Introducción
El período presidencial de Arturo Frondizi representa un momento
destacable en la evolución de la economía argentina, si consideramos los
cambios que se produjeron entonces en la estructura productiva. Estos
acaecieron en medio de una agudización de conflictos sociales con afectación
directa sobre el mundo del trabajo, que se agudizaron durante el régimen
militar de la “Revolución Libertadora”. Su resolución era requisito primordial
para que el programa de desarrollo se pusiera en marcha.
Un aspecto esencial reside en la
singular condición de las instituciones políticas de la época. Existe un
consenso en definirla como una semi-democracia con
predominio del pretorianismo de masas, entendido este como un sistema de
“creciente cantidad de actores en la escena política, anudados por conflictos
escasamente regulados por marcos institucionales y normativos” (O’Donnell,
1982, p. 48). A pesar de su origen discutible, el nuevo mandatario llegaba al
poder cargado de expectativas por el eventual retorno a la Constitución y la
perspectiva de retorno. No obstante, la forma en que había alcanzado la
Presidencia –como una concesión de las Fuerzas Armadas y del peronismo– lo
dejaba con un margen limitado de acción. La degradación institucional
determinaba que la negociación con los “factores de poder” definiera el proceso
decisorio.
La propuesta que presentó Frondizi en
su campaña no se correspondía con el “desarrollismo” como fue conocido con
posterioridad. Su programa consistía en una versión radical intransigente de
lo nacional y popular. Munido de una versión embrionaria de la “teoría del
intercambio desigual”, su ideario entroncaba con la “Economía del Desarrollo”
de la Segunda Postguerra que, en América Latina, abrigaba como propósito
esencial el fortalecimiento del aparato industrial. La versión olímpica de la
industrialización la imaginaba como una epopeya nacional de ruptura con el
atraso, en una renovación del viejo ideal del “progreso” argentino adaptado a
los “años dorados” del capitalismo de postguerra. De ahí se desprendía un nuevo
contrato que Frondizi le proponía a la sociedad y que adoptaba como modo de
articulación entre sociedad y Estado la negociación tripartita con empresarios
y trabajadores. Ella proveía de raíces sociales al proyecto nacional, sostenido
en la modernización y en la innovación tecnológica. Frondizi consideraba que
el gobierno debía seleccionar a través de distintos mecanismos el destino de la
inversión privada, aunque desconfiaba en la eficiencia del aparato estatal
para poner en ejecución las medidas propuestas, desconfianza que se explica por
las deficiencias burocráticas heredadas (Sikkink,
2009). Si parecía desechar en principio los automatismos del mercado como
motores del desarrollo, contaba con el proteccionismo de mercado interno como
la forma idónea de establecer los precios relativos favorables a la inversión
privada. Si aspiraba a la reducción del gasto público, enfatizaba la necesidad
de que el Estado promoviera enérgicamente las actividades productivas.
Este programa de gobierno debía ser
sostenido por un “Frente Nacional” del que los trabajadores y los empresarios
serían pilares, una alianza de las clases para enfrentar a la “oligarquía”,
concepto deliberadamente difuso que identificaba tanto a los defensores de la
tradicional economía agroimportadora –entendida como
la alianza entre los exportadores primarios y los defensores de la importación
de energía y bienes industriales sustituibles– como a sectores de la
administración pública. La política de coalición estaba resumida en el concepto
de “integración”, su inicial lema definitorio, ya que el conflicto social había
sido la causa principal del supuesto estancamiento económico que vivía el país
desde 1949.[2]
Las herramientas fundamentales para destrabar los enfrentamientos consistían,
según Frondizi, en la reposición de las normas en el ámbito productivo, en la disciplina
laboral y en la distribución de los costos y beneficios del futuro
crecimiento. Para ello se requería la entrega de los sindicatos a los
dirigentes más representativos de los trabajadores, que eran los peronistas.
Esto era imprescindible para un mundo gremial que se había visto profundamente
alterado por el intento de la Revolución Libertadora de desperonizar
a los trabajadores y de lograr una baja del salario que favoreciera el proceso
de acumulación empresaria (aunque obtuvo lo contrario). Instrumento clave para
alcanzar este propósito sería entonces la sanción de ley de asociaciones
profesionales que normalizara la vida sindical. Ciertamente el gobierno no
sería neutral en esa normalización. Procuraría la afirmación del sindicalismo
peronista frente a las corrientes que discutían su liderazgo permitiendo no
sólo hacer honor a su promesa de campaña sino también aspirar a que la
dirigencia peronista actuara responsablemente
en la recuperación de la disciplina laboral para facilitar la inversión de los
empresarios nacionales y del capital extranjero. El gobierno intentó convencer
a los empresarios, sobre todo a los que se nuclearon en Acción Coordinadora de
Instituciones Empresarias Libres (aciel), de que aceptaran el retorno de la dirigencia
peronista a la cabeza de sus organizaciones como garantía de normalidad
laboral.[3]
En una primera etapa Frondizi buscó implementar una política gubernamental de
acuerdo con las principales corporaciones, negociando e incluso concertando
las políticas fundamentales, adoptando criterios heterodoxos en la política
económica. Pero ante el incremento de la inestabilidad macroeconómica y la
puesta en marcha del Plan de Estabilización Económica, los sindicatos se
radicalizaron, a lo que el gobierno respondió con medidas duras represivas. A
partir de ahí hubo negociaciones e incluso intentos de concertación, pero a
“palos”.
El problema de la conflictividad
laboral bajo el gobierno de Frondizi ha sido abordado por la literatura en
primer lugar como un capítulo de la denominada “resistencia peronista”, es
decir la etapa en la que los trabajadores peronistas y sus organizaciones
defienden las conquistas obtenidas bajo el gobierno derrocado en 1955
(Basualdo, 2010). Otro abordaje proviene de la pluma de James (1990, 2007) que
piensa las relaciones de los trabajadores con empresarios y Estado en clave de
la cultura laboral que se forjó en los años anteriores, más allá de la defensa
del salario y de las organizaciones. Otra mirada la provee Cavarozzi
(1979,1984) que interpreta los años de Frondizi como el origen de una fórmula
política argentina que duraría hasta la década siguiente y que provee los
fundamentos de la etapa de acumulación de los sesenta.
La tesis que intentaremos demostrar
aquí afirma que el programa de desarrollo nacional del frondizismo
incluía como un aspecto central la institucionalización de la negociación
corporativa, consistente con su propuesta de integración. La consolidación de
la negociación laboral representaba un avance significativo para los
sindicatos, aunque su dinámica fue alterada por la implementación del programa
de estabilización y por las presiones militares. No obstante, el objetivo de
integración de los trabajadores nunca fue abandonado por el gobierno, aunque
las formas efectivas de esa integración quedaban sujetas a las presiones
cruzadas de la economía y la política.
En esta presentación
queremos tratar el problema descomponiéndolo en sus variables cronológicas; en
un primer apartado abordaremos la formulación que hizo Frondizi de las
relaciones con el sindicalismo, durante la campaña electoral que lo llevaría a
la presidencia. En segundo lugar, analizaremos el curso de ese vínculo en los
primeros años de su presidencia, marcados por una profunda inestabilidad. El
tercer apartado está destinado a estudiar la configuración de un sistema de
acuerdos tácitos que acompañó al Plan de Estabilización lanzado en 1958. Por
último, veremos la desestructuración de este sistema y el proceso que derivó
en el golpe de marzo de 1962.
Las
luchas sociales bajo la Revolución Libertadora y la campaña presidencial
Aunque todo inicio es arbitrario, situamos el comienzo de nuestra
historia en noviembre de 1955 cuando, derrocado Perón, Frondizi esbozaba su
acercamiento a los trabajadores y al electorado peronista. De a poco y a su
manera, se propuso una renovación del proyecto nacional y popular que el
peronismo había expresado, con la singularidad de que se haría con su exclusión
política pero no social. Contra la tradición partidaria radical, Frondizi defendió
la preservación de las organizaciones gremiales tal como se habían constituido
en la década anterior, aunque proclamó su independencia en
relación al Estado y los partidos políticos. También llamó a
salvaguardar las conquistas sociales alcanzadas bajo el gobierno derrocado.[4]
Como se sabe, la tentativa de la
Revolución Libertadora de transformar de cuajo la economía y de reducir el
costo salarial debilitando a los sindicatos fue frustrada por la resistencia
peronista. La lucha de los trabajadores por defender sus organizaciones, unida
a la defensa del salario y a la manutención de la identidad peronista de la
clase obrera, consiguió elevar el salario real en 1956 en medio del programa de
estabilización “blanda” del ministro de Hacienda, Eugenio Blanco (Cuadro 1). El
fuerte incremento de las horas de huelga, que en 1956 se multiplicaron 35 veces
en relación al año anterior (ver Cuadro 2), tuvo momentos
sobresalientes como el prolongado paro metalúrgico de enero de 1956.
Cuadro
1: Evolución del salario real, 1950-1961 (en base a 1970=100)
|
1950 |
81,24 |
|
1951 |
76,8 |
|
1952 |
71,52 |
|
1953 |
76,36 |
|
1954 |
83,78 |
|
1955 |
81,79 |
|
1956 |
87,7 |
|
1957 |
84,7 |
|
1958 |
92,63 |
|
1959 |
71,36 |
|
1960 |
72,69 |
|
1961 |
79,83 |
Fuente: Elaboración propia en base a Becarria y Maurizio, 2022.
Con
estos datos, el régimen dudaba sobre el rumbo de la política económica. En
enero de 1957 el presidente de facto,
general Pedro Aramburu promovió un cambio de gabinete en el que Roberto Verrier, un ultraortodoxo, reemplazaba en la cartera
económica a Blanco, en una tentativa de una transformación radical del programa
de gobierno. Los objetivos propuestos por el nuevo ocupante del Palacio de
Hacienda consistían en liberar a la macroeconomía de las regulaciones impuestas
por el peronismo; pero con este programa, su horizonte temporal se encontraba
en el mediano plazo, lo cual significaba, en la práctica, la suspensión
indefinida de las elecciones. Dicho plan encontró una fuerte resistencia tanto
dentro del gobierno como fuera. El propio presidente Aramburu acabó por
rechazarlo. Verrier fue reemplazado por Adalberto
Krieger Vasena que mantuvo el congelamiento de salarios y la restricción
crediticia para controlar los precios. El programa de cambio estructural de
largo plazo del régimen militar se abandonó en beneficio de una solución de
emergencia para llegar a las elecciones. Como muestra, a la finalización del
período del gobierno provisional todavía los salarios se mantenían en un alto
nivel (Cuadro 1). Esta situación representaba en esencia un triunfo del
sindicalismo que había pasado de la dependencia del Estado peronista al bloqueo
desde afuera de las políticas del régimen militar destinadas a desplazarlo (Cavarozzi, 1984, p. 89). Más aun, la situación del
sindicalismo se vio reforzada por la convocatoria a elecciones nacionales para
febrero de 1958 al permitirles ampliar su margen político de maniobra. El
gremialismo terminó de reagruparse en septiembre-octubre de 1957 de acuerdo a sus perfiles políticos: las “62 Organizaciones
Peronistas”, los “32 Gremios Democráticos” y los “19 Independientes” entre los
que dominaban los comunistas.
Cuadro
2: Jornadas de huelga por conflictos laborales (1955-1962)
|
1955 |
144.120 |
1959 |
10.078.138 |
|
1956 |
5.167.294 |
1960 |
1.661.519 |
|
1957 |
3.390.509 |
1961 |
2.050.618 |
|
1958 |
6.245.287 |
1962 |
1.282.490 |
Fuente: Cavarozzi
(1979, p. 45).
Las tensiones laborales ponían en
riesgo el crecimiento industrial que venía subiendo fuertemente en el trienio 1955-1958,
duplicando la tasa del período 1950-1955, con fuerte concentración en la rama
metalmecánica (Cuadro 3). El descontrol de la situación fabril incrementaba la
desconfianza del capital extranjero a invertir en el país, a pesar de las
invitaciones formuladas por el gobierno provisional. Los problemas
macroeconómicos se concentraban en la progresiva alza de precios, directamente
relacionada con los problemas de balanza de pagos que sufría la economía
argentina. Contribuía a ello la insuficiencia de la estructura de energía y
transporte. Las inversiones necesarias para romper “el círculo vicioso del
subdesarrollo” no eran compatibles con el clima de conflictividad social. La
normalización de la actividad industrial era la conditio sine qua non para romper el estancamiento en los sectores claves
de la energía, el transporte y la industria.
Cuadro 3: Industria Manufacturera. Tasa anual de crecimiento,
promedios (1950-1961)
|
|
Nivel
General |
Alimentos y Bebidas |
Químicos |
Metalmecánica |
|
1950-55 |
4,10% |
1,30% |
6,60% |
9,40% |
|
1955-58 |
8,00% |
6,60% |
7,90% |
13,40% |
|
1950-58 |
5,60% |
3,20% |
7,10% |
10,90% |
|
1958-61 |
3,10% |
-2,20% |
5,60% |
10,70% |
Fuente: Heymann
(1980).
El candidato Frondizi encaminó su
mensaje a los principales actores sociales; tras una etapa de ambivalencias
pasó abiertamente al campo opositor al gobierno militar, defendiendo
tácitamente a la resistencia peronista aunque no sus
métodos. Era, según Cavarozzi, el único medio desde
el que se podía apelar a las clases populares para mantenerlas integradas al
conjunto. El llamado al peronismo no tenía como destinatarios a los peronistas
en tanto ciudadanos ya que esto hubiera sido contradictorio con la antinomia
democracia/dictadura a la que el frondizismo había
adherido (Cavarozzi, 1984, p. 48). Su exhortación
estaba más bien dirigida a los trabajadores como integrantes fundamentales del
cuerpo social de la Nación. No dejaba afuera a los empresarios, a los que
pensaba convencer de que participaran de la nueva etapa de industrialización
sustitutiva, con la eventual colaboración de los capitales extranjeros, aunque
esto no se mencionaba explícitamente. Por último, no dejaba fuera de su
interlocución a los sectores medios. A estos les
ofreció esencialmente el impulso a la educación, la ciencia y la técnica, uno
de los símbolos de su gobierno.
El triunfo final de la Unión Cívica
Radical Intransigente (ucri)
en las elecciones de febrero de 1958 demostró que su estrategia había sido
adecuada para vencer en la compulsa, pero, ¿sería
apta para gobernar? Las Fuerzas Armadas no estaban satisfechas con el panorama.
Frondizi había sido férreo opositor al gobierno militar y el acuerdo, por
entonces tácito, con Perón ponía, para los militares, en duda la legitimidad de
un gobierno constitucional que había nacido de su derrocamiento. Más allá de
que se admitió la entrega del gobierno, subsistía un clima de desconfianza,
tanto de los militares, como de los partidos opositores.
Los trabajadores, por el contrario,
guardaban expectativas positivas frente al nuevo gobierno. Habían tenido
algunas buenas razones para votar y sostener a Frondizi, con quien compartían
el bagaje ideológico del sindicalismo peronista: nacionalismo económico,
industrialismo, alianza de clases, armonía entre capital y trabajo, relevancia
del sindicalismo obrero, reconocimiento de su aporte al proceso de producción
(James, 2007, p. 130).[5]
Alguna forma de concertación debería implementarse para compartir la
responsabilidad con gremios y asociaciones empresarias respecto a las políticas
socio-económicas a ser implementadas (Dos Santos, 1987, p. 26). Para esto, las
organizaciones corporativas debían tener un funcionamiento orgánico en el que
las entidades de conducción pudieran representar y dirigir a sus bases. El
elevado nivel de fragmentación gremial, funcional durante la resistencia al
régimen libertador en la defensa de sus instituciones y de su salario se
transformaba en un obstáculo para los objetivos del nuevo gobierno que debía
encontrar la directriz adecuada para incorporar a los trabajadores al proyecto
de desarrollo nacional que se proponía implementar.
Política
desarrollista, conflictividad social e incertidumbre política
Cuando asumió la presidencia de la República, en mayo de 1958,
Frondizi puso en marcha su programa integracionista de normalización de la vida
sindical y laboral con aumento de la producción y de la productividad. El nuevo
mandatario advertía ya en el mensaje inaugural respecto del peligro de la
espiral de aumentos de precios y salarios. Los aumentos salariales no debían
ser trasladados a precios. Los representantes de los “sectores interesados”,
debían participar de los acuerdos de precios a través de la negociación
tripartita. “El movimiento obrero – advertía - es el único árbitro de su propio
destino” (Menotti y Olcese,
2007, p. 70). La recuperación de la libertad sindical significaba un ejercicio
de la responsabilidad en sus respectivos ámbitos de acción dentro del proceso
de desarrollo.
Frondizi remarcaba el rol de los
empresarios como protagonistas esenciales del desarrollo económico. No
obstante, las manifestaciones de las asociaciones empresarias en relación al gobierno fueron bastante críticas con las
medidas gubernamentales (Belini, 2020, p. 113). El
retorno a la legalidad de la Confederación General Económica, que estaba afinada
con el componente de algo que podríamos denominar corporativismo para el desarrollo, abroqueló al conjunto de
asociaciones que habían acompañado la Revolución Libertadora a enrolarse en la aciel. Desde
sus filas se repetían los cuestionamientos tradicionales del liberalismo a la
intervención del Estado en la economía, la influencia sindical y al gasto público
inflacionario.
En los primeros meses se habrían de
establecer acuerdos con el movimiento sindical basados en el fortalecimiento
de las conducciones peronistas para que a su vez apoyaran el programa económico
del gobierno (James, 2007, p. 127). El primer encargado de ejecutar esta
política fue un joven sindicalista y abogado del gremio del seguro, Alfredo
Allende, designado ministro de Trabajo que envió para su sanción parlamentaria
la ley 14.455 de Asociaciones Profesionales. La norma preveía la representación
sindical por rama de actividad, anulaba la representación de la minoría y
fortalecía a las conducciones gremiales centralizadas. Los empleadores
quedaron obligados a retener una cuota de los haberes de los trabajadores, para
ser destinadas a las cuentas sindicales, fundamental como fuente de ingresos
para la estructura sindical. Pero si bien Frondizi había declarado que los
gremios serían independientes del Estado y los partidos políticos, en la
práctica la norma permitía usar el reconocimiento oficial de los gremios y de
sus direcciones como un mecanismo de presión sobre las decisiones sindicales.
Se intentó reinstaurar, de alguna forma, la tutela estatal de los sindicatos.
Consistente con esta tentativa, el
gobierno nacional decretó un 60% de aumento de los salarios privados, aplicados
sobre los valores de convenio de 1956, con el descuento de las mejoras
parciales otorgadas en forma privada. Esta fue una decisión que generó un fuerte
rechazo del empresariado, férreo opositor a los aumentos generales de salarios.
La recomposición del salario emergente obedecía a lo que se consideraba una
necesidad política; los salarios sólo tenían un retraso menor en relación a su nivel de 1956 (Cuadro 1). El establishment cuestionaba el aumento
por sus efectos inflacionarios, pero también por su sentido general. Por
ejemplo, Economic Survey,
guardián de la ortodoxia económica, conjeturaba que esta decisión simbolizaba
la temida vuelta de la economía peronista, un concepto que no se avenía a la
práctica puesta en marcha en esos años de aumentos por las convenciones colectivas
de trabajo (“Análisis del discurso…”, 1958).
Esta discutible lectura no podía
ocultar que había reminiscencias peronistas en la adopción de mecanismos
heterodoxos de estabilización de la economía; en verdad el frondizismo
presumía que la expansión monetaria sería finalmente compensada con el futuro
aumento de la producción, alcanzada por la masiva inversión esperada.
De momento, dada la imposibilidad de
hacer una concertación de precios y salarios en regla como había sucedido en
febrero de 1952, se adoptaban las medidas de control de precios y de combate a
la especulación como parte de la política de Frente Nacional. Hubo
congelamiento de alquileres y se implantaron precios máximos sobre productos
alimenticios como azúcar, leche, manteca, pan y harina. En el Congreso
Nacional se conformó una Comisión Investigadora del Agio y la Carestía de la
Vida dirigida por el diputado ucrista Oscar López Serrot, integrante de las corrientes más reformistas del
partido de gobierno. Esta comisión actuaba directamente a través de operativos
policiales en muchos casos sobre pequeños comercios como los puesteros de un
mercado, recibiendo la crítica de la Confederación General Económica, como
representante de las pequeñas y medianas empresas (“Operativo policial…”,
1959). Dentro de este sesgo más heterodoxo, se pretendía utilizar le
distribución del crédito de los bancos estatales para proveer la mejora de la
distribución regional de los emprendimientos. Sea como fuere, la
reconstrucción económica se haría en base a la plena ocupación y con un mínimo
de sacrificios de los trabajadores, lo que implicaba un esfuerzo para los
empresarios.
En relación al movimiento sindical, la
conducta del gobierno frondizista favorable a los
dirigentes peronistas encuadrados dentro de las 62 Organizaciones agudizó los
enfrentamientos con los otros nucleamientos sindicales, 32 Gremios
Democráticos,[6]
los independientes y especialmente los comunistas que fueron considerados los
principales enemigos en el campo gremial, no solo por su concepción de la lucha
de clases sino también por su identificación con los intereses soviéticos que
se aparecían enfrentados a la apertura a los capitales de las multinacionales
norteamericanas y europeo-occidentales.[7]
La convocatoria a la “batalla del
petróleo”, iniciada en junio con la firma de los contratos petroleros con
empresas mayoritariamente norteamericanas hacía de este conflicto gremial un
aspecto más de la Guerra Fría. Esta arista externa hacía más imperativo el rechazo
a los cuestionamientos obreros a su política económica favorable al desarrollo
y de apertura al capital extranjero, más allá de la decisión de normalizar los
sindicatos. Por lo tanto, cuando el sindicato petrolero de Mendoza declaró una
huelga en rechazo a los contratos, el gobierno reaccionó de forma contundente.
Consideró el hecho como una amenaza frontal a la institucionalidad y a la paz
social, una valoración exagerada influida por las intrigas de los cuarteles militares, donde se pedía mano dura con los
sindicatos. Para complicar la situación, las 62 Organizaciones, que habían
apoyado con reticencia la firma de los contratos, declararon ahora un paro
general en apoyo a los obreros mendocinos. El gobierno declaró el Estado de
Sitio por lo que el conflicto derivó en una grave crisis de gabinete del
gobierno con la salida del secretario de Relaciones Económicas y Sociales de la
Presidencia, Rogelio Frigerio, quien había intentado negociar con el sindicato
nacional de petroleros dentro de la lógica integracionista. La crisis se agravó
poco más tarde, cuando, en medio de los rumores de complicidad con los
conspiradores militares, el vicepresidente Alejandro Gómez, opuesto a la
orientación de las políticas del gobierno, acabó por renunciar.
Estos devaneos sucedían en medio de una
brusca aceleración del proceso inflacionario, un fogonazo (Gráfico 1) que
afectó los ingresos fijos y disparó la tensión gremial. En contrapartida, la
situación facilitó el acercamiento del gobierno a los empresarios cuando se
agrietaba la convivencia entre gobierno y sindicatos. Ya en ese momento,
estaban encaminadas las negociaciones del ministro de Economía Emilio Donato
del Carril con el fmi que culminaron con el lanzamiento del
Plan de Estabilización a finales de 1958, acordado con el Fondo. Este stand by
incluía el recetario ortodoxo habitual en la época, cuya componente central
fue la unificación del mercado de cambios con la consiguiente devaluación. La
combinación del congelamiento salarial, aumento de precios y apreciación
cambiaria provocó una aguda contracción económica y una caída de los salarios
reales. Las 62 Organizaciones, acompañados aquí por los 32 Gremios
Democráticos y los ex-19 Independientes, se opusieron abiertamente y
pretendieron modificar la dirección que adoptaba el gobierno en su política
económica, algo que éste último no estaba dispuesto a aceptar.
Gráfico 1: Tasas anuales de inflación en promedio, ipc (1958-1966)
Fuente: Jáuregui y Keifman
(2021).
La adopción del plan reconocía que el
gobierno había cambiado la política nacional popular propuesta en mayo de 1958,
al propiciar una notable disminución del salario y del consumo por una política
de austeridad fiscal y de equilibrio externo. El gobierno argumentaba que el plan
estaba destinado a estabilizar la economía mientras continuaba en marcha el
programa de desarrollo. Tal como había proclamado Perón en 1952, había que
producir más de lo que se consumía. En un par de años, el desacople entre
bienes y medios se resolvería con el ajuste de los precios relativos. “El
nivel de vida de los argentinos –decía el presidente en su discurso de
presentación del Plan de Estabilización– ha de descender en los próximos 24
meses, por la sencilla razón de que no podremos seguir consumiendo más de lo
que producimos” (Frondizi, 1958). En suma, les proponía a los trabajadores que
aceptaran una disminución de sus salarios por dos años hasta que el programa
paralelo de desarrollo diera sus frutos. “Si es necesario le sacaremos la
carne de la boca al pueblo para darle la posibilidad de soberanía”
(“Correspondencia interna”, 1959). La existencia de organizaciones obreras
responsables serviría de garantía decisiva para el establecimiento de un coeficiente
de productividad apropiado y para la justa distribución de los beneficios
(Frondizi, 1959).
El descenso del consumo sucedió
efectivamente, respondiendo al típico fenómeno de la devaluación contractiva
(García Heras et al., 2022). La desocupación aumentó, facilitando la
reorganización del trabajo en las empresas, en medio de un alza de la
inflación, con la gradual eliminación de los controles de precios, que era el
residuo del programa heterodoxo original. Pero la propuesta de un retraso
salarial consentido (Cavarozzi, 1979, p. 71) a la que
aspiraba el gobierno fue rápidamente rechazada por los sindicatos. Esta
respuesta se expresó concretamente en un conflicto que no estaba estrictamente
ligado al plan de diciembre sino a la política de racionalización del gasto
público, lanzada al comienzo del mandato. La privatización del frigorífico
nacional Lisandro de la Torre, que pertenecía a la Municipalidad de Buenos
Aires, que sería transferida a la Corporación Argentina de Productores de
Carne, se originó en un proyecto enviado por el Poder Ejecutivo para su aprobación
legislativa. Sancionada la ley de privatización de la empresa, los 9000
trabajadores ocuparon la planta y decretaron la huelga, recibiendo el apoyo de
otros gremios, de la población y los comerciantes del barrio de Mataderos.[8]
Las fuerzas militares tomaron la planta por la fuerza, por lo que la agitación
se extendió a otras ciudades, como La Plata, Berisso y Ensenada, con fuerte
presencia de frigoríficos. Las 62 Organizaciones decretaron en solidaridad un
paro por tiempo indeterminado. El gobierno respondió con la intervención de los
principales sindicatos peronistas (la Unión Obrera Metalúrgica, la Asociación
Obrera Textil, las federaciones de Sanidad y de la Carne) y deteniendo a sus
dirigentes. Todo sucedía no casualmente mientras Frondizi realizaba una visita
oficial a Estados Unidos, con el fin de dificultar la apertura a los capitales
de ese origen. El gobierno ordenó la movilización militar, se detuvo a muchos
sindicalistas y se aplicó el plan conintes. Se despidieron miles de obreros. Colofón, el
movimiento no pudo sostenerse, el paro se levantó y el gobierno ganó la
pulseada. Este fracaso puso en evidencia que el sindicalismo peronista había
perdido la capacidad, demostrada entre 1955 y 1958, de frenar políticas estabilizadoras
sustentadas en la reducción del salario real (Cavarozzi,
1979, p. 37). La intervención a los sindicatos y la persecución a sus
dirigentes había colocado a los gremios a la defensiva en lo laboral, aunque
seguían contando con centralidad política.[9] Al
mismo tiempo, en medio de un clima de intolerancia, se sucedieron varios
atentados terroristas, que afectaron a funcionarios del gobierno como el propio
Frigerio.
A pesar de estos inconvenientes, las
conducciones peronistas de los principales gremios aprovecharon la coyuntura
para incrementar su poder en detrimento de los organismos de base, proceso que
se inició con la puesta en vigor de la Ley 14.455 (Fontana, 2005). Por su lado,
en relación a los sindicatos, el gobierno debía tomar
nota de las demandas y presiones de otros actores, especialmente los
militares, que se consideraban garantes del legado antiperonista de la
Revolución Libertadora.
La
estabilización económica y gremial
Los meses posteriores al anuncio del Plan de Estabilización
vislumbraron la acentuación de la crisis política iniciada en noviembre. La
resistencia sindical a las medidas económicas envalentonó a manifestaciones
enconadas de los partidos opositores junto a la agitación militar en ascenso y
el movimiento huelguístico.
Frente a las huelgas, el Ministerio de
Trabajo, bajo el mando del sucesor de Allende, David Bléjer
hizo uso de la doble vía de neutralización, el ataque a los sindicatos y la
aceptación de las cesantías decretadas por los empresarios. Al mismo tiempo,
se adoptó como criterio la no autorización de los aumentos salariales que no
estuvieran relacionados con el alza de la productividad, un objetivo que el
empresariado venía procurando desde la década peronista (Jáuregui, 2016, p.
32). El gobierno continuaba su ofensiva para lograr la disciplina gremial.
Mientras aplazaba la entrega de la Confederación General del Trabajo al sindicalismo,
continuaba la persecución de sus dirigentes. Pero este sendero transcurría sin
el sesgo ni el discurso antiperonista anterior, con funcionarios del Ministerio
dispuestos a la revisión de las medidas, por medio de la negociación. La
combinación de estabilización, recesión, represión selectiva y negociación
contribuyó a una intensa caída del salario del 23% en 1959 (Cuadro 1).
Todo ello no fue gratuito para el
prestigio gubernamental que, entre los trabajadores, había disminuido en forma
ostensible. La política laboral provocaba dificultades en la Organización
Internacional del Trabajo, en donde tallaba fuerte la Confederación Internacional
Obrera de Sindicatos Libres a la que adherían los 32 Gremios Democráticos. Allí
se impugnaba la política sindical argentina, algo que afectaba negativamente el
prestigio internacional del país
En junio de 1959 un hecho vino a
alterar la ya complicada marcha de la política económica y social. El
expresidente Perón dio a conocer el supuesto acuerdo firmado con Frigerio, por
el que había mandado a votar a Frondizi en las elecciones de 1958. La noticia
tuvo un impacto profundo, agravando el malestar militar y la inestabilidad
política. La carta inesperada de designar a Álvaro Alsogaray en el ministerio
de Economía fue una huida hacia adelante para responder a las presiones
militares, pero también a las del gran empresariado cercano a aciel. Su
nombramiento garantizaba que la política económica no estaría al servicio de
los intereses políticos presidenciales y de sus objetivos integracionistas.
Alsogaray exigió agregar a su cargo la cartera de trabajo lo que le permitía
continuar las políticas de “doble vía” del ministro Bléjer.
Ello supuestamente facilitaría la convergencia entre la política económica y la
gremial. El nuevo ministro, que tenía aspiraciones políticas evidentes,
carecía de los escrúpulos de los frondizistas en relación al sindicalismo. Ayudaba a sus propósitos la
recesión corta pero profunda del primer semestre de 1959, que debilitó de
momento la posición combativa del sindicalismo, facilitando la “razonabilidad”
de sus dirigentes.
El Ministerio de Trabajo fue sometido a
una re-estructuración, al comando del subsecretario
Galileo Puente, quien estaba a cargo de la cartera.[10] La
figura más destacada del staff laboral era en verdad Rubens San Sebastián,
subdirector de Relaciones del Trabajo, que pasó a manejarse con poder de
decisión en las disputas, tanto en torno al trabajo como a la vida interna de
los gremios. La nueva estructura del ministerio tuvo como tarea central la
normalización del funcionamiento de las convenciones paritarias, que pasaron a
funcionar con la premisa de que los salarios deberían ajustarse a la evolución
del nivel de productividad. De lo contrario no serían aprobados los convenios
firmados. Este mecanismo de retraso salarial consentido resultaba mucho más
ejecutivo que los aumentos salariales decretados por el gobierno por debajo de
la tasa de inflación y que era rechazado por los trabajadores. La gestión de
Alsogaray quiso sumar a su favor la reglamentación del derecho de huelga, pero
la iniciativa fue dejada de lado por los funcionarios que respondían al presidente.
La estabilización y el desarrollo pudieron contar de esta forma con un
consentimiento sindical larvado a cambio de la aceptación de su preminencia
política y del manejo de las entidades sindicales.
Estas mudanzas no estaban divorciadas
de las modificaciones en las posiciones internas del sindicalismo. La división
entre peronistas, “democráticos” y comunistas, anterior a 1958, dejó paso a un
mapa más complejo en el que aparecían el líder metalúrgico Augusto Vandor,
quien encabezaba el sindicato industrial más poderoso del país, los
“integracionistas” de Eleuterio Cardoso, del gremio de la carne (cercano al
gobierno), el peronismo duro de Amado Olmos de Sanidad y los independientes,
con la Unión Ferroviaria a la cabeza.
La lógica pragmática del
dominante vandorismo triunfó en su designio de
reorganización sindical interna, en detrimento de la influencia de los comités
fabriles y de la democracia interna. Los convenios colectivos de los años 1960
y 1961 otorgaron una mayor presencia de los organismos de conducción en las
fábricas, de resultas de lo cual declinaron las atribuciones de las comisiones
internas, un objetivo que las empresas venían intentando poner en marcha desde
hacía tiempo (James, 2007, p. 133). La cúpula sindical peronista obtuvo, a
cambio del control de las comisiones internas y la aceptación de la racionalización,
beneficios para sus afiliados como subsidios por maternidad, asignaciones
familiares, licencias por casamiento y asignaciones por antigüedad. Ello les
permitió ganar volumen político (James, 1990, p. 48). A medida que el plan iba
avanzando, el sindicalismo engrosaba su rol de jugador “responsable”.
El mejoramiento de la situación
económica y la tregua política alcanzada con los militares a fines de 1960
animó a Frondizi a designar en la conducción del Ministerio de Trabajo al
dirigente intransigente, Guillermo Acuña Anzorena. El nombramiento miraba a
fortificar el sector que respondía directamente al presidente frente al equipo
más ligado al ministro de Economía y ratificaba dicha posición como estratégica
en el sistema de poder del frondizismo. El nuevo
funcionario no abandonaría la política de aplicación del plan conintes; por
el decreto 12806 emitió órdenes de captura para dirigentes bancarios, del
seguro, azucareros y de la construcción. Incluso el petrolero Pedro Gomis, que
había actuado en forma ambivalente frente al conflicto de la seccional de
Mendoza en 1958 y que había triunfado en las elecciones del Sindicato Unidos de
Petroleros Estatales, fue detenido.
El juego
imposible de la integración socio-económica sin
integración política
A medida que los resultados del plan de estabilización fueron
emergiendo, el nivel de conflictividad descendió, aunque sin alcanzar la
soñada “paz social”.[11]
Eso quedó reflejado en el mensaje inaugural de las sesiones del Congreso
Nacional de 1961, cuando Frondizi señaló que: “No se puede gobernar
eficazmente cuando incesantemente hay que prevenir la conspiración o el motín,
combatir el sabotaje y el terrorismo de elementos criminales o rechazar la
impaciencia de quienes, en procura de una supuesta perfección, quieren destruir
lo posible” (Menotti y Olcese,
2008, p. 129).
Estas palabras, dichas en tono de
reproche a un sindicalismo que continuaba censurando las políticas oficiales,
reflejaban un fenómeno que había perdido la intensidad de los años previos.
Según el Cuadro 2, 1959 había representado el punto culminante del ciclo
huelguístico a partir del cual comenzaría a decrecer. En 1960 las horas perdidas
por huelgas cayó fuertemente para recuperarse parcialmente en 1961 y tener una
caída abrupta en 1962 ya en el gobierno de Guido y en medio de una
profundización de la crisis económica.
Más allá de la intensidad de los conflictos, las políticas
gubernamentales guardaban relación con el ámbito de la pertenencia gremial. En
la esfera privada se privilegiaba la normalización del trabajo, apelando a
mecanismos alternativos de negociación y de represión, pero reconociendo la
importancia del interlocutor en relación a la
actividad productiva. Ya en el ámbito público, la conducta del gobierno, si
bien consideraba la continuidad de la actividad, estaba fuertemente
condicionada por la meta de “racionalización” del gasto. Este fue uno de los
componentes del conflicto ya mencionado por la privatización del frigorífico
Lisandro de la Torre a comienzos de 1959.
La presión militar
era un condicionante directo de las posibilidades de acuerdo gubernamental con
los sindicalistas, aunque en algunos casos aquella asumía una expresión más
directa, como sucedía con el gremio de los portuarios, cuya actividad era
monitoreada de cerca por la Marina de Guerra y la Prefectura.
Un asunto singular lo constituyó el
sindicalismo del sector público que por su naturaleza generaba no pocos roces
al interior del gobierno.[12]
Así, las discusiones con el Sindicato de Luz y Fuerza de Capital Federal
provocaron controversias entre funcionarios por sus efectos sobre inversiones y
precios. El acuerdo firmado por la empresa pública Servicios Eléctricos del
Gran Buenos Aires, la Compañia Ítalo Argentina de
Electricidad, y Agua y Energía Eléctrica, que había convenido en mayo de 1960
un aumento del 25 % a lo largo de un año y medio, fue rechazado por el
subsecretario de Energía y Combustible, el ingeniero Salvador San Martín con
el argumento de que dicho aumento derivaría en una suba de tarifas de energía
para los consumidores. Con consecuencia de este desacuerdo, San Martín, que
estaba duramente enfrentado a la conducción sindical encabezada por Juan José Taccone, renunció a su cargo.[13]
Más grave sería la cuestión
ferroviaria, en un sector estatal de gran significación, afectado por un
crónico déficit de explotación. Por una parte, se trataba de un gremio que
había jugado y pretendía continuar jugando un papel en la vida gremial, en cuya
conducción convergían radicales del pueblo como Antonio Scipione,
socialistas y comunistas, pero también peronistas y que venía sosteniendo una
larga serie de conflictos desde la estatización de los ferrocarriles en 1947.
Desde los años cuarenta, el holding
de empresas del riel venía arrastrando un déficit de explotación que obligaba a
una asistencia del Tesoro que el Plan de Estabilización venía a reducir.
Decidido a continuar con su política de racionalización y de baja del déficit
fiscal, el gobierno avanzó en la reestructuración el sistema ferroviario,
según el Plan Larkin a tono con las demandas del Banco Mundial para el financiamiento
de las obras de infraestructura. En las discusiones paritarias para el año
1961, el gobierno y los sindicatos ferroviarios no llegaron a un acuerdo sobre
las nuevas condiciones de trabajo y las futuras escalas salariales en el
sector para el año 1961, que eran parte del plan de reordenamiento. Este
preveía una reducción del 35% de los trabajadores y determinó que los aumentos
salariales estuviesen vinculados a la baja de los costos o a un aumento de los
ingresos de las empresas. Los gremios del sector se lanzaron a una huelga de
cuarenta y cinco días que descalabró el transporte a escala nacional. A
despecho de las diferencias, la Confederación General del Trabajo apoyó la
huelga; lo mismo hicieron los partidos del arco opositor. Viendo complicada la
continuidad de su plan de racionalización ferroviaria, el gobierno suspendió
su proyecto y aceptó en gran medida las demandas de los ferroviarios. Este
resultado tuvo un impacto negativo sobre la gobernabilidad y dejó el camino
expedito a la conspiración militar.
El acercamiento a las elecciones de
renovación de gobernadores y diputados nacionales y provinciales se presentó
como una oportunidad para demostrar la sustentabilidad de la gestión. Hasta el
momento el gobierno había sorteado exitosamente las anteriores compulsas
electorales, gracias a la abstención del sindicalismo, que tácitamente lo había
beneficiado. A medida que avanzaba el período presidencial se hacía imperioso
que el gobierno optara entre continuar con la política de integración que se
había insinuado en los primeros meses de gobierno o se transformara en un
partido antiperonista. La integración requería convencer al peronismo de la
imposibilidad de acceder al poder; a cambio se le garantizaba el control
sindical y cierta presencia en la escena política y partidaria. La segunda
opción implicaba una acentuación del discurso antiperonista. En las elecciones
de 1960 y 1961, se produjo una suerte de situación intermedia gracias a la que
los sindicalistas se abstuvieron de participar en las elecciones, favoreciendo
indirectamente a los candidatos ucristas.
Pero las elecciones de marzo 1962 la
situación cambió. Se presentó como una oportunidad para el sindicalismo de
mostrar su preminencia sobre el sector político del justicialismo. En términos
más generales, la expresión política de la clase obrera peronista estaría
directamente vinculada al movimiento sindical. Vandor sería el encargado de la
organización de la campaña electoral del candidato Andrés Framini,
que representaba a los sectores sindicales duros peronistas. El gobierno debió
elegir la opción de encarnar al electorado antiperonista, por el que debía
competir con la otra rama del radicalismo, la Unión Cívica Radical del Pueblo.
La victoria final del justicialismo en
algunas de las provincias, sobre todo en la de Buenos Aires fue posible gracias
a la infraestructura y los recursos económicos provistos por la Unión Obrera
Metalúrgica y otros sindicatos peronistas. Paradojalmente, el episodio que
condujo a la crisis final del gobierno del presidente Frondizi fue originado en
uno de los sectores en los que este podía haber presumido de haber logrado sus
propósitos de normalización con que había iniciado su mandato
A modo
de conclusión
En este trabajo, partimos de algunas constataciones básicas. El
período de la Revolución Libertadora es fundamental para entender la gestión
presidencial de Frondizi. La Argentina de 1958 estaba atravesada por una
profunda conflictividad laboral que era imprescindible superar para continuar
el camino del crecimiento, especialmente industrial, que se había evidenciado
en los años previos.
Frondizi
era, en mayo de 1958 cuando alcanzó la Presidencia de la República, parte de la
tradición nacional popular. Esta raigambre, compartida por el radicalismo y el
peronismo, compatible con la defensa de las instituciones de la democracia, se
involucraba abiertamente en la protección de los trabajadores y del
empresariado nacional. A esos tópicos, Frondizi le agregó el desarrollo
económico.
La escena de
conflicto que la “resistencia peronista” y la “Libertadora” habían dejado a su
llegada, requería una resolución urgente que tomara en cuenta a los
trabajadores. Para ello era imprescindible dar un giro sustancial a las
relaciones con los sindicatos, facilitando su legalización con la
participación en la dirección de los dirigentes más representativos y
reconociendo su estructura previa, sin abandonar la injerencia estatal al modo
del peronismo. Desde la perspectiva de Frondizi, este reconocimiento no podía
acometerse sin la paralela admisión de que la cultura laboral peronista no era
compatible con la implementación de un programa de desarrollo. En este
sentido, los frondizistas consideraban que los
intereses históricos de la clase obrera chocaban contra
sus intereses inmediatos, al menos como los trabajadores los concebían. Esta
impresión no se deduce de las primeras medidas adoptadas en el poder, como el
aumento salarial de emergencia; este fue más bien fruto de una necesidad
política que económica. Pronto en las entrañas del poder se comenzaría a
señalar que los salarios en la serie histórica estaban sobrevaluados en relación a la capacidad productiva y que, por lo tanto,
en principio sería aceptable un retraso consentido de su valor, en el que el
consentimiento podría ser obtenido de distintas formas, incluso “a palos”. La
caída del salario real provocada por el plan acordado con el Fondo Monetario Internacional
en diciembre de 1958 era un sinceramiento relativo a la productividad media de
la economía que tendería a crecer conforme se fuera aplicando la política de
desarrollo.
El vínculo
gubernamental con el gremialismo estuvo atravesado entonces por contradicciones
inherentes a la propuesta frondizista que nunca
abandonó completamente su origen nacional popular en el reconocimiento del
aporte del sindicalismo peronista a la economía y a la política nacionales,
pero que tenía en la inversión de capitales, extranjeros y nacionales, su meta
estratégica. El costo laboral decidía la inversión, pero también la disciplina
fabril y la seguridad jurídica. Así, los dirigentes sindicales que fueron
perseguidos y encarcelados, no recibieron ese trato
por ser peronistas sino por ser desestabilizadores del proyecto económico, que
en última instancia los favorecería. Las políticas de seducción al sindicalismo
peronista fueron acompañadas de persecución cuando los representantes de los
trabajadores acudían a medidas de fuerza para recusar las políticas del
gobierno.
Finalmente quedó latiendo una paradoja.
Por una parte, la tentativa de negociación tripartita y de concertación
proyectada inicialmente no se pudo mantener como fuera concebida por Frondizi;
no obstante, la reorganización del aparato sindical y la implementación de la
negociación laboral contribuyeron a generar mecanismos de disciplina fabril
afines con las metas desarrollistas del programa económico. Más allá de su
resultado en el mandato interrumpido en 1962, este modelo de articulación
estuvo en la base de ciclo de crecimiento económico argentino del período
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