Planteo y definiciones conceptuales sobre
el tema
La
concertación es el resultado de un proceso de toma de decisiones basado en
deliberaciones, ordenamientos y acuerdos que derivan generalmente en políticas
públicas. Esos pactos o concordancias involucran al Estado y a otros
influyentes actores sociales, identificados como “grupos de interés”,
entendidos como manifestación colectiva de intereses particulares, en estrecho
contacto con los representantes políticos y funcionarios, que derivan en la
direccionalidad que adoptan las políticas públicas (Blacha,
2015; Olson, 1992). La concertación se relaciona con la coyuntura imperante,
pretende armonizar intereses en función de una agenda o propuesta de gestión
para crear espacios de diálogo y llegar a resultados operativos (Compston, 2002). Hay quienes la definen como “una opción
que tienen los gobiernos para lidiar con problemas de difícil resolución”
(Licha, 2003, p. 2). Forma parte de la gobernanza entendida como gestión de
redes que exige de la cooperación y la coordinación, entre los poderes
públicos y el entorno económico “a lo largo del eje local-global” (Canales
Aliende y Sanmartín Pardo, 2014). Es, en síntesis, un componente importante
para generar alternativas que hagan posible los acuerdos de convivencia a
través de instrumentos concretos capaces de generar inclusión o exclusión
según los términos de esos entendimientos entre lo público y lo privado.
También puede considerarse una forma de participación de corporaciones y
sectores empresariales en los asuntos del Estado, sin llegar a sustituir la
representación política (Di Tella et al., 2006, p. 107).
En el heterogéneo “mundo rural” argentino la concertación puede registrarse
a través de la acción en diversas modalidades, cuando se analizan las
desigualdades regionales características de la organización del territorio, más
allá del espacio físico; es decir, cuando el “Estado pueda desenvolver su actividad
específica, o sea el poder público” (Jellinek, 2000, p. 385). La concertación
es parte de la dualidad propia de la conformación del Estado, que se expresa
como representación de la sociedad en su conjunto e instrumento de los sectores
hegemónicos; porque el Estado es un aparato institucional pero también una relación
social.
La territorialidad, por su parte, es un fenómeno poroso y complejo.
Allí se asienta la concertación y cobra importancia la política de gobierno del
territorio, su construcción social y el accionar de las políticas públicas como
manifestación del poder legal y también del poder legítimo; es decir, el que se
construye desde la deliberación que se despliega en el poder legislativo de una
Nación. La ausencia o escasa regularidad de políticas públicas son causales de
exclusión y marginalidad, en tanto se vinculan con una burocracia técnica y
política -como reguladoras institucionales- imbricadas en el desempeño estatal.
Estas acciones tornan necesarios los acuerdos capaces de generar “la construcción y el fortalecimiento del
Estado” (Otalora Buitrago y
Vivas Cortés, 2011) pero también permiten comprender sus controversias;
aquéllas que reconocen realidades y
capacidades regionales diversas.
Cuando en 1880 se constituye en la Argentina el Estado Nacional, lo
hace como producto de una concertación entre importadores y exportadores,
ganaderos de la provincia de Buenos Aires y agroindustriales del interior del
país (azucareros en el noroeste argentino –noa– y vitivinicultores en
Cuyo). Son ellos quienes conforman una dirigencia y un mercado nacional, que
preceden a la existencia del Estado Nación. Es esa “gestión de redes” la que
permite diseñar políticas públicas (Canales Aliende y Sanmartín Pardo, 2014, pp.
353-354) en consonancia con dicha alianza. Más de la mitad del territorio
argentino y sus actores sociales (la Patagonia y el nordeste argentino –nea–) no participan de los acuerdos
conducentes a la concertación nacional en favor del modelo agroexportador, que
define a la llamada Argentina Moderna liderada por una elite de liberales en lo
económico y conservadores en lo político (Botana, 1977; Mc Gann, 1960).
Estos conceptos, si bien pueden aplicarse a todo el proceso histórico
argentino, se han utilizado escasamente y mucho menos de modo explícito, tanto
en la historiografía regional argentina como en los análisis asumidos en los
más de 3700 estudios e interpretaciones de las gestiones peronistas (Hovart, 1993). Precisamente, son estos dos temas los que se
pretenden estudiar en este trabajo. Por un lado, la historia regional aplicada
al estudio de caso del Gran Chaco Argentino, cuyo estado de la cuestión da
cuenta de ser una expresión destacada de la explotación forestal, incluyendo
una síntesis de la caracterización previa del territorio mencionado, y desde la
perspectiva temporal analizar e interpretar la concertación tal como se la ha
definido, aplicada a dicha región y la explotación de maderas duras cuando el
peronismo asume la conducción del Ejecutivo Nacional.
El Gran Chaco Argentino –gca– (integrado por Chaco, Formosa, norte de Santa Fe,
Santiago del Estero, Este de Tucumán y Salta), que ha sido estudiado desde
distintas perspectivas por historiadores, sociólogos, antropólogos, geógrafos y
economistas (Bruniard, 1975-1978; Carlino y Carrió, 2012; Cozzo,
1967; Dargoltz, 1985; Gasparri,
2012; Girbal-Blacha, 2012; Madueño, 1942; Paolasso, et al., 2018; Slutzky,
2011; Zarrilli, 2004) es la región forestal por
excelencia. Al Este, se extiende el Chaco Santafesino, que a través de las vías
fluviales emprende la exportación de rollizos de quebracho colorado y tanino,
respaldado por la inversión extranjera y la fábrica de tanino como centro
productivo. Aquí desde 1905 se instala la poderosa Compañía inglesa-alemana “The Forestal Land, Timber, and Railways Ltd. s.a.” se convierte desde entonces en la
reguladora de precios al constituirse en la gran exportadora de rollizos de
quebracho taninero –el “oro rojo”– hacia el puerto de
Hamburgo, con destino final a distintos puntos de Europa. Sus oficinas comerciales
están radicadas en Londres. El gerenciamiento compartido deriva en situaciones
de conflicto para la empresa durante la Primera Guerra Mundial -–pgm–
(1914-18), al estar Alemania y Gran Bretaña en distintos bandos bélicos. Hacia
el oeste del cga,
se localiza el Chaco Santiagueño vinculado al mercado interno, aquí el bosque
de ñandubay, algarrobo, quebracho blanco es penetrado por el ferrocarril y
depende del obraje (núcleo urbano-forestal). Estos dos instrumentos sumados a
la inversión de los comerciantes y terratenientes de la pampa húmeda ante la
ausencia de una burguesía local establecida, hacen posible la extracción de
maderas duras de esta subregión, para durmientes, postes y leña (Bruniard, 1975-1978; Dargoltz,
1985). En el Chaco Santiagueño se instalan en 1905-1906 dos importantes sociedades
anonimas: “Quebrachales Chaqueños” y “Quebrachales
Tintina”, dirigidas por dos poderosos comerciantes, financistas y
terratenientes de la región pampeana, Luis Zuberbhüler
y Ernesto Tornquist, respectivamente (Girbal-Blacha,
2011; Soto, 2006).
En síntesis, en el cga las
ganancias obtenidas de la explotación forestal se destinaron a consolidar los
negocios centrales de los inversores nacionales y extranjeros, en medio de un
ejercicio político inestable y dependiente del gobierno nacional, cuando en la
región predominan los Territorios Nacionales o gobiernos provinciales que no reciben
el respaldo decidido del gobierno central, como ocurre con Santiago del Estero.
Esta postergación es el resultado de un Estado ausente al momento de preservar
la riqueza forestal, cuando no existen políticas públicas consistentes y
capaces de mantenerse en el mediano o largo plazo, obligar al replantío de los bosques y a invertir, al menos parte de
las ganancias obtenidas, en la región de la cual se extrae la riqueza maderera
(Girbal-Blacha, 2022). Esta organización del
territorio forma parte de los efectos del modelo agroexportador sobre el nordeste
de la Argentina, con una economía extractiva y que poco se vincula al saber
experto y la tecnología destinada a preservar el medio ambiente. La
concertación así implementada beneficia a los sectores empresariales privados
más poderosos y ajenos a la radicación regional.
Zonas forestales de
maderas duras en el norte argentino
Fuente: Elaboración del mapa por el técnico Cristian
Da Silva. iighi-conicet
(Resistencia-Chaco) en
base a Consejo Federal de Inversiones (1973).
Una vez finalizada la pgm, la explotación forestal pierde importancia cuando
se producen sustitutos del tanino para la curtiduría y la expansión ferroviaria
se detiene. El Chaco, en tanto eje del gca, emprende –desde 1920– el
cultivo del algodón. Una producción de base familiar que habrá de coexistir
con la explotación de ganado criollo y el latifundio que crece al amparo de la
venta a bajo costo de tierras fiscales. Las dificultades financieras y la
necesidad de aumentar la recaudación impositiva mantienen la continuidad de la
deforestación, cuando grandes firmas como Bunge & Born, Louis Dreyfus y
Adam Clayton controlan el mercado y las cotizaciones (Gomez
Lende, 2014, pp. 54-55), en medio de la falta de
presencia y control estatal.
El crac internacional de 1929 y la ruptura del orden institucional en
la Argentina promueven, desde los años de 1930, la presencia del Estado
interventor que hace uso del “saber” para respaldarse en una burocracia
técnica, mientras alienta la industrialización sustitutiva de importaciones y
subsidia las actividades agrarias. De todos modos, la economía agropecuaria de
exportación comparada con aquellas que producen para el mercado interno, es la
que más siente los efectos de esta crisis estructural y orgánica (Rougier,
2021).
En 1937 en el Territorio Nacional del Chaco, de un total de 466.078 ha
cultivadas, un 50% corresponde a plantación de algodón. Las explotaciones de 26
a 55 ha. representan entonces el 27,3%,
seguidas de las de 16 a 25 ha (22,8%) y de las de 6 a 16 ha –20,5%– (Slutzky, 2011). Desde fines del siglo xix y hasta 1930, el perfil económico chaqueño es forestal.
Cuenta con unas 15 fábricas productoras de tanino, destacándose el dominio de “The Forestal Land, Timber and Railways Ltd.”, desde
1906 (Del Río, 2004). Según el censo de 1935, “las fábricas instaladas
ocupaban 1288 obreros y 154 empleados, y utilizaban el 50% de la fuerza
eléctrica disponible en el territorio. A su vez, la actividad maderera empleaba
2077 obreros en 79 aserraderos, obrajes y carpinterías, pero consumía el 5% de
la electricidad” (Carlino y Carrió, 2012, p. 61).
Si los efectos de la primera posguerra, primero, y del crac de 1929,
después, dan muestras de la situación planteada, es posible afirmar que el punto
de inflexión en la economía en general y en la forestal en particular, lo
marca en 1940 el frustrado Plan Pinedo, que presentara ante el Senado Nacional
el ministro de Hacienda y socialista independiente Federico Pinedo. El
propósito es anticiparse a los efectos de la segunda posguerra. Se lo considere
o no el antecedente del “mercadointernismo del
peronismo” (Llach, 1984, p. 515) se iniciaría hacia mediados de esa década otro
ciclo histórico en la Argentina con la presencia de un Estado popular, nacionalista,
dirigista y planificador (Bravo y Bustelo, 2018).
En la década de 1940, por causas internas (costos de producción,
impuestos) y externas (competencia de otros países, de la mimosa –especie
vegetal proveedora de tanino extendida en el continente africano– y el
desarrollo de productos químicos curtientes), se reducen los establecimientos
forestales productores de extracto de quebracho chaqueños. Su número cae a 11,
según la publicación “El Chaco de 1940” editada por la Comisión Organizadora de
la Primera Gran Exposición del Territorio Nacional del Chaco reunida en la
Capital Federal desde noviembre 1940 a marzo 1941. Se trata del accionar de un
Estado que durante largo tiempo demostrara poco interés en controlar a las
grandes corporaciones y el uso de los recursos naturales, y que tres decenios
más tarde, dejaría expuesta la descapitalización del ambiente natural de la
región, que se mostraría irreversible, más allá de la política de concertación
y de los subsidios que se asignaran al Instituto de Investigaciones Forestales
y Agropecuarias del Chaco (Cámara de Diputados de la Nación –cdn–, caja
64, año 1973, expte. 3286-D-1973, f. 10.; caja 65,
año 1974, expte. 3319-D-1973, f. 3; Zarrilli, 2004).
Este estudio histórico se propone analizar –en función de estas
consideraciones previas– el accionar legislativo como uno de los instrumentos
específicos de la concertación política intersectorial durante los tiempos en
que el peronismo estuvo al frente del gobierno nacional (1946-1955 y
1973-1976). Esta es su línea argumental. Si las bases doctrinarias y la
redistribución del ingreso respaldada en la doctrinaria “justicia social,
independencia económica y soberanía política” impulsan la legislación y toma
de decisiones sobre explotación de los bosques en los tiempos del peronismo
histórico (1946-1955); los acuerdos temporales, la mayor interrelación entre
intereses públicos-privados y las acciones basadas en el pragmatismo
(créditos, subsidios y experimentación agraria) son procedimientos que definen
en materia forestal al tercer gobierno peronista (1973-1976). El objetivo del
recorrido histórico propuesto es interpretar para ambas etapas temporales–especialmente
a partir de fuentes primarias y bibliografía de época– los alcances de la
concertación, sus características, sus tipologías, continuidades y cambios en
relación con las economías regionales postergadas y hacerlo a través de un
estudio de caso: el Chaco forestal.
La legislación forestal antes y durante la
primera gestión peronista
Respecto de
la legislación referida a la explotación boscosa, después de la sanción de la
ley de tierras 4167 de 1903, en uno de cuyos artículos se hace referencia a la
necesidad de proteger la riqueza forestal y yerbatera, la normativa sobre el
asunto es aislada y circunstancial, a excepción del Código de 1915. Expresan un
Estado ausente en materia de protección de nuestros bosques nativos y de los
recursos naturales en general. Los problemas fundamentales perviven incluso
cuando avanza el siglo xx.
En medio de los efectos de la pgm y
desde 1917 ante las presiones ejercidas por los Estados Unidos para quebrar la
neutralidad argentina ante el conflicto, el Estado nacional dispone en materia
forestal una serie de inspecciones minuciosas sobre los bosques nativos
nordestinos. Decreta la caducidad de varios contratos por contravenir la
escueta legislación vigente, pero el resultado termina por beneficiar a las
grandes compañías que acaparan la explotación de estas tierras, más allá de la
caducidad de los contratos cercana a un decenio, cuando las mismas “están
todavía en poder de las compañías, sin que el Fisco las haya retrotraído
realmente a su dominio” (cdn,
caja s/n, año 1936, expte. 112-D-1936, f. 117).
Dos años más tarde, el 6 de agosto de 1919, se presenta en la Cámara de
Diputados de la Nación un proyecto para realizar un estudio sobre los bosques
nacionales, como complemento de otro sobre maderas argentinas elaborado por el
legislador radical por la Capital Federal, Carlos F. Melo. Ambos ven frustrados
sus propósitos como parte de las disputas internas al interior del radicalismo
gobernante y –en general– puede afirmarse que son escasas las propuestas sobre
la materia en tiempos de la gestión de la Unión Cívica Radical al frente del
gobierno nacional (cdn,
1919, t. III, 390 y t. V, 29).
De manera sostenida, los acaparadores y testaferros ocupan las tierras
ricas en maderas (Alberto Méndez Casariego, Luis Zuberbühler,
Carlos Casado, Jorge Laure, José Femenia,
Teodoro Aleman, Ernesto Aguirre, Carlos Carranza,
Enrique Berduc, entre otros). Lo hacen en múltiples
ocasiones violando la ley y perjudicando la recaudación fiscal, tanto como el
medio ambiente, en connivencia con un Ministerio de Agricultura liderado por
representantes del poder agrario pampeano (Girbal-Blacha,
1993). Después de la ruptura del orden institucional en setiembre de 1930, el presidente
de la Nación, General Agustín Justo, durante julio de 1932, establece por
decreto que el Ministerio de Agricultura puede “conceder permisos para extraer,
libre de derechos, productos de los bosques fiscales, cuando éstos hayan de ser
aprovechados en obras de interés público o fiscal” (cdn; caja s/n, año 1936, expte. 112-D-1936, f. 135). Es difícil comprobar el destino
que puede darse a la madera extraída y dos años más tarde esta decisión se
conjuga paradójicamente con otra disposición que establece la protección de los
parques nacionales, cuando se aprueba el Reglamento de Guarda
Parques, considerados empleados de la administración pública argentina.
El 8 de agosto de 1933, el Ejecutivo Nacional presenta un nuevo proyecto de
ley, referido en este caso a la explotación y vigilancia de los bosques
nacionales; pero tampoco logra su sanción.
Hacia
mediados del decenio de 1930 la Cámara de Diputados de la Nación decide
profundizar su control en la materia, aunque siempre alentando una concertación
con los poderosos intereses del sector. Solicita entonces informes al Ministerio
de Agricultura (man)
–a cargo del ganadero, funcionario, miembro de la Sociedad Rural Argentina y de
la Asociación Argentina de Criadores de Shorthorn, Luis Duhau– acerca de la
riqueza forestal argentina nacional, provincial y en manos privadas, la “forma
actual de la vigilancia y explotación de los bosques fiscales y medidas más
eficientes para su protección” (cdn; caja s/n, año 1936, expte.
112-D-1936, f. 9) así como un estudio del Código Forestal vigente aprobado en
1915, que incluya la sugerencia de los cambios que estime convenientes para
poder llevar a la práctica sus disposiciones. Se crea en junio de 1936, la
Comisión Consultiva Nacional de Bosques (Decreto 83.731) dependiente del
Ministerio de Agricultura e integrada por representantes de Parques Nacionales,
la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la Universidad de Buenos Aires, la
Dirección Nacional de Vialidad la de Ferrocarriles, la Sociedad Rural
Argentina, la Unión Industrial Argentina, la Sociedad Amigos del Árbol y tres
plantadores de bosques designados por el Ministerio, con el objetivo de
promover un régimen de protección y conservación forestal, promover
investigaciones científicas sobre nuestros bosques, recabar datos estadísticos
de las distintas reparticiones públicas, promover la replantación y educación en
materia boscosa (man,
1936, pp. 431-432).
En
julio de 1936 los legisladores reciben un extenso informe ministerial sobre el
asunto. Allí se expone que sin un censo forestal resulta imposible responder a
la principal pregunta planteada, ya que los datos más próximos datan de 1915
cuando se elaborara el Código Forestal. Entonces de un área boscosa total de
101.500.700 de hectáreas, 90.137.254 de ellas están en manos de particulares y
sólo 11.363.443 de hectáreas son fiscales. Si se realiza un relevamiento
topográfico preciso, y solamente así dice el informante, podría elaborarse un
mapa forestal, que resulta imprescindible. Sugiere, además, cuidar, mantener y
conducir “nuestra riqueza forestal, a la que hay que prestar preferente atención”,
reservándose el Estado las áreas más provechosas, de las pocas que son de
propiedad fiscal por entonces (cdn, caja s/n, año 1936, expte.
112-D-1936, f. 17). Subraya –al mismo tiempo– la situación en que se encuentran
los viveros nacionales y regionales. Lo hace de modo detallado y llamando la
atención acerca del cuidado que debiera prevalecer en favor del patrimonio
boscoso (Girbal-Blacha,
2019).
Para
deslindar responsabilidades, el documento señala que la vigilancia y explotación
de los bosques fiscales, corresponde a la Dirección de Tierras y que los
destacamentos forestales dependen de ella. La crítica más dura recae en los
intrusos, que con finalidad de lucro transgreden las resoluciones vigentes
sobre el régimen forestal. Para contrarrestar estos hechos se propone (conforme
a un antecedente de 1934) la conformación de un “Registro de gestores
indeseables” donde consten sus datos y antecedentes, para ser tenidos en cuenta
cuando soliciten permisos de extracción de productos forestales. Los Distritos
Forestales de las distintas jurisdicciones actuarían en consecuencia, mientras
se propone que ejerzan un estricto control de las guías correspondientes (cdn, caja
s/n, año 1936, expte. 112-D-1936, fs. 61-62). La
principal indicación de este informe es que tanto las tierras forestales
públicas como privadas estén sujetas a inspecciones periódicas para evitar la
depredación, pero, de todos modos, las sociedades anónimas y grandes corporaciones
siguen actuando al amparo de la concertación. Para conseguir dicho objetivo se
propone crear un Cuerpo de Policía Forestal para los Territorios Nacionales,
con un presupuesto de m$n 360.480 al mes de agosto de
1935, ajustable al formalizarse la medida (cdn, caja s/n, año 1936, expte. 112-D-1936, f. 125). Las propuestas son generales.
El diagnóstico es acertado, pero las políticas públicas no evalúan las
condiciones para poner en vigencia –aunque sea parcialmente– estas recomendaciones.
Tampoco se tiene en cuenta la necesidad de repoblar los bosques, sugerida por
el informe, frente a la gran extracción de maderas que se practica en el país y,
especialmente, en el norte argentino. Ignora el pedido de sanción de una ley
nacional respaldada en un anteproyecto elaborado por la Sección Técnica de la
División de Bosques; mientras se auspicia el incentivo a las investigaciones
forestales (cdn,
caja s/n, año 1936, expte. 112-D-1936, fs. 91-98). El
Ministerio de Agricultura insiste en la necesidad de aplicar sanciones y hacer
públicos los sumarios administrativos que refieran a la extracción clandestina
de maderas, mientras elabora un “Aviso al Público”, con las sanciones que se
aplicarán conforme a las infracciones que se cometan, incluidos los incendios,
porque atentan contra los intereses del Estado y del bien común, señala. La
legislación sólo formula un camino de buenas intenciones (man, 1938-1939, pp. 515-519).
El
11 de febrero de 1938 se eleva un mensaje y proyecto de ley para constituir la
Dirección y Junta Asesora de Bosques como parte sustantiva del régimen forestal
propuesto desde el Ejecutivo Nacional, con el respaldo del ministro del área doctor
Miguel Ángel Cárcano. La propuesta es legislar sobre los bosques fiscales,
provinciales, municipales y privados, para que la medida resulte efectiva. Se
requiere de un censo y un mapa forestal para que la resolución política se
aplique sobre bases confiables, mientras se dispone la creación de un Instituto
de Investigaciones Tecnológicas de las maderas indígenas y exóticas, con el
propósito de establecer un plan general de población forestal a partir de un
fondo nacional de bosques que financia la iniciativa (man, 1937-1938, pp. 541-568).
El
23 de setiembre de 1938 el diputado radical por Córdoba Gregorio N. Martínez,
haciéndose eco de la sugerencia del informe y en base al proyecto mencionado,
presenta un proyecto de ley forestal “de importancia cultural, económica y
climática” (cdn,
caja 27, año 1938, expte. 1262-D-1938, f. 8), para
propender a la protección de nuestros bosques, sobre la base de los diversos
modelos que se instrumentan en los países europeos y americanos que cuidan sus
recursos forestales. El autor del proyecto asocia la depredación a las sequías
e inundaciones que padecen extensas zonas del país con mayor frecuencia y
entiende que “es deber del Estado adoptar las medidas conducentes a la
conservación y acrecentamiento de la riqueza forestal de la República” (cdn, caja 27,
año 1938, expte. 1262-D-1938, f. 51). Su propuesta es
crear una Dirección de Bosques dependiente del Ministerio de Agricultura de la
Nación, para hacer cumplir los preceptos de la ley de preservación de la
riqueza boscosa, así como promover la investigación y la educación en la
materia a través del Instituto de Investigaciones Forestales. Uno de los
objetivos fundamentales de este proyecto es evitar la erosión del suelo e
inducir la protección medio ambiental, levantando un censo forestal cada diez
años y educar para ese fin a la población desde la escuela primaria (man, 1939, pp.
454-457). El Estado sería garante de esta protección. Más allá de la calidad y
precisión de esta propuesta legislativa, el tiempo transcurrido archiva el
proyecto, a pesar de los reclamos formulados en octubre de 1940 para accionar
en favor de la protección de las áreas boscosas del país en momentos en que el
Senado Nacional reglamenta las funciones de la División Forestal (cdn, caja 5,
año 1942, expte. 51-PE-1942, f. 3).
Cuadro 1. Exportación de extracto de
quebracho chaqueño, en toneladas (1920-1950)
|
Años |
Toneladas |
|
1920 |
101.627 |
|
1925 |
214.183 |
|
1930 |
202.633 |
|
1935 |
175.713 |
|
1940 |
126.928 |
|
1945 |
195.766 |
|
1950 |
210.137 |
Fuente: Consejo Federal de Inversiones
(1973, p. 49).
Resulta evidente que el Estado instrumenta pocas acciones y políticas
públicas exitosas para frenar el desmonte, más allá del asesoramiento que
sigue prestando la Comisión Consultiva Nacional de Bosques creada en 1936, que
se suma al refuerzo en la vigilancia de los bosques fiscales desde junio de
1940 (man,
1940, p. 457). Es hacia 1946, cuando el peronismo en el gobierno, con su
política nacionalista y defensora de los recursos naturales (Sowter, 2013), retoma la iniciativa de sancionar una ley
forestal conforme al proyecto de setiembre de 1938 presentado en la Cámara de
Diputados de la Nación y reiterado, sin éxito, en junio de 1942 por el presidente
Ramón Castillo (cdn;
caja 27, año 1938, expte. 1262-D-1938, f. 50; caja 5,
año 1942, expte. 51-PE-1942, fs. 4-15. caja 1, año
1946, expte. 49-OV-1946, f. 3). Los primeros avances
sobre el tema en el Congreso Nacional durante julio de 1946 los alienta el
Ministro de Agricultura Ingeniero Juan Carlos Picazo Elordy,
hasta que el Poder Ejecutivo presenta, en enero de 1947, como parte del Primer
Plan Quinquenal (1947-1951) y en relación con el artículo 44 de la Constitución
Nacional, un proyecto de ley en defensa de esta actividad extractiva, que
recibe especial tratamiento en la Comisión de Legislación Agraria de la Cámara
de Diputados (cdn,
caja 5, año 1946, expte. 147-PE-1946, f. 119; caja
54, año 1946, expte. 2352-D-1946, f. 3; man, 1946, pp.
237-252). La concertación se pone en marcha con un claro objetivo estatal. El
mensaje que acompaña el proyecto y lleva la firma del presidente Juan Perón
indica expresamente que su implementación será financiada con los gravámenes
aplicados a los sectores privados del ramo, que se verían beneficiados, sostiene,
con la implementación de la ley al ser promulgada (cdn, caja 5, año 1946, expte. 147-PE-1946, fs.3-4).
Son consultados para la redacción del proyecto:
universidades, organizaciones sindicales, federaciones y asociaciones de
productores forestales, empresarios, entidades de turismo y de parques, que se
pronuncian a favor de un Régimen Forestal (Ley 13.273), que –después de arduos
y debates legislativos, que recogen otros antecedentes y promueve variados
comentarios al articulado del proyecto, como las manifestaciones del Primer Congreso
de Economía Argentina de abril de ese año– es aprobado y aplicado en 1948,
cuando la explotación de los bosques en el norte argentino es notoria y deja
sentir sus efectos negativos en el medioambiente (cdn, caja s/n, año 1948, expte. 36-P-1948, f. 5; caja 3, año 1948, expte. 224-P-1948, f. 5; caja 1, año 1949, expte. 22-PE-1949, f. 8; caja 11, año 1949, expte. 714-P-1949, f. 4, cdn., 1948, pp. 489-717).
En esta ley, y conforme a los principios de la doctrina peronista, se
declaran los bosques y su riqueza maderera “de interés y utilidad públicos”,
pudiendo expropiarse –previo informes técnicos– las
áreas federales –y provinciales que adhieran expresamente– de los bosques
protegidos y aquellas que requieran de la reforestación (artículos 1 a 3 de la Ley
13.273). El artículo 7 clasifica los bosques en: a) protectores; b)
permanentes; c) experimentales; d) montes especiales; y e) de producción, como
expresión certera, aunque tardía para ordenar el ámbito forestal y sus
recursos. El artículo 13 dispone expresamente que “queda prohibida la
devastación de bosques y tierras forestales y la utilización irracional de
productos forestales”. Por su parte, el artículo siguiente establece que “los
propietarios, arrendatarios, usufructuarios o poseedores de cualquier título de
bosques no podrán iniciar trabajos de explotación de los
mismos sin la conformidad de la autoridad forestal competente, que
deberán solicitar acompañando el plan de trabajo” (Ley Orgánica 13273/1948).
En las cláusulas específicas de esta ley se dispone que los dueños de
bosques considerados protectores o permanentes de propiedad privada, tienen
derecho a solicitar una indemnización, que sería pagada en cuotas anuales y
reajustables. Los bosques fiscales, por su parte, son inalienables, excepto por
motivos sociales específicos y previa realización de estudios técnicos.
Seguramente, las citadas son algunas de las razones por las cuales, el presidente
del Senado Nacional solicita a la División Forestal del Ministerio de
Agricultura creada como expresión de la importancia de estos recursos naturales
para el Estado nacional, modelos de contrato de explotación forestal que el
gobierno realiza con los particulares que operan como concesionarios. Se
adjuntan al expediente respectivo varios de ellos, en los cuales se indica la
superficie a explotar, los croquis pertinentes, labrándose un acta de posesión
donde consten los individuos que allí se radicarán y el detalle de mejoras a
realizar, las normas de explotación, las especies de madera a extraer, el
valor económico de los productos, el “tratamiento de los ejemplares abatidos”,
la altura del corte, la madera muerta aprovechable, el acarreo de productos,
los puntos de concentración de la materia extraída, los aforos y derechos de
inspección y reforestación, el aprovechamiento de los productos y la planta de
industrialización instalada, así como las construcciones obligatorias para
asegurar una explotación forestal controlada y ajustada a la ley. El proyecto
también exige al concesionario tener al día los libros obligatorios de
concesión: guías forestales, aforos liquidados y pagos efectuados; entrada de
materia prima en playa por clase y cantidad; movimientos de productos y
subproductos entre plantas industriales; y, por último, un libro de producción
clasificada por cada planta industrial (cdn, caja 5, año 1946, expte. 147-PE-1946, fs. 613-650). En términos legales el
ordenamiento forestal está asegurado, pero la supervisión y cumplimiento de la
normativa sigue siendo débil.
El registro de los bosques bajo protección se puede llevar a cabo de
oficio, mientras se busca generar conciencia de protección de estos recursos
naturales, según la ley 13.273 de 1948. Los bosques fiscales quedan
estrictamente protegidos, prohibiéndose su enajenación, según el contenido de
la norma. En caso de que parte de esas explotaciones fueran imprescindibles la
venta deberá hacerse por licitación pública y contar con la autorización del
Ministerio de Agricultura de la Nación. La ley crea también un Fondo Forestal
acumulativo -a partir de aforos e impuestos percibidos- para sostener el
cuidado, protección y repoblamiento de los bosques, mientras se gestionan
líneas especiales de crédito del Banco de la Nación y del Banco Hipotecario Nacional
para parques municipales. El Ejecutivo Nacional, por su parte y conforme a esta
ley, puede crear mercados de concentración de productos forestales, reglamentar
el tráfico de los mismos, fomentar e instalar
aserraderos y secaderos de maderas en distintas regiones argentinas (cdn, caja 5,
año 1946, expte. 147-PE-1946, fs. 10-53).
La legislación de “ordenación de los bosques” establece un régimen de
penalidades y multas para una larga lista de contravenciones forestales. La
Dirección General de Bosques (con un presupuesto original de m$n 6.000.000) es el organismo de aplicación. A su vez se
crea un Consejo de Administración –como expresión de concertación– con representantes
de industriales, productores, comerciantes y funcionarios vinculados al rubro,
para controlar el cuidado de los bosques y sus riquezas mediante “una red
forestal de viveros, plantaciones forestales experimentales, estudios
sistemáticos de carácter dendrológico”, además de “un
servicio de estadística forestal y una biblioteca especializada” (Fernandez, 2015). La Ley 13.273 de Defensa de la Riqueza
Forestal obtiene sanción definitiva el 25 de setiembre de 1948 en el Congreso
Nacional, con las firmas de Juan Hortensio Quijano y Héctor Cámpora como jefes
de ambas cámaras legislativas, pero sólo puede salvaguardar la escasa riqueza
que queda en los bosques argentinos. El Decreto reglamentario 12.390 de 1949 suma aportes
impositivos significativos de la forestación y reforestación, no contemplados
en el régimen de 1948, pero la realidad muestra el escaso cumplimiento de la
norma. Estas son las medidas vigentes hasta la sanción de la ley 20.531 de 1973
que sustituye la Administración Nacional de Bosques por el Instituto Forestal
Nacional, dependiente del Ministerio de Economía (Girbal-Blacha,
2019).
Algunas expresiones de la concertación en
la explotación forestal entre 1946-1955
El Estado
nacionalista, popular y planificador liderado por el presidente Juan Perón, que
apuesta a la redistribución del ingreso, también otorga un lugar significativo
en materia de políticas públicas a la protección boscosa, como queda plasmado,
no sólo en la iconografía peronista y en sus estadísticas, sino en la
legislación que encuentra su máxima expresión en el ya mencionado y estudiado
Régimen Forestal de 1948, cuyos resultados pronto quedarían en evidencia. Tal
como lo expresa el Ministerio de Agricultura de la Nación, el propósito es
compatibilizar las ganancias de las empresas forestales del rubro, en su
mayoría foráneas, que superan desde 1900 a 1943 la suma de m$n
1.200 millones, con los escasos m$n 50 millones de
recaudación fiscal en aforos para el mismo período (man, 1948, pp. 85-89). El Censo
Agropecuario Nacional publicado en 1937 indicaba para todo el país la
existencia de 37.535.408 hectáreas de monte natural y cultivado, a las cuales
se añadían 12.770.000 hectáreas de superficie boscosa en los Territorios
Nacionales. Con la creación de la Dirección Forestal un decenio más tarde se
producen informes técnicos sobre esa riqueza de nuestros bosques que se elevan
al presidente del Senado para evaluar el estado de situación y brindar un
diagnóstico preciso, incluyendo la situación de los trabajadores forestales y
un registro de obrajeros. Se adjuntan también los contratos de licitación en
formato general y con el pliego de condiciones indicando mínimos y máximos de
extracción. Los casos de Formosa y el Chaco, junto con Santiago del Estero, son
los que predominan entre esos modelos presentados y los que muestran la
dificultad en plasmar las mejoras.
Para lograr una adecuada
concertación en medio de esta coyuntura, la construcción de consensos entre ese
Estado fuerte y los sectores privados dedicados a la explotación boscosa y la
utilización de la madera, resultaría primordial. Las
más importantes sociedades anónimas forestales radicadas en el norte argentino,
en su mayoría de capital extranjero, ya no son desde los años de 1930 una
competencia infranqueable para la depredación del medio ambiente. Otros
productos y otras regiones fuera de la Argentina ocupan su atención; pero sí es
importante el papel que siguen cumpliendo los obrajeros y quienes explotan la
madera para postes, durmientes y leña, que –aunque sea parcialmente– se ven
beneficiados con el crédito oficial barato (Girbal-Blacha,
2019).
En 1948, la Federación Argentina de
Asociaciones de Productores de la Industria Forestal (faapif) –que preside Agustín Seghesso, de Santiago del Estero– es la que recoge las
iniciativas del Primer Congreso de estos productores y obrajeros reunido en
1945. Presenta –en nombre de las 12 entidades forestales y madereras
declaradas ante los gobiernos de turno y el Consejo Nacional de Posguerra– un
documento de diagnóstico, que incluye un balance y acciones a futuro del
sector, respecto de la legislación promulgada por el gobierno nacional acerca
de la industria forestal (faapif,
1948). La propuesta queda a consideración del Consejo Económico Nacional con
el objetivo de encontrar soluciones duraderas y efectivas, capaces de superar
la precariedad en las condiciones de vida del personal y sus familias. La
declaración de la Federación hace un firme descargo en referencia a las
acusaciones que reciben los obrajeros respecto del “sistema irracional de
explotación”, la devastación y la “desatención del obrero” (faapif, 1948, p. 7). Los
argumentos –que reconocen la existencia de la depredación– impulsan la
creación de un Instituto Tecnológico Forestal, para mejorar la formación
técnica de los productores. De todos modos, la cuestión no encontraría
respuesta satisfactoria en una Argentina que no releva con precisión sus áreas
boscosas.
Para las entidades federadas “la
obra de gobierno debe empezar por la ley de defensa forestal”, acompañada de
los cálculos censales y de un cuerpo de expertos en la materia que asesore y
resuelva, por ejemplo, el destino del quebracho colorado para la producción taninera, en tanto la variedad blanca de ese árbol se
utilice para durmientes y postes, prohibiéndose su uso como leña, para poder
asegurar la explotación racional boscosa. Las disposiciones del Plan
Quinquenal amparan esta propuesta a la hora de practicar la reforestación,
gestando y poniendo en práctica “una política firme y decidida”, que involucre
activamente a quienes explotan los bosques (faapif, 1948, p. 20 y 27). Es a
cambio de este compromiso real que el Estado se decide a brindar a los
particulares créditos con tasa preferencial barata.
Como resultado de estas
negociaciones, la Federación reproduce parte de una nota del 11 de junio de
1946 dirigida a la Secretaría de Industria y Comercio, para que se radiquen
industrias en el interior del país: “Esas zonas hoy empobrecidas al máximo
experimentarán una modificación favorable y, sino todas las comodidades de la
Capital Federal y otros centros urbanos, la mejora será de tal importancia que
los propios industriales apreciarán las ventajas de emplear capitales y podrá
brindarse a los obreros una mejora efectiva” (faapif, 1948, pp. 25-26). La
nota subraya con visión realista, que esta sería la condición para evitar
migraciones, nomadismo y la desarticulación de las familias.
El crédito de la banca, oficializada
desde 1946, llega a casi todos los sectores de la industria y entre ellas, aunque
en escaso porcentaje, a la de los productos forestales, dando muestras de la
articulación entre lo público y lo privado. De los importes acordados por el
Banco de Crédito Industrial Argentino, por ejemplo, corresponde a la industria
de productos forestales un 3,1%. Un decenio después ese porcentual crece al
5%. En cuanto a la ubicación de las empresas, el índice pasa de un 2,3% a un
1,9% para el caso del Chaco, como una muestra del difícil proceso para revertir
la postergación económica de la región. Para los préstamos acordados por el
Banco de la Nación Argentina en relación con las distintas zonas agronómicas
del país, la estadística muestra que el norte argentino recibe un 8% de su
cartera en 1946 y un 11% en 1954. Sin dudas, ambos ejemplos constituyen
expresiones sensibles y evidentes de un tipo específico de concertación en
tiempos del gobierno liderado por Juan Perón para el sector forestal norteño
de la Argentina.
Con antelación al derrocamiento del gobierno peronista, la
Asociación de Productores de la Industria Forestal de Misiones (apifm)
formula un tardío diagnóstico sobre los problemas forestales del país, entre
1944 y 1953, sin olvidarse de los pioneros (apifm, 1955). El planteo se
ajusta a dos cuestiones básicas y poco novedosas: defender la riqueza forestal
de las inversiones extranjeras y controlar las explotaciones para asegurar el
porvenir de los bosques naturales. El documento pone la mirada en las condiciones
laborales de los obrajeros, posiblemente los más marginados de la región nea. También es una contribución
acerca del mercado nacional de maderas, que hace posible comprender cuál es la
situación de la explotación forestal en el país y en la región que
representan. El ingeniero forestal Orlando D´Adamo y
el presidente de la Asociación Luis Garrasino –que se
criara y viviera gran parte de su vida en la región boscosa norteña– con el
respaldo de la estadística disponible, presentan el estado de la cuestión en
relación con el combustible vegetal, el extracto de quebracho y la madera para
construcción. El “ordenamiento maderero argentino” resulta el reclamo central
en este informe (apifm,
1955, p. 7), mientras solicita otorgar a “la actividad privada la participación
a que tiene derecho en la decisión y contralor de actos que van a favorecer o a
afectar bienes privados” (apifm,
1955, p. 11) especialmente cuando durante mucho tiempo la legislación estatal
estuviera ausente en esta materia.
Otras propuestas de concertación regional,
entre 1973-1975
La difícil
herencia recibida de la “Revolución Argentina” (1966-1972) y el ejercicio del
poder a distancia detentado por Juan Perón desde el exilio, otorgan un sello
singular a la historia argentina de los años de 1970, que desde el retorno de
Perón no tarda en verse afectada por los desencuentros políticos, la crisis
internacional del petróleo, la muerte del líder peronista en julio de 1974 y
una economía jaqueada por la inflación y la inestabilidad en 1975 (Rougier y Fiszbein, 2006). Son cuestiones propias del escenario de
esta nueva etapa de la concertación referida, en este caso, a la economía
regional en materia forestal.
Es en agosto de 1973 cuando desde el Senado Nacional se propone la
modificación de la Ley 13.273 promulgada en 1948 (arts. 1, 41, 48, 62, 74, 75, 77)
referida a la Defensa de la Riqueza Forestal. Se declaran “de interés público
la defensa, regeneración, mejoramiento y ampliación de los bosques”, así como
el desarrollo e integración de la industria forestal. Las reservas boscosas se
proponen, precisamente, sostener de modo permanente dicha industria,
destinándose a este fin entre un 30 y un 50 % de la recaudación impositiva de
exportación. Al mismo tiempo y respaldándose en la política forestal peronista
de fines de los años 40 e inicios de los 50, el Estado se compromete a
tipificar las calidades de las maderas, crear mercados de concentración de los
productos forestales, reglamentar el tráfico de los mismos, instalar
aserraderos y secaderos de maderas, establecer centros de investigación,
propiciar la inversión en este ramo económico y respaldar con apoyo técnico y
crediticio las explotaciones forestales, en un intento por “conciliar lo
público y lo privado.[2]
Se crea a tales efectos el Instituto Forestal Nacional dependiente del
Ministerio de Economía y un Consejo de Administración con representantes de la
Confederación General Económica (cge) y de la Confederación General del Trabajo (cgt). Una
Comisión Nacional de Bosques de carácter honorario completa la propuesta para
asesorar al Ejecutivo Nacional en esta materia. En síntesis, el propósito de
este proyecto de ley ingresado en el Senado de la Nación es fortalecer el
organismo de aplicación de la ley de bosques de 1948, como lo consignan Héctor
Cámpora por el Poder Legislativo y José Gelbard por la cge, en el mensaje de
presentación ante el Congreso Nacional y que se verifica en la sanción
definitiva de la Ley 20.531, el 30 de agosto de 1973 (cdn, caja 1, año 1973, expte. 30-S-1973, fs. 1-4).
Un mes antes de la sanción de esta ley es la Cámara de Diputados –desde
el bloque santiagueño del Frente Justicialista de Liberación (frejuli)– la
que refuerza la iniciativa y solicita que se recabe del Ejecutivo Nacional la
información acerca de los ingresos recaudados en materia forestal;
lamentablemente, sin resultados positivos (cdn, caja 17, año 1973, expte. 910-D-1973, fs. 1-8). Más allá de los fundamentos
sostenidos por el presidente Juan Perón en su “Manifiesto a los Pueblos del
Mundo” de 1972, suerte similar corre la propuesta presentada por la misma
bancada para asignar un subsidio de un millón de pesos al Instituto de
Industrialización y Administración de Santiago del Estero con “fines de
investigación y nuevas tecnologías”, el programa de aprovechamiento de los
distritos forestales y la idea de llevar a la práctica “las tareas integradoras
científicas-tecnológicas-sociales” en beneficio de la devastada provincia de
Santiago del Estero (cdn,
caja 19, año 1973, expte. 1043-D-1973, fs. 1-11). El
5 de abril de 1974, nuevamente desde la Cámara de Diputados de la Nación se
propone la adjudicación de un demorado subsidio al área de Investigaciones
Forestales y Agropecuarias de la provincia del Chaco a través del Instituto
Nacional Forestal, pero también esta iniciativa es archivada (cdn, caja 64,
año 1974, expte. 3286-D-1974, fs. 1-10; caja 65, año
1974, expte. 3319-D-1974, fs. 1-3). Las diferencias y
confrontaciones al interior del Partido Justicialista que conduce el gobierno
nacional, deja sentir sus efectos a la hora de proponer los principios de una
concertación efectiva y duradera. El funcionamiento del Poder Legislativo
Nacional lo demuestra.
Como parte de las “Coincidencias Programáticas del Plenario de
Organizaciones Sociales y Partidos Políticos” suscriptas en relación con las
provincias ante la situación económico financiera del país el 7 de diciembre
de 1972, el Ejecutivo Nacional avanza en un Acta de Compromiso con los
productores para una política concertada de expansión agropecuaria y forestal.
El Acta firmada el 7 de setiembre de 1973 adquiere las características de un
Plan Económico, político y social. Propone metas, “criterios de planificación
concertada”, como parte de la recomposición de la economía nacional, afirma en
su mensaje al Congreso Nacional el titular del Ejecutivo argentino cuando
destaca el compromiso de las entidades privadas y la acción pública para sostener
dicha concertación, al menos hasta marzo de 1985, con el objeto de “asegurar la
expansión de la producción y la vigencia de normas adecuadas y estables para el
campo argentino”, así como una significativa mejora en la redistribución del
ingreso y “una mayor eficiencia en todas las empresas rurales” (cdn, caja
s/n, año 1973, expte. 25-PE-1973, fs. 1-4).
El documento busca la aprobación legislativa para reforzar su carácter
en la constitucionalidad y legitimidad. Señala la necesidad de mejorar la
estructura agraria y “materializar el efectivo desplazamiento de la frontera
agropecuaria”, para corregir los desequilibrios regionales en la organización
de nuestro territorio sobre la base de una “planificación concertada”, que
permita absorber la desocupación y el subempleo en el medio rural, en tanto “objetivo
prioritario de la política económica nacional” (cdn, caja s/n, año 1973, expte. 25-PE-1973, fs. 9-10 y 13), que haga posible -al
mismo tiempo- la participación acordada de todos los interesados en las
actividades rurales (sociedades, cooperativas, federaciones agrarias, asociaciones,
cámaras empresarias) acerca de temas sensibles para el mundo rural: régimen de
la tierra, política de ingresos, sistema de comercialización, política
impositiva y crediticia, seguro agrícola, avance tecnológico y diversificación
productiva, así como el desarrollo social y la liberación del minifundio (cdn, caja 5,
año 1973, expte. 103-PE-1973, fs. 1-14).
En mayo de 1974 el interés y el eje de la concertación se desplaza
para concentrarse en un proyecto legislativo que propone un régimen especial
para el reconocimiento de los obreros forestales y se enlaza a otro para
implementar un régimen jubilatorio especial para los trabajadores rurales en
general y los forestales en particular. El primero de ellos lo presentan los
diputados justicialistas por Santiago del Estero, Luis Lucena y Juan Rafael.
Proponen la sanción definitiva de un proyecto tratado en esa Cámara
legislativa en noviembre de 1973, que otorga prioridad al reconocimiento como
trabajo en relación de dependencia a los trabajadores de las empresas
forestales, que reciben escasos salarios sin poder siquiera acceder al final de
sus vidas a un régimen jubilatorio, porque los aportes descontados no ingresan
en las cajas correspondientes. Son las empresas quienes no derivan allí esas
contribuciones ni los papeles que deben completar como empleadores. La
aprobación del proyecto se considera una medida de importancia para quienes
habitan el gca,
sostienen en su moción los legisladores. En setiembre de ese mismo año, el
mismo diputado Lucena –como miembro informante– completa la iniciativa
anterior, procurando que se disponga la jubilación anticipada para los obreros
forestales (52 años de edad y 30 de servicio) porque
padecen condiciones laborales “penosas, riesgosas e insalubres” que determinan
“una vejez y agotamiento físico prematuros”. Se solicita la aplicación de un
régimen especial, tal como por decretos de 1968 (4257) y 1972/73 (5912; 1805;
937) se otorgaran a portuarios, estibadores y personal de servicios
eléctricos, entre otros. Las empresas y empresarios forestales hacen valer su
poder y el proyecto derivado a la Comisión de Previsión y Seguridad Social no
consigue alcanzar la sanción que lo convierta en ley (cdn, caja 39, año 1974, expte. 1979-D-1974, fs. 1-6; caja 39, año 1974, expte. 1985-D-1974, fs. 1-9).
También por entonces las propuestas de acuerdo derivan en el fomento
de estaciones experimentales forestales y viveros destinados a repoblar los
bosques nativos depredados. Simultáneamente se fomenta y refuerza el respaldo
crediticio como otra expresión –más exitosa– de la concertación en el sector
forestal durante los años de 1970. En este último aspecto, varios diputados
nacionales proponen a mediados de 1975 modificar el artículo 59 de la Ley
13.273 de 1948, disponiendo que también los bancos provinciales puedan acordar
créditos especiales para trabajos de reforestación, industrialización y comercialización
de productos forestales. Aquí la concertación cuenta con el aval de las empresas
dedicadas a la explotación de bosques y el 30 de setiembre de 1975 se sanciona
la ley 21.111 que modifica el mencionado artículo y dispone que el Banco de la
Nación Argentina, el Banco Nacional de Desarrollo (ex Banco de Crédito
Industrial) y los bancos provinciales oficiales o mixtos acuerden “a los particulares
créditos de carácter especial para trabajos de forestación, reforestación,
industrialización y comercialización de productos forestales” (cdn, caja 18,
año 1975, expte. 541-D-1975, fs. 1-2; caja 22, año
1975, expte. 671-D-1975, fs. 1-2; caja 33, año 1975, expte. 987-D-1975, fs. 1-6).
Mientras tanto, la Cámara baja presenta una serie de medidas para
reforzar la política forestal. Es el caso del proyecto de la diputada chaqueña
por el frejuli
María Chaquírez de Palacios, quien pretende jerarquizar
técnicamente la actividad agraria creando un Instituto Agrícola Ganadero
Integral y Práctico en la provincia del Chaco, en reemplazo de la Estación
Forestal-Vivero, situada en Presidencia de la Plaza. El diputado por Misiones
de igual filiación política Ludovico Slamovits, por
su parte, propone al Ejecutivo Nacional -en setiembre de 1975- su intervención
para reforzar las medidas que beneficien la política forestal. Pero estas
iniciativas se diluyen, en medio de la compleja situación económica, financiera
y social que vive entonces la Argentina (cdn, caja 41, año 1975, expte. 2094-D-1974, 17 fs.; caja 55, año 1975, expte. 1626-D-1975, fs. 1-3).
Los diputados Jesús Mira y Juan Carlos Cominguez
de la Alianza Popular Revolucionaria, a pesar de los efectos de la crisis
económica mencionada –producto de las decisiones del ministro de Economía
Celestino Rodrigo, que desembocan en un proceso inflacionario conocido como
“el rodrigazo”– formulan otro tipo de propuestas. Se
trata de un pedido de informes al Ejecutivo Nacional, que luego de la muerte de
Juan Perón, el 1° de julio de 1974, está a cargo de su viuda María Estela
Martínez. El objetivo es conocer el cumplimiento de las “Coincidencias
Programáticas” acordadas a fines de 1972 y los resultados del Acta de
Compromiso firmada en 1973 con los productores de las áreas forestales
nordestinas, para promover la expansión agropecuaria y forestal. En este
documento solicitan que se expliquen las razones por las cuáles en dos años y
medio de gobierno no se adoptaron las medidas para atender la situación del
sector agropecuario. Exigen que se den las explicaciones que indiquen por qué
no funciona desde octubre de 1974 la Comisión Nacional de Política Concertada
con: el sector agrario y forestal, la cgt, la cge, la Federación de
Cooperativas de Consumo, designada por el Ejecutivo Nacional para poder cumplir
los acuerdos del Acta Compromiso de referencia. También reclaman por la demora
en el envío al Congreso de la Nación del proyecto de ley agraria nacional en
proceso de revisión; exigiendo –además– una pronta solución para evitar los
desalojos rurales (cdn,
caja 86, año 1975, expte. 2574-D-1975, fs. 1-3). Son
éstos los pedidos más importantes elevados entonces por la Cámara de Diputados
a la Presidencia de la Nación. La solicitud entra a la Comisión de Agricultura
y Ganadería de esta Cámara el 21 de noviembre de 1975. El silencio es la
respuesta ante los efectos del golpe de Estado de 1976, y finalmente, el pedido
de informes pierde estado parlamentario en mayo de 1985, cuando –en medio de la
compleja herencia dejada a la democracia por el “Proceso de Reorganización
Nacional”– el trámite se archiva (cdn, caja 55, año 1975, expte.
1626-D-1975, fs. 1-3.; caja 86, año 1975, expte.
2574-D-1975, 20 fs).
Reflexiones finales
El
ordenamiento del territorio, la construcción social del espacio, las fronteras
(flexibles o no) forman parte del ejercicio del poder que los dimensiona y los
regula. “Tradición, regulación, diferenciación y relación son los principios
que siempre aparecerán en el límite o en la frontera”, como “el único medio
para superar lo particular, para alcanzar lo general” (Schmidt di Friedberg et
al., 2018, p. 128). El caso del nea
forestal muestra el irregular funcionamiento de estos principios y el
deterioro del medio ambiente, frente a la indiferencia del Estado y la ausencia
de políticas públicas generadoras de orden, desarrollo y coordinación en el
uso racional del suelo y de los recursos naturales, que puedan dar cuenta de un
accionar estratégico e integrador de la región, en medio del conflicto. La
regulación como mecanismo de contralor estatal es esporádica y la concertación
es sólo un instrumento parcial y circunstancial, que beneficia directa o
indirectamente a los sectores corporativos empresariales, como deja en
evidencia la documentación analizada en este trabajo. La territorialidad y el
derecho ciudadano tejen vínculos para poder coordinar, concertar y cohesionar
estas singularidades, pero el nea
–con mayoría de Territorios Nacionales hasta mediados del siglo xx– deja
expuesta su vulnerabilidad. La burguesía
inversora procede de otros espacios más ricos, vinculados al modelo
agroexportador. Es que el ordenamiento del territorio corresponde al ámbito
político y sólo es posible un desarrollo sustentable si se cuenta con un modelo
territorial sostenible (Tello, 2010; Zoido Naranjo,
2007, p. 24.).
En estas páginas, el análisis de las políticas públicas permite
comprender las características singulares de la región forestal y el
despliegue de la burocracia, en tanto instrumento o estrategia de los sectores
dominantes que responden a sus propios intereses; pero también deja al
descubierto en la acción de la administración pública (nacional, regional y
local) la ausencia de seguimiento y evaluación de la legislación vigente (Urteaga, 2010). Desde los tiempos del Estado interventor
(1930) primero y del Estado dirigista-planificador
peronista, las políticas públicas, la burocracia técnica y el saber experto
cobran mayor relevancia, pero no tienen igual presencia en todo el ámbito
regional argentino, cuando las redes de políticas públicas vinculadas a la
gobernanza exponen las flaquezas y preferencias del Estado (Fontaine, 2015).
Con respecto a la riqueza y
explotación forestal, al promediar la década de 1940, la Federación Argentina
de Asociaciones de Productores de la Industria Forestal declara que “no pueden
existir obreros capacitados, hogares respetables y niños bien nutridos, sin jornales
razonables. Y no puede haber jornales razonables sin industria próspera” (apifm, 1955,
p. 9). La concertación como acuerdo debe contemplar estas cuestiones y ese es,
en parte, el propósito del Régimen Forestal de 1948 aquí analizado. Pero el
estudio de Luis Garrasino finalizado el 2 de
diciembre de 1954 y editado en 1955, ya citado, denuncia la falta de
supervisión en el cumplimiento de la Ley Forestal 13.273, en lo que respecta a
la reforestación de la superficie boscosa depredada y el cuidado y detalle de
la madera que se importa.
La exportación de mayor valor hacia mediados del siglo xx sigue
siendo el extracto de quebracho. El consumo nacional, aun contando con
estadísticas imperfectas, se destina mayoritariamente a generar energía (leña y
carbón vegetal), para envases y viviendas en mucha menor proporción. Por entonces
“los intereses económicos internacionales dominan 17 de las 21 fábricas
argentinas” de extracto. Un producto que debe competir con la “mimosa”
africana, subraya este informe (apifm, 1955, p. 49). Son asuntos que persisten en el
tiempo y que reiteran reclamos sin generar cambios reales. Más allá de la
acción del gobierno nacional y popular peronista, las políticas públicas son
parciales, contrapuestas para definir la relación entre el territorio, el poder
y la explotación forestal.
El retorno del peronismo al gobierno
nacional en 1973, y hasta los inicios de 1976, plantea entre diversos acuerdos,
el “Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional (1974-1977)”.
El gobierno nacional entiende que “la concertación no sólo define la posición y
el sentido de la acción del Gobierno en el campo económico-social”, también
permite “recoger y expresar una forma distinta de comprender y resolver los
problemas nacionales”, porque “da participación en la decisión a todos los
sectores responsables de hacer, construir y producir” (Poder Ejecutivo
Nacional, 1973, pp. 28-29). Pero los conflictos internos y externos muestran
muchas limitaciones para este sector agrario, aunque el enfoque de la
concertación resulte más explícito y se sostenga en el crédito, en las mejoras científico-tecnológicas
para esta área de la economía y aunque se firmen actas de compromiso con
variados intereses y sectores de la actividad forestal y agropecuaria. La
muerte del presidente Juan Perón en 1974, la crisis económica de 1975, el
debilitamiento de la autoridad presidencial de quien lo sucede y los efectos
de la crisis petrolera internacional, frustran gran parte de las propuestas
legislativas. Sólo el crédito a los sectores más poderosos de la actividad
forestal parece tener éxito. De este modo, el efecto es certero si se trata de
generar el deterioro de una concertación duradera e inclusiva, porque la falta
de control estatal vuelve poco efectivos los acuerdos propuestos.
Referencias
Asociación
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