De acuerdos, desafíos y disputas. La cge y la cgt ante el Pacto Social durante la gestión de José Ber Gelbard (1973-1974)

 

On Agreements, Challenges and Disputes. The cge and the cgt faced with the "Social Pact" during the Administration of José Ber Gelbard (1973-1974)

 

Pablo Enrique Garrido[i]

 

Resumen: El artículo analiza diacrónicamente los posicionamientos de la Confederación General Económica y la Confederación General del Trabajo durante la gestión de José Gelbard al frente de la cartera económica (1973-1974). Estas entidades fueron reconocidas por el Estado como interlocutores privilegiados para la constitución de un es­quema concertado que buscaba alcanzar formas estables de enraizamiento y en el que subyacían mecanismos de in­tercambio político. Lejos de las lecturas que describen a estos actores como pasi­vos ante el rol del gobierno, sostene­mos que ambas organizaciones buscaron operar sobre el contenido del programa de modo constante, mayormente en sentidos opuestos. Dependiendo del contexto, desafiaron la interpretación oficial del documento fundante del “Pacto Social”, solicitaron su modificación o, en contrapo­sición, ejercieron una defensa cerrada de su contenido original. Estas posturas encontradas afectaron el deve­nir de la gestión económica e influyeron en la modificación de los equi­librios de poder en la coalición políti­co-social oficialista.

 

Palabras clave:  Pacto social; Sindicatos; Organizaciones Empresariales

 

 

Abstract: The article analyses diachronically the positions of the Confederación General Económica and the Confed­eración General del Trabajo during José Gelbard's economic administration (1973-1974). These or­ganisations were recognised by the state as privileged interlocutors for the constitution of a social concer­tation in which mechanisms of political exchange were underlying and which sought to achieve embed­dedness. We argue that, far from interpreting these actors as passive in contrast to the role of the govern­ment, both organisations sought to operate on the content of the programme, mostly in opposite directions. Thus, depending on the context, they either challenged the official interpretation of the Social Pact's founding document, requested its modification or, on the contrary, exercised a strong defense of its original content. These conflicting positions affected the economic programme and its results, and became a relevant factor in modifying the balance of power in the government's socio-political coalition.

 

Keywords: Social Pact; Trade Unions; Business Organizations

 

 

Recibido: 26 de agosto de 2022

Aprobado: 30 de septiembre de 2022


Introducción

 

El 25 de mayo de 1973 el peronismo regresaba al gobierno luego de dieciocho años de pros­crip­ción. A pesar de la euforia que conllevaba este retorno, el presidente entrante, Héc­tor Cámpora, junto al líder del movimiento político que llevaba su nombre, Juan Perón, decidie­ron ubicar al frente de la cartera económica a un hombre que no provenía del justi­cialismo. Se trataba de José Ber Gelbard, un empresario oriundo de Catamarca, que había tenido víncu­los con el Partido Co­munista pero, luego de haber fundado la Confederación General Eco­nómica (cge) y haber impul­sado el Congreso Nacional de la Productividad y Bienestar Social durante el primer peronismo, había mantenido contacto con el líder exilia­do, en especial en la etapa previa a su regreso (Blejmar, 2019).

Gelbard impulsó un programa concertado conocido popularmente como “Pacto So­cial”, cuya piedra basal fue el Acta de Compromiso Nacional para la Reconstrucción, la Li­beración Na­cional y la Justicia Social (acn), un acuerdo rubricado por la cge, la Confe­dera­ción General del Trabajo (cgt) y el Estado, que establecía instancias de diálogo y ne­gociación permanentes entre los actores involucrados. La iniciativa constituyó un proyecto fallido de estructuración económica, política y social, ya que la gestión del ministro se inte­rrumpió abruptamente en octubre de 1974, jaqueada por fuertes disputas políticas al inte­rior de la coalición gobernante.

Así, la cge y la cgt fueron los interlocutores privilegiados por el gobierno para lle­var adelante un pacto tripartito coordinado por el Ministerio de Hacienda y Finanzas. El presente artículo aborda esta relación triádica. De ese modo, dos grandes preguntas estruc­turan nues­tro trabajo: ¿cómo evolucionaron las posturas de ambas organizaciones a lo largo del Pacto Social? Y, a su vez, ¿cómo se relacionaron esos posicionamientos con la aplica­ción, las mo­dificaciones y los debates vinculados con el programa económico?

Es por ello que a lo largo del artículo realizamos un análisis diacrónico de sus posi­ciones en el período. Con una metodología eminentemente cualitativa, recurrimos princi­pal­mente al aná­lisis de diarios nacionales y provinciales que reproducían las voces de los diri­gentes corporativos. Estos periódicos son abordados como actores con una agenda propia que seleccionaban qué dis­cursos reflejar y reproducir de manera prioritaria. Es así que, como recaudo metodológico, procu­ramos tener para todos los días del período el rele­vamiento de al menos dos publicaciones.[2]

 El análisis diacrónico de estas posiciones durante una etapa relativamente breve nos per­mitirá apartarnos de interpretaciones clásicas, según las cuales se puede afirmar di­recta­mente que “la ruptura de los acuerdos provino del lado sindical” (Canitrot, 1978, p. 47), o de otras que iden­tifican primariamente los incumplimientos del programa con una respuesta empresarial a la limita­ción de sus ganancias (Horowicz, 2015). Tampoco creemos que el de­venir de esta experiencia pueda explicarse centralmente por formas de cortopla­cismo sindical (Torre, 1983) ni por la parti­cipación “poco voluntaria” (Vitto, 2012, p. 127) de alguna de las organizaciones corporativas, ya que, si bien el acuerdo implicaba limitacio­nes para ambas, también significaba una importante le­gitimación. Al mismo tiempo, los representantes invo­lucrados manifestaron encontrar en estos acuerdos cambios importan­tes en los roles de sus representados. En definitiva, sostenemos que la deriva de esta expe­riencia no se explica por el incumplimiento o la acción puntual de alguno de los actores que pueda ser identificado como “culpable” en el juicio de la historia. Antes bien, identifi­camos que se trató de un proceso dinámico y complejo en el que ambas organizaciones corpora­tivas pusieron en cues­tión el statu quo que parecía definir el Pacto Social.

De este modo, luego de la introducción, el artículo se divide en cuatro apartados. En el primero de ellos, presentamos las nociones centrales que nos permiten aprehender teóri­camente el programa impulsado por Gelbard. Los siguientes se corresponden con las tres etapas que pudi­mos identificar en los posicionamientos de los actores, estructuradas según hitos que nos permiten delimitarlas analíticamente y grafican una relación triádica que se fue horadando sostenidamente durante todo el período. La primera de ellas transcu­rre desde la asunción de Cámpora y la firma del acn hasta finales de septiembre, cuando se produjo la primera disputa abierta entre sindicalistas y empresarios respecto del contenido del Pacto Social. La segunda se extiende hasta mediados de 1974, cuando una nueva polé­mica entre los representantes del pacto tripartito se vio interrumpida por la muerte de Pe­rón, ausencia que signaría la última etapa, que se cierra con la renuncia de Gelbard, el 21 de octubre de 1974.

 

El Pacto Social, entre el intercambio político y el enraizamiento

 

En los últimos tiempos se ha reavivado un debate respecto del carácter del programa eco­nó­mico impulsado por Gelbard. Mientras que Federico Sturzenegger (1992) lo definía co­mo un caso de macroeconomía populista, Adolfo Canitrot destacaba que, a pesar de que en la prác­tica se termi­naría inclinando hacia el populismo, en 1973 el proyecto buscaba incor­porar elementos de mode­ración salarial y evitar transferencias de ingresos desde el agro (1978, p.46). También otros autores clásicos marcaron el distanciamiento de este programa del po­pulismo económico, ya fuera por el hincapié en la necesidad del aumento de las ex­portacio­nes (De Riz, 1981; Horowicz, 2015), o por la complejidad de su contenido, que no se limitaba al regreso de un escenario de redistribución y crecimiento del mercado interno (Brennan, 1997).

Cecilia Vitto (2012) sostiene que los objetivos centrales eran estimular el desarrollo del sector privado nacional en detrimento del capital extranjero y de la “oligarquía”, fomen­tar la redis­tribución del ingreso en favor de los asalariados, lograr una política de ingresos con­certada, y esti­mular las exportaciones. A su vez, investigaciones recientes han hecho aportes a este debate. Pryluka y Coviello (2018) hacen hincapié en las novedades introduci­das en el Plan Trienal con respecto al peronismo de posguerra. Blejmar (2020) concluye en ese sentido que la mayor parte de la bibliografía se ha inclinado a considerar el programa como no po­pulista.

A su vez, el abrupto final de la gestión Gelbard es atribuido a una multiplicidad de causas: un cambio en el escenario internacional desfavorable para la Argentina, el boicot de diversos ac­tores y la pérdida de apoyos políticos, así como la incoherencia por parte de agen­cias gubernamen­tales que emprendían políticas contradictorias (Brennan y Rougier, 2013; Canitrot, 1978; Di Tella, 1986; Lázzaro, 2013; Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).

Asimismo, mientras parte de la bibliografía se ha enfocado en el devenir de las va­ria­bles económicas en el período, existen también textos abocados al análisis de áreas espe­cífi­cas: particu­larmente, la política agropecuaria (Lázzaro, 2013) y energética (Barrera y Vitto, 2009). Sin embargo, aquellos trabajos que se centran en los actores corporativos han priori­zado mayormente recortes analíticos que se enfocan en alguno de ellos antes que en sus interrelaciones. Sanz Cerbino y Bau­dino (2013) realizan un aporte al estudio de las cá­maras empresariales y su rol en el Pacto Social, pero dentro de un análisis más amplio del rol de la burguesía entre 1969 y 1974. Brennan y Rougier también señalan como un ele­mento funda­mental el acercamiento de la Unión Industrial Argentina (uia) a las posturas de Gelbard, que se coronaría en agosto de 1974 con la fusión de la primera con la Confede­ración General de la Industria (cgi) –integrante de la cge–; aunque la atribuirían a una situación de convenien­cia coyuntural (2013, p. 252-261).

En cambio, en una serie de trabajos sobre la etapa, el rol del sindicalismo peronista, en particular el de la conducción de la cgt, parece quedar subordinado al de un actor que resultó inmovilizado por los acuerdos que le impedían exigir aumentos salariales. Recién re­cupera centra­lidad en los relatos para ser señalado como un agente de desestabilización por los reclamos que realizó a finales de 1973 (Canitrot, 1978; Sidicaro, 2002; Torre, 1983).

Pero lo que destaca especialmente del relevamiento bibliográfico es que recurrente­mente se ha intentado encontrar entre estos actores a algún “responsable” de la frustración del programa económico: ya fuera el incumplimiento de los sindicatos o sus tácticas (Cani­trot, 1978; Torre, 1983), el de los empresarios (Horowicz, 2015), una participación renuente de ambas (Vitto, 2012), o directamente la crítica de la participación corporativa en el apara­to estatal (Sidicaro, 2001).

El eje de nuestro análisis, en cambio, es el diálogo entre estos actores y el Estado. En ese sentido, sostenemos que el programa tripartito constituyó una forma particular de política concer­tada. Se estructuró, en términos conceptuales, como un pacto social:

 

Un esquema de diálogo social en el cual el gobierno y los actores sociales involucrados acuerdan la formula­ción conjunta y coordinada de políticas públicas sobre asuntos específicos y diversos, tales como la política de control de precios y salarios, de empleo, reformas laborales y/o modificaciones en materia de seguridad social, entre otros. (Benes y Gurrera, 2018, p. 86)

 

A su vez, Benes y Gurrera (2018) señalan que otra característica de estos pactos so­ciales es su necesaria institucionalización. En el caso analizado, la firma del acn implicaba una serie de legitimaciones cruzadas.[3] El gobierno conseguía el apoyo de la cge y la cgt para su programa. Al mismo tiempo, si bien es cierto que los compromisos asumidos im­plicaban limitaciones de diverso tipo para estas entidades, en particular en lo concerniente a reclamos salariales y aumentos de precios, la cge y la cgt recibían una legitimación por parte del Estado, al reconocerlos y priori­zarlos como actores relevantes para conformar un esquema de pacto tripartito. Juan Carlos Por­tantiero (1987) parece identificar en el debate intelectual argentino el carácter paradojal de este tipo de acuerdos, recurriendo a la idea de intercambio político. Sin embargo, es el italiano Gian Enrico Rusconi quien propone una defi­nición precisa de este concepto:

 

una situación en la cual se negocian bienes de naturaleza diversa, a medio camino entre la economía y la política. Los protagonistas de la transacción son los grupos sociales organizados y el Estado, en varias com­binaciones (…) [Los bienes] pueden ser salarios, ocupación, inversiones, facilidades de cré­dito o tributarias, etcétera, pero también lealtad política, consenso democrático o simplemente sus­pensión de disenso activo, postergación de sanciones. (1985, p. 67)

 

Esta definición nos autoriza a afirmar que es el intercambio político el proceso que permite constituirse como tales a los pactos sociales. Este intercambio funciona como una vía de institu­cionalización del conflicto de clases, a la vez que no se constituye en emula­ción del mercado eco­nómico, sino que combina la lógica del mercado con la lógica de la autoridad (Rusconi, 1985). Al mismo tiempo, también a partir de esta definición incorpo­ramos un con­cepto que nos permite operacionalizar el planteo de Rusconi: nos referiremos a los términos de intercambio político como el conjunto de bienes políticos y materiales que los actores aceptan otorgar y recibir en un momento dado del pacto.

Finalmente, esta estructuración institucional también implica una particular ligazón entre el Estado y la sociedad civil. El Pacto Social era el resultado de un camino que se ha­bía iniciado en el terreno de la sociedad civil y ahora se institucionalizaba desde el Estado: el acercamiento que se había producido entre la cgt y la cge en la etapa final de la dictadu­ra saliente se había reflejado en la declaración conjunta “Coincidencias programáticas del ple­nario de organizaciones sociales y partidos políticos”, emitida en diciembre de 1972, que consiguió la adhesión de los partidos ma­yoritarios (Sanz Cerbino y Baudino, 2014). El do­cu­mento anticipaba los lineamientos centrales del programa que impulsaría el nuevo go­bierno.

La Nueva Sociología Económica ha desarrollado un concepto que puede resultar útil para abordar estos vínculos. Originalmente, el término “enraizamiento” (embeddedness) fue presentado como una respuesta a la teoría de la elección racional que permitía aprehen­der el vínculo inescin­dible entre los actores económicos y sus entornos sociales (Beckert, 2017). Así, funciona como un “soporte social” para la acción económica, de especial utilidad cuando, “desde la teoría, se intenta reconstruir un hecho empírico mediante la articulación de conceptos pertenecientes a disciplinas heterogéneas. Es un remedio contra una construcción reduccionista del campo económico” (Fonseca, 2004, p. 150). Sin embargo, Peter Evans resignificó el concepto para abordar la existen­cia de vínculos y cana­les institu­cionalizados de comunicación entre el sector público y la sociedad civil. Son cana­les de in­formación en ambos sentidos, pero también de negociación sobre el carácter de las políticas públicas. El autor lo utiliza para sostener su hipótesis respecto del mejor camino para alcanzar un escenario de desarrollo: la autonomía en un sentido weberiano de los apa­ratos burocráti­cos no es condición suficiente, deben existir también vínculos con los acto­res sociales no estatales, es decir, enraizamiento (Evans, 1996).[4] A su vez, Castellani y Llan­part señalan que “el enraizamiento permite conocer las inquietudes y requerimientos del sector privado, y al mismo tiempo permite evaluar, controlar y moldear antes y después de su implementación, las reacciones privadas a las iniciativas públicas” (2012, p. 159). Encon­tramos que es parti­cularmente relevante para abordar situaciones de pacto social ya que, según las autoras, se centra en la relación del Estado con actores económicos a través de canales de diálogo for­males o informales, que permiten “la construcción de una relación de reciprocidad y bús­queda de consenso entre las partes, aumen­tando el grado de eficacia de las intervenciones públicas” (2012, p. 160). Por otra parte, advierten sobre las dificultades “de especificación empírica cuando se busca dar cuenta de graduaciones o modalidades” (2012, p. 161). De todas formas, evitando lecturas teleológicas del pasado, el concepto nos permitirá identificar elementos del Pacto Social que se correspon­den con el establecimiento de vías de comunicación sistemáticas entre el Estado y organi­zaciones de la sociedad civil, independientemente de que, finalmente, no hayan cumplido integralmente sus ob­jetivos ini­ciales.

En el caso analizado, pensar en el enraizamiento nos invita a reflexionar sobre las acciones y posturas de la cge y la cgt en su relación con el Estado en diversos niveles: a través de canales institucionalizados tripartitos de diálogo y negociación, pero también me­diante la incorporación en las estructuras gubernamentales de funcionarios ligados a esas mismas entidades corporativas que constituyeron otra forma de vinculación. En definitiva, abordaremos los pactos sociales como estructuraciones político-institucionales que impli­can la definición de términos de intercambio po­lítico y, a su vez, tienen como uno de sus objeti­vos lograr una estabilización de este enraizamiento. El programa del tercer gobierno pero­nista mostró muchos elementos que apuntaban hacia ese camino, pero se vería frus­trado tempranamente.

 

Desde la épica filosófica hasta la disputa hermenéutica: el éxito inicial del Pacto Social

 

El gobierno entrante asumía sus funciones en un contexto de alta efervescencia política, sig­nado por las crecientes disputas al interior del peronismo, especialmente entre los secto­res de la iz­quierda del movimiento y el sindicalismo. A su vez, el escenario económico su­maba otros desafíos: una inflación creciente y la licuación de los salarios reales en los meses previos aparecían como los rasgos más preocupantes. En términos estructurales, el período de pros­cripción del justicialismo había mantenido tasas de crecimiento estables ―sobre todo desde 1963―, pero que se mostraban inferiores a las de otros países de la región, y para las cuales la restricción externa seguía resultando una amenaza. Además, se había regis­trado un avance notable del capital extranjero, fundamental­mente en la industria (Azpiazu et al., 2004; Azpiazu et al., 1986; Cimillo et al., 1973; Ferrer, 1977; Mallon y Sourrouille, 1973; Peralta Ramos, 2007; Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).

En ese marco, Cámpora y Perón definieron que Gelbard ocupara el Ministerio de Hacienda y Finanzas. El nuevo ministro era un empresario que no se definía a sí mismo como peronista, y, sobre todo, no tenía el respaldo de ninguno de los sectores que protago­nizaban la disputa interna del justicialismo (Blejmar, 2019). Más allá de ciertos matices, la decisión implicaba asignar a la cge la cartera económica, mientras la cgt, por su parte, ubi­caba en el Ministerio de Trabajo a Ricardo Otero, un hombre de la Unión Obrera Metalúr­gica (uom) que expresaba ciertas diferencias con el secretario general de la cgt, José Igna­cio Rucci, y aparecía más cercano a Lorenzo Miguel, líder de las 62 Organizaciones Pero­nistas (Sidicaro, 2002). Este reparto de carteras apuntaba a constituir una forma particular de en­raizamiento, institucionalizada, entre el Estado y organizaciones corpo­rativas de la sociedad civil, pero que, de cara al Pacto Social, aparecía desequilibrado: por los acuer­dos en el acn, la capacidad de incidencia en la aplicación del programa era mucho mayor desde la cartera económica ―representaba al Estado en las instancias tripartitas― que desde la laboral.

El acn firmado por Ruccicgt, Julio Bronercge y Gelbard establecía, en términos de ingresos, un aumento de suma fija para los asalariados de $200, que represen­taba un 20% del salario mínimo y un 14% del salario medio (Di Tella, 1986; Rougier y Fiszbein, 2006). Definía también aumentos en las tarifas de servicios públicos, retrotraía aumentos preventivos que las em­presas habían aplicado en los días previos, y, luego de reajustar precios en línea con los aumentos tarifarios, los congelaba por dos años. De ma­nera expresa, sólo mencionaba una corrección de los sueldos, atada a la productividad, pre­vista para el 1 de junio de 1974, mientras establecía aumentos para las jubilaciones, pensio­nes y el salario fa­miliar (Poder Ejecutivo Nacional –pen–, 1973; Di Tella, 1986; Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).

Algunos elementos de los términos de intercambio político quedaban definidos de modo explícito en el acn y documentos posteriores: al pautar una política de ingresos por dos años, los sindicatos resignaban la herramienta de la huelga para exigir aumentos por fuera de los estableci­dos. A cambio, lograban la contención de los precios por el mismo período y se garantizaban aumentos salariales que pretendían incrementar tanto el valor adquisitivo del salario como la par­ticipación de los trabajadores en el ingreso. Por otro lado, los empresarios admitían los límites a los precios y que el ingreso de los trabajadores fuera a crecer más pronunciadamente que la pro­ductividad y su ganancia. Ambos sectores com­prometían de este modo límites a la acción colectiva en el marco de un pacto social, pero los empresarios no resignaban una herramienta clave: la deci­sión inversora.

Asimismo, aunque no escrita, también la legitimación resultaba un elemento central de los términos de intercambio político: las organizaciones corporativas firmantes resulta­ban fortalecidas, aunque en distintos planos. La cge era validada por el gobierno ante las demás entidades empre­sarias como central de referencia. Además, obtenía acceso a los ámbitos en los que se definían créditos, subsidios y otros estímulos para la industria. Por otro lado, su contraparte recibía un fuerte respaldo al interior del peronismo: el sindicalis­mo ya no era solamente una de las ramas del justicialismo, sino que, a través de la cgt, se convertía en un actor institucional privilegiado a la hora de definir políticas públicas centra­les, como la salarial y la referida al nivel de precios. A su vez, los acuerdos no se limitaban a esos terrenos, sino que definieron una serie de medidas acce­sorias que afianzaban el rol de ambas organizacio­nes. El acn creaba la Comisión de Precios, In­gresos y Nivel de Vida (copinv), con repre­sentantes de ambas entidades y el Estado, para que realizara un segui­miento de estas varia­bles; y garantizaba la participación corporativa en las empre­sas públi­cas a través de represen­tantes de entidades empresarias, a los que luego también se suma­ron sindicalistas. Ambas organizaciones, a su vez, legitimaban al Estado como garante de una sín­tesis de las aspiracio­nes de los trabajadores y empresarios a los que representaban.

La creación de organismos como la copinv podía implicar una oportunidad para las orga­nizaciones corporativas, pero también un problema. Mientras que la cge había agrupado cuadros técnicos en su think tank denominado Instituto de Investigaciones Eco­nómicas y Financieras, esa tarea había sido más difícil durante la proscripción para todas las organiza­ciones vinculadas al peronismo. De hecho, el justicialismo recién había desarrolla­do órganos similares hacia el final de la autodenominada Revolución Argentina (Denaday, 2018). En ese sentido, Juan Carlos Torre (1983) sostiene que la cgt sufrió dificultades para monitorear e implementar ciertos aspectos de los acuerdos alcanzados por una escasez de cuadros técni­cos.[5] Un segundo obstáculo consistía en que el acn establecía que la copinv se crearía “en el ámbito del Consejo Económico Social” (pen 1973, p. 305), un ente ideado por Lanusse en 1971 que nunca había llegado a funcionar plenamente por la reticencia de los sindicalistas (“cgt contra el cones”, 1974). Por ello, se resolvió que la copinv comen­zara a sesionar el 4 de julio en carácter de comisión asesora, por lo que sus resolu­ciones no resultarían vincu­lantes.[6]

En este marco, los discursos de los representantes corporativos acompañaron el re­lato fundacional de la puesta en práctica del Pacto Social. Con motivo de la firma del com­promiso, Rucci anunciaba que el acuerdo representaba el inicio de “una nueva filosofía del salario”: “El trabajador no debe reclamar solamente aumentos de salarios, sino que el traba­jador es parte del país, y como tal, debe cobrar los dividendos que le corresponden…” (“Rucci enunció…”, 1973, p. 10). El planteo apuntaba a incrementar la participación de los trabajadores en el ingreso nacional, situación prevista en el acn. En un contexto que podía implicar altas expectativas para el sindica­lismo peronista por el regreso al gobierno del mo­vimiento que integraban, Rucci no sólo debía mostrar éxitos en la conducción sindical ante Miguel y las 62 Organizaciones Peronistas, sino tam­bién ante las bases a las que representa­ban. En contraste, todas las corrientes sindicales de la iz­quierda no peronista ―desde el ba­sismo hasta las organizaciones trotskistas― expresaban fuertes críticas al Pacto Social (Ghigliani, 2015; Lissandrello, 2012; Torre, 1983).

En cambio, en el campo empresarial la cge logró concitar rápidamente el apoyo de las entidades más importantes del país (“El respaldo...”, 1973). El gobierno impulsó políti­cas especí­ficas para atraer al sector empresario, como el lanzamiento de la Corporación de Em­presas Nacio­nales, un organismo de administración de las empresas públicas de corte tecno­crático y con parti­cipación de representantes de las organizaciones patronales (Rou­gier y Fiszbein, 2006). Sin em­bargo, más que con incentivos específicos, el apoyo empresa­rial puede relacionarse con la mode­ración que podía suponer por parte del gobierno la pro­puesta de una forma de pacto social, en contraste con las expectativas que generaba una coalición po­lítica en la que resaltaban los sectores que en la asunción de Cámpora clamaban por la “patria socialista” y vivaban a la Revolución Cu­bana. Es cierto que convivían en la coalición ―no sin conflictos― con representantes del mundo sindical, más moderados, pero que de todas formas tenían como objetivo prioritario incrementar el poder adquisitivo del salario y la par­ticipación de los trabajadores en el ingreso. En ese sentido, Carlos Leyba, subsecretario de Coordinación Económica durante la gestión de Gelbard, señala que mu­chos empresarios “se imaginaban unos aumentos salariales, una cosa desbocada. Se encon­tra­ron con una razona­bilidad que superaba su propia comprensión”.[7]

De todos modos, la cge estaba más involucrada en el programa que otras entidades em­presariales. De hecho, Alfredo Concepción, dirigente de la cge y presidente de la cgi, buscaba puntos de encuentro con el peronismo al manifestarse a favor del desarrollo del capitalismo na­cional y en contra “del infantilismo de izquierda”. Reconocía también que en los años previos el sector capitalista en la Argentina no había sido “justo ni sincero en ge­neral con los asalariados”. Por eso, sostenía:

 

Contra esta forma de distribución del ingreso, contra esta manera arbitraria de sojuzgar a una clase en bene­ficio de otra es que la cge se rebela. Por eso, este compromiso, este programa conjunto con la cgt pretende ser el inicio de un nuevo estilo, de una nueva modalidad y de una filosofía que dé cabida y justificación a la presencia del capital y simultáneamente felicidad al pueblo en su conjunto. (“Fijó el Dr. Concepción…”, 1973, p. 1)

 

No parece casual que tanto Rucci como Concepción bregaran por nuevas filosofías, en un caso del salario y en otro del capital. Luego de dieciocho años de proscripción del partido mayori­tario, el Pacto Social era presentado como un momento de quiebre que per­mitía renegociar insti­tucionalmente la relación entre patrones y obreros.

Estos discursos eran acompañados por resultados alentadores de la política econó­mica durante los primeros meses de gobierno (Canitrot, 1978; Rougier y Fiszbein, 2006; Si­dicaro, 2001; Torre, 1983; Vitto, 2012). Fundamentalmente, era notorio el cambio de ten­dencia del Índice de Precios al Consumidor (ipc): entre febrero y mayo había promediado un aumento del 6% mensual, en junio había resultado negativo (-2,9%) producto de las re­tracciones de aumentos que disponía el acn, y en ninguno de los tres meses siguientes ha­bía alcanzado el 1% (Gráfico 1).

 

 

Gráfico 1: Variación mensual del ipc con respecto al período anterior, enero de 1973-octubre de 1974

Fuente: Elaboración propia en base a indec (s.f.), https://www.indec.gob.ar/ftp/nuevaweb/cuadros/10/ sh_ipc_2008.xls

 

Esto no sólo otorgaba estabilidad a la situación macroeconómica, sino que también evitaba que se resintiera el poder adquisitivo de los salarios luego de los aumentos pactados. Además, en el tercer trimestre el superávit de la balanza comercial había mejorado notable­mente, alcanzando los 377,3 millones de dólares (Rougier y Fiszbein, 2006).

Sin embargo, estos resultados convivían con un clima político en el que recrudecían las disputas internas de la fuerza gobernante. El punto más álgido se alcanzó el 20 de junio, cuando en Ezeiza se canceló el aterrizaje del avión que devolvía definitivamente a Perón de su exilio ma­drileño, luego de violentos encuentros entre distintas facciones del peronismo que terminaron con muertos y heridos. Tan sólo dos semanas más tarde, el 13 de julio, Cám­pora presentó su renuncia junto a su vicepresidente Solano Lima, explicitando que la presi­dencia debía ser ocupada por Pe­rón, en tanto líder del justicialismo. El presidente pro­visional del Senado, Alejandro Díaz Bialet, fue enviado en comisión al exterior para que asumiera Raúl Lastiri, yerno del ministro de Bienestar, José López Rega, y presidente de la Cámara de Diputados. En este contexto de desconcierto, la cgt y la cge coincidieron en la necesidad de buscar la manera para que, cuanto antes, Perón accediera a la presidencia (“CGE aprobaría…”, 1973; “La CGT propuso…”, 1973). Ante estos cambios, ante los rumores de que Gelbard podría ser reemplazado, la CGE respaldó públicamente la gestión económica (“Optimismo de la CGE…”, 1973).

En cambio, la cgt no se manifestó sobre la continuidad del ministro. Hasta ese mo­mento, la central sindical intervenía, con el beneplácito del gobierno, en los controles de precios y contra las maniobras de desabastecimiento, que todavía aparecían aisladamente (“Colaborará la CGT...”, 1973; “Desbaratan en Liniers…”, 1973). De hecho, el secretario de Comercio, Miguel Revestido, había señalado que la cgt representaría al pueblo organi­zado en el control de precios (“Se congelaron precios…”, 1973). Los incentivos, en cuanto al intercambio político, eran evidentes: por un lado, la cgt intervenía en el control del as­pecto de los términos de intercambio político que debía mantener bajo control ―los pre­cios―, ya que, de otra manera, el poder adquisitivo de los salarios se horadaría. El gobierno, por su parte, estaba interesado en mantener a la central como un actor relevante del Pacto Social que tuviera interés en su éxito. No obstante, recién luego de ratificado Gelbard, cuando el encargado de negocios de Estados Unidos, Max Krebs, protestó contra la políti­ca oficial para las inversiones extranjeras, la cgt respaldó nuevamente al ministro (“La CGT ha condenado…”, 1973).

Sin embargo, la armonía tripartita fue breve. El 14 de septiembre, representantes de la CGE obtuvieron el compromiso de la cartera económica para la “corrección” de ciertos precios al público ante el aumento de los insumos (“Disminuye la inflación”, 1973; “La política de precios…”, 1973). La respuesta de la cgt no se hizo esperar: en una entrevista televisiva, Rucci anunció que, en vista de que la Ley 14.250 que regulaba las convenciones colectivas técnicamente seguía vigente, pediría la convocatoria a paritarias para fin de año: “en ningún momento la cgt dijo que los salarios estaban congelados” (Rucci, 1973). Los lineamientos originales del acn se ponían así en cuestión. El mismo día, Broner salió en defensa del programa, aportándole flexibili­dad a su interpretación, de manera que, en lo in­mediato, se pudieran permitir los aumentos de precios, y dejaba abierta la posibilidad de aumentos salariales antes del 1 de junio de 1974:

 

Yo diría, tal vez a modo de slogan ya, que el acn es en sí una paritaria permanente para estudiar los salarios. Fundamentalmente porque estamos comprometidos a que el ingreso de los asalariados tiene que ir creciendo y no puede decrecer. De modo que la Comisión de Salarios e Ingresos oficia de permanente paritaria en lo que a ingresos se refiere (…). (Broner, 1973)

 

Los puntos en discusión del acn definían una fecha clara para estas correcciones (“su nivel será corregido el 1-6-74 y el 1-6-75…”) y las materias que podían abordar las Conven­ciones Co­lectivas –“la discusión y acuerdo de condiciones laborales que no modifi­quen la política salarial establecida”– (pen, 1973, p. 313). De hecho, de manera abrumado­ra, la mayor parte de la biblio­grafía ha presentado al acn como un congelamiento de los salarios. En consecuencia, analiza los pedidos de aumentos como intentos de transgredir el acuerdo ori­ginal (Canitrot, 1978; Di Tella, 1986, p. 198; Vitto, 2012, p. 117). Escasa aten­ción se ha pres­tado, sin embargo, a los argumentos que a finales de septiembre presentaban dos de los fir­mantes del acn para considerar la posibilidad antes del 1 de junio de 1974. Los anuncios de Rucci y Broner planteaban para el Pacto Social algunas novedades. Por primera vez se pre­sentaba una disputa hermenéutica sobre la interpreta­ción de los términos de intercambio político contenidos en el acn: Broner no se oponía a aumen­tos salariales, reticencia que sería planteada más adelante por la cartera económica, pero pretendía que la copinv cumpliera el rol que Rucci asignaba a las convenciones colectivas en esa materia. En la afirmación del líder de la cge no aparecía el hecho de que las decisiones de la comi­sión tenían un carácter no vinculante.

De todas formas, la aceptación de Broner lograba que los sindicatos continuaran le­giti­mando el programa originalmente impulsado por la cge, salvando así, de momento, el Pacto So­cial.

 

El nudo gordiano. Precios, salarios y el incumplimiento de los términos de inter­cambio político

 

Las disputas sobre la interpretación del acn fueron opacadas en la escena pública por la apabu­llante victoria electoral que el 23 de septiembre consiguió la fórmula “Perón – Pe­rón”, superando el 62% de los votos válidos. El día siguiente, el gabinete económico se reunió para abordar el problema del desabastecimiento que, todavía, se restringía a produc­tos puntuales: papa, carne y cebolla. La decisión más drástica se tomó con la primera al habilitarse la im­portación de 100.000 toneladas de papas (“Decomisan 75.000 bolsas de papas”, 1973; “Equipo económico”, 1973). Sin embargo, de manera inmediata el gobierno debió enfrentar problemas políticos más graves: el 25 de septiembre, José Ignacio Rucci era ejecutado en el barrio porteño de Flores por un grupo no identificado. En el momento nadie se atribuyó la autoría, pero actualmente se puede inferir que se trató de una operación llevada adelante por militantes del espacio en el que estaban confluyendo Fuerzas Armadas Revolucionarias (far)y Montoneros (Garrido, 2020).

El homicidio de Rucci implicaba un cimbronazo para el pacto impulsado por el go­bierno, que no mostraba resultados en materia de pacificación social. Lejos de ello, deriva­ba en el asesinato de uno de los tres firmantes del acn, un dirigente de amplia representati­vidad en el sindicalismo peronista y estrecha relación con Perón. No obstante, la reacción de la cgt en el plano institucional fue moderada. Adelino Romero, secretario adjunto inte­rina­mente a cargo de la entidad, recibió a funcionarios nacionales y ratificó que la organiza­ción sindical era “parte del gobierno”. Asimismo, el ministro Gelbard sostuvo en ese en­cuentro la idea de definir objetivos conjuntos con ambas entidades corporativas, y rápida­mente in­corporó al nuevo referente sindical a las reuniones del gabinete (“Deliberaciones…”, 1973). Además, subrayó que no se modificaría el programa: “Ahora se va a seguir adelante más que nunca”. Romero también recibió un espaldarazo de la CGT al ser confirmado como nuevo secretario general, junto a Raúl Ravitti como secretario ad­junto (“Raúl Rabiti…” sic, 1973, p. 1). El objetivo de lograr un Estado enraizado con las organizaciones de trabajadores y empresarios parecía mantenerse en pie. De hecho, el dece­so de Rucci implicaba un golpe para el programa, pero, al mismo tiempo, una forma de tregua para las otras partes: los sin­dicalistas tardaron al menos un mes en retomar reclamos similares a los expresados por el líder de la cgt pocos días antes de su muerte.

En la primera semana de la nueva gestión, se produjo un encuentro entre las diri­gen­cias de la cgt y la cge para afianzar la actuación coordinada con el gobierno, consoli­dando el Pacto Social e intentando afianzar el enraizamiento para la nueva etapa de go­bierno, cali­ficada “de expansión” por el ministro y por Broner (“Disminuye la inflación”, 1973; “Se reunieron cegetistas y empresarios”, 1973). En la evaluación del contexto eco­nómico se iden­tificaba una unidad de cri­terios entre Gelbard y el titular de la cge que no se quebraría en ningún momento de la gestión. Brennan y Rougier afirman que, durante este período, además de los lugares que obtuvo en el Estado ―en la copinv, la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carne, y, por supuesto, la cartera económica― “la cge sirvió como una clase de asesor privado de Gelbard y propagandista del Plan Trienal” (2013, p. 245). En cambio, la cgt no demostraría el mismo nivel de alineamiento con el proyecto de Gelbard. A finales de octubre, la prensa citaba a voceros gremiales que retoma­ban la disconformidad que había expresado Rucci, incorporando ahora la idea de solicitar un au­mento salarial masivo por decreto directamente al recientemente asumido presidente Perón, sal­teando las instancias tripartitas (“Perón dialoga con cegetistas”, 1973).

A su vez, el frente externo trajo en octubre una novedad que sumaba dificultades a la aplicación del programa: el inicio de la denominada “crisis del petróleo” que empujó al alza el precio del crudo y llevó a que entre 1973 y 1974 el barril Brent pasara de usd3,29 a usd11,58, redondeando un aumento del 252% que afectaría a la canasta de importaciones argentinas (Barrera y Vitto, 2009, p. 10). Desde entonces, tanto el Ministerio de Economía[8] como la cge comenzaron a hacer referencia a la “inflación importada”, y Gelbard ratificó la voluntad de permitir ciertos aumentos de precios, trasladando la responsabilidad fronte­ras afuera: “Tenemos que pagar las con­secuencias de países que no saben controlar su in­flación” (“La evolución de los precios”, 1973, p. 1).

Durante noviembre, las discusiones se produjeron alrededor del dilema sobre si se podía mantener un congelamiento de precios locales en pesos mientras los insumos impor­tados se enca­recían en dólares. En ese marco, los dirigentes de la cgt definían: “que la inflación la absorba el gobierno o los empresarios” (“Precios y salarios”, 1973, p. 12). Con esa postura se opusieron a cualquier flexibilización de precios y acusaron al gabinete de in­tentar romper el “equilibrio econó­mico-social y la aplicación de la política sobre precios y salarios” (“Preocupan a la CGT…”, 1973, p. 11). Así, los representantes sindicales busca­ban erigirse en defensores de los términos de inter­cambio político originales del Pacto So­cial. A su vez, incorporaron un matiz técnico a la discusión al criticar la forma de medir la inflación de la copinv (“La CGT analizó costos…”, 1973, p.2) y desde ese órgano impulsaron un dictamen que solicitaba a la Secretaría de Comercio que exigiera “a las empresas los balances confeccionados al 30 de setiembre, para analizar la real gravitación de las materias primas importadas en sus costos” (“Precios: los balances…”, 1973, p.8).[9]

Por su parte, Broner, en nombre de la cge, pedía paciencia a los sindicalistas, y en un escenario en el que se hacía patente que había problemas de desabastecimiento y falta de inversión, llamaba a los sectores empresarios a destinar para la producción “nuestro propio capital, con nues­tra capacidad de ahorro convenientemente estimulada” (“Broner contra la ayuda externa”, 1973, p.10). No obstante, no se trataba de discusiones necesariamente es­cin­didas. De hecho, Vitto pro­pone que “la reducción de la inversión constituía la respuesta a la restricción de trasladar los incre­mentos de costos ―incluidos los salarios― a los pre­cios” (2012, p. 121).

Así, para los últimos meses de 1973, el plan económico comenzaba a mostrar difi­cul­tades en materia macroeconómica: la reversión de la situación internacional y los precios relativos con­gelados a pesar del aumento de los insumos importados se presentaban como desafíos a los que el gabinete ministerial debía buscar solución. Además, la combinación de políticas expansivas, la fle­xibilización de ciertos precios que reanudaban las expectativas in­flacionarias y un tipo de cambio fijo amenazaban con consolidar el atraso cambiario. En ese contexto, principalmente por el au­mento de las importaciones, el resultado superavita­rio de la balanza comercial se redujo de 377,3 millones de dólares en el tercer trimestre a 87,9 mi­llones en el cuarto. Además, el Estado cerraría 1973 con un déficit del 7,3% en el resultado consolidado del sector público (Rougier y Fiszbein, 2006).

El 29 de noviembre, Gelbard se manifestó respecto de la discusión sobre los sala­rios: “es descartable por el momento todo aumento salarial que quiebre el Acta de Com­promiso Social [sic]”, señalando que la incidencia de los aumentos de precios a autorizarse “debe considerarse ínfima” (“Adivinanza…”, 1973, p. 9). A pesar de que las protestas cege­tistas no cesaban, la Secre­taría de Comercio emitió durante diciembre autorizaciones para aumentar precios en sectores pun­tuales. Sin embargo, rápidamente debió revertir su deci­sión, ya que Perón intervino en la polémica: “la gravitación de la inflación externa a través de los insumos indispensables (…) debe ser absor­bida por el sector que tiene que hacer frente a eso, que es el empresarial” (Perón, 1988a, p. 70). La brecha entre la suba de precios de los insumos importados y los precios locales finalmente sería salvada por el gobierno, que intervenía com­prometiéndose a otorgar subsidios y créditos blandos (“CGE y CGT contentas”, 1973, p. 13). A pesar de que evitaba el quiebre del programa, la solución mos­traba que el Pacto Social iba a requerir una erogación del Estado, en un contexto en el que sus arcas se encontraban en situación deficitaria (Canitrot, 1978). Quedaba así expuesto el doble rol que Rusconi (1985) asigna al Estado en el intercambio político: tanto contratante como garante, en una faceta de su accionar que ilumina sus rasgos asociados al consenso y la negociación antes que la coerción.

De todas formas, la decisión no pudo evitar indicadores inflacionarios más elevados para el cierre de año. En diciembre, el ipc alcanzó un preocupante 8,1%. La reversión de los aumentos recién se reflejó en la medición de enero, con una variación de –5,7% (Gráfi­co 1).

Luego del laudo presidencial favorable, los representantes sindicales se vieron forta­lecidos e insistieron en reformular la estructura institucional del acuerdo: proponían “con­vertir práctica­mente en Consejo Económico y Social la comisión del Acuerdo Social” (“Propuesta cegetista…”, 1974, p. 12). Se discutía así la forma de enraizamiento entre el Es­tado y las organizaciones de la sociedad civil: qué peso tendrían estas últimas, la manera de resolver disputas de interpretaciones sobre los términos de intercambio político y cuál era el ámbito propicio para modificarlos. Si se cumplía la aspiración sindical de elevar el rango de la copinv, el peso de la cgt crecía con ella, en tanto era uno de los tres integrantes de dicho cuerpo, en el que tendría que negociar con menos actores que en el proyectado Con­sejo, que involucraba a otros actores corporativos.

El cambio de año no atenuó los problemas. 1974 se inició con la agudización del desabas­tecimiento: primero de energía eléctrica y nafta, y más tarde de manera generalizada en productos de diverso tipo. De hecho, el gabinete económico reconocía la problemática: en los últimos días de enero se reunió dos veces para analizar el tema junto a la prolifera­ción de mercados paralelos ilegales, y autorizó aumentos en ciertos productos sin la reco­menda­ción previa de la copinv (“Dígales no”, 1974; “El contrabando…”, 1974; “Les siguen dando duro a los agiotistas”, 1974).

La cge, por su parte, intentó desvincular a los industriales del problema: su presi­dente denunció “un boicot contra el gobierno” y acusó a “intermediarios inescrupulosos” (“Broner acusa”, 1974). Al mismo tiempo, intentaba fortalecer la relación patronal-obrera al señalar que “el gran cambio en la política económica está dado en los antecedentes de este plan", haciendo refe­rencia a la importancia de las coincidencias entre representantes empre­sariales y sindicales que lo habían precedido (“La CGE en la dirección”, 1974). En cambio, a mediados de febrero Constan­tino Zorila, integrante del Consejo Directivo de la cgt, re­clamó “combatir el sabotaje económico de la misma forma en que se combate al extre­mismo” (“Denuncias de Zorila”, 1974, p. 9), en el marco de la discusión del Código Penal, que se modificaría endureciendo sanciones contra las acciones de las organizaciones guerrilleras.

En ese contexto, luego de una reunión con dirigentes de la cgt que le plantearon la necesidad de restituir el poder adquisitivo de los salarios, Perón intervino nuevamente en las discusiones y, luego de elogiar la gestión del gabinete económico, reclamó analizar cómo aumentar los salarios sin generar un proceso inflacionario (Perón, 1988b, p. 103). La inter­vención directa del presidente a favor del reclamo sindical implicaba una invitación a redis­cutir los términos de inter­cambio político.

El 6 de marzo se constituyó nuevamente la copinv, pero los representantes sindi­cales no apaciguaron sus reclamos, y pidieron realizar una evaluación integral del desempe­ño del Pacto Social antes de tomar cualquier decisión relacionada con la política de ingre­sos. Al mismo tiempo, fue convocada la “Gran Paritaria Nacional”[10] para definir un aumen­to salarial (“La paritaria”, 1974).

Durante una semana se reunió la Gran Paritaria con la presencia de Gelbard y diri­gentes de la cgt y la cge sin alcanzar un acuerdo. El secretario de Coordinación del minis­terio, Orlando D’Adamo, se encargó de anunciar que cualquier ajuste de salarios y tarifas entraría en vigencia el 1 de abril, pero “ello no supone, de ninguna manera, que el Pacto Social haya dejado de tener vigen­cia” (“La Gran Paritaria”, 1974, p. 12). La misma aclara­ción ponía en duda la fortaleza del pro­grama.

Luego de estas reuniones, Gelbard admitió públicamente el fracaso de las conversa­ciones: “las observaciones formuladas por la cgt no han sido aceptadas por el equipo eco­nómico [...] Apelarán ante el general Perón ―dijo Gelbard― los reclamos que nosotros he­mos considerado inconvenientes” (“Decisión final de Perón”, 1974, p. 24).[11] Efectivamen­te, fue Perón quien definió el aumento general del 13%, discriminado del siguiente modo: un 9% para restaurar el poder ad­quisitivo, un 2,5% por el aumento de la productividad, y un 1,5% para avanzar con las metas que el Plan Trienal disponía sobre redistribución del ingreso, y aumentos aún mayores para todos los salarios menores a 190.000 pesos.

Era notable que, incluso considerando la disputa de interpretaciones sobre la posi­bi­lidad de aumentar salarios producida en septiembre, el proceso elegido no había sido el pro­puesto en­tonces por Broner ni por Rucci. Además, y fundamentalmente, en el aumento se incluía el con­cepto por productividad que en el acn estaba claramente pautado para el 1 de junio de 1974, constituyendo un innegable incumplimiento de los términos de intercam­bio político originalmente planteados.

De todas formas, el programa económico todavía presentaba algunos resultados des­taca­bles: la economía en 1973 había crecido un 5,9%, y en el primer trimestre de 1974 el crecimiento interanual había marcado un 6,7%, cercano al 7% que el Plan Trienal señalaba como objetivo. Otra vez, el ipc de marzo crecía por encima del 1%, pero por debajo de los guarismos de febrero (Grá­fico 1). Al mismo tiempo, en el primer trimestre se había podido contener el crecimiento de las importaciones y repuntaban las exportaciones, en una ten­den­cia que se acentuaría en los meses siguientes. Por otro lado, la inversión privada seguía de­primida: el leve repunte de la inversión total que se registraba en 1974 se debía princi­palmente a la inversión pública, mientras el resultado consolidado del sector público mar­caba un déficit similar al del año previo, y el escenario que combinaba una inflación mode­rada pero cons­tante junto con una política monetaria expansiva y un tipo de cambio fijo presentaba la alerta cada vez más fuerte del atraso cambiario (Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).

En abril se comenzaron a observar matices en la propia cge: la organización avaló denun­cias por escasez de materias primas (“Escasez…”, 1974), y una de sus entidades miem­bro, el Cen­tro de Industriales Panaderos, exigió una nueva autorización para aumen­tar pre­cios (“Si no hay alzas…”, 1974). Broner, no obstante, se mostraba inconmovible en el apoyo al equipo económico, emprendiendo una gira a Venezuela junto al ministro y ac­tuando como su portavoz al anunciar una misión a la urss, Polonia, Hungría e Italia; y la exportación de autos a Cuba (“Salen los primeros autos…”, 1974). También en abril el gobierno puso en funciones la Corporación para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, con miem­bros de la cgt y la cge, bajo la presidencia de un representante empre­sario, Rafael Kohanoff (“Las ventas de autos…”, 1974).

Sin embargo, el problema central que acuciaba al gobierno era el desabastecimiento: en los primeros días de junio el gabinete económico tuvo dos encuentros para considerar el asunto. Ade­más, a través de la Secretaría de Comercio creó un Comité de Abastecimiento de Bienes y Servicios, el gobierno envió al Congreso un proyecto de Ley de Abastecimiento y el equipo económico de­cidió “disponer la importación inmediata de cualquier producto que integre la canasta familiar y escasee en el mercado interno” (“Mano dura”, 1974, p. 1).

El problema mayor para mantener un pacto de estas características radicaba en que impor­tantes representantes sindicales y empresariales criticaban los términos de intercam­bio político, aunque en sentidos no necesariamente coincidentes. Por caso, Concepción expre­saba ahora que la unión entre la cgi y la uia se producía a partir del rechazo común de la política de precios “aunque estamos de acuerdo en la política general” (“Desabastecimiento: maniobra imperialista”, 1974, p. 14). La afirmación resultaba proble­mática porque, como analizamos, la política de precios era un elemento central del progra­ma.

Por otro lado, desde la central sindical Ravitti señalaba:

 

La cgt está alarmada ante la agresión al Pacto Social que se viene realizando desde algunos sectores empre­sarios. El desabastecimiento se produce por la acción de algunos especuladores –puntualizó―; es el resultado de una acción psicológica que está dirigida a romper una política cuyo único objetivo es lograr la felicidad del pueblo argentino. (“Perón defenderá el Pacto Social”, 1974, p. 14)

 

En este escenario de creciente antagonismo entre los firmantes del acn, el 12 de junio por la mañana Perón emitió un discurso en el que amenazaba con su renuncia y de­nunciaba que “al­gunos firmantes de la Gran Paritaria están empeñados en no cumplir con el acuerdo y desean arrastrar al conjunto a que haga lo mismo” (Perón, 1988c, p. 147). Por la tarde, la cgt y la cge paralizaron sus actividades y concentraron en Plaza de Mayo para escuchar nuevamente a Perón.

Tan sólo seis días después, Perón habló en público nuevamente para anunciar que cumpli­ría con un nuevo reclamo salarial de la cgt: a mitad de año los asalariados cobrarían en concepto de aguinaldo el doble de lo previamente establecido para esa fecha. Implicaba otra convocatoria a la Gran Paritaria y una nueva modificación del acn y de la política sala­rial. Romero festejó el anuncio porque “tiende a romper la maniobra de sectores que, a través de la especulación y el agio, han hecho perder el valor real del salario de los trabaja­dores” (“Romero y Broner…”, 1974, p. 11). Luego de algunas reuniones tripartitas, Gel­bard anunció el doble aguinaldo junto a subsidios y créditos públicos para las empresas. Sin embargo, que­daba claro que la palabra de Perón tenía más peso que cualquier discusión en las instancias de diálogo institucional que buscaban enraizar la relación entre el Estado y las organizaciones corporativas.

 

Un epílogo para la gestión Gelbard: el fracaso del enraizamiento

 

El proceso de modificación formal del acn se interrumpió el 1 de julio a las 13:15 horas: el falle­cimiento de Juan Perón sacudía el escenario político argentino. El movimiento que lle­vaba su nombre se quedaba sin la voz autorizada para intervenir en sus crecientes disputas intestinas, y el Pacto Social perdía a la figura legitimada como decisor por todos sus actores.

En ausencia de Perón, la presidencia la ocupó su viuda y compañera de fórmula en las elecciones de septiembre, María Estela Martínez. Los días posteriores estuvieron signa­dos por la incertidumbre. El fallecido presidente había asegurado que el equipo económico pro­veniente de la cge se mantendría mientras él estuviera (Perón, 1988b, p.19), pero no estaba escrito qué sucedería luego. El intento de enraizamiento con sindicatos y cámaras empresa­riales se había mostrado útil para detener la inflación durante los primeros meses, pero su eficacia parecía comenzar a agotarse. Se hacía patente la distancia entre la adhesión de los representantes que habían firmado el acn, comprometiéndose a no aumentar pre­cios y mo­derar los reclamos salariales, y el incumplimiento de los representados, tanto en el sector empresario con el desabastecimiento y la proliferación de mercados negros, como en el sin­dical con la sucesión de numerosos reclamos de aumentos sala­riales en diversas ramas de la economía (Lissandrello, 2012). Las variables exógenas, como la de­nominada “infla­ción im­portada” en el contexto de la crisis internacional, constituían el último elemento que había horadado la posibilidad de cumplir con metas inflacionarias cercanas a cero.

Lo cierto es que esta tercera etapa se iniciaba no sólo con la muerte de Perón, sino también con cambios en el ámbito sindical. El 11 de julio, Adelino Romero, internado por una afección de salud, fue reelegido como secretario general de la cgt, y Segundo Palma, sindicalista de la cons­trucción, se convirtió en el flamante secretario adjunto, en un recono­cimiento del peso de Miguel y Otero, quienes sostenían su candidatura. La novedad adqui­rió vital importancia porque dos días después fallecía Romero, generando la asunción de Palma como secretario general (“Produjo conmoción…”, 1974).

Mientras tanto, la cge, la cgt, el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical emi­tieron una declaración conjunta en favor de las “Coincidencias programáticas” y el Pacto Social, en la que reclamaban nuevas “coincidencias o ajustes necesarios" (“Legalidad constitucional”, 1974): la desa­parición física de Perón y el deterioro de la situación econó­mica invitaban a renegociar los términos de intercambio político. Incluso Gelbard comen­zaba a mostrarse partidario de una flexibilidad que, en sus inicios, el programa no había mostrado: “lo que se ha dado en llamar el pacto social no es solamente el contenido estáti­co de un acta de compromiso. Es una filosofía de Gobierno y como tal debe tener la mayor flexibilidad” (“Gelbard está preocupado…”, 1974, p. 11).

Julio se revelaba como un mes particularmente malo para el equipo económico: la muerte de Perón significaba la pérdida de su principal apoyo dentro de la coalición oficialis­ta. Además, las entidades patronales agropecuarias cuestionaron duramente la política eco­nó­mica del gobierno. A las críticas se sumó la Federación Agraria, integrante de la cge, lo cual, luego de las declaraciones de Concepción, indicaba nuevas grietas en su interior (“La ofensiva…”, 1974).

Mientras tanto, la cgt reiteraba sus reclamos técnicos sobre la medición de precios y exigía por elementos no cumplidos del acn, como la conformación de la Comisión Ase­sora de Estadís­ticas del indec para acceder a los datos de la medición del “nivel de vida” (“Fusión UIA-CGI”, 1974). Los dilemas técnicos se superponían con las disputas políticas y los deba­tes sobre los tér­minos de intercambio político del pacto social, en particular en cuanto a los márgenes de ganancia y rentabilidad, y al valor adecuado de los salarios. Si ellos no se modi­ficaban, la cgt amenazaba con retirarle al programa los escasos visos de legiti­midad que mantenía. En ese marco, el 14 de agosto la central sindical recibió a la cge: am­bas se propu­sieron defender el Pacto Social, criticaron a sectores de la prensa por lo que definían como una “campaña psicológica” contra el gobierno, y los representantes de la cgt propusieron poner en funciones una comisión coordinadora entre ambas organizacio­nes (“CGT y CGE”, 1974), lo que dejaba en un segundo plano al gabinete eco­nómico. La cge, por su parte, lanzó una “campaña de esclarecimiento sobre la economía contra las campañas psicológicas” (“Convocatoria de CGE”, 1974, p. 24), que se inició con una solici­tada titulada “Los aciertos provocan los ataques del enemigo” (1974, p. 3).

En este punto, Gelbard y la cge adquirieron en conjunto una posición defensiva del pro­grama económico que, aseguraban, sufría ataques constantes. El 23 de agosto el ministro denunció una campaña psicológica “orquestada desde dentro y desde fuera. Es la batalla que libran las mi­norías sin votos ―dijo―, aquellas que fueron derrotadas en las ur­nas. Son los grupos que aspiran al poder al margen del pueblo” (“Gelbard rindió…”, 1974, p. 9). Al día siguiente fue respaldado por Broner, quien señaló que los empresarios del exte­rior se referían al Pacto Social como “el milagro económico argentino”, pero en suelo na­cional era ocultado por una campaña “del colo­nialismo agroexportador” (“El milagro económico”, 1974, p. 8).

Es cierto que, aún a esta altura de 1974, el gabinete podía mostrar logros como la reducción de la desocupación, un crecimiento económico que todavía se sostenía, y cierto resguardo del valor del salario real ―que durante ese año alcanzaría picos históricos―. Sin embargo, en el tercer tri­mestre, el ipc promediaba un aumento mensual del 2,5% (Gráfico 1), lo que consolidaba, con un tipo de cambio fijo, el atraso cambiario; se sostenía el déficit en el resultado consolidado del sector público; la inversión privada seguía sin crecer; y, co­mo nuevo elemento de preocupación, por pri­mera vez desde el inicio del programa, la ba­lanza comercial resultaba deficitaria (Rougier y Fiszbein, 2006).

A mediados de septiembre, todos los actores enfocaron la disputa nuevamente alre­dedor de los precios y los salarios. D’Adamo y el flamante secretario de Comercio, Ernesto Paenza, ex­plicaron la nueva política de precios, que se centraba en su flexibilización (“Reunión con empresarios”, 1974). En compensación, en consonancia con las demandas previas del sindica­lismo, el secretario emitió la Resolución 132/74 que, por pedido de la copinv ―ahora con un rango superior―, impelía a las 425 empresas líderes del país y a todas las que produjeran bienes con precios máximos o congelados, a presentar un balance de los dos ejercicios cerrados previos, “así como el balance y cuadro de resultados de los 90 días anteriores a la solicitud de aumento”. Sin embargo, no fue suficiente: representantes de la cgt afirmaron que la flexibilización de la política de precios los llevaría “en breve plazo a solicitar [un] reajuste de salarios” (“Sobre precios y salarios tratan”, 1974, p. 1). La declara­ción significó el inicio de una nueva polémica con el minis­tro, quien declaró que, salvo que se produjera “un desbarajuste”, no se adelantarían las paritarias previstas para el año si­guiente (“El funcionamiento de las paritarias”, 1974).

Sin embargo, el 16, la cúpula de la cgt se reunió con la presidenta y el ministro de Trabajo. Al finalizar, los dirigentes informaron que, sin la presencia de Gelbard, trataron elementos relacio­nados con el Pacto Social (“La presidente con dirigentes obreros”, 1974). La ausencia del ministro se prolongaría por su internación por un episodio cardíaco el 18 de septiembre. El día siguiente, los diarios informaban que la CGT había solicitado a la presi­denta una nueva convocatoria a la Gran Paritaria Nacional, mientras Broner afirmó que los empresarios estaban dispuestos a discutir salarios (“Informes económicos”, 1974).

La crisis de la relación tripartita era evidente y se profundizó con dos anuncios de la cgt: primero, que grupos técnicos de la entidad sindical y de la cge se reunirían por fuera de la copinv (“Grupos técnicos…”, 1974); y, luego, que el incremento salarial era un tema que manejaría “di­rectamente el consejo directivo de la cgt con la presidente de la Nación" (“Al problema de precios…”, 1974, p. 1). La dimensión del enraizamiento que implicaba una vía de diálogo institu­cionalizada entre Estado y sociedad civil languidecía con la deci­sión de la cgt de evitar a los inter­locutores definidos en los acuerdos institucionales.

Era la antesala del final. Luego de la convocatoria de la presidenta a una nueva Gran Pari­taria (“Reunión de la Gran Paritaria”, 1974), y mientras Broner recorría el país prego­nando el éxito del programa económico (“Habló sobre varios temas Julio Broner”, 1974), Gelbard y su gabinete presentaron su renuncia el 21 de octubre.

Las disputas sobre los términos de intercambio político, la falta de legitimación del ministro para resolverlas y el incumplimiento de los acuerdos alcanzados habían horadado los ámbitos de diálogo dispuestos por el acn. Así, en esta última etapa, el esquema concer­tado demostraba haber perdido la capacidad de mantener canales de negociación fructífe­ros y, sobre todo, ya no era eficaz para coordinar exitosamente las expectativas y las accio­nes de los actores de la sociedad civil ―em­presarios y trabajadores―, bajo el programa im­pulsado por un equipo económico que se vio pro­gresivamente debilitado hasta su salida del gobierno. El intento de estabilizar el enraizamiento entre el Estado y entidades corporativas en el marco del Pacto Social había fracasado.

 

Conclusiones

 

Los episodios inmediatamente posteriores a la renuncia de Gelbard fueron un reflejo de cómo se había desplegado el proceso previo. La reacción de los sindicalistas consistió en el silencio hacia el ministro saliente. Los representantes de la cge, en cambio, se sintieron trai­cionados por el go­bierno: la primera manifestación de Broner fue señalar que los em­presarios estaban listos para “volver a las trincheras”. Aunque, pasadas las horas, atemperó su tono y, remarcando la discon­formidad por el desplazamiento del equipo saliente, se puso a disposi­ción de la presidenta (“Causas de la crisis”, 1974).

El análisis diacrónico de las posiciones de los actores del Pacto Social en el período nos permite apartarnos de interpretaciones clásicas que asignan responsabilidades unívoca­mente a uno u otro actor. Sostenemos, en cambio, que se trató de un proceso dinámico y complejo en el que ambas organizaciones corporativas pusieron en cuestión los términos de intercambio político ini­ciales del Pacto Social.

En ese sentido, los puntos débiles del esquema tripartito se comenzaron a ver cuando se produjo una disputa hermenéutica a finales de septiembre de 1973, acerca de cómo inter­pretar elementos clave del programa, en particular la relación entre precios y salarios, que conllevaba controversias complementarias, como los debates técnicos acerca de la correcta medición de esas variables. A su vez, los acuerdos comprometidos por los representantes en las mesas de negocia­ciones no resultaban ratificados de manera satisfac­toria en la práctica por los representados, ele­mento especialmente visible en el fenómeno del desabastecimiento y los mercados paralelos.

Así, la situación reveló la dificultad de estabilizar el enraizamiento entre el Estado y las entidades corporativas ya que, aun habiendo definido metas comunes en el acn, los desacuerdos sobre puntos centrales del camino para lograrlas no eran sintetizados en las instancias tripartitas. La repetición de estas situaciones terminó por deslegitimar las institu­ciones del Pacto Social y al propio ministro de Economía, que no era reconocido como au­toridad para definir desacuerdos entre los representantes del capital y el trabajo: sólo la voz de Perón era reconocida como tal. Fue esta dinámica del proceso de intercambio político ―la disputa por sus términos sin resolución legitimada por los propios actores― la que provocó que la suerte del programa fuera difícilmente escindible de la del líder del pero­nismo, por lo que, tras su muerte, el programa quedó severamente debilitado. El contexto de crisis política, empeoramiento del escenario externo y disputas en la coalición político-social gobernante se revelaría poco propicio para revitalizarlo. Así, los últimos meses de la gestión de Gelbard fueron el eco tenue de un programa que mostraba resultados eco­nómicos dispares y desgas­tados, pero que, fundamentalmente, había quedado huérfano de apoyos políticos suficientes para lograr mantener un acuerdo concertado que pudiera con­tener exitosa­mente las posturas –cada vez menos compatibles– de la cge y la cgt.

El análisis pone en cuestión también la capacidad del gobierno peronista de integrar en estas mesas tripartitas a todos los actores necesarios para lograr representaciones socia­les que hi­cieran viable este programa. Futuras investigaciones podrán proponer un análisis dia­crónico de las posiciones de entidades corporativas que quedaron afuera de la copinv, tanto del mundo sindical como del empresarial.

El Pacto Social, como nudo entre el Estado y organizaciones corporativas de la so­ciedad civil basado en el intercambio político, se mostraba así incapaz de estabilizar un vínculo de enrai­zamiento entre ambas esferas que, acaso, pudiera haber significado un paso hacia alguna forma posible de desarrollo.

 

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[i] Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Facultad de Ciencias Sociales., Universidad de Buenos Aires. orcid 0000-0002-2977-4910.

garridopabloe@gmail.com

 

[2] Tres diarios nacionales –La Nación, Clarín y La Opinión– fueron consultados en las hemerotecas de la Biblioteca Nacional y la Biblioteca del Congreso de la Nación. Dos diarios subnacionales –El Litoral y Noticias– fueron consultados en repositorios digitales: http://www.santafe.gov.ar/hemerotecadig ital/articulo/ellitoral/ y https://eltopo blindado.com/

[3] Para evitar los problemas asociados a la polisemia del término, utilizaremos mayúsculas para referirnos al “Pacto Social” como el caso aquí analizado, y en minúsculas, “pactos sociales”, para referir a la categoría analítica desarrollada por Benes y Gurrera (2018).

[4] Bajo la influencia de las obras de Evans, investigaciones recientes han abordado diversas aristas de la realidad argentina a partir de estas categorías. Entre ellas podemos distinguir tres tipos fundamentales: las que se centran en la trayectoria de determinados funcionarios y su relación con grupos económicos (Donatello y Obradovich, 2020; Obradovich y Donatello, 2018); las que analizan el rol del Estado como actor que puede motorizar el desarrollo (Castellani, 2006; Castellani y Llanpart, 2012; García, 2018a), y aquellas que hacen foco en la implementación de políticas públicas específicas, evaluadas a partir de la relación entre los funcionarios ejecutantes y la sociedad civil (García, 2018b; Librandi y Di Marco, 2014). A su vez, si bien Evans se enfocó en sus trabajos en la relación de las burocracias estatales con los empresarios para reflexionar sobre la necesidad de una “autonomía enraizada”, recomendaba incluir en los análisis de países con estructuras sociales diferentes a otros actores, en particular, a los trabajadores (Evans, 1996, p. 559).

[5] Torre asocia esta carencia de cuadros técnicos sindicales tanto con la situación política durante el período de la proscripción del peronismo luego de 1955 como con ciertas características que identifica en los dirigentes de la cgt, asociados, según el autor, a la “tradición reivindicacionista del sindicalismo argentino, una tradición centrada en la defensa del nivel de vida obrero y extraña a toda tentativa más global de intervención sobre las modalidades del desarrollo económico” (1983, p. 80).

[6] Para superar estos escollos, la cartera de Gelbard dictó la resolución 35 del Ministerio de Hacienda Y Finanzas del 14 de julio de 1973 y  la resolución 23/73 del Ministerio de Comercio, que resolvían, hasta tanto se integrara la Comisión Nacional de Precios, Ingresos y Nivel de Vida, la creación de la Comisión Asesora Honoraria de Precios, Ingresos y Nivel de Vida, en jurisdicción del entonces Ministerio de Comercio, luego de la Ley de Ministerios devenido en Secretaría (Decreto 560/74, 1974).

[7] C. Leyba, comunicación personal, abril de 2019.

[8] La cartera económica fue rebautizada por la Ley de Ministerios sancionada en octubre.

[9] Como se señaló previamente, durante este período la copinv no emitía dictámenes vinculantes, sino que funcionaba cual comisión asesora, por lo que la iniciativa no prosperó en lo inmediato.

[10] A partir de ahora, Gran Paritaria.

[11] La crónica periodística afirmaba que la cgt bregaba por un aumento del 15%.