venía de un proceso de reducción de la superficie cultivada y en la que los agentes líderes reclamaban mayor libertad para producir y comercializar.
Durante la gestión de Martínez, el INV perdió capacidad operativa: se redujo de 1600 a 536 aproximadamente el número de empleados y su presupuesto de 43 a alrededor de 19 millones de dólares, representando el gasto en personal cerca del 87%[13].
El problema que significaba el ajuste en este organismo -que vivía la mayor parte de la estructura estatal en la década de 1990-, lo expresó muy bien, Guillermo García, uno de los entrevistados para esta investigación, y quien unas décadas más adelante ocuparía el cargo de presidente del Instituto:
Entonces cuando se dice a este organismo lo voy a desfinanciar… estoy atacando de lleno a un organismo de control. Es como si yo dijera voy a desfinanciar a la policía o las áreas de salud. Vos tenés que ser muy cuidadoso cuando tomás esa decisión. Estás desfinanciando funciones esenciales que pueden crear una serie problemas para la población (García, 2018).
El Instituto se concentró en la fiscalización, aunque con menor personal y fondos disponibles. El cumplimiento de esa función se demostró ineficaz cuando ocurrieron dos grandes casos de adulteración que derivaron en sanciones judiciales y generaron una gran crisis interna.
En 1993 se registró el “caso Torraga”, con los vinos “Mansero” y “Soy Cuyano” elaborados por la Bodega Nietos de Mario Torraga de la localidad de Caucete en San Juan, que contaban con un certificado de libre circulación del INV (Mateu e Iriart, 2018: 238). Se trataba de vinos baratos ($3,50 cuando el promedio por damajuana era $5) a los que les habían agregado alcohol metílico causando la muerte a 27 personas, más otras 100 que fueron internadas.
En 1996 se llevó adelante el juicio oral, que tuvo una gran repercusión en los medios de comunicación cuyanos. El dueño de la bodega fue condenado a 15 años de prisión, su hijo implicado en el caso a 6 años y medio y el enólogo a 10 años.[14]
Un primer análisis del INV había dado valores normales de metanol en los vinos, pero un segundo y un tercer análisis, luego de ocurridas las muertes, dieron resultados muy distintos.[15] Por este motivo, dos técnicos de laboratorio del organismo fueron condenados, a 2 y 3 años de prisión respectivamente, por los delitos de falsedad ideológica en un instrumento público en concurso ideal con homicidio culposo.[16] Además, se obligó al Instituto a indemnizar a las víctimas, lo que significó su primera condena en toda su historia.[17]
Otro caso de adulteración se registró en 1994 en Laferrere, Buenos Aires, con las marcas Aspirante, Caravana e Isla Maciel. “El culpable era un distribuidor que en su depósito en Merlo mezclaba agua, alcohol etílico, glicerina y edulcorante. De 1000 litros hacía 1000 damajuanas de 5 litros (…) La avioneta que recorría Berisso con un parlante pedía a los vecinos que no compraran vino suelto.”[18]
La precisión técnica del Instituto falló en el mismo año en el pronóstico de cosecha, lo que llevó a errores en las previsiones de los actores por alrededor del 25%. El error, reconocido por Martínez, benefició a los bodegueros, generó sospechas de estiramientos de cantidades y aumentó las críticas al Instituto.[19]
Los gobiernos de las provincias productoras intensificaron sus propios controles, solas o en coordinación con el INV, ante el temor que nuevos casos de adulteración profundizaran el desprestigio de la industria, la disminución del consumo y la caída del precio del vino.
En San Juan, el Subsecretario de Industria, Comercio y Asuntos Vitivinícolas, Eduardo Santiñaque, eligió como uno de los objetivos de su gestión realizar controles de la calidad de los vinos al mismo nivel que el INV, en cumplimiento de las normativas provinciales de salubridad en la industria, como así también de la Ley de Vinos. Además, comenzó la recopilación de datos estadísticos de cosecha, función tradicional del Instituto[20].
El INV participó de las reuniones iniciales de gestación del convenio de destino de porcentajes de la producción vitícola a mostos que firmaban los gobiernos de San Juan y Mendoza, además que sus pronósticos de cosecha y sus informes de despachos se transformaron en indispensables para prever los stocks en base a los cuales se tomaban las decisiones (Gennari et al, 2013: 21-22). Sin embargo, la definición precisa de esos porcentajes anuales fue potestad exclusiva de los gobiernos de las provincias cuyanas, demostrando el papel preponderante que habían adquirido. Quizá en este punto es en el que mejor se reflejó la reducción de funciones del Instituto como un órgano meramente técnico.
Por otro lado, la inserción del país en el Mercosur generó un marco dentro del cual la legislación dictada por el Estado, incluido el INV, debía encuadrarse para que los productos vitivinícolas pudieran comercializarse en el bloque.
El Reglamento Vitivinícola del Mercosur, que entró en vigencia en 1996, fue elaborado por una comisión mixta integrada por organizaciones estatales y privadas de los países miembros. Por la Argentina participaron el INV por el Estado y por las organizaciones de empresarios la Unión Vitivinícola Argentina, la Asociación de Cooperativas Vitivinícolas y el Centro de Bodegueros de Mendoza (Gennari et al 2013).
Por último, para evitar nuevas situaciones de fraude en la elaboración de vinos, la ley nacional 24.566/1995 estableció las normas, controles y sanciones para la producción, envasado y comercialización de alcoholes, tomando al INV como su autoridad aplicación. Esta norma significó una ampliación funcional del Instituto que excedía a la vitivinicultura. Para la implementación se creó otra “Comisión Técnica Asesora del Sector Privado” con representantes de varias industrias de bebidas alcohólicas que comenzó a sesionar recién en 2005.
Durante la década de 1990 existieron formal o informalmente 4 ideas de reforma o posibles destinos para el INV, algunos similares a los que se debatían para otros organismos del Estado nacional en el marco de la reforma neoliberal del Estado.
Uno de los proyectos fue la provincialización, es decir que sus tareas y personal fueran asumidos por los gobiernos provinciales. La expresión más evidente de esos intentos fue con el Tratado de diversificación hacia mostos entre San Juan y Mendoza de 1994 que en su artículo 15 decía “exhortar al gobierno nacional a que transfiera a las provincias productoras las funciones y la estructura orgánica del Instituto Nacional de Vitivinicultura.” El contexto era que otras organizaciones del gobierno nacional (ej. escuelas) estaban viviendo ese cambio de jurisdicción.
El pedido no tuvo impacto, a pesar de que fue expresado formalmente, debido a que las cámaras empresarias identificaban a los mercados de la agroindustria y a los controles de calidad como nacionales; mientras que los organismos internacionales, como la Organización Internacional de la Vid y el Vino o el Mercosur preferían referenciarse a entidades con poder sobre todo el territorio nacional.
Una segunda idea, que aparecía frecuentemente en algunos discursos de líderes de organizaciones, pero que no tuvo avances formales, fue la simple disolución del Instituto. Por ejemplo, Rodolfo Mó, presidente de la Federación de Viñateros de San Juan expresó en una entrevista: “El INV no cumple absolutamente con ninguno de sus objetivos, por lo tanto, es un gasto inútil para el gobierno. No ha cumplido con su deber de policía y además ha causado mucho daño a la vitivinicultura. En definitiva, el INV tendría ganado el derecho a desaparecer”. En la misma línea, la Cámara Vitivinícola de San Juan llegó a expresar la necesidad de eliminar cualquier organismo de policía del vino.[21]
La tercera propuesta fue el retorno al formato original de la ley 14.878/1959. En octubre de 1994 legisladores nacionales de San Juan y Mendoza presentaron un proyecto, que no llegó a tratarse en el Congreso, para restablecer el antiguo Consejo Directivo del INV con sus mismas funciones y composición.[22] Por su parte, la Unión Vitivinícola Argentina pidió restablecer la sobretasa al vino, propuesta que fue rechazada por la Cámara de Bodegueros de Mendoza[23]
La cuarta fue la que más avanzó, provocando una nueva gran crisis en el Instituto. Se trató de una integración a otros organismos estatales. El 24 de junio de 1996, el Decreto 660 del PEN, modificó, fusionó o suprimió múltiples dependencias, secretarías, ministerios y organismos autárquicos del gobierno nacional. El artículo 38 fusionó el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV) y el SENASA. Este último mantenía sus siglas, pero ampliaba sus funciones, más aún porque el artículo 39 establecía:
Disuélvase el Instituto Nacional de Vitivinicultura, creado por Ley N° 14.878 y transfiéranse sus competencias, dotación, unidades organizativas, bienes, y créditos presupuestarios vigentes al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) (Decreto del PEN Nº 660/1996).
El modelo que se intentaba copiar era la FDA (Food and Drug Administration), que era la agencia del gobierno de los Estados Unidos responsable de la regulación de alimentos, medicamentos, cosméticos, aparatos médicos, productos biológicos y derivados sanguíneos.[24]
La decisión se enmarcaba dentro de la segunda reforma del Estado (la primera había sido la de la Ley 23.696/1990 y el Decreto 2.284/1991), que tenía como discurso de legitimación la necesidad de eficientizar la administración pública, pero como objetivo real la reducción del gasto. Felipe Solá, secretario de Agricultura, Pesca y Alimentación sostuvo que ahora el organismo actuaría mucho más como un gran fiscalizador, un ente de policía del vino, y no como promotor u otras funciones, ya que su función no sería representar a los distintos sectores vitivinícolas, sino fiscalizarlos.[25]
El Decreto 660/1996 no aclaraba qué ocurriría con las funciones y la financiación, aunque se entendía que se perdía la autonomía y la autarquía.
El Senado de Mendoza aprobó una resolución en la que pedía que se derogara el artículo 39 del decreto 660.[26] En esos días, Eduardo Martínez renunció a su cargo.
Un gran apoyo al INV provino del Centro de Bodegueros de Mendoza, a pesar de su histórica posición contraria al intervencionismo estatal. Adriano Steiner, presidente de la entidad, expresó a los medios de comunicación “insistimos en el efectivo cumplimiento de las funciones indelegables del Estado en la fiscalización”[27]. Carlos Tizio -miembro del Centro y quien entre 2015 y 2019 presidiría el Instituto-, recordó en la entrevista realizada para esta investigación que el ministro de Economía de la Nación, Domingo Cavallo, les consultó sobre el tema y ellos pidieron que no se avanzara con la disolución.
También los gobernadores de San Juan y Mendoza rechazaron la integración del INV en la estructura del SENASA, mediante la firma de un acuerdo, que en el primero de sus puntos expresaba: “La función indelegable del Estado nacional en relación con la industria del vino es el control de la genuinidad y naturalidad de los productos vitivinícolas, de acuerdo con lo especificado en la Ley 14.878”.[28] También se pedía en el mismo documento la restauración del Instituto con su mismo nombre y que su máxima autoridad fuera nombrada por el PEN en consulta con los gobiernos cuyanos[29]. Esta posición era diferente a la adoptada poco tiempo atrás en el Tratado de diversificación.
Las estrategias de las cámaras de bodegueros y de los gobiernos provinciales tuvieron éxito. El PEN dictó otro Decreto, el 1084/1996, que derogó el artículo 39 del Decreto 660/1996. En los considerandos se argumentaba que la supresión de organismos descentralizados creados por ley sólo se podría disponer cuando no implicara la eliminación de funciones o roles que tengan directa incidencia en el desarrollo regional o comunitario y que los gobiernos provinciales y organizaciones vinculadas a la agroindustria habían pedido la continuidad del Instituto y sus funciones.
El nuevo decreto, en su artículo segundo, dejaba al INV con rango de Dirección bajo la dependencia de la secretaria de Agricultura, Pesca y Alimentación del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos, lo que implicaba una desjerarquización con respecto a la etapa anterior en que respondía directamente al ministro.
El artículo cuarto modificó la estructura del INV al establecer que sería conducido por un director nacional designado por el PEN. El funcionario duraría dos años en sus funciones.
La Comisión Técnica Asesora del Sector Privado y las vicepresidencias fueron suprimidas formalmente. En su reemplazo el artículo 8 del Decreto creó el Consejo Consultivo Interprovincial con una composición similar y con la función de asesorar al director nacional en los temas que someta a su consideración, aclarando que sus opiniones no tendrían un carácter vinculante.
Unos días después, otro decreto del PEN, el 1565/1996 estableció los objetivos conferidos al Instituto, que incluyeron la función principal de fiscalización de productos vitivinícolas y de alcoholes, además de acciones de investigación para eficientizar esas tareas, representación del país a nivel internacional, certificación de exportaciones y elaboración de estadísticas.
Finalmente, el mismo decreto 1084/1996, designó como director del INV al enólogo mendocino Felix Aguinaga, ex funcionario del gobierno de su provincia en las décadas anteriores, consuegro de Eduardo Bauzá y director de Comercio Exterior del Instituto durante la gestión de Martínez. Su perfil técnico le sirvió en el contexto neoliberal de crítica a las políticas intervencionistas para conseguir el aval de los gobiernos provinciales y del gobierno nacional[30].
Aguinaga, en sus primeras declaraciones, dijo que el INV debía ser “estrictamente técnico, menos burocrático, profesionalmente fiscalizador y alejado de los vaivenes políticos”. Además de considerar que los sectores de la producción solo debían ser consultados, pero no tener poder de decisión en el organismo[31].
El INV permaneció en la órbita del Estado nacional por las estrategias de los gobiernos provinciales y de los bodegueros, por el carácter nacional de la producción vitivinícola, por la necesidad de favorecer el ingreso a mercados internacionales que exigían certificaciones de calidad y por la propia trayectoria del organismo que le había dado experiencia y un rol importante que ningún otro ente podría asumir fácilmente.
La crisis de 1996 merece un análisis profundo. No se puede escindir la desjerarquización de los sucesos de adulteración registrados en los años anteriores, en especial del caso Torraga cuya sentencia judicial acababa de dictarse. Es cierto que esto desprestigió al organismo, sin embargo, al mismo tiempo demostró la necesidad de mejorar y aumentar los controles en la agroindustria. Es decir, fue también un factor que fortalecía la existencia de un ente fiscalizador con recursos técnicos, económicos y políticos.
El intento de integrar el INV al Senasa encuentra sus principales motivos en la segunda reforma del Estado, lo que demuestra que estamos en presencia de una crisis propia de la organización estatal en cuestión, pero también de todo el aparato estatal. De hecho, la reconfiguración de la estructura operativa del gobierno nacional mediante el Decreto 660/1996 fue muy amplia y el aspecto principal en el que no pudo implementarse justamente fue en el ámbito vitivinícola por la resistencia de los agentes privados y los gobiernos provinciales.
Los directores nacionales del INV: 1996 - 2001
Al comenzar su gestión, el director nacional del INV Félix Aguinaga, expresó una posición institucional con respecto a la política de diversificación del convenio entre San Juan y Mendoza: “Sobre el cupo destinado a la elaboración de mostos, el INV no manifestará ninguna opinión, sencillamente porque este es un tema comercial y no técnico, por lo que deben decidir las entidades involucradas”. Pero en la misma conferencia de prensa, agregó a continuación una recomendación: “hay que tener en cuenta las relaciones establecidas con distintos países para no perder continuidad en los mercados ganados con el mosto”.[32]
Esa posición relativamente prescindente del INV fue típica de sus políticas de regulación de estos años. La participación aparentemente técnica se expresó en la obtención de datos (no siempre precisos) para que otros actores tomaran decisiones, sin dejar por ello de influir u opinar.
Aguinaga ratificó la continuidad de algunas de las regulaciones que el INV había encarado en los años anteriores, tales como la determinación del grado alcohólico mínimo y la fijación de la fecha de liberación de los vinos de la nueva vendimia. En este último punto se seguía incumpliendo deliberadamente el artículo 53 del Decreto 2.284/1991 que llamaba a una completa desregulación.
El director eliminó la categoría “reserva”, que era un punto intermedio entre los vinos comunes y los finos, que había caído en desuso significando menos del 1% del total elaborado. A nivel internacional esa denominación se le solía otorgar a los vinos de máxima calidad, así que la disposición sirvió para adecuarse al mercado internacional[33].
En 1997, el INV procedió al cobro de multas atrasadas por infracciones cometidas en bodegas. Las cámaras de industriales respondieron impulsando en el Congreso de la Nación un proyecto, que no fue aprobado, que les condonaba esas deudas.[34]
En el inicio de ese año se realizaron controles de elaboración en forma conjunta entre el INV y los gobiernos provinciales.[35] La reducción de presupuesto del Instituto motivó que se cerraran las delegaciones de Santa Fe, Catamarca y Mar del Plata y se despidieran trabajadores, en el marco de la continuidad en el ajuste que demandaba la nueva etapa de reforma del Estado.[36] En 1999 el presupuesto del INV era de solo 13,7 millones de dólares. En ese año contaba con 2 direcciones, las de fiscalización e investigación, un total de 12 delegaciones y 527 empleados.[37]
El Decreto 1.286/1998 designó por otros 2 años a Aguinaga en el cargo. El Consejo Consultivo Interprovincial reglamentó en su funcionamiento recién en 1999, aunque sus reuniones formales fueron escasas. Mientras, Aguinaga convocaba encuentros ad hoc con los ministros de la producción de San Juan y de Mendoza y/o con organizaciones del sector privado de esas provincias, a veces con frecuencia mensual. Informalmente, a ese espacio le seguían llamando como antes “Comisión Técnica Asesora”.[38]
La ley 25.163/1999 reconoció al INV como su organismo de aplicación y como cuerpo técnico administrativo del sistema de designación del origen de los vinos y de las bebidas espirituosas de naturaleza vínica. Ello le otorgaba participación en los procesos de reconocimiento de Indicación de Procedencia, de Indicación Geográfica y de la Denominación de Origen Controlada (Gennari et al, 2013; Dulcich, 2016). El país se había comprometido ante la Organización Internacional de la Vid y el Vino (OIV) y la Organización Mundial del Comercio a legislar sobre la materia eliminando la utilización de nombres registrados en Europa como el champagne.[39]
La nueva ampliación de facultades al Instituto demostró que la década de 1990 no se caracterizó por un simple recorte de funciones, sino más bien una reforma y reorientación de tareas con eje en la fiscalización y con tareas secundarias que se incorporaron.
En 1999, el nuevo gobierno nacional electo continuó con la figura de director nacional en el INV, para la cual nombró al ingeniero agrónomo Luis Borsani. El gobierno de San Juan presionó sin éxito para que se designara un vicedirector[40].
El nuevo director expresó que la prioridad de su gestión sería la fiscalización de la vendimia en conjunto con equipos técnicos de los gobiernos cuyanos y el registro de las existencias de vinos y mostos para brindar datos precisos que sirvieran para el acuerdo de diversificación interprovincial, dejando para más adelante la discusión sobre la estructura de autoridad del organismo.[41]
El presupuesto del INV se contrajo otros 4 millones de pesos en el año 2000,[42] mientras que continuaban las propuestas de reforma del Estado que incluían la fusión de los organismos descentralizados de control de alimentos y bebidas.[43]
La crisis de la economía nacional de 2001 impactó gravemente en la producción vitivinícola, tanto por la caída de la demanda de vinos como por las dificultades de las bodegas y de los viñateros para financiar la cosecha por el “corralito”, medida del Estado nacional que limitaba la extracción de depósitos bancarios.
La gestión de Borsani fue breve, no marcó cambios en la selectividad estratégica que siguió favoreciendo los intereses de los bodegueros y fue relevado del cargo tras la renuncia del presidente de la nación Fernando De La Rúa.
Reflexiones finales
En los apartados anteriores se ha comprobado la hipótesis basada en Jessop (2014: 32) en cuanto a que el INV como organismo estatal tiene inscripta dentro de sí una “selectividad estratégica” que lo lleva a privilegiar algunos intereses sobre otros. Las acciones estatales tienen un efecto sobre los agentes (y las relaciones de poder entre ellos) y a su vez éstos despliegan estrategias para lograr el acceso y el control de esos organismos mediante la participación en su conducción y/o la definición de sus políticas.
El INV se creó con funciones de fiscalización de la calidad, pero también de promoción e intervención directa o indirecta sobre los mercados. El espíritu de la ley de 1959 fue la lucha contra la adulteración de los vinos, es decir una finalidad de salud pública. Las atribuciones de las que se dotó al organismo creado, fueron las de “policía del vino” para garantizar que su consumo no afectaría la salud y que no se incurriera en prácticas comerciales desleales. Sin embargo, la ley fue más allá, ya que creó un modelo de organización, distribución del poder y fijación de pautas de producción de una agroindustria. Se creó un organismo regulador para que fuera el “sitio de la estrategia”, es decir que brindara un espacio para la discusión entre los agentes.
El poder del INV para regular la oferta de uva y vino, mediante la función de promoción, le fue quitado a inicios de la década de 1990. Sin embargo, su rol aparentemente técnico y de fiscalización, que conserva hasta la actualidad, tiene influencia en los mercados como se ha demostrado a lo largo de este trabajo. Los pronósticos de cosecha, la fijación de la fecha de finalización de vendimia, de liberación de nuevos vinos, el grado alcohólico mínimo, etc. son herramientas de intervención cuya definición precisa, aunque pueda fundarse en parámetros científicos, tiene efectos políticos y económicos.
Entre 1959 y 1991, el INV fue el sitio más importante donde se manifestaron y articularon las estrategias de los agentes vinculados a la agroindustria. En la década siguiente, los debates sobre política vitivinícola incluyeron y excedieron al INV que ya no fue el actor central del sector, sino un agente más con sus propias estrategias.
Los bodegueros con plantas de fraccionamiento en la década de 1990 acrecentaron su poder dentro de la cadena vinícola y también consiguieron que sus intereses fueran favorecidos por las políticas del INV, es decir, que éste orientara su “selectividad estratégica” en su favor.
Tal selectividad estuvo condicionada por la orientación general del Estado a nivel nacional en su etapa neoliberal, por eso se comprende la consideración marginal del sector obrero y de los pequeños capitales y la apertura y liberalización de mercados vitivinícolas, tal como ocurría en la economía nacional en general.
El INV contribuyó desde su origen a mejorar la calidad de los productos de la agroindustria, lo que llevó con los años a una mayor tecnificación de la producción primaria e industrial, impulsada también por la necesidad de ingresar a mercados más exigentes. Ello implicó el desplazamiento progresivo de aquellos viñateros y bodegueros que no pudieron adaptarse a las nuevas pautas de producción vitícola y de elaboración de vinos. Este proceso se profundizó en el período estudiado en este artículo por la necesidad de adaptarse a normas internacionales para incrementar las exportaciones.
Como toda institución estatal, el INV intentó presentar y legitimar sus decisiones como “voluntad o interés general”. Las decisiones definidas como técnicas son las que mejor garantizan esa apariencia y más aún si presentan como objetivo la modernización de la agroindustria y el incremento de exportaciones, y si quienes la deciden son funcionarios profesionales que no tienen una vinculación previa explícita con algún sector de la producción.
La selectividad estratégica expresada en las políticas adoptadas desde el organismo y en los grupos favorecidos en estos años, se “escondió” detrás de decisiones aparentemente técnicas, pero con efectos políticos y económicos en la agroindustria que revelaron su verdadera orientación.
La crisis de 1996 llevó a la casi disolución del organismo, que fue evitada principalmente por el apoyo de los gobiernos cuyanos y de las cámaras de bodegueros, interesados en que exista un organismo nacional que certifique la calidad de los productos ante los mercados nacionales e internacionales.
La permanencia del organismo, a pesar de los embates de las reformas del Estado, se logró en base a reorientar y achicar el ámbito de injerencia, concentrándose en un mínimo sobre el cual hay consenso entre los actores: la fiscalización y otras tareas menores. En el poder de policía hay acuerdo en las sociedades capitalistas contemporáneas acerca de que lo ejerza el Estado pero, en cambio, en cuanto al poder de conducir los mercados, lo que hay es una amplia polémica. Esta afirmación cabe tanto para la economía en general como para la vitivinicultura o el INV en particular.
La prioridad del INV en el período 1991 – 2001 fue la implementación del modelo de producción moderno mediante políticas que apuntaban a la exportación y a la transferencia de poder de regulación hacia las grandes empresas que lideraban los mercados y a los gobiernos provinciales.
Las resoluciones del INV no fueron independientes de la política y la economía nacionales ni tampoco de lo que ocurría en el ámbito internacional, especialmente en el nuevo modelo de producción que pretendía incrementar las exportaciones. Cada decisión del Instituto debe comprenderse dentro de un contexto más amplio del neoliberalismo nacional y de la globalización de la década de 1990.
Los consejos consultivos existentes en el INV durante la década de 1990 (que continúan hasta la actualidad) no sólo carecen de capacidad de decisión, sino que sus reuniones no suelen realizarse en forma periódica, de manera que su poder es escaso.
Los bodegueros fraccionadores lograron que el Instituto los favoreciera en una gran cantidad de políticas entre 1991 y 2001, sin necesidad de que fueran empresarios bodegueros quienes dirijieran el Instituto y sin tener una participación con poder formal en el organismo a través de algunas de sus cámaras.
La reforma de 1991 se hizo para liberar los mercados y reducir la burocracia del Estado, en favor de los agentes más poderosos del sector privado. Sin embargo, para ello se eliminó su participación en las decisiones del organismo al suprimirse el directorio. La paradoja puede comprenderse en que a esos agentes más que participar o consensuar las decisiones del Estado sobre la economía –en inferioridad de condiciones como le pasaba en el Consejo Directivo-, lo que preferían era que las políticas los favorecieran directamente.
Fuentes
Diarios
Diario de Cuyo, 1990 a 2000
Diario Tiempo de San Juan, 2013
Infobae, 2009
Normas jurídicas
Decreto del Poder Ejecutivo de La República Argentina N° 2284/1991.
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina Nº 1565/1996.
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina Nº 660/1996.
Ley de la provincia de Mendoza Nº 6.216/1994.
Resolución 132/1993 del Instituto de Nacional de Vitivinicultura.
Resolución 133/1993 del Instituto Nacional de Vitivinicultura.
Resolución MERCOSUR Nº 45/1996.
Listado de entrevistas
Alós, Marcelo. Vicepresidente del INV desde 2015 y ex ministro de la Producción de San Juan. 10 de septiembre de 2018.
García, Carolina Miembro de comisión asesora jurídica de COVIAR y ex personal del INV. Mendoza. 19 de septiembre de 2018).
García, Guillermo. Presidente del INV 2008-2015. Mendoza. 21 de septiembre de 2018).
Pina, Juan Carlos. Gerente de Bodegas de Argentina. 21 de septiembre de 2018.
Sancho, Eduardo. Presidente de FECOVITA y de la Asociación de Cooperativas Vitivinícolas. Mendoza. 28 de septiembre de 2018.
Tizio, Carlos. Presidente del Instituto Nacional de Vitivinicultura. Mendoza. 3 de julio de 2019.
Zuccardi, José. Oresidente de la Unión Vitivinícola Argentina. Mendoza. 18 de septiembre de 2018
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Oszlak, Oscar, Malvicino, Guillermo y Ouviña, Hernán. Estudio de los organismos descentralizados del Poder Ejecutivo Nacional. Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de ministros y UNPRE, 2001.
Ramírez, Delia. “La acción del Estado en una economía regional desplazada. Acerca de procesos y conflictos en el complejo de la yerba mate.” El agro como negocio. Producción, sociedad y territorios en la globalización, coordinado por Carla Gras y Valeria Hernández, Buenos Aires: Biblos., 2013. pp. 171-191.
Valenzuela Espinoza, Iván. “El enfoque estratégico-relacional: implicancias para el estudio del Estado, las instituciones y el desarrollo en América Latina.” Revista de Ciencias Sociales, no. 33, 2011. pp. 7-31.
[1] Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Universidad Nacional de San Juan
[2] Las expresiones oficiales del Instituto se hacen a través de resoluciones, tanto en sus disposiciones como en sus considerandos. También publica estadísticas que han sido empleadas en este texto. Son escasas las comunicaciones de otro tipo por parte de sus autoridades, salvo en el caso de entrevistas a medios, algunas de las cuales se citan en el trabajo.
[3] Por ejemplo, Giarrizo (2016: 17), en otros términos, habla de “Modelo de Reconversión Productiva de la Cadena” para referirse a los mismos cambios en el sistema de producción primaria e industrial.
[4] Chazarreta (2013) presenta un análisis detallado de las operaciones de capital en las empresas vitivinícolas en el período 1995-2011. El país de origen del grupo o empresa inversor fue argentino (30% de los casos), francés (17%), mixto (15%), chileno (8%), estadounidense (6%), español (6%), inglés (6%) o de otros lugares. De manera que no fue un simple proceso de extranjerización o transnacionalización, ya que participaron en gran medida empresas o grupos de capital nacional
[5] Un análisis completo de la historia del INV en el período 1959–1991 se puede leer en Hernández (2014).
[6] “Gobierno y entidades vitivinícolas en búsqueda de soluciones comunes”, Diario de Cuyo, 31 de marzo 1991, pagina, impreso o en linea
[7] Se puede mencionar, por ejemplo, lo que ocurría en la agroindustria de la yerba mate: “con la disolución de la CRYM [Comisión Reguladora de la Yerba Mate] y el Mercado Consignatario Nacional de Yerba Mate realizado en 1991, creció el número de plantaciones al tiempo que la demanda se mantenía estable y el precio de la materia prima comenzaba una abrupta carrera descendente. Se produjo, entonces, una concentración de las ganancias yerbateras en los sectores mecanizados, industriales y supermercadistas, como también una acelerada descapitalización de los productores pequeños y medianos, de muchas cooperativas, de la mayoría de los secaderos, un deterioro en las condiciones de trabajo de los obreros rurales (“tareferos”) y una consolidación de sistemas de intermediación por medio de contratistas” (Ramírez, 2013: 173-174).
[8] “Declaraciones de Martínez”, Diario de Cuyo, 24 de marzo 1993, 4, impreso.
[9] FECOVITA está constituida como una cooperativa de segundo grado en Mendoza. Al inicio de la década de 1990 el gobierno de esa provincia privatizó Giol, una gran bodega estatal, transfiriendo el 75% de su capacidad productiva a productores asociados a la Federación de Cooperativa Vitivinícolas que pasó de ser sola la representante de estas entidades a ser una estructura productiva y comercial en la que los cooperativistas también son socios.
[10] “El INV marcha hacia su reestructuración”, Diario de Cuyo, 23 de marzo 1994, 4, impreso; “Asumieron ayer los nuevos vicepresidentes del INV”, Diario de Cuyo, 24 de noviembre 1994, 6, impreso; “Frustada vicepresidencia del INV”, Diario de Cuyo, 7 de febrero 1994, 7, impreso.
[11] “La conducción del INV”, Diario de Cuyo, 25 de octubre 1995, 6, impreso.
[12] “El INV y su fecunda laboral institucional”, Diario de Cuyo, 22 de noviembre 1998, 6, impreso.
[13] “Martínez hizo la autocrítica del INV”, Diario de Cuyo, 27 de marzo de 1996, impreso, 1; “¿Habrá desregulación?”, Diario de Cuyo, 12 de agosto 1996, 1, impreso.
[14] Pizarro, E., “Leche en mal estado, mozzarella contaminada y vino envenenado: cuando en los 90 los argentinos morimos por comer”, Infobae, 10 de marzo 2009, digital.
[15] “El INV no controla metílico”, Diario de Cuyo, 13 de marzo de 1996, 7, impreso.
[16] “Un fallo que sorprendió a todos” Diario de Cuyo, 12 de junio de 1996, 6, impreso.
[17] En el 2010, la Cámara Federal de La Plata ratificó la condena civil contra el INV y la bodega Torraga, agregando incluso una indemnización a uno de los herederos de los fallecidos. El fallo sostenía que “…. Resulta probado que el INV no adoptó las medidas de atención, vigilancia y prevención que la naturaleza de sus funciones le exigen” “El vino de la muerta, Diario Tiempo de San Juan, 26 de marzo 2013, digital.
[18] Pizarro, “Leche en mal estado, mozzarella contaminada y vino envenenado: cuando en los 90 los argentinos morimos por comer”, Infobae, 10 de marzo 2019, digital.
[19] “El INV en tiempo de crisis”, Diario de Cuyo, 3 de julio de 1995, 8; “La regulación vitivinícola”, Diario de Cuyo, 4 de julio de 1995, impreso, 6; “Comité vitivinícola se reunió en Mendoza”, Diario de Cuyo, 8 de julio 1995, impreso, 5; “El error influirá en los mercados”, Diario de Cuyo, 22 de junio 1995, 6, impreso.
[20] “Jerarquizarnos e igualar al INV como organismo de control”, Diario de Cuyo, 7 de enero de 1994, impreso, 9; “El INV marcha hacia su reestructuración”, Diario de Cuyo, 23 de noviembre 1994, 4, impreso.
[21] “Quieren un INV despolitizado”, Diario de Cuyo, 13 de julio 1996, 9, impreso.
[22] “La conducción del INV”, Diario de Cuyo, 25 de octubre 1995. 6, impreso.
[23] “En La Rioja no hay control”, Diario de Cuyo, 8 de julio de 1996, 5, impreso.
[24] “El INV bajo un ente fiscalizador”, Diario de Cuyo, 23 de febrero 1996, 11, impreso.
[25] “El INV no debe representar a sectores vitivinícolas”, Diario de Cuyo, 28 de febrero 1996, 9, impreso.
[26] “Dos frentes diferentes”, Diario de Cuyo, 19 de julio de 1996, 9, impreso.
[27] “Reciben fondos para la fiscalización”, Diario de Cuyo, 21 de julio de 1996, 10, impreso.
[28] “Los gobernadores piden que el INV sea regionalizado”, Diario de Cuyo, 27 de junio de 1996, 4, impreso; “Quieren un técnico para el INV” Diario de Cuyo, 8 de agosto 1996, 6, impreso.
[29] “San Juan quiere disputar la presidencia del INV”, Diario de Cuyo, 7 de agosto 1996, 6, impreso.
[30] “¿Habrá desregulación?”, Diario de Cuyo, 12 de agosto 1996, impreso, 6; “Aguinaga reemplazará a Martínez al frente del INV” Diario de Cuyo, 30 de agosto 1996, 7, impreso.
[31] “Aguinaga reemplazará a Martínez al frente del INV”, Diario de Cuyo, 30 de agosto 1996, 7, impreso.
[32] “Aguinaga asume”, Diario de Cuyo, 28 de enero 1997, 7, impreso.
[33] “El INV elimina la categoría reserva”, Diario de Cuyo, 2 de diciembre 1996, 6, impreso.
[34] “Modernos equipos par detectar irregularidades”, Diario de Cuyo, 11 de marzo 1998, 9, impreso.
[35] “Severo control en bodegas mendocinas “, Diario de Cuyo, 4 de enero 1997, 6, impreso.
[36] “El INV cierra tres delegaciones”, Diario de Cuyo, 16 de enero 1997, 4, impreso.
[37] “Quieren aplicar sobretasa al vino para financiar al INV, Diario de Cuyo, 9 de enero 1999, 11, impreso.
[38] “Polémica por el cuerpo asesor del INV”, Diario de Cuyo, 22 de enero 1990, 9, impreso.
[39] “Acuerdo en denominación de origen”, Diario de Cuyo, 2 de septiembre 1990, 5, impreso.
[40] “No quieren a Leotta en el INV”, Diario de Cuyo, 31 de diciembre 1999, 6, impreso; “El INV acatará a la justicia pero apeló su primera condena” Diario de Cuyo, 20 de enero 1990, 7, impreso.
[41] “El viernes asume Borsani en el INV”, Diario de Cuyo, 26 de enero 2000, 9, impreso.
[42] “Otro sanjuanino iría al INV “, Diario de Cuyo, 18 de enero, 2000, 4, impreso.
[43] Durante el gobierno de Fernando De La Rúa se emprendió una nueva etapa de reforma del Estado. Un informe de una consultora contratada por el gobierno nacional estudió los organismos descentralizados (OD), para proponer posibles fusiones o modificaciones en su funcionamiento para ganar eficiencia y reducir el gasto público. El estudio indicaba que, a pesar de las dos olas de reformas de la década anterior, existían alrededor de 70 OD que empleaban más de 53.000 personas, alrededor de un cuarto que en 1958 y poco menos de la mitad que en 1989. El informe proponía como una alternativa la creación de la “Agencia de Control Bromatológico y de Drogas Medicinales” que fusionaría a la ANMAT, el SENASA y el INV (Oszlak et al, 2001).