De acuerdos,
desafíos y disputas. La cge
y la cgt
ante el Pacto Social durante la gestión de José Ber
Gelbard (1973-1974)
On
Agreements, Challenges and Disputes. The cge and the cgt faced with the "Social
Pact" during the Administration of José Ber Gelbard
(1973-1974)
Pablo Enrique Garrido[i]
Resumen: El artículo analiza diacrónicamente los
posicionamientos de la Confederación General Económica y la Confederación
General del Trabajo durante la gestión de José Gelbard al frente de la cartera
económica (1973-1974). Estas entidades fueron reconocidas por el Estado como
interlocutores privilegiados para la constitución de un esquema concertado que
buscaba alcanzar formas estables de enraizamiento y en el que subyacían
mecanismos de intercambio político. Lejos de las lecturas que describen a
estos actores como pasivos ante el rol del gobierno, sostenemos que ambas
organizaciones buscaron operar sobre el contenido del programa de modo
constante, mayormente en sentidos opuestos. Dependiendo del contexto,
desafiaron la interpretación oficial del documento fundante del “Pacto Social”,
solicitaron su modificación o, en contraposición, ejercieron una defensa
cerrada de su contenido original. Estas posturas encontradas afectaron el devenir
de la gestión económica e influyeron en la modificación de los equilibrios de
poder en la coalición político-social oficialista.
Palabras clave: Pacto social; Sindicatos; Organizaciones
Empresariales
Abstract: The article
analyses diachronically the positions of the Confederación
General Económica and the Confederación
General del Trabajo during José Gelbard's
economic administration (1973-1974). These organisations were recognised by the state as
privileged interlocutors for the constitution of a social concertation in
which mechanisms of political exchange were underlying and which sought to
achieve embeddedness. We argue that, far from interpreting these actors as
passive in contrast to the role of the government, both organisations sought
to operate on the content of the programme, mostly in opposite directions.
Thus, depending on the context, they either challenged the official
interpretation of the Social Pact's founding document, requested its modification
or, on the contrary, exercised a strong defense of
its original content. These conflicting positions affected the economic
programme and its results, and became a relevant
factor in modifying
the balance of power in the government's socio-political coalition.
Keywords: Social Pact;
Trade Unions; Business Organizations
Recibido: 26 de agosto
de 2022
Aprobado: 30 de
septiembre de 2022
Introducción
El 25 de mayo de
1973 el peronismo regresaba al gobierno luego de dieciocho años de proscripción.
A pesar de la euforia que conllevaba este retorno, el presidente entrante, Héctor
Cámpora, junto al líder del movimiento político que llevaba su nombre, Juan
Perón, decidieron ubicar al frente de la cartera económica a un hombre que no
provenía del justicialismo. Se trataba de José Ber
Gelbard, un empresario oriundo de Catamarca, que había tenido vínculos con el
Partido Comunista pero, luego de haber fundado la Confederación
General Económica (cge)
y haber impulsado el Congreso Nacional de la Productividad y Bienestar Social durante
el primer peronismo, había mantenido contacto con el líder exiliado, en
especial en la etapa previa a su regreso (Blejmar,
2019).
Gelbard impulsó un programa concertado conocido popularmente como “Pacto Social”,
cuya piedra basal fue el Acta de
Compromiso Nacional para la Reconstrucción, la Liberación Nacional y la
Justicia Social (acn),
un acuerdo rubricado por la cge, la Confederación General del Trabajo (cgt) y el Estado,
que establecía instancias de diálogo y negociación permanentes entre los
actores involucrados. La iniciativa constituyó un proyecto fallido de
estructuración económica, política y social, ya que la gestión del ministro se
interrumpió abruptamente en octubre de 1974, jaqueada por fuertes disputas
políticas al interior de la coalición gobernante.
Así, la cge y la cgt fueron los interlocutores
privilegiados por el gobierno para llevar adelante un pacto tripartito
coordinado por el Ministerio de Hacienda y Finanzas. El presente artículo
aborda esta relación triádica. De ese modo, dos grandes preguntas estructuran
nuestro trabajo: ¿cómo evolucionaron las posturas de ambas organizaciones a lo
largo del Pacto Social? Y, a su vez, ¿cómo se relacionaron esos
posicionamientos con la aplicación, las modificaciones y los debates
vinculados con el programa económico?
Es por ello que a lo largo del artículo realizamos
un análisis diacrónico de sus posiciones en el período. Con una metodología
eminentemente cualitativa, recurrimos principalmente al análisis de diarios
nacionales y provinciales que reproducían las voces de los dirigentes
corporativos. Estos periódicos son abordados como actores con una agenda propia que seleccionaban
qué discursos reflejar y reproducir de manera prioritaria. Es así que, como recaudo metodológico, procuramos tener para todos
los días del período el relevamiento de al menos dos publicaciones.[2]
El análisis diacrónico de estas
posiciones durante una etapa relativamente breve nos permitirá apartarnos de
interpretaciones clásicas, según las cuales se puede afirmar directamente que
“la ruptura de los acuerdos provino del lado sindical” (Canitrot, 1978, p. 47), o de otras que identifican primariamente
los incumplimientos del programa con una respuesta empresarial a la limitación
de sus ganancias (Horowicz, 2015). Tampoco creemos
que el devenir de esta experiencia pueda explicarse centralmente por formas de
cortoplacismo sindical (Torre, 1983) ni
por la participación “poco voluntaria” (Vitto,
2012, p. 127) de alguna de las organizaciones corporativas, ya que, si
bien el acuerdo implicaba limitaciones para ambas, también significaba una
importante legitimación. Al mismo tiempo, los representantes involucrados
manifestaron encontrar en estos acuerdos cambios importantes en los roles de
sus representados. En definitiva, sostenemos que la deriva de esta experiencia
no se explica por el incumplimiento o la acción puntual de alguno de los
actores que pueda ser identificado como “culpable” en el juicio de la historia.
Antes bien, identificamos que se trató de un proceso dinámico y complejo en el
que ambas organizaciones corporativas pusieron en cuestión el statu quo que
parecía definir el Pacto Social.
De este modo, luego de la introducción, el artículo se divide en cuatro apartados.
En el primero de ellos, presentamos las nociones centrales que nos permiten
aprehender teóricamente el programa impulsado por Gelbard. Los siguientes se
corresponden con las tres etapas que pudimos identificar en los
posicionamientos de los actores, estructuradas según hitos que nos permiten
delimitarlas analíticamente y grafican una relación triádica que se fue
horadando sostenidamente durante todo el período. La primera de ellas transcurre
desde la asunción de Cámpora y la firma del acn hasta finales de septiembre, cuando se produjo la primera
disputa abierta entre sindicalistas y empresarios respecto del contenido del
Pacto Social. La segunda se extiende hasta mediados de 1974, cuando una nueva
polémica entre los representantes del pacto tripartito se vio interrumpida por
la muerte de Perón, ausencia que signaría la última etapa, que se cierra con
la renuncia de Gelbard, el 21 de octubre de 1974.
El Pacto Social, entre el intercambio político y
el enraizamiento
En los últimos
tiempos se ha reavivado un debate respecto del carácter del programa económico
impulsado por Gelbard. Mientras que Federico Sturzenegger (1992) lo definía como
un caso de macroeconomía populista, Adolfo Canitrot
destacaba que, a pesar de que en la
práctica se terminaría inclinando hacia el populismo, en 1973 el
proyecto buscaba incorporar elementos de moderación salarial y evitar
transferencias de ingresos desde el agro
(1978, p.46). También otros autores clásicos marcaron el distanciamiento de
este programa del populismo económico, ya fuera por el hincapié en la
necesidad del aumento de las exportaciones (De
Riz, 1981; Horowicz, 2015), o por la complejidad de su contenido, que no
se limitaba al regreso de un escenario de redistribución y crecimiento del
mercado interno (Brennan, 1997).
Cecilia Vitto (2012) sostiene que los objetivos
centrales eran estimular el desarrollo del sector privado nacional en
detrimento del capital extranjero y de la “oligarquía”, fomentar la redistribución
del ingreso en favor de los asalariados, lograr una política de ingresos concertada,
y estimular las exportaciones. A su vez, investigaciones recientes han hecho
aportes a este debate. Pryluka y Coviello
(2018) hacen hincapié en las novedades
introducidas en el Plan Trienal con respecto al peronismo de posguerra. Blejmar (2020) concluye en ese sentido que la mayor parte
de la bibliografía se ha inclinado a considerar el programa como no populista.
A su vez, el abrupto final de la gestión Gelbard es atribuido a una
multiplicidad de causas: un cambio en el escenario internacional desfavorable
para la Argentina, el boicot de diversos actores y la pérdida de apoyos
políticos, así como la incoherencia por parte de agencias gubernamentales que
emprendían políticas contradictorias (Brennan y
Rougier, 2013; Canitrot, 1978; Di Tella, 1986; Lázzaro, 2013; Rougier y
Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).
Asimismo, mientras parte de la bibliografía se ha enfocado en el devenir de
las variables económicas en el período, existen también textos abocados al
análisis de áreas específicas: particularmente, la política agropecuaria (Lázzaro, 2013) y energética (Barrera y Vitto, 2009). Sin embargo, aquellos
trabajos que se centran en los actores corporativos han priorizado mayormente recortes
analíticos que se enfocan en alguno de ellos antes que en sus interrelaciones.
Sanz Cerbino y Baudino (2013) realizan un aporte al estudio de las cámaras empresariales
y su rol en el Pacto Social, pero dentro de un análisis más amplio del rol de
la burguesía entre 1969 y 1974. Brennan y Rougier también señalan como un elemento
fundamental el acercamiento de la Unión Industrial Argentina (uia) a las
posturas de Gelbard, que se coronaría en agosto de 1974 con la fusión de la
primera con la Confederación General de la Industria (cgi) –integrante de la cge–; aunque
la atribuirían a una situación de conveniencia coyuntural (2013, p. 252-261).
En cambio, en una serie de trabajos sobre la etapa, el rol del sindicalismo
peronista, en particular el de la conducción de la cgt, parece quedar subordinado
al de un actor que resultó inmovilizado por los acuerdos que le impedían exigir
aumentos salariales. Recién recupera centralidad en los relatos para ser
señalado como un agente de desestabilización por los reclamos que realizó a
finales de 1973 (Canitrot, 1978; Sidicaro, 2002;
Torre, 1983).
Pero lo que destaca especialmente del relevamiento bibliográfico es que
recurrentemente se ha intentado encontrar entre estos actores a algún
“responsable” de la frustración del programa económico: ya fuera el
incumplimiento de los sindicatos o sus tácticas (Canitrot,
1978; Torre, 1983), el de los empresarios (Horowicz,
2015), una participación renuente de ambas (Vitto,
2012), o directamente la crítica de la participación corporativa en el aparato
estatal (Sidicaro, 2001).
El eje de nuestro análisis, en cambio, es el diálogo entre estos actores y
el Estado. En ese sentido, sostenemos que el programa tripartito constituyó una
forma particular de política concertada. Se estructuró, en términos conceptuales,
como un pacto social:
Un esquema de diálogo social
en el cual el gobierno y los actores sociales involucrados acuerdan la formulación
conjunta y coordinada de políticas públicas sobre asuntos específicos y
diversos, tales como la política de control de precios y salarios, de empleo,
reformas laborales y/o modificaciones en materia de seguridad social, entre
otros. (Benes y
Gurrera, 2018, p. 86)
A su vez,
Benes y Gurrera (2018) señalan que otra
característica de estos pactos sociales es su necesaria institucionalización. En
el caso analizado, la firma del acn implicaba una serie de legitimaciones cruzadas.[3] El gobierno conseguía el apoyo de la cge y la cgt para su
programa. Al mismo tiempo, si bien es cierto que los compromisos asumidos implicaban
limitaciones de diverso tipo para estas entidades, en particular en lo
concerniente a reclamos salariales y aumentos de precios, la cge y la cgt recibían
una legitimación por parte del Estado, al reconocerlos y priorizarlos como
actores relevantes para conformar un esquema de pacto tripartito. Juan Carlos
Portantiero (1987) parece identificar en
el debate intelectual argentino el carácter paradojal de este tipo de acuerdos,
recurriendo a la idea de intercambio político. Sin embargo, es el
italiano Gian Enrico Rusconi quien propone una definición
precisa de este concepto:
una situación en la cual se
negocian bienes de naturaleza diversa, a medio camino entre la economía y la
política. Los protagonistas de la transacción son los grupos sociales
organizados y el Estado, en varias combinaciones (…) [Los bienes] pueden ser
salarios, ocupación, inversiones, facilidades de crédito o tributarias,
etcétera, pero también lealtad política, consenso democrático o simplemente suspensión
de disenso activo, postergación de sanciones. (1985, p. 67)
Esta definición nos autoriza a
afirmar que es el intercambio político el proceso que permite constituirse como
tales a los pactos sociales. Este intercambio funciona como una vía de institucionalización
del conflicto de clases, a la vez que no se constituye en emulación del
mercado económico, sino que combina la lógica del mercado con la lógica de la
autoridad (Rusconi, 1985). Al mismo tiempo, también a
partir de esta definición incorporamos un concepto que nos permite
operacionalizar el planteo de Rusconi: nos
referiremos a los términos de intercambio político como el conjunto de
bienes políticos y materiales que los actores aceptan otorgar y recibir en un
momento dado del pacto.
Finalmente, esta
estructuración institucional también implica una particular ligazón entre el
Estado y la sociedad civil. El Pacto Social era el resultado de un camino que
se había iniciado en el terreno de la sociedad civil y ahora se
institucionalizaba desde el Estado: el acercamiento que se había producido
entre la cgt
y la cge
en la etapa final de la dictadura saliente se había reflejado en la
declaración conjunta “Coincidencias programáticas del plenario de
organizaciones sociales y partidos políticos”, emitida en diciembre de 1972,
que consiguió la adhesión de los partidos mayoritarios (Sanz Cerbino y Baudino, 2014). El documento anticipaba los
lineamientos centrales del programa que impulsaría el nuevo gobierno.
La Nueva Sociología Económica
ha desarrollado un concepto que puede resultar útil para abordar estos
vínculos. Originalmente, el término “enraizamiento” (embeddedness)
fue presentado como una respuesta a la teoría de la elección racional que
permitía aprehender el vínculo inescindible entre los actores económicos y
sus entornos sociales (Beckert, 2017). Así,
funciona como un “soporte social” para la acción económica, de especial
utilidad cuando, “desde la teoría, se intenta reconstruir un hecho empírico
mediante la articulación de conceptos pertenecientes a disciplinas
heterogéneas. Es un remedio contra una construcción reduccionista del campo
económico” (Fonseca, 2004, p. 150). Sin embargo, Peter Evans resignificó
el concepto para abordar la existencia de vínculos y canales institucionalizados
de comunicación entre el sector público y la sociedad civil. Son canales de información
en ambos sentidos, pero también de negociación sobre el carácter de las
políticas públicas. El autor lo utiliza para sostener su hipótesis respecto del
mejor camino para alcanzar un escenario de desarrollo: la autonomía en un
sentido weberiano de los aparatos burocráticos no es condición suficiente,
deben existir también vínculos con los actores sociales no estatales, es
decir, enraizamiento (Evans, 1996).[4] A su vez, Castellani
y Llanpart señalan que “el enraizamiento permite
conocer las inquietudes y requerimientos del sector privado, y al mismo tiempo
permite evaluar, controlar y moldear antes y después de su implementación, las
reacciones privadas a las iniciativas públicas” (2012,
p. 159). Encontramos que es particularmente relevante para abordar
situaciones de pacto social ya que, según las autoras, se centra en la relación
del Estado con actores económicos a través de canales de diálogo formales o
informales, que permiten “la construcción de una relación de reciprocidad y búsqueda
de consenso entre las partes, aumentando el grado de eficacia de las
intervenciones públicas” (2012, p. 160).
Por otra parte, advierten sobre las dificultades “de especificación empírica
cuando se busca dar cuenta de graduaciones o modalidades” (2012, p. 161). De todas formas, evitando lecturas
teleológicas del pasado, el concepto nos permitirá identificar elementos del
Pacto Social que se corresponden con el establecimiento de vías de
comunicación sistemáticas entre el Estado y organizaciones de la sociedad
civil, independientemente de que, finalmente, no hayan cumplido integralmente
sus objetivos iniciales.
En el caso analizado, pensar
en el enraizamiento nos invita a reflexionar sobre las acciones y posturas de
la cge
y la cgt
en su relación con el Estado en diversos niveles: a través de canales
institucionalizados tripartitos de diálogo y negociación, pero también mediante
la incorporación en las estructuras gubernamentales de funcionarios ligados a
esas mismas entidades corporativas que constituyeron otra forma de vinculación.
En definitiva, abordaremos los pactos sociales como estructuraciones
político-institucionales que implican la definición de términos de intercambio
político y, a su vez, tienen como uno de sus objetivos lograr una
estabilización de este enraizamiento. El programa del tercer gobierno peronista
mostró muchos elementos que apuntaban hacia ese camino, pero se vería frustrado
tempranamente.
Desde la
épica filosófica hasta la disputa hermenéutica: el éxito inicial del Pacto
Social
El gobierno entrante asumía
sus funciones en un contexto de alta efervescencia política, signado por las
crecientes disputas al interior del peronismo, especialmente entre los sectores
de la izquierda del movimiento y el sindicalismo. A su vez, el escenario económico sumaba otros desafíos: una inflación creciente y la licuación de los
salarios reales en los meses previos aparecían como los rasgos más preocupantes.
En términos estructurales, el período de proscripción del justicialismo había
mantenido tasas de crecimiento estables ―sobre todo desde 1963―, pero que se
mostraban inferiores a las de otros países de la región, y para las cuales la
restricción externa seguía resultando una amenaza. Además, se había registrado
un avance notable del capital extranjero, fundamentalmente en la industria
(Azpiazu et al., 2004; Azpiazu et al., 1986; Cimillo et al.,
1973; Ferrer, 1977; Mallon y Sourrouille, 1973;
Peralta Ramos, 2007; Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).
En ese marco, Cámpora y Perón
definieron que Gelbard ocupara el Ministerio de Hacienda y Finanzas. El nuevo
ministro era un empresario que no se definía a sí mismo como peronista, y,
sobre todo, no tenía el respaldo de ninguno de los sectores que protagonizaban
la disputa interna del justicialismo (Blejmar,
2019). Más allá de ciertos matices, la decisión implicaba asignar a la cge la
cartera económica, mientras la cgt, por su parte, ubicaba en el Ministerio de
Trabajo a Ricardo Otero, un hombre de la Unión Obrera Metalúrgica (uom) que
expresaba ciertas diferencias con el secretario general de la cgt, José
Ignacio Rucci, y aparecía más cercano a Lorenzo
Miguel, líder de las 62 Organizaciones Peronistas (Sidicaro,
2002). Este reparto de carteras apuntaba a constituir una forma particular de
enraizamiento, institucionalizada, entre el Estado y organizaciones corporativas
de la sociedad civil, pero que, de cara al Pacto Social, aparecía desequilibrado:
por los acuerdos en el acn,
la capacidad de incidencia en la aplicación del programa era mucho mayor desde
la cartera económica ―representaba al Estado en las instancias tripartitas― que
desde la laboral.
El acn firmado por Rucci ―cgt―, Julio Broner
―cge― y Gelbard establecía, en términos de
ingresos, un aumento de suma fija para los asalariados de $200, que representaba
un 20% del salario mínimo y un 14% del salario medio (Di Tella, 1986; Rougier y
Fiszbein, 2006). Definía también aumentos en las
tarifas de servicios públicos, retrotraía aumentos preventivos que las empresas
habían aplicado en los días previos, y, luego de reajustar precios en línea con
los aumentos tarifarios, los congelaba por dos años. De manera expresa, sólo
mencionaba una corrección de los sueldos, atada a la productividad, prevista
para el 1 de junio de 1974, mientras establecía aumentos para las jubilaciones,
pensiones y el salario familiar (Poder
Ejecutivo Nacional –pen–, 1973;
Di Tella, 1986; Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).
Algunos elementos de los
términos de intercambio político quedaban definidos de modo explícito en el acn y documentos
posteriores: al pautar una política de ingresos por dos años, los sindicatos
resignaban la herramienta de la huelga para exigir aumentos por fuera de los
establecidos. A cambio, lograban la contención de los precios por el mismo
período y se garantizaban aumentos salariales que pretendían incrementar tanto
el valor adquisitivo del salario como la participación de los trabajadores en
el ingreso. Por otro lado, los empresarios admitían los límites a los precios y
que el ingreso de los trabajadores fuera a crecer más pronunciadamente que la
productividad y su ganancia. Ambos sectores comprometían de este modo límites
a la acción colectiva en el marco de un pacto social, pero los empresarios no
resignaban una herramienta clave: la decisión inversora.
Asimismo, aunque no escrita,
también la legitimación resultaba un elemento central de los términos de
intercambio político: las organizaciones corporativas firmantes resultaban
fortalecidas, aunque en distintos planos. La cge era validada por el gobierno
ante las demás entidades empresarias como central de referencia. Además,
obtenía acceso a los ámbitos en los que se definían créditos, subsidios y otros
estímulos para la industria. Por otro lado, su contraparte recibía un fuerte
respaldo al interior del peronismo: el sindicalismo ya no era solamente una de
las ramas del justicialismo, sino que, a través de la cgt, se convertía en un actor
institucional privilegiado a la hora de definir políticas públicas centrales,
como la salarial y la referida al nivel de precios. A su vez, los acuerdos no
se limitaban a esos terrenos, sino que definieron una serie de medidas accesorias
que afianzaban el rol de ambas organizaciones. El acn creaba la Comisión de
Precios, Ingresos y Nivel de Vida (copinv), con representantes de ambas entidades y el
Estado, para que realizara un seguimiento de estas variables; y garantizaba
la participación corporativa en las empresas públicas a través de representantes
de entidades empresarias, a los que luego también se sumaron sindicalistas.
Ambas organizaciones, a su vez, legitimaban al Estado como garante de una síntesis
de las aspiraciones de los trabajadores y empresarios a los que representaban.
La creación de organismos como
la copinv
podía implicar una oportunidad para las organizaciones corporativas, pero
también un problema. Mientras que la cge había agrupado cuadros técnicos en su think tank
denominado Instituto de Investigaciones Económicas y Financieras, esa tarea
había sido más difícil durante la proscripción para todas las organizaciones
vinculadas al peronismo. De hecho, el justicialismo recién había desarrollado
órganos similares hacia el final de la autodenominada Revolución
Argentina (Denaday, 2018). En ese
sentido, Juan Carlos Torre (1983) sostiene
que la cgt
sufrió dificultades para monitorear e implementar ciertos aspectos de los
acuerdos alcanzados por una escasez de cuadros técnicos.[5] Un segundo obstáculo consistía en que el acn
establecía que la copinv
se crearía “en el ámbito del Consejo Económico Social” (pen 1973, p. 305), un ente ideado por Lanusse en 1971 que
nunca había llegado a funcionar plenamente por la reticencia de los
sindicalistas (“cgt contra el cones”,
1974). Por ello, se resolvió que la copinv comenzara a sesionar el 4 de julio en carácter
de comisión asesora, por lo que sus resoluciones no resultarían vinculantes.[6]
En este marco, los discursos
de los representantes corporativos acompañaron el relato fundacional de la
puesta en práctica del Pacto Social. Con motivo de la firma del compromiso, Rucci anunciaba que el acuerdo representaba el inicio de
“una nueva filosofía del salario”: “El trabajador no debe reclamar solamente
aumentos de salarios, sino que el trabajador es parte del país, y como tal,
debe cobrar los dividendos que le corresponden…” (“Rucci enunció…”, 1973, p. 10). El planteo apuntaba a incrementar
la participación de los trabajadores en el ingreso nacional, situación prevista
en el acn.
En un contexto que podía implicar altas expectativas para el sindicalismo
peronista por el regreso al gobierno del movimiento que integraban, Rucci no sólo debía
mostrar éxitos en la conducción sindical ante Miguel y las 62 Organizaciones
Peronistas, sino también ante las bases a las que representaban. En
contraste, todas las corrientes sindicales de la izquierda no peronista ―desde
el basismo hasta las organizaciones trotskistas―
expresaban fuertes críticas al Pacto Social (Ghigliani,
2015; Lissandrello, 2012; Torre, 1983).
En cambio, en el campo
empresarial la cge
logró concitar rápidamente el apoyo de las entidades más importantes del país (“El respaldo...”, 1973). El gobierno impulsó políticas específicas para
atraer al sector empresario, como el lanzamiento de la Corporación de Empresas
Nacionales, un organismo de administración de las empresas públicas de corte
tecnocrático y con participación de representantes de las organizaciones
patronales (Rougier y Fiszbein, 2006). Sin embargo,
más que con incentivos específicos, el apoyo empresarial puede relacionarse
con la moderación que podía suponer por parte del gobierno la propuesta de
una forma de pacto social, en contraste con las expectativas que generaba una
coalición política en la que resaltaban los sectores que en la asunción de
Cámpora clamaban por la “patria socialista” y vivaban a la Revolución Cubana.
Es cierto que convivían en la coalición ―no sin conflictos― con representantes
del mundo sindical, más moderados, pero que de todas formas tenían como objetivo
prioritario incrementar el poder adquisitivo del salario y la participación de
los trabajadores en el ingreso. En ese sentido, Carlos Leyba,
subsecretario de Coordinación Económica durante la gestión de Gelbard, señala
que muchos empresarios “se imaginaban unos aumentos salariales, una cosa
desbocada. Se encontraron con una razonabilidad que superaba su propia
comprensión”.[7]
De todos modos, la cge estaba más involucrada en el
programa que otras entidades empresariales. De hecho, Alfredo Concepción,
dirigente de la cge
y presidente de la cgi,
buscaba puntos de encuentro con el peronismo al manifestarse a favor del
desarrollo del capitalismo nacional y en contra “del infantilismo de
izquierda”. Reconocía también que en los años previos el sector capitalista en
la Argentina no había sido “justo ni sincero en general con los asalariados”.
Por eso, sostenía:
Contra esta forma de distribución del ingreso,
contra esta manera arbitraria de sojuzgar a una clase en beneficio de otra es que
la cge
se rebela. Por eso, este compromiso, este programa conjunto con la cgt pretende
ser el inicio de un nuevo estilo, de una nueva modalidad y de una filosofía que
dé cabida y justificación a la presencia del capital y simultáneamente
felicidad al pueblo en su conjunto. (“Fijó el
Dr. Concepción…”, 1973, p. 1)
No parece casual que
tanto Rucci como Concepción bregaran por nuevas
filosofías, en un caso del salario y en otro del capital. Luego de dieciocho
años de proscripción del partido mayoritario, el Pacto Social era presentado
como un momento de quiebre que permitía renegociar institucionalmente la
relación entre patrones y obreros.
Estos discursos eran
acompañados por resultados alentadores de la política económica durante los
primeros meses de gobierno (Canitrot, 1978; Rougier y
Fiszbein, 2006; Sidicaro,
2001; Torre, 1983; Vitto, 2012). Fundamentalmente,
era notorio el cambio de tendencia del Índice de Precios al Consumidor (ipc): entre
febrero y mayo había promediado un aumento del 6% mensual, en junio había
resultado negativo (-2,9%) producto de las retracciones de aumentos que
disponía el acn,
y en ninguno de los tres meses siguientes había alcanzado el 1% (Gráfico 1).
Gráfico 1: Variación
mensual del ipc con respecto al período anterior,
enero de 1973-octubre de 1974
Fuente: Elaboración propia en base a indec (s.f.), https://www.indec.gob.ar/ftp/nuevaweb/cuadros/10/ sh_ipc_2008.xls
Esto no sólo
otorgaba estabilidad a la situación macroeconómica, sino que también evitaba
que se resintiera el poder adquisitivo de los salarios luego de los aumentos
pactados. Además, en el tercer trimestre el superávit de la balanza comercial
había mejorado notablemente, alcanzando los 377,3 millones de dólares (Rougier y Fiszbein, 2006).
Sin embargo, estos resultados convivían con un
clima político en el que recrudecían las disputas internas de la fuerza
gobernante. El punto más álgido se alcanzó el 20 de junio, cuando en Ezeiza se
canceló el aterrizaje del avión que devolvía definitivamente a Perón de su
exilio madrileño, luego de violentos encuentros entre distintas facciones del
peronismo que terminaron con muertos y heridos. Tan sólo dos semanas más tarde,
el 13 de julio, Cámpora presentó su renuncia junto a su vicepresidente Solano
Lima, explicitando que la presidencia debía ser ocupada por Perón, en tanto
líder del justicialismo. El presidente provisional del Senado, Alejandro Díaz
Bialet, fue enviado en comisión al exterior para que asumiera Raúl Lastiri,
yerno del ministro de Bienestar, José López Rega, y
presidente de la Cámara de Diputados. En este contexto de desconcierto, la cgt y la cge coincidieron en la necesidad
de buscar la manera para que, cuanto antes, Perón accediera a la presidencia (“CGE aprobaría…”, 1973; “La CGT propuso…”, 1973).
Ante estos cambios, ante los rumores de que Gelbard podría ser reemplazado, la
CGE respaldó públicamente la gestión económica (“Optimismo
de la CGE…”, 1973).
En cambio, la cgt no se manifestó sobre la
continuidad del ministro. Hasta ese momento, la central sindical intervenía,
con el beneplácito del gobierno, en los controles de precios y contra las maniobras
de desabastecimiento, que todavía aparecían aisladamente (“Colaborará la CGT...”, 1973; “Desbaratan en
Liniers…”, 1973). De hecho, el secretario de Comercio, Miguel Revestido,
había señalado que la cgt
representaría al pueblo organizado en el control de precios (“Se congelaron precios…”, 1973). Los
incentivos, en cuanto al intercambio político, eran evidentes: por un lado, la cgt
intervenía en el control del aspecto de los términos de intercambio político
que debía mantener bajo control ―los precios―, ya que, de otra manera, el
poder adquisitivo de los salarios se horadaría. El gobierno, por su parte,
estaba interesado en mantener a la central como un actor relevante del Pacto
Social que tuviera interés en su éxito. No obstante, recién luego de ratificado
Gelbard, cuando el encargado de negocios de Estados Unidos, Max Krebs, protestó
contra la política oficial para las inversiones extranjeras, la cgt respaldó
nuevamente al ministro (“La CGT ha condenado…”,
1973).
Sin embargo, la armonía tripartita fue breve. El 14
de septiembre, representantes de la CGE obtuvieron el compromiso de la cartera
económica para la “corrección” de ciertos precios al público ante el aumento de
los insumos (“Disminuye la inflación”, 1973; “La
política de precios…”, 1973). La respuesta de la cgt no se hizo esperar: en una
entrevista televisiva, Rucci anunció que, en vista de
que la Ley 14.250 que regulaba las convenciones colectivas técnicamente seguía
vigente, pediría la convocatoria a paritarias para fin de año: “en ningún
momento la cgt
dijo que los salarios estaban congelados” (Rucci,
1973). Los lineamientos originales del acn se ponían así en cuestión. El mismo día, Broner
salió en defensa del programa, aportándole flexibilidad a su interpretación,
de manera que, en lo inmediato, se pudieran permitir los aumentos de precios,
y dejaba abierta la posibilidad de aumentos salariales antes del 1 de junio de
1974:
Yo diría, tal vez a modo de slogan ya, que el acn es en sí
una paritaria permanente para estudiar los salarios. Fundamentalmente porque
estamos comprometidos a que el ingreso de los asalariados tiene que ir
creciendo y no puede decrecer. De modo que la Comisión de Salarios e Ingresos
oficia de permanente paritaria en lo que a ingresos se refiere (…). (Broner, 1973)
Los puntos en discusión del acn definían una fecha clara
para estas correcciones (“su nivel será corregido el 1-6-74 y el 1-6-75…”) y
las materias que podían abordar las Convenciones Colectivas –“la discusión y
acuerdo de condiciones laborales que no modifiquen la política salarial
establecida”– (pen, 1973, p.
313). De hecho, de manera abrumadora, la mayor parte de la bibliografía ha
presentado al acn
como un congelamiento de los salarios. En consecuencia, analiza los pedidos de
aumentos como intentos de transgredir el acuerdo original (Canitrot,
1978; Di Tella, 1986, p. 198; Vitto, 2012, p. 117).
Escasa atención se ha prestado, sin embargo, a los argumentos que a finales
de septiembre presentaban dos de los firmantes del acn para considerar la
posibilidad antes del 1 de junio de 1974. Los anuncios de Rucci
y Broner planteaban para el Pacto Social algunas
novedades. Por primera vez se presentaba una disputa hermenéutica sobre la
interpretación de los términos de intercambio político contenidos en el acn: Broner no se oponía a aumentos salariales, reticencia que
sería planteada más adelante por la cartera económica, pero pretendía que la copinv
cumpliera el rol que Rucci asignaba a las
convenciones colectivas en esa materia. En la afirmación del líder de la cge no
aparecía el hecho de que las decisiones de la comisión tenían un carácter no
vinculante.
De todas formas, la aceptación de Broner lograba que los sindicatos continuaran legitimando
el programa originalmente impulsado por la cge, salvando así, de momento,
el Pacto Social.
El nudo gordiano. Precios, salarios y el
incumplimiento de los términos de intercambio político
Las disputas sobre la interpretación del acn fueron
opacadas en la escena pública por la apabullante victoria electoral que el 23
de septiembre consiguió la fórmula “Perón – Perón”, superando el 62% de los
votos válidos. El día siguiente, el gabinete económico se reunió para abordar
el problema del desabastecimiento que, todavía, se restringía a productos
puntuales: papa, carne y cebolla. La decisión más drástica se tomó con la
primera al habilitarse la importación de 100.000 toneladas de papas (“Decomisan 75.000 bolsas de papas”, 1973; “Equipo
económico”, 1973). Sin embargo, de manera inmediata el gobierno debió
enfrentar problemas políticos más graves: el 25 de septiembre, José Ignacio Rucci era ejecutado en el barrio porteño de Flores por un
grupo no identificado. En el momento nadie se atribuyó la autoría, pero
actualmente se puede inferir que se trató de una operación llevada adelante por
militantes del espacio en el que estaban confluyendo Fuerzas Armadas
Revolucionarias (far)y
Montoneros (Garrido, 2020).
El homicidio de Rucci
implicaba un cimbronazo para el pacto impulsado por el gobierno, que no
mostraba resultados en materia de pacificación social. Lejos de ello, derivaba
en el asesinato de uno de los tres firmantes del acn, un dirigente de amplia
representatividad en el sindicalismo peronista y estrecha relación con Perón.
No obstante, la reacción de la cgt en el plano institucional fue moderada. Adelino
Romero, secretario adjunto interinamente a cargo de la entidad, recibió a
funcionarios nacionales y ratificó que la organización sindical era “parte del
gobierno”. Asimismo, el ministro Gelbard sostuvo en ese encuentro la idea de
definir objetivos conjuntos con ambas entidades corporativas, y rápidamente incorporó
al nuevo referente sindical a las reuniones del gabinete (“Deliberaciones…”, 1973). Además, subrayó que
no se modificaría el programa: “Ahora se va a seguir adelante más que nunca”.
Romero también recibió un espaldarazo de la CGT al ser confirmado como nuevo
secretario general, junto a Raúl Ravitti como
secretario adjunto (“Raúl Rabiti…” ―sic―, 1973, p. 1).
El objetivo de lograr un Estado enraizado con las organizaciones de
trabajadores y empresarios parecía mantenerse en pie. De hecho, el deceso de Rucci implicaba un golpe para el programa, pero, al mismo
tiempo, una forma de tregua para las otras partes: los sindicalistas tardaron
al menos un mes en retomar reclamos similares a los expresados por el líder de
la cgt
pocos días antes de su muerte.
En la primera semana de la nueva
gestión, se produjo un encuentro entre las dirigencias de la cgt y la cge para
afianzar la actuación coordinada con el gobierno, consolidando el Pacto Social
e intentando afianzar el enraizamiento para la nueva etapa de gobierno, calificada
“de expansión” por el ministro y por Broner (“Disminuye la inflación”, 1973; “Se reunieron
cegetistas y empresarios”, 1973). En la evaluación del contexto económico
se identificaba una unidad de criterios entre Gelbard y el titular de la cge que no se
quebraría en ningún momento de la gestión. Brennan y Rougier afirman que,
durante este período, además de los lugares que obtuvo en el Estado ―en la copinv, la
Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carne, y, por supuesto, la
cartera económica― “la cge
sirvió como una clase de asesor privado de Gelbard y propagandista del Plan
Trienal” (2013, p. 245). En cambio, la cgt no demostraría el mismo
nivel de alineamiento con el proyecto de Gelbard. A finales de octubre, la
prensa citaba a voceros gremiales que retomaban la disconformidad que había
expresado Rucci, incorporando ahora la idea de
solicitar un aumento salarial masivo por decreto directamente al recientemente
asumido presidente Perón, salteando las instancias tripartitas (“Perón dialoga con cegetistas”, 1973).
A su vez, el frente externo
trajo en octubre una novedad que sumaba dificultades a la aplicación del
programa: el inicio de la denominada “crisis del petróleo” que empujó al alza
el precio del crudo y llevó a que entre 1973 y 1974 el barril Brent pasara de usd3,29 a usd11,58, redondeando un aumento del 252% que afectaría a la
canasta de importaciones argentinas (Barrera y Vitto,
2009, p. 10). Desde entonces, tanto el Ministerio de Economía[8]
como la cge
comenzaron a hacer referencia a la “inflación importada”, y Gelbard ratificó la
voluntad de permitir ciertos aumentos de precios, trasladando la
responsabilidad fronteras afuera: “Tenemos que pagar las consecuencias de
países que no saben controlar su inflación” (“La
evolución de los precios”, 1973, p. 1).
Durante noviembre, las
discusiones se produjeron alrededor del dilema sobre si se podía mantener un
congelamiento de precios locales en pesos mientras los insumos importados se
encarecían en dólares. En ese marco, los dirigentes de la cgt definían: “que la inflación la absorba el gobierno o los empresarios”
(“Precios y salarios”, 1973, p. 12). Con esa postura se opusieron a cualquier flexibilización de
precios y acusaron al gabinete de intentar romper el “equilibrio económico-social
y la aplicación de la política sobre precios y salarios” (“Preocupan a la CGT…”, 1973, p. 11). Así, los
representantes sindicales buscaban erigirse en defensores de los términos de
intercambio político originales del Pacto Social. A su vez, incorporaron un
matiz técnico a la discusión al criticar la forma de medir la inflación de la copinv (“La CGT analizó costos…”, 1973, p.2) y desde ese órgano
impulsaron un dictamen que solicitaba a la Secretaría de Comercio que exigiera
“a las empresas los balances confeccionados al 30 de setiembre, para analizar
la real gravitación de las materias primas importadas en sus costos” (“Precios:
los balances…”, 1973, p.8).[9]
Por su parte, Broner, en nombre de la cge, pedía paciencia a los
sindicalistas, y en un escenario en el que se hacía patente que había problemas
de desabastecimiento y falta de inversión, llamaba a los sectores empresarios a
destinar para la producción “nuestro propio capital, con nuestra capacidad de
ahorro convenientemente estimulada” (“Broner
contra la ayuda externa”, 1973, p.10). No obstante, no se trataba de
discusiones necesariamente escindidas. De hecho, Vitto
propone que “la reducción de la inversión constituía la respuesta a la
restricción de trasladar los incrementos de costos ―incluidos los salarios― a
los precios” (2012, p. 121).
Así, para los
últimos meses de 1973, el plan económico comenzaba a mostrar dificultades en
materia macroeconómica: la reversión de la situación internacional y los
precios relativos congelados a pesar del aumento de los insumos importados se
presentaban como desafíos a los que el gabinete ministerial debía buscar
solución. Además, la combinación de políticas expansivas, la flexibilización
de ciertos precios que reanudaban las expectativas inflacionarias y un tipo de
cambio fijo amenazaban con consolidar el atraso cambiario. En ese contexto,
principalmente por el aumento de las importaciones, el resultado superavitario
de la balanza comercial se redujo de 377,3 millones de dólares en el tercer
trimestre a 87,9 millones en el cuarto. Además, el Estado cerraría 1973 con un
déficit del 7,3% en el resultado consolidado del sector público (Rougier y Fiszbein, 2006).
El 29 de noviembre, Gelbard se manifestó respecto
de la discusión sobre los salarios: “es descartable por el momento todo
aumento salarial que quiebre el Acta de Compromiso Social [sic]”, señalando
que la incidencia de los aumentos de precios a autorizarse “debe considerarse
ínfima” (“Adivinanza…”, 1973, p. 9). A
pesar de que las protestas cegetistas no cesaban, la
Secretaría de Comercio emitió durante diciembre autorizaciones para aumentar
precios en sectores puntuales. Sin embargo, rápidamente debió revertir su decisión,
ya que Perón intervino en la polémica: “la gravitación de la inflación externa
a través de los insumos indispensables (…) debe ser absorbida por el sector
que tiene que hacer frente a eso, que es el empresarial” (Perón, 1988a, p. 70). La brecha entre la suba
de precios de los insumos importados y los precios locales finalmente sería
salvada por el gobierno, que intervenía comprometiéndose a otorgar
subsidios y créditos blandos (“CGE y CGT
contentas”, 1973, p. 13). A pesar
de que evitaba el quiebre del programa, la solución mostraba que el Pacto
Social iba a requerir una erogación del Estado, en un contexto en el que sus
arcas se encontraban en situación deficitaria (Canitrot,
1978). Quedaba así expuesto el doble rol que Rusconi
(1985) asigna al Estado en el intercambio político: tanto contratante como
garante, en una faceta de su accionar que ilumina sus rasgos asociados al
consenso y la negociación antes que la coerción.
De todas formas, la
decisión no pudo evitar indicadores inflacionarios más elevados para el cierre
de año. En diciembre, el ipc
alcanzó un preocupante 8,1%. La reversión de los aumentos recién se reflejó en
la medición de enero, con una variación de –5,7% (Gráfico 1).
Luego del laudo
presidencial favorable, los representantes sindicales se vieron fortalecidos e
insistieron en reformular la estructura institucional del acuerdo: proponían
“convertir prácticamente en Consejo Económico y Social la comisión del
Acuerdo Social” (“Propuesta cegetista…”, 1974,
p. 12). Se discutía así la forma de enraizamiento entre el Estado y las
organizaciones de la sociedad civil: qué peso tendrían estas últimas, la manera
de resolver disputas de interpretaciones sobre los términos de intercambio
político y cuál era el ámbito propicio para modificarlos. Si se cumplía la
aspiración sindical de elevar el rango de la copinv, el peso de la cgt crecía
con ella, en tanto era uno de los tres integrantes de dicho cuerpo, en el que
tendría que negociar con menos actores que en el proyectado Consejo, que
involucraba a otros actores corporativos.
El cambio de año no
atenuó los problemas. 1974 se inició con la agudización del desabastecimiento:
primero de energía eléctrica y nafta, y más tarde de manera generalizada en
productos de diverso tipo. De hecho, el gabinete económico reconocía la
problemática: en los últimos días de enero se reunió dos veces para analizar el
tema junto a la proliferación de mercados paralelos ilegales, y autorizó
aumentos en ciertos productos sin la recomendación previa de la copinv (“Dígales no”, 1974; “El contrabando…”, 1974; “Les
siguen dando duro a los agiotistas”, 1974).
La cge, por su
parte, intentó desvincular a los industriales del problema: su presidente
denunció “un boicot contra el gobierno” y acusó a “intermediarios
inescrupulosos” (“Broner acusa”, 1974).
Al mismo tiempo, intentaba fortalecer la relación patronal-obrera al señalar
que “el gran cambio en la política económica está dado en los antecedentes de
este plan", haciendo referencia a la importancia de las coincidencias
entre representantes empresariales y sindicales que lo habían precedido (“La CGE en la dirección”, 1974). En cambio, a
mediados de febrero Constantino Zorila, integrante
del Consejo Directivo de la cgt, reclamó “combatir el sabotaje económico de la
misma forma en que se combate al extremismo” (“Denuncias
de Zorila”, 1974, p. 9), en el marco de la discusión del Código Penal, que se
modificaría endureciendo sanciones contra las acciones de las organizaciones
guerrilleras.
En
ese contexto, luego de una reunión con dirigentes de la cgt que le plantearon la necesidad de restituir el poder
adquisitivo de los salarios, Perón intervino nuevamente en las discusiones y,
luego de elogiar la gestión del gabinete económico, reclamó analizar
cómo aumentar los salarios sin generar un proceso inflacionario (Perón, 1988b, p. 103). La intervención
directa del presidente a favor del reclamo sindical implicaba una invitación a
rediscutir los términos de intercambio político.
El 6 de marzo se
constituyó nuevamente la copinv,
pero los representantes sindicales no apaciguaron sus reclamos, y pidieron
realizar una evaluación integral del desempeño del Pacto Social antes de tomar
cualquier decisión relacionada con la política de ingresos. Al mismo tiempo,
fue convocada la “Gran Paritaria Nacional”[10]
para definir un aumento salarial (“La
paritaria”, 1974).
Durante una semana
se reunió la Gran Paritaria con la presencia de Gelbard y dirigentes de la cgt y la cge sin alcanzar un acuerdo. El secretario
de Coordinación del ministerio, Orlando D’Adamo, se
encargó de anunciar que cualquier ajuste de salarios y tarifas entraría en vigencia el 1 de abril, pero “ello no supone, de
ninguna manera, que el Pacto Social haya dejado de tener vigencia” (“La Gran Paritaria”, 1974, p. 12). La misma
aclaración ponía en duda la fortaleza del programa.
Luego de estas
reuniones, Gelbard admitió públicamente el fracaso de las conversaciones: “las
observaciones formuladas por la cgt no han sido aceptadas por el equipo económico
[...] Apelarán ante el general Perón ―dijo Gelbard― los reclamos que nosotros
hemos considerado inconvenientes” (“Decisión
final de Perón”, 1974, p. 24).[11]
Efectivamente, fue Perón quien definió el aumento general del 13%,
discriminado del siguiente modo: un 9% para restaurar el poder adquisitivo, un
2,5% por el aumento de la productividad, y un 1,5% para avanzar con las metas
que el Plan Trienal disponía sobre redistribución del ingreso, y aumentos aún
mayores para todos los salarios menores a 190.000 pesos.
Era notable que,
incluso considerando la disputa de interpretaciones sobre la posibilidad de
aumentar salarios producida en septiembre, el proceso elegido no había sido el
propuesto entonces por Broner ni por Rucci. Además, y fundamentalmente, en el aumento se incluía
el concepto por productividad que en el acn estaba claramente pautado
para el 1 de junio de 1974, constituyendo un innegable incumplimiento de los
términos de intercambio político originalmente planteados.
De todas formas, el
programa económico todavía presentaba algunos resultados destacables: la
economía en 1973 había crecido un 5,9%, y en el primer trimestre de 1974 el
crecimiento interanual había marcado un 6,7%, cercano al 7% que el Plan Trienal
señalaba como objetivo. Otra vez, el ipc de marzo crecía por encima del 1%, pero por debajo
de los guarismos de febrero (Gráfico 1). Al mismo tiempo, en el primer
trimestre se había podido contener el crecimiento de las importaciones y
repuntaban las exportaciones, en una tendencia que se acentuaría en los meses
siguientes. Por otro lado, la inversión privada seguía deprimida: el
leve repunte de la inversión total que se registraba en 1974 se debía principalmente
a la inversión pública, mientras el resultado consolidado del sector público
marcaba un déficit similar al del año previo, y el escenario que combinaba una
inflación moderada pero constante junto con una política monetaria expansiva
y un tipo de cambio fijo presentaba la alerta cada vez más fuerte del atraso
cambiario (Rougier y Fiszbein, 2006; Vitto, 2012).
En abril se
comenzaron a observar matices en la propia cge: la organización avaló denuncias
por escasez de materias primas (“Escasez…”,
1974), y una de sus entidades miembro, el Centro de Industriales
Panaderos, exigió una nueva autorización para aumentar precios (“Si no hay alzas…”, 1974). Broner,
no obstante, se mostraba inconmovible en el apoyo al equipo económico,
emprendiendo una gira a Venezuela junto al ministro y actuando como su
portavoz al anunciar una misión a la urss, Polonia, Hungría e Italia; y la exportación de
autos a Cuba (“Salen los primeros autos…”, 1974).
También en abril el gobierno puso en funciones la Corporación para el
Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, con miembros de la cgt y la cge, bajo la
presidencia de un representante empresario, Rafael Kohanoff
(“Las ventas de autos…”, 1974).
Sin embargo, el
problema central que acuciaba al gobierno era el desabastecimiento: en los
primeros días de junio el gabinete económico tuvo dos encuentros para
considerar el asunto. Además, a través de la Secretaría de Comercio creó un
Comité de Abastecimiento de Bienes y Servicios, el gobierno envió al Congreso
un proyecto de Ley de Abastecimiento y el equipo económico decidió “disponer
la importación inmediata de cualquier producto que integre la canasta familiar
y escasee en el mercado interno” (“Mano dura”,
1974, p. 1).
El problema mayor
para mantener un pacto de estas características radicaba en que importantes
representantes sindicales y empresariales criticaban los términos de intercambio
político, aunque en sentidos no necesariamente coincidentes. Por caso,
Concepción expresaba ahora que la unión entre la cgi y la uia se producía a partir del
rechazo común de la política de precios “aunque estamos de acuerdo en la
política general” (“Desabastecimiento: maniobra
imperialista”, 1974, p. 14). La afirmación resultaba problemática
porque, como analizamos, la política de precios era un elemento central del
programa.
Por otro lado, desde
la central sindical Ravitti señalaba:
La cgt está alarmada ante la agresión al Pacto Social que
se viene realizando desde algunos sectores empresarios. El desabastecimiento
se produce por la acción de algunos especuladores –puntualizó―; es el resultado
de una acción psicológica que está dirigida a romper una política cuyo único
objetivo es lograr la felicidad del pueblo argentino. (“Perón defenderá el Pacto Social”, 1974, p. 14)
En este escenario de
creciente antagonismo entre los firmantes del acn, el 12 de junio por la
mañana Perón emitió un discurso en el que amenazaba con su renuncia y denunciaba
que “algunos firmantes de la Gran Paritaria están empeñados en no cumplir con
el acuerdo y desean arrastrar al conjunto a que haga lo mismo” (Perón, 1988c, p. 147). Por la tarde, la cgt y la cge paralizaron
sus actividades y concentraron en Plaza de Mayo para escuchar nuevamente a
Perón.
Tan sólo seis días
después, Perón habló en público nuevamente para anunciar que cumpliría con un
nuevo reclamo salarial de la cgt: a mitad de año los asalariados cobrarían en
concepto de aguinaldo el doble de lo previamente establecido para esa fecha.
Implicaba otra convocatoria a la Gran Paritaria y una nueva modificación del acn y de la
política salarial. Romero festejó el anuncio porque “tiende a romper la
maniobra de sectores que, a través de la especulación y el agio, han hecho
perder el valor real del salario de los trabajadores” (“Romero y Broner…”, 1974, p. 11). Luego de algunas reuniones
tripartitas, Gelbard anunció el doble aguinaldo junto a subsidios y créditos
públicos para las empresas. Sin embargo, quedaba claro que la palabra de Perón
tenía más peso que cualquier discusión en las instancias de diálogo
institucional que buscaban enraizar la relación entre el Estado y las
organizaciones corporativas.
Un epílogo para la gestión Gelbard: el fracaso del enraizamiento
El proceso de
modificación formal del acn
se interrumpió el 1 de julio a las 13:15 horas: el fallecimiento de Juan Perón
sacudía el escenario político argentino. El movimiento que
llevaba su nombre se quedaba sin la voz autorizada para intervenir en sus
crecientes disputas intestinas, y el Pacto Social perdía a la figura legitimada
como decisor por todos sus actores.
En ausencia de
Perón, la presidencia la ocupó su viuda y compañera de fórmula en las
elecciones de septiembre, María Estela Martínez. Los días posteriores estuvieron signados por la incertidumbre. El
fallecido presidente había asegurado que el equipo económico proveniente de la
cge se
mantendría mientras él estuviera (Perón, 1988b,
p.19), pero no estaba escrito qué sucedería luego. El intento de
enraizamiento con sindicatos y cámaras empresariales se había mostrado útil
para detener la inflación durante los primeros meses, pero su eficacia parecía
comenzar a agotarse. Se hacía patente la distancia entre la adhesión de los
representantes que habían firmado el acn, comprometiéndose a no aumentar precios y moderar
los reclamos salariales, y el incumplimiento de los representados, tanto en el
sector empresario con el desabastecimiento y la proliferación de mercados
negros, como en el sindical con la sucesión de numerosos reclamos de aumentos
salariales en diversas ramas de la economía (Lissandrello,
2012). Las variables exógenas, como la denominada “inflación importada”
en el contexto de la crisis internacional, constituían el último elemento que
había horadado la posibilidad de cumplir con metas inflacionarias cercanas a
cero.
Lo cierto es que esta tercera etapa se iniciaba no sólo con la muerte de
Perón, sino también con cambios en el ámbito sindical. El 11 de julio, Adelino
Romero, internado por una afección de salud, fue reelegido como secretario
general de la cgt,
y Segundo Palma, sindicalista de la construcción, se convirtió en el flamante
secretario adjunto, en un reconocimiento del peso de Miguel y Otero, quienes
sostenían su candidatura. La novedad adquirió vital importancia porque dos
días después fallecía Romero, generando la asunción de Palma como secretario
general (“Produjo conmoción…”, 1974).
Mientras tanto, la cge,
la cgt,
el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical emitieron una declaración
conjunta en favor de las “Coincidencias programáticas” y el Pacto Social, en la
que reclamaban nuevas “coincidencias o ajustes necesarios" (“Legalidad constitucional”, 1974): la desaparición
física de Perón y el deterioro de la situación económica invitaban a
renegociar los términos de intercambio político. Incluso Gelbard comenzaba a
mostrarse partidario de una flexibilidad que, en sus inicios, el programa no
había mostrado: “lo que se ha dado en llamar el pacto social no es solamente el
contenido estático de un acta de compromiso. Es una filosofía de Gobierno y
como tal debe tener la mayor flexibilidad”
(“Gelbard está preocupado…”, 1974, p. 11).
Julio se revelaba
como un mes particularmente malo para el equipo económico: la muerte de Perón
significaba la pérdida de su principal apoyo dentro de la coalición oficialista.
Además, las entidades patronales agropecuarias cuestionaron duramente la
política económica del gobierno. A las críticas se sumó la Federación
Agraria, integrante de la cge,
lo cual, luego de las declaraciones de Concepción, indicaba nuevas grietas en
su interior (“La ofensiva…”, 1974).
Mientras tanto, la cgt reiteraba
sus reclamos técnicos sobre la medición de precios y exigía por elementos no
cumplidos del acn,
como la conformación de la Comisión Asesora de Estadísticas del indec para
acceder a los datos de la medición del “nivel de vida” (“Fusión UIA-CGI”, 1974). Los dilemas técnicos se superponían con
las disputas políticas y los debates sobre los términos de intercambio
político del pacto social, en particular en cuanto a los márgenes de ganancia y
rentabilidad, y al valor adecuado de los salarios. Si ellos no se modificaban,
la cgt
amenazaba con retirarle al programa los escasos visos de legitimidad que
mantenía. En ese marco, el 14 de agosto la central sindical recibió a la cge: ambas
se propusieron defender el Pacto Social, criticaron a sectores de la prensa
por lo que definían como una “campaña psicológica” contra el gobierno, y los
representantes de la cgt
propusieron poner en funciones una comisión coordinadora entre ambas
organizaciones (“CGT y CGE”, 1974), lo
que dejaba en un segundo plano al gabinete económico. La cge, por su parte, lanzó una
“campaña de esclarecimiento sobre la economía contra las campañas psicológicas”
(“Convocatoria de CGE”, 1974, p. 24), que
se inició con una solicitada titulada “Los aciertos provocan los ataques del
enemigo” (1974, p. 3).
En este punto,
Gelbard y la cge
adquirieron en conjunto una posición defensiva del programa económico que,
aseguraban, sufría ataques constantes. El 23 de agosto el ministro denunció una
campaña psicológica “orquestada desde dentro y desde fuera. Es la batalla que
libran las minorías sin votos ―dijo―, aquellas que fueron derrotadas en las urnas.
Son los grupos que aspiran al poder al margen del pueblo” (“Gelbard rindió…”, 1974, p. 9). Al día
siguiente fue respaldado por Broner, quien señaló que
los empresarios del exterior se referían al Pacto Social como “el milagro
económico argentino”, pero en suelo nacional era ocultado por una campaña “del
colonialismo agroexportador” (“El milagro
económico”, 1974, p. 8).
Es cierto que, aún a
esta altura de 1974, el gabinete podía mostrar logros como la reducción de la
desocupación, un crecimiento económico que todavía se sostenía, y cierto
resguardo del valor del salario real ―que durante ese año alcanzaría picos
históricos―. Sin embargo, en el tercer trimestre, el ipc promediaba un aumento
mensual del 2,5% (Gráfico 1), lo que consolidaba, con un tipo de cambio fijo,
el atraso cambiario; se sostenía el déficit en el resultado consolidado del
sector público; la inversión privada seguía sin crecer; y, como nuevo elemento
de preocupación, por primera vez desde el inicio del programa, la balanza
comercial resultaba deficitaria (Rougier y Fiszbein,
2006).
A mediados de
septiembre, todos los actores enfocaron la disputa nuevamente alrededor de los
precios y los salarios. D’Adamo y el flamante
secretario de Comercio, Ernesto Paenza, explicaron
la nueva política de precios, que se centraba en su flexibilización (“Reunión con empresarios”, 1974). En
compensación, en consonancia con las demandas previas del sindicalismo, el
secretario emitió la Resolución 132/74 que, por pedido de la copinv ―ahora
con un rango superior―, impelía a las 425 empresas líderes del país y a todas
las que produjeran bienes con precios máximos o congelados, a presentar un
balance de los dos ejercicios cerrados previos, “así como el balance y cuadro
de resultados de los 90 días anteriores a la solicitud de aumento”. Sin
embargo, no fue suficiente: representantes de la cgt afirmaron que la
flexibilización de la política de precios los llevaría “en breve plazo a
solicitar [un] reajuste de salarios” (“Sobre
precios y salarios tratan”, 1974, p. 1). La declaración significó el
inicio de una nueva polémica con el ministro, quien declaró que, salvo que se produjera
“un desbarajuste”, no se adelantarían las paritarias previstas para el año siguiente
(“El funcionamiento de las paritarias”, 1974).
Sin embargo, el 16,
la cúpula de la cgt
se reunió con la presidenta y el ministro de Trabajo. Al finalizar, los
dirigentes informaron que, sin la presencia de Gelbard, trataron elementos
relacionados con el Pacto Social (“La
presidente con dirigentes obreros”, 1974). La ausencia del ministro se
prolongaría por su internación por un episodio cardíaco el 18 de septiembre. El
día siguiente, los diarios informaban que la CGT había solicitado a la presidenta
una nueva convocatoria a la Gran Paritaria Nacional, mientras Broner afirmó que los empresarios estaban dispuestos a
discutir salarios (“Informes económicos”, 1974).
La crisis de la
relación tripartita era evidente y se profundizó con dos anuncios de la cgt: primero,
que grupos técnicos de la entidad sindical y de la cge se reunirían por fuera de la
copinv (“Grupos técnicos…”, 1974); y, luego, que el
incremento salarial era un tema que manejaría “directamente el consejo
directivo de la cgt
con la presidente de la Nación" (“Al
problema de precios…”, 1974, p. 1). La dimensión del enraizamiento que
implicaba una vía de diálogo institucionalizada entre Estado y sociedad civil
languidecía con la decisión de la cgt de evitar a los interlocutores definidos en los
acuerdos institucionales.
Era la antesala del
final. Luego de la convocatoria de la presidenta a una nueva Gran Paritaria (“Reunión de la Gran Paritaria”, 1974), y mientras
Broner recorría el país pregonando el éxito del
programa económico (“Habló sobre varios temas
Julio Broner”, 1974), Gelbard y su gabinete presentaron su renuncia el
21 de octubre.
Las disputas sobre
los términos de intercambio político, la falta de legitimación del ministro
para resolverlas y el incumplimiento de los acuerdos alcanzados habían horadado
los ámbitos de diálogo dispuestos por el acn. Así, en esta última etapa,
el esquema concertado demostraba haber perdido la capacidad de mantener
canales de negociación fructíferos y, sobre todo, ya no era eficaz para
coordinar exitosamente las expectativas y las acciones de los actores de la
sociedad civil ―empresarios y trabajadores―, bajo el programa impulsado por
un equipo económico que se vio progresivamente debilitado hasta su salida del
gobierno. El intento de estabilizar el enraizamiento entre el Estado y
entidades corporativas en el marco del Pacto Social había fracasado.
Conclusiones
Los episodios inmediatamente posteriores a la renuncia de Gelbard fueron
un reflejo de cómo se había desplegado el proceso previo. La reacción de los
sindicalistas consistió en el silencio hacia el ministro saliente. Los
representantes de la cge,
en cambio, se sintieron traicionados por el gobierno: la primera
manifestación de Broner fue señalar que los empresarios
estaban listos para “volver a las trincheras”. Aunque, pasadas las horas,
atemperó su tono y, remarcando la disconformidad por el desplazamiento del
equipo saliente, se puso a disposición de la presidenta (“Causas de la crisis”, 1974).
El análisis
diacrónico de las posiciones de los actores del Pacto Social en el período nos
permite apartarnos de interpretaciones clásicas que asignan responsabilidades
unívocamente a uno u otro actor. Sostenemos, en cambio, que se trató de un
proceso dinámico y complejo en el que ambas organizaciones corporativas
pusieron en cuestión los términos de intercambio político iniciales del Pacto
Social.
En ese sentido, los
puntos débiles del esquema tripartito se comenzaron a ver cuando
se produjo una disputa hermenéutica a finales de septiembre de 1973, acerca de
cómo interpretar elementos clave del programa, en particular la relación entre
precios y salarios, que conllevaba controversias complementarias, como los
debates técnicos acerca de la correcta medición de esas variables. A su vez,
los acuerdos comprometidos por los representantes en las mesas de negociaciones
no resultaban ratificados de manera satisfactoria en la práctica por los
representados, elemento especialmente visible en el fenómeno del
desabastecimiento y los mercados paralelos.
Así, la situación
reveló la dificultad de estabilizar el enraizamiento entre el Estado y las entidades
corporativas ya que, aun habiendo definido metas comunes en el acn, los
desacuerdos sobre puntos centrales del camino para lograrlas no eran
sintetizados en las instancias tripartitas. La repetición de estas situaciones
terminó por deslegitimar las instituciones del Pacto Social y al propio
ministro de Economía, que no era reconocido como autoridad para definir
desacuerdos entre los representantes del capital y el trabajo: sólo la voz de
Perón era reconocida como tal. Fue esta dinámica del proceso de intercambio
político ―la disputa por sus términos sin resolución legitimada por los propios
actores― la que provocó que la suerte del programa fuera difícilmente
escindible de la del líder del peronismo, por lo que, tras su muerte, el
programa quedó severamente debilitado. El contexto de crisis política,
empeoramiento del escenario externo y disputas en la coalición político-social
gobernante se revelaría poco propicio para revitalizarlo. Así, los últimos
meses de la gestión de Gelbard fueron el eco tenue de un programa que mostraba
resultados económicos dispares y desgastados, pero que, fundamentalmente,
había quedado huérfano de apoyos políticos suficientes para lograr mantener un
acuerdo concertado que pudiera contener exitosamente las posturas –cada vez
menos compatibles– de la cge
y la cgt.
El análisis pone en
cuestión también la capacidad del gobierno peronista de integrar en estas mesas
tripartitas a todos los actores necesarios para lograr representaciones sociales
que hicieran viable este programa. Futuras investigaciones podrán proponer un
análisis diacrónico de las posiciones de entidades corporativas que quedaron
afuera de la copinv,
tanto del mundo sindical como del empresarial.
El Pacto Social,
como nudo entre el Estado y organizaciones corporativas de la sociedad civil
basado en el intercambio político, se mostraba así incapaz de estabilizar un
vínculo de enraizamiento entre ambas esferas que, acaso, pudiera haber
significado un paso hacia alguna forma posible de desarrollo.
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[2] Tres diarios nacionales –La Nación,
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Biblioteca Nacional y la Biblioteca del Congreso de la Nación. Dos diarios
subnacionales –El Litoral y Noticias– fueron consultados en
repositorios digitales: http://www.santafe.gov.ar/hemerotecadig
ital/articulo/ellitoral/
y https://eltopo blindado.com/
[3] Para evitar los problemas
asociados a la polisemia del término, utilizaremos mayúsculas para referirnos
al “Pacto Social” como el caso aquí analizado, y en minúsculas, “pactos
sociales”, para referir a la categoría analítica desarrollada por Benes y Gurrera
(2018).
[4] Bajo la
influencia de las obras de Evans, investigaciones recientes han abordado
diversas aristas de la realidad argentina a partir de estas categorías. Entre
ellas podemos distinguir tres tipos fundamentales: las que se centran en la
trayectoria de determinados funcionarios y su relación con grupos económicos
(Donatello y Obradovich, 2020; Obradovich y Donatello, 2018); las que analizan
el rol del Estado como actor que puede motorizar el desarrollo (Castellani,
2006; Castellani y Llanpart, 2012; García, 2018a), y aquellas que hacen foco en
la implementación de políticas públicas específicas, evaluadas a partir de la
relación entre los funcionarios ejecutantes y la sociedad civil (García, 2018b;
Librandi y Di Marco, 2014). A su vez, si bien Evans se enfocó en sus trabajos
en la relación de las burocracias estatales con los empresarios para
reflexionar sobre la necesidad de una “autonomía enraizada”, recomendaba
incluir en los análisis de países con estructuras sociales diferentes a otros
actores, en particular, a los trabajadores (Evans, 1996, p. 559).
[5] Torre
asocia esta carencia de cuadros técnicos sindicales tanto con la situación
política durante el período de la proscripción del peronismo luego de 1955 como
con ciertas características que identifica en los dirigentes de la cgt, asociados, según el autor, a la
“tradición reivindicacionista del sindicalismo argentino, una tradición centrada en la defensa del nivel
de vida obrero y extraña a toda tentativa más global de intervención sobre las
modalidades del desarrollo económico” (1983, p. 80).
[6] Para superar estos escollos, la cartera de Gelbard
dictó la resolución 35 del Ministerio de Hacienda Y Finanzas del 14 de julio de
1973 y la resolución 23/73 del
Ministerio de Comercio, que resolvían, hasta tanto se integrara la Comisión
Nacional de Precios, Ingresos y Nivel de Vida, la creación de la Comisión
Asesora Honoraria de Precios, Ingresos y Nivel de Vida, en jurisdicción del
entonces Ministerio de Comercio, luego de la Ley de Ministerios devenido en
Secretaría (Decreto 560/74, 1974).
[7] C. Leyba,
comunicación personal, abril de 2019.
[8] La cartera
económica fue rebautizada por la Ley de Ministerios sancionada en octubre.
[9] Como se
señaló previamente, durante este período la copinv
no emitía dictámenes vinculantes, sino que funcionaba cual comisión asesora,
por lo que la iniciativa no prosperó en lo inmediato.
[10] A partir de ahora, Gran
Paritaria.
[11] La crónica periodística afirmaba
que la cgt bregaba por un aumento
del 15%.