Intervención estatal y actores: políticas y prácticas de concertación, 1930-1976

 

State Intervention and Actors: Policies and Practices of Concertation, 1930-1973

 

Julieta Bustelo[1]

                                                                                                                    Leandro Sowter[2]

 

A grandes rasgos, los estudios sobre historia económica han tendido a focalizarse en la evo­lución de la estructura económica, la trayectoria de la política económica y las políticas sec­toriales, las ideas y el pensamiento económico o bien en el rol cumplido por los distintos actores socioeconómicos. En el caso de los trabajos que abordaron la relación entre la polí­tica económica y los actores puede observarse cierto divorcio entre los estudios sobre el empre­sariado y el sector trabajo. Analizar ambos de manera sistemática y poner el foco en la inter­sección dada por las interrelaciones entre los distintos actores, estatales, empresarios y/o laborales, resulta una tarea fructífera que podría abonar nuevas hipótesis e interpreta­ciones sobre algunos aspectos del desarrollo argentino. En este sentido, el estudio de las prácticas de concertación surge como una ventana interesante para estudiar la dinámica de las inter­acciones, las relaciones entre actores públicos y privados y el impacto sobre el de­rrotero económico. El presente dossier propone abordar la concertación como una dimen­sión de la intervención económica estatal que permite poner de relieve la problemática de las prácticas, mecanismos y dispositivos de intermediación de intereses entre el Estado y los actores so­cioeconómicos.

El período 1930-1976, signado por la industrialización por sustitución de importa­ciones (isi) en el marco de una economía cerrada que magnificó el poder de acción de los actores socioeconómicos, comprende una unidad histórica caracterizada por una cierta ho­mogeneidad en cuanto al tipo de Estado y su intervención económica y también en cuanto a la dinámica de interrelaciones empresarias-laborales y público-privadas. Es en este perío­do que se darían los primeros intentos, dispersos y esporádicos, de concertar algunos as­pectos que hacen a la política económica. Recapitular brevemente esta evolución nos per­mitirá po­ner de relieve temas y problemas que resultan clave a fin de poder vislumbrar una agenda de investigación sobre la cuestión.

La crisis económica de 1930 manifestó la progresiva declinación del modelo agroex­portador y obligó a impulsar la isi. Los cambios estructurales acontecidos también implica­ron un quiebre en la historia de la intervención económica estatal, que a partir de entonces tuvo tres rasgos que la caracterizaron: una mayor sistematicidad y planificación, a partir de la cual se crearon una serie de organismos burocráticos específicos; el desarrollo de un cuerpo burocrático técnico-profesional y la participación de los actores socioeconómicos. Si el Es­tado tuvo un rol importante en el modelo agroexportador, durante la isi cumplió un papel crucial: superar las fallas de mercado derivadas de la imposibilidad de continuar con el es­quema de crecimiento económico supeditado al comercio externo, al tiempo que debía crear las condiciones para impulsar las actividades industriales.

A medida que el proceso de industrialización avanzó, el rol del Estado adquirió ma­yor centralidad en el proceso de acumulación económica, pues de su intervención depen­dían cuestiones como la remuneración de los factores de producción, el nivel de protección de las industrias, el crédito, los mecanismos de promoción, e incluso el desarrollo íntegro de algu­nos sectores, como el petrolero, quedó a cargo del Estado (Belini y Rougier, 2008; Marichal, 2011). El nuevo rol que éste pasó a cumplir en el plano económico, político y social, produjo un quiebre respecto del papel desempeñado hasta entonces, lo cual operó un realineamiento en el comportamiento político de los actores socioeconómicos (Acuña, 1988 y 1994).

La intervención económica del Estado se profundizó y se complejizó, adquiriendo mayor densidad y sistematicidad, lo que exigió desarrollar mayores capacidades burocráticas y de exacción fiscal (Oszlak, 1978). A lo largo de este proceso la autonomía estatal adquirió nuevos contornos y el tipo de relación entablada entre los actores estatales y socioeconómi­cos tendría consecuencias sobre la propia construcción estatal y sobre el contexto sociopo­lí­tico en el que el desarrollo económico tiene lugar. En este sentido, el cambio en la orien­tación económica de la intervención estatal y la creación de condiciones para un modelo de acumu­lación centrado en la industrialización fue acompañado por nuevas formas de articu­lación con la sociedad, en particular con los actores socioeconómicos, lo cual generó bases de sus­tentación sociopolítica alternativas a las anteriores formas de dominación estatal (Di Tella, 1988; Germani, 1971; Zermeño, 1986).

La crisis del ideario liberal no sólo puso en cuestión el modelo de desarrollo y el ré­gimen democrático, sino que además llevó a repensar o a introducir modificaciones en el sistema de representación en el sentido de articular nuevos mecanismos de mediación entre el Estado, la sociedad y la economía. En la década de 1930 surgieron en Argentina, al igual que en otros países de la región, organismos como juntas, comisiones y consejos económi­co-sociales que, emulando la experiencia de algunos países europeos, procuraron vincular dife­rentes actores socioeconómicos, en especial empresarios, al proceso de toma de deci­siones. Se esperaba que la participación empresaria en las juntas y comisiones estatales ayu­daría tanto a mejorar la efectividad de la política económica gracias al conocimiento de los problemas productivos de los empresarios, como a compensar la escasa calificación técnica del Estado y lograr el apoyo político de los empresarios a través de su representación (Per­sello, 2009).

En este contexto de cambio estructural, los diferentes gobiernos debieron respon­der a las crecientes demandas de los actores socioeconómicos, tanto en el plano económico y social como político e institucional. La apertura de nuevos espacios de articulación y vin­cu­lación no sólo generó un nuevo marco para los intereses ligados al creciente desarrollo in­dustrial, sino que además fue escenario de fuertes conflictos, producto tanto del choque de intereses con la estructura de poder precedente, como por la misma orientación de la inter­vención económica estatal. Bajo el marco de principios nacionalistas-corporativistas surgie­ron “nuevas arenas de negociación” que convirtieron al Estado en un espacio privile­giado de articulación en donde los actores política y económicamente relevantes dirimieron sus dispu­tas y ejercieron presión para el logro de sus propios intereses (O’Donnell, 1977; Diniz, 1999, p. 27), al tiempo que se desataron conflictos que, en países con un sector labo­ral fuerte y organizado como la Argentina, fueron especialmente virulentos, por ejemplo en el caso de la política de ingresos (Villarruel, 1988).

Todo este proceso de transformación económica, surgimiento de nuevos actores, cri­sis de los sistemas de representación, redistribución del poder y conflictos en torno a la in­tervención económica estatal, pone en primer plano el problema de la vinculación entre los actores públicos y privados desde los orígenes de la industrialización sustitutiva. Sin embargo, la pregunta acerca de la forma en que se dieron estas interrelaciones y los meca­nismos a través de los cuales los actores estatales buscaron allanar diversos tipos de partici­pación de los actores socioeconómicos en las decisiones sobre la política económica no ha recibido todavía un abordaje sistemático.

Una multiplicidad de trabajos han realizado aportes teóricos sobre el problema del Estado, los actores, las políticas públicas y el desarrollo en América Latina. Desde una pers­pectiva estructuralista se destaca el poder de la burguesía a partir de sus decisiones de inver­sión y las alianzas sociales que se tejieron como sustento de las políticas públicas (Block, 1977; O’Donnell, 1977; Offe, 1985; Portantiero, 1977; Poulantzas, 1986). Desde visiones en clave liberal-pluralista se plantea al Estado como un procesador de diversas demandas de la sociedad civil que se articulan por medio de diversos grupos de interés que presionan para la obtención de rentas (Olson, 1980; Truman, 1951). Más recientemente, desde la perspectiva neoinstitucionalista las nociones de autonomía, autonomía enraizada y capaci­dad burocrática y administrativa del Estado buscan explicar el rol de éste en los procesos de desarrollo (Amsden, 1989; Evans, 1996; Skocpol, 1989).

En particular, sobre el problema de los sistemas de intermediación de intereses hay una profusa bibliografía. En tanto contribución analítica o descriptiva, estas visiones estu­dia­ron las formas que asumió la representación e intermediación de intereses (Schmitter, 1974 y 1985), los modelos de elaboración de políticas públicas (Lehmbruch y Schmitter, 1982) y las distintas formas de organización de la economía por parte del Estado (Pahl y Winkler, 1980).

Estos y otros estudios tratan tangencialmente el tema de la participación de los ac­to­res cuando abordan la acción estatal como disparadora para la organización empresarial (Schneider, 2004), estudian la cuestión de la concertación social en América Latina (Grossi y Santos, 1983; Hernández, 1994) o analizan las relaciones corporativistas entre el estado y el sindicalismo en el marco de los cambios en los modelos de desarrollo (Bensusán y Von Bülow, 1998; Lucena, 1999). A su vez, autores como Diniz (1978 y 1999), Girbal Blacha (2000), Berrotarán (2003), Jáuregui (2004), Brennan y Rougier (2009), Belini (2014), Bustelo (2015), Rougier y Sowter (2018), Sowter (2021), entre otros, realizaron aportes para enten­der las relaciones del Estado con el empresariado industrial y su impacto en el proceso de desa­rrollo, abonando, directa o indirectamente, la hipótesis de que, bajo ciertas condicio­nes, la institucionalización de las vinculaciones tiende a mejorar la calidad y efectividad de las polí­ticas públicas.

En resumen, se cuenta con estudios sobre el Estado, el desarrollo económico, los empresarios y sus formas de organización y acción colectiva; pero a pesar de estos avances todavía se conoce poco sobre la historia de la participación de los actores en la política eco­nómica y los mecanismos de intermediación. En este punto, surge la pregunta por la forma en que el Estado institucionalizó las distintas formas de vinculación de empresarios y traba­jadores en los organismos económicos estatales y hasta qué punto los actores participaron, modificaron, orientaron o limitaron las políticas que definían la trayectoria económica ar­gen­tina. Estudios empíricos que den cuenta de esta problemática sin duda podrían resultar en la formulación de nuevas hipótesis e interpretaciones. Asimismo, permite poner en dis­cusión aspectos relevantes en el plano histórico y teórico que, en esta oportunidad, sólo podemos señalar de manera enumerativa y sin pretensiones de exhaustividad.

El estudio de las diversas instancias de intermediación entre el Estado y los actores socioeconómicos resulta relevante por, al menos, dos tipos de cuestiones. Primero, porque los distintos organismos, juntas, consejos y comisiones, estuvieron presentes en la arquitec­tura estatal desde los orígenes de la industrialización sustitutiva y constituyeron espacios pri­vilegiados de articulación entre los actores político-estatales, actores socioeconómicos y los expertos técnicos. Observar esta experiencia permite historizar las instituciones, los conflic­tos y los acuerdos sobre la forma que asumió la vinculación entre los actores socio­económi­cos y el Estado, entre otros aspectos. Segundo, porque estos organismos constitu­yen una ventana privilegiada para observar otras cuestiones más amplias, como la dinámica sociopo­lítica detrás de las políticas económicas del desarrollo, la forma que asumió la cons­trucción de autonomía estatal, la efectividad y representatividad de la organización de los intereses socioeconómicos y su capacidad para influir sobre las políticas que los afectan y, finalmente, los acuerdos y conflictos entre el Estado y los actores socioeconómicos respec­to de las polí­ticas que configuran un determinado modelo de desarrollo.

En la historiografía sobre Argentina ha predominado, en términos generales, una vi­sión que pone el foco en los conflictos entre los actores y en la inminencia (o necesidad, según la perspectiva) de una ruptura, social y política, como condición para destrabar los condicionantes del subdesarrollo. Sin pretender discutir esta hipótesis, lo que sugerimos es que se ha descuidado el estudio de ciertas problemáticas cuya resolución requería de la coor­dinación o concertación de los actores con el Estado. En cierta medida, la propia natu­raleza de los problemas económicos durante la etapa compleja de la isi –entre ellos, pre­cios y sala­rios, regímenes laborales, planificación de la inversión– implicó por parte de los distintos gobiernos el ensayo constante de políticas que pendularon entre la imposición estatal unila­teral/disciplinadora y la concertación con los actores. En este sentido, la pre­gunta acerca de la forma en que se dieron estas interrelaciones y los mecanismos a través de los cuales los distintos gobiernos buscaron allanar diversos tipos de participación de los actores en las de­cisiones sobre la política económica se torna relevante.

El presente dossier busca dejar planteada esta pregunta y realizar un aporte, limitado y fragmentario, sobre una problemática que aún no ha sido abordada de manera sistemáti­ca. En “‘Un puchito para repartir’: la agroindustria azucarera tucumana y las políticas de concer­tación durante el primer peronismo. Los avatares de la reorientación económica y el giro productivista, 1949-1955”, Leandro Sowter y Julieta Bustelo estudian las políticas pú­blicas del gobierno peronista destinadas a la agroindustria azucarera de Tucumán, que en los pri­meros años del gobierno peronista fueron resultado de diferentes instancias de con­certación entre los representantes estatales y los actores productivos tucumanos (obreros, cañeros e industriales). Los autores sostienen que la reconfiguración de la política económi­ca peronista a partir de la crisis de 1949 que implicó la implementación de políticas azucare­ras con fuertes rasgos de eficiencia productiva que generaban graves perjuicios para la agroindustria Tucu­mana, produjeron la ruptura de las prácticas de concertación y su susti­tución por el tutelaje estatal que significó el diseño por parte de organismos gubernamenta­les que pretendían li­mitar las constantes demandas sectoriales.

En “El Estado peronista y las políticas de concertación para el Chaco forestal (1946-1955 y 1973-1975)”, Noemí Girbal-Blacha analiza las políticas públicas de los tres períodos de gobierno peronista destinadas a la protección y reconstrucción de la biodiver­sidad del Chaco forestal. La autora muestra que las políticas públicas, plasmadas en medi­das y legisla­ciones estatales, son resultado de la concertación entre Estado y actores socia­les, luego de diversas instancias de debate y acuerdo.

En el artículo “Concertación a palos: política económica y conflictividad gremial en la Presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962)”, Aníbal Jáuregui analiza la estrategia política del programa desarrollista del gobierno de Frondizi, que implicaba incorporar a los actores corporativos del capital y del trabajo en negociaciones tripartitas con el Estado. Muestra cómo la propuesta de integrar al sindicalismo en el proyecto sufre los vaivenes de la con­flic­tividad laboral y la contradicción de intereses entre empresarios y trabajadores. El plan de Frondizi de integración y desarrollo procuraba un esquema virtuoso de relaciones entre ca­pital y trabajo en el que cada actor sería responsable y donde quedaría claro el intercam­bio: inversión y compromiso con la productividad, a cambio de lograr un desarrollo eco­nómico que garantizara la independencia económica a través de un genuino proceso de desarrollo. Como el compromiso de los actores, en particular de los sindicales, no operó en la práctica, el gobierno buscó destrabar el conflicto en un esquema que resultó en una “concertación a palos”.

En “Desarrollismo en clave de Seguridad Nacional: industrialización subsidiada en el Noreste de Chubut durante la dictadura de la Revolución Argentina (1966-1972)”, Axel Binder utiliza los conceptos de triangulación o alianza (en lugar del concepto de concerta­ción) para analizar la relación entre Estado provincial, empresarios y sindicatos en el con­texto de im­plementación de los programas desarrollistas por parte del gobierno de facto de la “Revolu­ción Argentina”. Desde la concepción del autor, estos programas tuvieron como principal finalidad descentralizar la actividad industrial para desactivar la conflictividad obrera en las principales ciudades industriales y, al mismo tiempo, significaron la acumula­ción de capital en nuevos polos de desarrollo.

En el artículo “De acuerdos, desafíos y disputas. La cge y la cgt ante el “Pacto Social” durante la gestión de José Ber Gelbard (1973-1974)”, Pablo Garrido reconstruye el diálogo y las interacciones tripartitas Estado-cge-cgt en el marco del Pacto Social y avan­za en el estudio del último intento orgánico de concertación al final del período isi. De tal ma­nera, brinda elementos para analizar el problema del enraizamiento de la autonomía estatal y su política económica respecto de los actores. En este sentido, se pone de mani­fiesto el escaso margen de acción para modificar los términos del “intercambio político” que había cristali­zado el Pacto Social, rigidez que constituyó un punto clave para explicar la incapacidad para adaptar dicho Pacto a las nuevas condiciones económicas internacionales luego de la crisis del petróleo. Así, el autor se sumerge en el corazón del Pacto Social y da cuenta de las inter­acciones entre los actores, sus demandas y sus límites, así como la diná­mica del diálogo que impactó sobre los resultados de esta experiencia de concertación.

 

Referencias

 

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[1] Centro de Estudios de Historia Económica Argentina y Latinoamericana, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. orcid 0000-0001-6264-8046. julibustelo@yahoo.com.ar

[2] Centro de Estudios de Historia Económica Argentina y Latinoamericana, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. orcid 0000-0002-9305-5056. leandrosowter@yahoo.com.ar