Introducción

La llegada de la alianza Cambiemos al gobierno en 2015 reactivó el debate sobre el accionar político del empresariado. Es que, por primera vez, desde la recuperación de la democracia, una coalición política explícitamente pro–mercado, liberal y conservadora llegó al poder de la mano de un presidente que no era ni peronista ni radical (Gené 2018; Vommaro y Gené 2017).

Si bien este tipo de debate ha sido una preocupación constante en los distintos campos de estudio dentro de las Ciencias Sociales (Acuña, 1994; Ainsworth y Sened, 1993; Castellani, 2007; Cowling y Tomlinson, 2005; Lowery y Gray, 2004; Schvarzer, 1990; Tirado, 2015), en algunos análisis nodales se cristalizó al empresariado como un actor que detenta un poder omnímodo sobre el Estado (Basualdo, 2001; 2006; Basualdo y Manzanelli, 2022; Przeworski, 1995): cuenta con capacidad de veto sobre la implementación de políticas por el manejo de la inversión y le resulta relativamente fácil llevar adelante acciones dada su posición de clase en la estructura económica. En efecto, estos análisis obturaron la comprensión de los procesos y mecanismos que definen las acciones de actores heterogéneos como son los empresarios, del sentido que éstos les otorgan a sus prácticas y de los efectos deseados y no deseados de sus decisiones (Beltrán, 2012; Dossi, 2017; Gaggero, 2013).

La Nueva Sociología Económica (NSE), nos propone un enfoque de análisis alternativo a través del cual podemos comprender las acciones económicas y también las empresariales. Los antecedentes de la disciplina pueden datarse desde finales del siglo XIX y principios del siglo XX, momento en que se evidencia un interés en los autores clásicos por el estudio de los fenómenos económicos desde una perspectiva sociológica (Nemiña, 2017). Luego del pacto parsoniano (1930-1970), que delimitó funcionalmente los campos de estudio de la sociología y de la economía, comenzó a gestarse un acercamiento entre ambas disciplinas. Aunque diversos referentes académicos^{^[2]} participaron de la conformación de la NSE como rama de la sociología, se considera que este nuevo enfoque logró sistematizar una serie de postulados, a través de los cuales definió al comportamiento económico ‘incrustado’ –embeddedness– en redes de relaciones interpersonales, a partir del aporte de Granovetter (1985): “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”. En este sentido, la NSE adicionó al estudio de las acciones económicas que “todos los procesos de mercado son susceptibles de análisis sociológico y que los mismos revelan características centrales, no periféricas, de estos procesos” (Granovetter, 1985, p. 505).

Respecto a la acción empresarial organizada (AEO) –Dossi y Lissin, 2011–, dicha perspectiva contribuye a responder los siguientes interrogantes: ¿cómo los empresarios diseñan y ponen en práctica acciones colectivas?, ¿en qué circunstacias?, ¿con qué fines?. La NSE nos permite abordar la relación de los empresarios con otros actores relevantes del sistema político y económico en un determinado momento. También, reconstruir la capacidad de dichos actores para llevar adelante acciones colectivas a lo largo del tiempo. Es por ello que entendemos a la AEO enraizada en un contexto histórico, político y económico que influye en el curso de acción que los empresarios llevan adelante, así como en sus resultados (Granovetter, 1985). En ese marco, consideramos que las asociaciones, en tanto representantes de los empresarios, y el modo en que las mismas construyen sus acciones, son dinámicos, dado que están insertos en una estructura social y son limitadas por el conjunto de relaciones que establecen (Dossi y Lissin, 2011). Esto mismo explica que dichos actores, a través de sus asociaciones, no siempre logren impugnar medidas impulsadas por el Estado u otros grupos sociales, o que a veces se oponga a políticas que podrían llegar a favorecerlos (Beltrán, 2006).

En este trabajo nos proponemos, como objetivo general, analizar el modo en que la Unión Industrial Argentina (UIA) construyó el posicionamiento político contra el reconocimiento de China como economía de mercado durante la gestión de Mauricio Macri en 2016. Para ello, nos concentramos en el análisis de la dimensión político– institucional de la AEO, dado que la misma nos permite reconstruir el camino que atravesó dicha organización para reagrupar, bajo una visión homogénea, las heterogeneidades propias de los diversos asociados a la misma. Y como objetivo específico, identificar las fuentes observables de Poder Instrumental (PI) –Fairfield, 2015– que los empresarios, nucleados en la UIA, desplegaron en este caso para incidir sobre el posicionamiento del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Con el fin de responder a nuestros objetivos, por un lado, construimos una matriz de datos en la que tuvimos en cuenta las distintas fuentes de PI que la UIA utilizó para influir sobre las decisiones del gobierno nacional. Y, por el otro, realizamos un análisis cualitativo a partir del relevamiento de fuentes periodísticas y bibliografía especializada en la materia.^{^[3]} Para esta tarea consideramos los siguientes comunicados institucionales de la UIA en los cuales se mencionaba el tema de forma explícita: “Atlantic Council: la UIA expuso sobre relación con China”; “El parlamento europeo votó en contra de que China ingrese como miembro permanente de la OMC” e “Información de prensa de la Junta Directiva”. Las primeras dos fuentes se concentran en el período 2015–2017, dado que el tema cobró relevancia durante el último año del segundo mandato de Cristina Fernandez de Kirchner y, finalmente, se concreta a fines del año 2016. No obstante, se tuvieron en cuenta algunas declaraciones relevantes de miembros de la UIA del siguiente año, 2017, dado el impacto del tema sobre sobre el quehacer de la política nacional.

Nuestro análisis pone en tensión el argumento que sostiene Fairfield (2015), según el cual las elites económicas logran mayor influencia cuando tienen en su poder fuentes de PI fuertes y múltiples. Este trabajo muestra que los industriales no pudieron frenar el apoyo de la Argentina a China para ser considerado miembro pleno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y, por ende, tampoco negociar una apertura comercial controlada con el PEN que evitara llevarlos a competir de forma desleal. Este caso vislumbra que los empresarios, nucleados en sus asociaciones representativas, no siempre detentan un poder omnímodo sobre el Estado. Al menos no de la misma forma y en los mismos ámbitos a lo largo del tiempo.

El trabajo se dispone de la siguiente manera: primero caracterizamos la AEO, seguimos con una descripción de los principales lineamientos políticos y económicos del gobierno de Cambiemos y, luego, analizamos el modo en que la UIA desplegó su PI para llevar adelante la AEO e influir sobre la decisión del PEN de reconocer a China como economía de mercado. Finalmente, proponemos algunas conclusiones.

Más allá de la maximización de ganancias: una caracterización de la acción empresarial organizada

Para el enfoque neoclásico, toda conducta humana está orientada por la maximización individual de utilidades desde un conjunto de preferencias estáticas. Este modo universal de toma de decisiones plantea una lógica económica exclusivamente racional, que termina suponiendo actores subsocializados y limita la comprensión de la acción empresaria. Como contracara, el enfoque estructuralista sostiene una noción hipersocializada de los actores. Considera que, en cuanto a la acción política, los empresarios no necesitan organizarse colectivamente, ya que condicionan el accionar del Estado al tener el poder de invertir o desinvertir. Y quienes se referencian en el enfoque pluralista no reconocen las contradicciones estructurales en la determinación de intereses, ni los privilegios en el acceso y en la incidencia, por parte de algún grupo o clase social, sobre la hechura de la política pública (Aguilar Villanueva, 1992). Tampoco problematizan el proceso mediante el cual el interés colectivo se organiza y se lleva a la práctica por un grupo específico (Acuña, 1994; Dossi y Lissin, 2011; Granovetter, 1985; Tirado, 2015).

Con el objetivo de tomar distancia de estas perspectivas, en este trabajo hacemos propios los postulados de la NSE, la cual, como adelantamos, considera que los comportamientos económicos de los individuos se encuentran ‘incrustados’ en relaciones sociales (Granovetter, 1985; Pérez, 2009; Swedberg, 1991). Esto problematiza la idea de mercado como realidad universal separada del contexto socio–histórico, ya que entiende que tanto su configuración, estructura y dinámica están intercedidas por la presencia de instituciones y relaciones sociales. Asimismo, se aleja de la definición del actor racional que invoca la idea de un individuo ahistórico, autónomo e independiente de la sociedad y guiado por una motivación exclusivamente económica. Y, además, les quita peso a las estructuras sociales en la determinación del comportamiento humano, ofreciendo capacidad de agencia al individuo (Smelser y Swedberg, 2005; Swedberg, 1991).

Respecto a los actores sociales empresariales, esta perspectiva nos ayuda a desentrañar la dinámica y la evolución histórica de las asociaciones empresariales en tanto instituciones. Así como, también, las particularidades que le imprime el contexto económico, político y social en el cual éstas se imbrican al proceso de toma de decisiones y sus efectos. Los empresarios cuentan con diversas vías de acción, tanto económicas como políticas. Dentro de estas últimas encontramos, por un lado, las acciones que llevan adelante empresarios a título personal, generalmente por actores con el suficiente poder para acceder directamente a funcionarios políticos. Y, por el otro lado, la posibilidad de llevar adelante acciones colectivas planificadas con otros pares. Es en este marco que, través de sus asociaciones, los empresarios emprenden un proceso de toma de decisiones a través del cual se construye la acción empresarial organizada (AEO). Se trata de un tipo de acción política y un subtipo de acción colectiva que articula diversos mecanismos organizacionales para transformar posiciones disímiles presentes dentro de una asociación y, mediante la acción política colectiva, expresar una visión homogénea de la organización con el fin de incidir en los procesos políticos institucionales (Dossi, 2017; Dossi y Lissin, 2011).

¿Cómo se construye la acción empresarial organizada?

A pesar de que estos actores detentan una posición de poder privilegiada en el plano estructural–económico, son actores más bien heterogéneos que se ven, cada vez más, condicionados a actuar en conjunto dada la incidencia de los shocks internacionales sobre los modelos nacionales de producción y el abastecimiento de recursos. Cuentan con diferentes pertenencias política, trayectorias y orígenes, se diferencian por el tamaño del establecimiento, la disposición del capital y la diversificación de sus actividades. Lo que, por supuesto, incide al momento de la toma tanto de decisiones como de acciones (Beltrán, 2006; Dossi y Dulitzky, 2018).

La AEO nos ayuda a desentrañar la acción colectiva empresaria: explicar los procesos que acontecen en el interior de las organizaciones empresariales, las relaciones que se tejen entre los cuerpos directivos y sus representados, la construcción de consensos internos y las estrategias que la organización decide llevar adelante, en un momento determinado, para influir en el entorno sociopolítico en favor de sus intereses. Es posible analizar la AEO de una organización a través de tres dimensiones que a continuación se dividen y especifican sólo con un objetivo analítico, ya que las tres interactúan, y es a partir de allí que las acciones de los sectores que conforman al capital pueden ser entendidas (Dossi y Dulitzky, 2018).

La primera dimensión, la estructural–económica, involucra los intereses comunes que nuclean a la asociación. A través de esta podemos analizar la representación de los intereses que la componen a través de la inserción estructural de las empresas. La dimensión organizativa–institucional nos permite vislumbrar las acciones que la dirigencia de la corporación empresarial realiza con el fin de gestionar la diversidad entre sus socios y construir consensos. Aquí cobran suma importancia el uso de la lógica corporativa y de la lógica de servicios.^{^[4]} Y, por último, la dimensión política–institucional que nos permite comprender las relaciones que construyen con otros actores relevantes del sistema político y económico (Dossi, 2017; Dossi y Lissin, 2011).

Como bien describimos, una organización que decide llevar adelante una acción particular atraviesa un proceso de toma de decisión en el cual se construye la AEO. Sin embargo, no siempre sucede con absoluta armonía y procesando los conflictos internamente. Así como las demandas que los empresarios llevan a sus asociaciones no son fijas, tampoco la estructura interna de las mismas. Se van adaptando al contexto en el que están insertas y muchas veces mutan para sobrevivir (Dossi, 2017). Por lo tanto, es necesario tener en cuenta el entorno en el que están insertos esas asociaciones y el despliegue tanto de los dispositivos como de los mecanismos que eligen utilizar a lo largo del tiempo.

En base a los objetivos propuestos en este trabajo, nos concentramos en el análisis de la dimensión política institucional y utilizamos la propuesta conceptual de Fairfield (2015), quien sostiene que existen dos modalidades por medio de las cuales el empresariado puede ejercer influencia sobre la hechura de las políticas públicas: se trata del Poder Estructural (PE) y del PI. En este caso en particular el concepto de PI es útil para distinguir una variedad de mecanismos organizacionales e instrumentos, en tanto observables empíricos, que la UIA desplegó para relacionarse con diversos actores del sistema político y económico, desplegar la AEO construyendo consenso interno y expresar, en el plano político institucional, una posición homogénea de los industriales respecto al no reconocimiento de la República Popular China como economía de mercado por parte de la Argentina en el año 2016.

En relación al PE, la autora sostiene que se expresa en una amenaza de desinversión creíble y económicamente significativa. Dicha acción no requiere de organización ni capacidad de acción política, ya que las señales del mercado coordinan las reacciones en el ámbito económico. En cambio, el PI implica la capacidad de realizar acciones políticas deliberadas. Las organizaciones empresariales pueden emprender este tipo de acciones tanto dentro como fuera de los escenarios formales de diseño de políticas. Las fuentes observables de PI se clasifican en, por un lado, las relaciones con los responsables de formular las políticas públicas. Dentro de las mismas podemos diferenciar las relaciones institucionalizadas, a través de las cuales los empresarios tenderán a alcanzar una influencia más sistemática sobre los policy-makers, de los vínculos informales con algunos agentes políticos, a través de los cuales tienden a obtener una influencia más débil dada la inestabilidad de dichos vínculos. Dentro de aquella categoría de relaciones con los responsables de políticas públicas, encontramos los vínculos partidarios, que le otorgan influencia a los mismos a través de la representación de sus intereses en el PEN o Poder Legislativo; la consulta institucionalizada entre el gobierno y las asociaciones empresariales; el reclutamiento en el gobierno, mediante el cual representantes de las organizaciones empresariales ocupan cargos en el PEN y acceden a la participación directa en la hechura de la política pública ; la elección para cargos públicos.

Por otro lado, otra fuente de PI se refiere a los recursos. La cohesión, que se refiere a la capacidad de organizaciones empresariales para formar y mantener un frente unido que permita darle legitimidad a sus demandas; la capacidad de coordinar y sostener espacios de negociación colectiva; la expertise, que es la experiencia técnica que les permite a los actores empresariales acceder a los formuladores de políticas y persuadirlos sobre lo beneficioso o no de una determinada medida política; el acceso a los medios de comunicación, lo que les habilita un puente con la opinión pública; y los recursos monetarios, que hacen referencia a los aportes de campaña, las donaciones y las contribuciones financieras a partidos políticos con representación en las instituciones del Estado.

Estas fuentes de poder son dinámicas, cambian a lo largo del tiempo y el espacio en el que actúan las asociaciones empresariales. También son distintas, pero pueden reforzarse mutuamente (Fairfield, 2015). Identificar dichas fuentes nos permite conocer con mayor amplitud cuándo y en qué campos es probable que las organizaciones empresariales busquen ejercer influencia, así como también los mecanismos y dispositivos que ponen a disposición para lograrla. Esto rompe con dos ideas: la de actores que detentan un poder omnímodo sobre el Estado y, en este caso de estudio particular, la de acatadores obsecuentes de políticas económicas llevadas adelante por un gobierno que demuestra mayor sintonía empresaria.

Entre lo ideal y lo posible: el gobierno de Cambiemos

En diciembre de 2015 la sociedad argentina eligió al otro partido, hijo de la crisis argentina de 2001, para que conduzca los destinos de la nación. El desembarco de la alianza Cambiemos^{^[5]} quebró el mapa político de la Argentina: por primera vez, desde la recuperación de la democracia, una coalición política explícitamente pro–mercado, liberal y conservadora llegó al poder de la mano de un presidente que no era ni peronista ni radical (Gené, 2018; Vommaro y Gené 2017). Se trató de un neoliberalismo posibilista que al clásico programa de metas de inflación, apertura y desregulación económica, propio de la década de los noventa, le sumó políticas sociales, un recorte gradual del gasto público y un plan de infraestructura (Natanson, 2017).

El gobierno llevó adelante cambios en los principales precios relativos de las variables económicas y una temprana reunificación del tipo de cambio –el valor del dólar pasó de nueve pesos con ochenta centavos en diciembre de 2015 a treinta y ocho pesos en octubre de 2018–, la cual repercutió sobre el índice de inflación que hacia 2018 trepó al 47% anual (Cantamutto y López, 2019). Además, quitó las restricciones a la adquisición de divisas y flexibilizó los instrumentos de control del comercio exterior. También, de manera casi instantánea, anunció la eliminación de retenciones a algunos productos primarios de exportación y la reducción paulatina de otros.^{^[6]} Los lineamientos económicos de la coalición hicieron eje en la apertura comercial y la producción agropecuaria, lo que profundizó la idea de las ventajas comparativas como vía para el desarrollo y reforzó las tendencias a la reprimarización del entramado productivo (García Zanotti et al., 2020).

Durante el primer año de su mandato, el gobierno resolvió dos demandas claves para el empresariado: la necesidad de rehabilitar el crédito externo y facilitar el comercio exterior. Para eso fue clave la sanción de la Ley N° 27.249 que habilitó el pago de las deudas, por amplia mayoría en las dos cámaras del Congreso, en litigio extranjero con los “fondos buitre” (Castellani y Dossi, 2021; García Zanotti et al., 2020). La salida del default habilitó a la Argentina el mecanismo de colocación de bonos en el exterior, lo que le permitió financiar al Tesoro (Nemiña y Val, 2018). Esta acción respondió a la preocupación del gobierno por “volver al mundo”: reinsertarse en los mercados internacionales de capital, liberalizar la cuenta financiera y de capital e impulsar la apertura externa de la economía en un nuevo ciclo de endeudamiento, que se coronó con el acuerdo del gobierno con el Fondo Monetario Internacional (Cantamutto y López, 2019; Santarcángelo et al., 2019).

Estos lineamientos de política económica impactaron negativamente sobre las políticas productivas. Pese a ello, el gobierno implementó algunas medidas para compensar las transformaciones llevadas adelante sobre la industria local. Es el caso del Plan Productivo Nacional, el cual se propuso mitigar las fallas del mercado en el proceso de reconversión productiva que debieron llevar adelante las empresas con menor competitividad internacional. También es el caso de una serie de leyes que buscaron darle prioridad a las pequeñas y medianas empresas en las compras que realiza el Estado, a la vez que ampliaron beneficios impositivos, administrativos y financieros (Castellani y Dossi, 2021).

Además, el ministerio de Producción implementó una modalidad de trabajo de mesas sectoriales–en las cuales participaban representantes del Estado, empresarios y sindicatos–con el fin de resguardar las vías de comunicación^{^[7]} con distintos actores. Este tipo de medidas nos muestran que, frente a la pérdida de centralidad del sector en el conjunto de la economía, la alianza Cambiemos debió construir consensos con el sector industrial y resguardar los canales de diálogo con los representantes del empresariado. Estos mecanismos le permitieron al gobierno contener los descontentos^{^[8]} de una parte de su base de apoyo y recalibrar las medidas, cuando fuera necesario, para profundizar la dirección de la política económica.

La acción política empresaria de la UIA bajo la administración de la alianza Cambiemos (2016): el reconocimiento de China como economía de mercado

Reinsertar a la Argentina en el mundo requería, además, trastocar los lineamientos de política exterior. La “apertura al mundo” y la atracción de la “lluvia de inversiones” empujaron al gobierno hacia la búsqueda de recomposición del vínculo con los acreedores externos y las potencias tradicionales –Estados Unidos y la Unión Europea–. Es en este sentido que se explican la asistencia del presidente Mauricio Macri al Foro de Davos, al G–20, a distintas reuniones bilaterales con jefes de Estado (entre ellos Barack Obama) y el impulso, finalmente fallido, que pretendió darle a los Tratados de Libre Comercio como vía de captación de inversiones extranjeras.^{^[9]} Asimismo, si bien en un principio las intenciones del gobierno de Mauricio Macri fueron poner en duda la continuidad de algunos proyectos bilaterales con la República Popular China, lo que dejó en claro al reconsiderar los acuerdos firmados por la administración antecesora, esas fricciones fueron temporales (Hua, 2017).^{^[10]} El gobierno terminó ratificando los convenios firmados por el gobierno que lo precedió y llegó a nuevos acuerdos (Taiana, 2022).

Entendemos que dicha calibración de la política exterior y económica se debió, por un lado, como bien mencionamos arriba, al contexto internacional con el que se topó la alianza gobernante: un mundo subsumido en una desaceleración económica, un resurgimiento tanto del nacionalismo como del proteccionismo, una reacción antiglobalista y una crisis de modelos de libre comercio (Morgenfeld, 2022; Taiana, 2022). Y, por el otro, al impacto desigual de la relación bilateral comercial sobre la estructura productiva local y, en consecuencia, sobre las fracciones de la burguesía local aliadas de Cambiemos (Sanz Cerbino et al., 2023).

Si bien en el grupo de empresarios nucleados en la UIA no hubo, en principio, un apoyo unánime al gobierno de Mauricio Macri, las adhesiones no tardaron en llegar. La batería de políticas desplegadas por el gobierno fue bien recibida por la mayor parte de la institución y recién con el proceso recesivo de 2018 se produjo un distanciamiento progresivo entre las partes (Dossi y Panero, 2022). No obstante, el inminente reconocimiento argentino de China como economía de mercado, hacia fines del 2016, tensionó las relaciones entre dichos actores y alertó una vez más a la UIA, que no tardó en activar sus fuentes de PI para torcer la decisión del Ejecutivo.

China formaba parte de la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde el 11 de diciembre de 2001 mediante un Protocolo de Adhesión, el cual establecía que al cabo de quince años este país ingresaría al organismo y sería reconocido, automáticamente, como economía de mercado. Esto significaba que, pasado ese tiempo, las demandas antidumping que los países le hicieran a China se resolverían comparando los precios de aquellos con los valores que cobraba China en su mercado doméstico, usualmente subvencionados e inferiores a los países que inician la demanda; no con precios de terceros mercados. Este cambio de estatus implicaba un cambio de metodología en dichas demandas y un punto de partida formalmente desigual para los industriales competidores de otros países.

Previo a que se cumpliera dicho plazo, la Argentina ya había firmado en 2004 un Memorando de Entendimiento con China en el que reconocía a dicho país como una economía de mercado (Bolinaga, 2007). No obstante, al no haber sido ratificado por el congreso, la aplicabilidad del memorando se mostró débil, sino inexistente (Gayola, 2017). De todos modos, este resultado no aplacó la preocupación del sector industrial desde aquel entonces.

Esto último se vio reflejado en al menos dos episodios. Uno sucedido a finales del segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, en febrero de 2015, cuando quisieron interferir sin éxito en la firma del acuerdo de Asociación Estratégica Integral y de los convenios de cooperación e inversión. Y, el otro, en enero de 2016, cuando la siderúrgica Techint quedó fuera tanto de la licitación para construir 2.300 km de gasoductos troncales en la provincia de Córdoba, como del aprovisionamiento de los tubos de acero sin costura, y los industriales pusieron en marcha la AEO a través de la UIA para plasmar una posición homogénea en la esfera político–institucional: que el ingreso de productos de origen chino era perjudicial para todo el sector industrial (UIA, 2014; 2015). Esto dejó como saldo que las empresas chinas retiraran el financiamiento comprometido y la licitación se realizara por segunda vez con un resultado favorable para Techint (Sanz Cerbino et al., 2023). La preocupación de la empresa y la movilización de su influencia dentro de la UIA se explican por la amenaza que significaba China en su área de negocios en un contexto de sobreproducción mundial de acero. El gigante asiático era el principal productor de acero desde el año 2000 y se transformó en un exportador neto de productos siderúrgicos a partir del 2006, mientras que la participación argentina en el total de la producción y el consumo de acero mundial fue marginal (Jerez, 2015).

La resolución del último conflicto significó un breve entretiempo entre el gobierno y la UIA: corría el minutero para el reconocimiento de China como economía de mercado por parte de la Argentina, lo cual era visto como una amenaza ya conocida por los industriales. Esto podía dejarlos sin el principal instrumento de poder contra el gigante asiático que les permitió frenar la mencionada licitación: las demandas por dumping.

En septiembre de 2015 asumió la dirección de la entidad Adrián Kaufmann Brea^{^[11]} –el gerente general de comunicación institucional y asuntos públicos de ARCOR– convocando al diálogo social (“Con un…”, 2015). A partir de su gestión se construyeron acciones colectivas que enmarcaron la AEO de la UIA, para la cual se desplegaron, en principio, mecanismos de PI como por ejemplo los vínculos con el partido gobernante y las consultas institucionalizadas, con el objetivo de influenciar al Poder Ejecutivo y torcer su decisión respecto a China. La cámara, incluso, aportó tres funcionarios al gobierno de Cambiemos: Martín Etchegoyen, secretario de Industria y jefe de asesores de Francisco Cabrera; Fernando Grasso, subsecretario y luego secretario de industria y Carolina Castro, subsecretaria de política y gestión de la pequeña y mediana empresa (“El gobierno PRO…”, 2018).

A pocos días de que se encontrarn el presidente Mauricio Macri y su par chino Xi Jinping en Hangzhou, antes de la cumbre del G-20, la UIA organizó junto a la Cámara de Exportadores (CERA) y el think thank norteamericano Atlantic Council^{^[12]} en la Bolsa de Comercio el seminario: “La Industria Latinoamericana: ¿Cuál es el rol de China?”. En el mismo participaron el propio Paolo Rocca –jefe de Techint–, Luis Betnaza –director del Grupo Techint–, Dante Sica –director de la consultora ABECEB–, Manuel Molaro –director general adjunto del Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO)–, Alfredo Chiaradía –el director del departamento de comercio de la UIA– y Carlos Abijaodi –directivo de la Confederación Nacional de la Industria (CNI) de Brasil–, quienes disertaron sobre las implicancias que tendría el reconocimiento de China para la industria frente a la canciller Susana Malcorra y el ministro de Producción Francisco Cabrera, algunos de los funcionarios invitados al encuentro (Embajada de la República Popular China, 2016; UIA, 2016).

El titular de la UIA intentó enviar un mensaje al presidente sin romper los canales de comunicación: “La industria argentina quiere competir y debe competir internacionalmente, pero en condiciones de igualdad y no en un contexto caracterizado por deslealtades comerciales” (UIA, 2016). Más directo fue Luis Betnaza, el director de Techint, quien le pidió al presidente “tener recaudos” en su visita a Pekín (“La UIA le…”, 2016). De esta forma, representantes del empresariado plantearon que de prosperar aquello, la Argentina dejaría expuesta a la industria nacional a la competencia de precios desleal y aceptaría una relación asimétrica que repercutiría en el empleo, la inversión en tecnología y la federalización productiva (“El titular de la UIA…”, 2016). Además, los derechos antidumping ya no tendrían sentido (“Piden al gobierno…”, 2016). En la misma dirección el representante de México enfatizó: “No podemos dejar que un solo país sea la fábrica del planeta, más en un lugar en donde no se respetan los derechos de propiedad” y agregó que China debe explicar “cómo se fijan los precios y cómo otorgan el financiamiento a sus empresas” (“Empresarios piden no darle a China estatus de economía de mercado”, 2016). Los funcionarios intentaron calmar los ánimos e hicieron foco en la oportunidad que daba la relación comercial bilateral con el gigante asiático.^{^[13]}

No satisfechos, unas horas después del evento, importantes autoridades de la UIA desplegaron algunas fuentes de PI, específicamente recursos, como el grado de cohesión sobre este posicionamiento y el sostenimiento de instancias de organización colectiva por parte de la institución, que fueron producto de procesos que acontecieron al interior de las organizaciones. Los representantes de los industriales publicaron una carta abierta dirigida a la canciller Susana Malcorra; al jefe de Gabinete de Ministros, Marcos Peña; al ministro de la Producción, Francisco Cabrera y al ministro de Hacienda, Alfonso Prat-Gay (“La UIA anticipó su rechazo al reconocimiento de China como ‘economía de mercado’”, 2016) para reforzar estos pedidos. Este envío se realizó en simultáneo a que lo hiciera la Confederación Nacional de la Industria al gobierno brasilero (“Piden al gobierno…”, 2016.). Que la potencia asiática fuera reconocida preocupaba principalmente a las siderúrgicas. Sobre todo a Paolo Rocca, del grupo Techint,^{^[14]} y, como bien mencionamos anteriormente, veía a China como su principal competidor en el mercado. La empresa no solo movió sus piezas dentro de la UIA para lograr convocar a la mayor parte de sus socios, sino que también dentro del gobierno nacional y en el exterior. Tal es así que en el Foro Empresarial con México que se realizó en la cancillería argentina, al cual asistieron los presidentes de ambos países, Rocca bregó por un acuerdo entre las partes para frenar la presencia china en la región. Reconoció: “Tenemos que tener una apertura entre Alaska y Tierra del Fuego. Pero no con China”. Y dejó un mensaje claro:

Hay una conciencia de la importancia de tener una visión que incluya la exigencia de mantener la cancha nivelada para la producción industrial. Y la anomalía de China, que no es una economía de mercado. Esto va a ser un debate importante los próximos meses. (Cantando, 2016)

Como bien sostuvimos previamente, la dimensión político institucional de la AEO de una organización determinada permite comprender las relaciones que construye con otros actores relevantes del sistema político y económico (Dossi y Lissin, 2011). En este caso esto se vio reflejado cuando la Asociación Latinoamericana del Acero (Alacero) de Chile, entre otras, se sumó a las acciones que venía desplegando la UIA, lo que reforzó los argumentos del emporio de Techint:

En China no se compite por que a ellos no les interesa competir, solo quieren ganar mercado y emplear a su gente cueste lo que cueste y esto atenta directamente contra nuestra industria y nuestro trabajo. China busca quedarse con toda la industria del acero. (“Confirmado: las siderúrgicas…”, 2016)

Los tiempos se acortaban y quedaban solo tres meses para disputar la posición del gobierno. La amplia convocatoria de la conmemoración del día de la industria dejó al descubierto que la tensión entre el gobierno y los empresarios escalaba. Diego Guelar, embajador argentino en el país asiático, hizo declaraciones públicas que despertaron la furia de los empresarios: “China cumplió con las condiciones de la OMC y tiene que ser considerada una economía de libre mercado, porque el 60 por ciento de su economía es totalmente privada” (Lewkowicz, 2016).

Aquellos dichos alertaron a los industriales, quienes mostraron cohesión en sus respuestas y presionaron para activar consultas institucionalizadas a fin de discutir cuestiones comerciales. Juan Carlos Secco, secretario de la UIA, le respondió al embajador a través de un medio de comunicación:

Es un absurdo lo de Guelar. La UIA no acepta ni aceptará en diciembre que China ingrese a la OMC en condición de miembro pleno. Es una posición tomada en conjunto con la CNI (Confederaçao Nacional da Indústria) de Brasil. China no es una economía de mercado, tiene dumping social. En la UIA hay unanimidad total en relación a este tema y esperamos que el Gobierno coincida con nuestro pensamiento. (Lewkowicz, 2016)

Las tensiones entre el PEN y los industriales se vieron reflejadas en el intercambio entre las partes. Frente a las presiones de los industriales, el ministro de producción les recordó las medidas solicitadas por los industriales, previo a las elecciones presidenciales, y puestas en marcha por el gobierno: “Creo que hemos cumplido con la mayoría de las demandas que nos plantearon hace unos meses” (Jueguen, 2016). Una muestra del posicionamiento político del gobierno que continuó reforzando. Mientras el presidente Mauricio Macri participaba de la cumbre del G-20, Guelar intentó cuidar la relación con los industriales y les envió una carta a directivos de la UIA en la que matizó la interpretación de sus dichos. En la misma llamó a esos sectores a evitar declaraciones confrontativas, desalentó las críticas y, finalmente, reforzó la amistad con el gigante asiático: “China es un socio extraordinario para nuestro país, por lo que cualquier proceso de negociación debe ser realizado “con” nuestro socio y nunca en desmedro de la Asociación Estratégica Integral que nos vincula” (“Diego Guelar…”, 2016).

Otro de los recursos de PI que los integrantes de la cámara movilizaron para torcer la voluntad del Ejecutivo fueron el de la expertise y el dominio de criterios técnicos. Se apoyaron en análisis académicos internacionales y estudios propios para resaltar la influencia de China en la desindustrialización de América Latina, recomendaron acciones compensatorias y mecanismos de negociación colectiva con Beijing.^{^[15]} Además hicieron foco en las exigencias de la Unión Europea que China no cumple: la auditabilidad de las empresas, las cuestiones normativas y los procesos sobre las compañías (UIA, 2016). Así como, también, en los riesgos que significaba para los desequilibrios comerciales y la reprimarización de la economía argentina.

La UIA llevó adelante con cierto éxito una AEO que le permitió cohesionar a amplios sectores industriales en torno al posicionamiento político contra el ingreso de China como miembro pleno en la OMC. Esto, en algún sentido, funcionó como un combustible para sostener y coordinar instancias de organización colectiva. Un ejemplo es el de la Union Industrial de la Provincia de Buenos Aires (UIPBA) que solicitó apoyo a la UIA, dado que los sectores PyMEs enfrentaban serias dificultades para competir con el gigante asiático. Los argumentos de estos sectores giraban en torno a la destrucción del empleo, la competencia desleal y la apertura económica (Estevez, 2016). Así lo expresaba Matías Furio, presidente de la Cámara de la Industria del Juguete: “No puede ser economía de mercado un país que no paga salarios dignos a sus trabajadores. Y quiere competir con el resto. Eso es deslealtad comercial” (Jueguen, 2016).

La UIA y, en especial, Techint también desplegaron el recurso de acceso a los medios de comunicación, útil tanto para instalar el tema en la opinión pública como para enviarle señales al PEN. Sin embargo, todas las fuentes de PI que utilizaron no lograron frenar el reconocimiento de la República Popular China como economía de mercado y su ingreso pleno a la OMC. Los industriales fueron notificados a la vuelta de la gira del presidente de la Nación por los Emiratos Árabes, China y Japón, en mayo de 2017, cuando la Secretaría de Comercio, que dependía del Ministerio de la Producción, publicó la resolución 396–E/2017 (Resolución E396/2017, 2017). La importancia de la misma se debió a que el Estado, por primera vez, había cambiado su metodología para resolver un expediente de dumping al utilizar precios de ventas del mercado interno de China, y no el decreto 219, vigente hasta ese momento, que comparaba los precios con terceros países (Cayón, 2017). Esto hizo crujir la relación con el sector. Especialmente con Rocca (Techint), quien advirtió en un encuentro con la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa (ACDE): “Ningún gobierno puede hacer una apertura indiscriminada sin poner en riesgo su gobernabilidad y su consenso” (Krom, 2017). A partir de ese momento, según fuentes del gobierno, los industriales recibirían “un tratamiento especial por la sobreabundancia de producción mundial que el sector viene denunciando hace años” (“Tras el viaje…”, 2017). Por lo tanto, en un país en el cual los lineamientos de política económica se transforman con cada cambio de gobierno, los industriales quedarían a merced de inestables vínculos informales con los responsables de llevar adelante las políticas públicas.

A través de la AEO los industriales, nucleados en la UIA, construyeron consenso interno y desplegaron una serie de mecanismos de PI: relaciones y recursos. Esto les permitió expresar su posición, en tanto organización colectiva, contra el reconocimiento de China como economía de mercado en el plano político–institucional. No obstante, este caso nos muestra que aunque los industriales extendieron diversas fuentes de PI no pudieron, finalmente, frenar el apoyo de la Argentina a China para ser considerado miembro pleno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y por ende, tampoco negociar una apertura comercial controlada con el gobierno de Cambiemos que evitara llevarlos a competir de forma desleal.

Los aportes de la NSE nos fueron útiles para mostrar que la AEO que lleva adelante una organización empresarial no es ahistórica, se produce “en un contexto que presenta rasgos particulares e influye en la determinación de las acciones” (Dossi y Lissin, 2011, p. 431). Lo cual fue ilustrado tanto en el ejemplo del Gasoducto Córdoba, momento en que los industriales cambian el curso de los acontecimientos producto de la acción colectiva llevada adelante, como el que estudiamos de este trabajo, en el que sucede lo contrario.

Aún cuando entendemos que el análisis de este tema debe profundizarse en un futuro, es menester resaltar que la resolución del conflicto analizado no terminó con las tensiones entre las partes. China continuó siendo una preocupación central para el sector. Esto quedó demostrado, por un lado, en el modo en que se llevó a cabo la eleccióndel nuevo presidente de la entidad, Miguel Acevedo. Quien reemplazó a Daniel Funes de Rioja (COPAL), vetado por ser considerado un abogado laboralista, no un industrial. Aunque, también, se estima que en esta decisión pudo haber incidido el acompañamiento que hizo al presidente Mauricio Macri en su gira a China (Carrillo, 2017). En sus primeras palabras, el nuevo presidente de la cámara hizo foco en el gigante asiático como una preocupación para la industria y se abrazó al legado de Kaumann Brea. Acevedo inició sus actividades con una clara posición política: “China no es una economía de mercado. No hay precios similares de productos para comparar con terceros mercados. El precio chino es como el INDEC de Moreno” (Jueguen, 2017).

Reflexiones finales

En este trabajo analizamos, a través de la perspectiva de la NSE, cómo la UIA llevó adelante la AEO y articuló diversos mecanismos organizacionales para construir una posición homogénea, compartida por todos los actores de la organización y expresada en el plano político institucional, contra el reconocimiento de China como economía de mercado.

Para ello se utilizó un marco teórico que diferencia, con criterios analíticos, entre Poder Estructural (PE) y el Poder Instrumental (PI), siguiendo a Fairfield (2015). Específicamente, analizamos el modo en que la cámara desplegó el segundo. Esta elección se debió a que dicho concepto nos permitió distinguir una variedad de mecanismos organizacionales e instrumentos, en tanto observables empíricos, que la organización desplegó para relacionarse con diversos actores del sistema político y económico.

Para responder a los objetivos propuestos relevamos tanto fuentes periodísticas como documentos corporativos de la UIA durante el período 2015–2017, y bibliografía especializada en la materia. La elección temporal respondió a que aunque se analizó un suceso acontecido durante la gestión de Cambiemos, sus antecedentes deben buscarse, sobre todo, en el último tramo del segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Su extensión a 2017 se debió a que el saldo de esa acción tuvo repercusiones en la vida institucional de la UIA y de la política nacional que merecían resaltarse.

Respecto a las relaciones con los responsables de formular las políticas públicas, la cámara desplegó su PI a través de los vínculos partidarios, tanto formales como informales. Llevó adelante consultas institucionalizadas entre el gobierno y las asociaciones empresariales, por medio de las cuales los asociados buscaron participar activamente en las instancias de negociación con el gigante asiático, y aportaron tres funcionarios al gobierno.

Por el lado de los recursos, la UIA construyó cohesión interna, así como también coordinó y sostuvo espacios de negociación colectiva con sectores afines en materia sectorial. Esto quedó evidenciado en el vínculo con la Cámara de Exportadores (CERA), el Think thank Atlantic Council, el Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO), la Confederación Nacional de Industria en Brasil (CNI), La Asociación Latinoamericana del Acero en Chile, la Union Industrial de la Provincia de Buenos Aires (UIPBA) y sectores PyMEs. Además, la UIA utilizó la expertise o capacidad técnica, lo que les permitió resaltar la influencia de China en la desindustrialización en América Latina. Recomendó acciones compensatorias y mecanismos de negociación colectiva con Beijing, y se posó sobre los criterios dispuestos por la Unión Europea para remarcar que China no cumplía con la auditabilidad de las empresas, cuestiones normativas y los procesos sobre las compañías. También remarcó que los desequilibrios comerciales, la competencia desleal y la pérdida de empleo argentino se profundizaría de reconocerse el gigante asiático como economía de mercado. Asimismo, contó con acceso a los medios de comunicación, tanto para instalar este tema en la opinión pública como para enviarle señales al PEN.

Según Fairfield (2015) las elites económicas lograrán mayor influencia cuando tengan en su poder fuentes fuertes y múltiples de PI (Fairfield, 2015). Consideramos que esto es necesario, pero no suficiente. En nuestro caso de estudio, la UIA desplegó diversas fuentes de PI, pero no logró frenar el apoyo de la Argentina a China para ser considerado miembro pleno de la OMC. Esto implicó la utilización de otra metodología para el análisis y la resolución de las demandas por dumping: el Estado argentino comenzó a utilizar los precios de ventas del mercado interno de China en vez de terceros mercados de referencia. Esta convivencia de dos metodologías dejó a los industriales a merced de débiles vínculos informales con los formuladores de políticas, que en el futuro dependerían de su afinidad con el signo político que condujera el PEN en cada momento histórico.

Este caso de estudio nos muestra que los empresarios, nucleados en sus organizaciones, no necesariamente ni siempre detentan un poder omnímodo sobre el Estado –al menos no de la misma forma y en los mismos ámbitos a lo largo del tiempo–. Como hemos visto, en este caso no pudieron negociar una apertura comercial controlada con el gobierno de Cambiemos que les permitiera protegerse de la competencia con China. Este saldo pudo tener que ver, siguiendo a Sanz Cerbino et al. (2023), con el impacto desigual de la relación bilateral comercial sobre la estructura productiva local, dado que al ser China el principal destino de las exportaciones agropecuarias contaba con un trato preferencial para las inversiones e importaciones, lo que terminaba impactando sobre los industriales argentinos. Pero, también, es posible adicionar a dicha explicación el carácter histórico de la AEO que una organización empresarial lleva adelante, es decir, las particularidades del contexto económico, político y social que permea tanto el proceso de toma de decisiones, como los resultados que una organización empresarial obtiene. Todo ello excede el poder estructural que un actor detenta en el sistema económico.

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* “Los precios que tiene China son como los del INDEC de Moreno”, declaraciones de Miguel Acevedo en Jueguen, 2017. Hace referencia a la intervención del Instituto de Estadística y Censos (INDEC) desde 2007, durante la gestión de Guillermo Moreno, que alimentó la falta de confianza de distintos actores sociales en los números públicos. El Instituto permaneció intervenido hasta 2015.

^{^[i]} Universidad Nacional de San Martín, Escuela Interdisciplinaria de Altos Estudios Sociales. Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales. ORCID 0009-0001-8254-9915, rocioceballosb@gmail.com

^{^[2]} Como Paul DiMaggio, Paul Hirsch, Richard Swedberg y Viviana Zelizer. Ver Dossi y Lissin, 2011.

^{^[3]} Se relevaron noticias online de medios argentinos que hagan mención al tema. Los portales incluidos fueron Ámbito Financiero, Clarín, El Ciudadano, El Cronista Comercial, El Economista, Infobae, La Nación, La Política Online, La Voz del Interior, Letra P y Página 12.

^{^[4]} Algunos de los servicios tienen que ver con capacitaciones, informes técnicos sobre los mercados o avances tecnológicos, networking, entre otros. Para un desarrollo más extenso del tema se recomienda ver Bravo et al., 2020.

^{^[5]} Una coalición cuyo liderazgo lo ejercía Propuesta Republicana (PRO) pero estaba conformada por otros partidos políticos como la Unión Cívica Radical (UCR) y la Coalición Cívica.

^{^[6]} A través del decreto 133/2015 del Ministerio de Agroindustria se eliminaron las alícuotas de los derechos de exportación para el trigo, el maíz, la carne y las economías regionales. Mientras que se estipuló una rebaja de 5% para la soja. Luego las reestableció hacia 2018, en el marco de la crisis financiera y la corrida cambiaria que atravesaba la economía.

^{^[7]} Sobre todo, luego de marzo de 2018 cuando las relaciones entre algunas cámaras empresarias y el gobierno se tensionaron por los resultados económicos y por las declaraciones que el ministro de Producción, Francisco Cabrera, les espetó a los industriales en el foro de inversiones provincial de Mendoza: “Hay que tener una agenda positiva y dejarse de llorar” (“Cabrera, muy duro…”, 2018).

^{^[8]} En relación a las altas tasas de interés, el incremento de las tarifas de los servicios públicos, la retracción del consumo, la caída del empleo industrial registrado y el aumento de las importaciones. Ver Santarcángelo et al., 2019.

^{^[9]} El giro en materia de política comercial que el presidente norteamericano, Donald Trump, impulsó, a partir de noviembre del 2016, al retirar a los EE. UU. del Acuerdo Transpacífico, contribuyó a frustrar las pretensiones del presidente argentino en esta materia (Morgenfeld, 2022).

^{^[10]} Entre otras cosas porque los acuerdos de facilidades de pago de las represas Kirchner–Cepernic y el Ferrocarril Belgrano Cargas, firmados en 2012 y que el gobierno pretendía revisar, contenían cláusulas de Cross Default. Esto significaba que, si una obra acordada con China se caía, se caían todas las demás (Rabanal, 2016).

^{^[11]} Fue secretario general y tesorero, y vicepresidente de la UIA. Ya había sido el candidato de Techint–Arcor para el reemplazo de Héctor Méndez –quien renunció en 2011– pero no logró el apoyo suficiente en aquel entonces. Esta vez fue propuesto por el grupo Industriales (Arcor, Techint, Fiat Chrysler y la cámara alimenticia COPAL) y aceptado por unanimidad por la lista Celeste y Blanca para el período 2015–2017; en la UIA conviven dos líneas que se reparten los principales cargos y desde 2005 se turnan cada dos años la presidencia de la institución. La lista celeste y blanca es heredera no directa de Movimiento Industrial Argentino (MIA) e industriales un desprendimiento del Movimiento Industrial Nacional (MIN). Ver Dossi (2017).

^{^[12]} El cual recibe financiamiento del Departamento de Estado de los Estados Unidos, de su Marina, de fabricantes militares como Lockeed Martin Corporation, Northrop Grumman Aerospace y SAAB, y de una serie de empresas como Chevron, Shell, Facebook, Coca Cola y Tenaris, de Techint (Mardones y Renou, 2016).

^{^[13]} En este sentido la canciller Susana Malcorra sostuvo que “para mejorar la relación y el vínculo con China, hay que entender dónde están las ventajas competitivas respecto de ese país” (“La UIA le…”, 2016)

^{^[14]} Que controla varias empresas reconocidas a nivel mundial: Tenaris, Ternium, Tecpetrol, Tenova, Techint Ingeniería y Construcción, y es el operador de la red de hospitales Humanitas. Además, cotiza en la bolsa de valores en Milán, México y Buenos Aires (Recalt y Rebossio, 2019).

^{^[15]} Se hace referencia a un documento de trabajo del centro de estudios norteamericano Adrienne Arsht del Atlantic Council (UIA, 2016).