Introducción
La acumulación de capacidades tecnológicas en el sector espacial de la
argentina, principalmente en el eslabón de fabricación e integración de
satélites, ha posibilitado de manera directa e indirecta la emergencia de
nuevos actores aguas abajo en la cadena de valor. Estos actores se ubican en
los eslabones de operación de satélites de telecomunicaciones y la provisión de
servicios satelitales de información, en particular los de telecomunicaciones,
uno de los segmentos que mayor ingreso genera en la economía del espacio.[3]
La Satellite Industry
Association (SIA) estimó que alrededor del 30% de
los ingresos de la economía del espacio global corresponden a los servicios
satelitales de información, de los cuales aproximadamente el 97% son servicios
de telecomunicaciones (el resto corresponde a servicios de remote sensing), contabilizando un valor de USD 110,4 mil
millones en 2022 (SIA, 2023).
En la Argentina, el primer operador nacional fue el consorcio de
empresas privadas extranjeras Nahuelsat, que operaba
un satélite alemán lanzado en 1997. Tras incumplir su compromiso de lanzar un
segundo satélite, esta fue disuelta y sus activos transferidos a la Empresa
Argentina de Soluciones Satelitales S.A. (ARSAT), empresa pública creada en
2006. ARSAT participó, en conjunto con INVAP S.E. (propiedad de la provincia de
Río Negro), en el desarrollo de los satélites geoestacionarios que hoy opera
para llevar adelante su principal actividad en términos de ingresos, la
provisión de capacidad satelital. Dado que ARSAT es el único operador satelital
de bandera argentina, cómo se inserte en la cadena de valor y en el esquema
institucional público es central para el desarrollo del sector de servicios
satelitales de telecomunicaciones.
Los satélites geoestacionarios de telecomunicaciones, como los de
ARSAT, se ubican en posiciones en el espacio desde donde operan en determinadas
frecuencias. Las posiciones y las frecuencias en las que se opera conforman
posiciones orbitales geoestacionarias (POG) que deben ser gestionadas ante la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Si bien una posición puede ser
ocupada por más de un satélite, el espectro de frecuencias en el que estos
transmiten y reciben información debe coordinarse para evitar posibles
interferencias, por lo que la combinación órbita-espectro constituye un recurso
escaso. Así, la gestión de las POG ante la UIT es un segundo aspecto central
para la provisión de servicios satelitales de telecomunicaciones desde
satélites propios.
ARSAT no es el único operador satelital en la Argentina, ya que
compite en el mercado con otros operadores extranjeros a los que se les
permite proveer capacidad satelital en el territorio argentino. La normativa
vigente contempla que sólo puedan hacerlo empresas con satélites que obtengan
autorizaciones conocidas como derechos de aterrizaje (landing rights). El otorgamiento de estos, así
como otras regulaciones de este mercado, constituyen un tercer factor central
en el desarrollo de este eslabón de la cadena de valor del sector espacial.
La coordinación entre las distintas gestiones en materia de
fabricación de satélites y política de telecomunicaciones delimita las
posibilidades para el aprovechamiento de recursos y oportunidades disponibles.
En particular, en un país con capacidades tecnológicas para la fabricación de
satélites como la Argentina, la coordinación entre las solicitudes y ocupación
de las POG, y las reglas de juego bajo las cuales el operador de bandera hace
uso de estas POG y compite en el mercado, son determinantes para el desarrollo
del sector de telecomunicaciones satelitales en el país.
Este estudio se propone evaluar las reglas de juego en las que se
enmarca la provisión de servicios satelitales de telecomunicaciones en la
Argentina. Se revisó la literatura existente sobre la actividad satelital en la
Argentina, en particular sobre el sector de telecomunicaciones, y la normativa
internacional y local que regula la provisión de servicios de telecomunicaciones
satelitales. Respecto de la normativa, se revisaron (i) las normas de
asignación de POG de la UIT y (ii) el Reglamento de
Gestión y Servicios Satelitales del año 1999. Luego se realizaron dos
ejercicios empíricos que permitieron evaluar el desempeño de la Argentina en
las últimas décadas (y hasta junio de 2023) bajo esta normativa en dos aspectos
claves para la provisión de servicios satelitales de telecomunicaciones: la
ocupación de POG y el otorgamiento de landing rights. Por un lado se evalúa la cronología de
ocupación de POG por parte de la Argentina a la luz de la reglamentación
internacional, y por otro se analiza la evolución en el otorgamiento de landing rights en la
Argentina en función de la reglamentación local. La cronología de ocupación de
POG se realiza a partir de información pública y de pedidos de información
realizados a la autoridad competente, y la evolución en el otorgamiento de landing rights a
partir del relevamiento de las resoluciones publicadas por el Ente Nacional de
Comunicaciones (ENACOM) desde 1988 hasta junio de 2023.[4]
Mientras que esta metodología permite evaluar la consistencia del marco
institucional y sus implicancias para el desarrollo del sector de servicios
satelitales de telecomunicaciones, el análisis de otros elementos, como las
disputas, conflictos o intereses que se dan en el escenario político y
geopolítico del período bajo estudio, y su vinculación con el funcionamiento de
las reglas de juego, queda fuera del alcance del presente trabajo.
En la siguiente sección se enmarca el estudio en la literatura, para
luego desarrollar tres aspectos institucionales clave que delimitan las
posibilidades para el aprovechamiento de recursos y oportunidades en el sector
de telecomunicaciones satelitales en la Argentina. El primero de los aspectos
institucionales –abordados en las siguientes tres secciones del trabajo– es
cómo se inserta el operador de bandera tanto en la cadena de valor del sector
como en el esquema institucional del sector público el segundo es la gestión de
POG ante la UIT, y el tercero es la gestión de landing rights a partir de los acuerdos de
reciprocidad. En la última sección se plantean las principales conclusiones del
trabajo.
Instituciones,
telecomunicaciones satelitales y desarrollo
Numerosos estudios han
mostrado que la inversión en el sector espacial proporciona retornos
sustantivos (London Economics, 2015), de hecho, el
desarrollo local de estas actividades puede generar impactos económicos
directos (empleo, exportaciones, encadenamientos aguas arriba y aguas abajo, etc), así como externalidades de conocimiento que
beneficien al resto de la sociedad. Por su parte, mientras que las
telecomunicaciones contribuyen al crecimiento y el desarrollo económico, una
red apropiada de éstas es un factor clave para posibilitar la participación en
la economía global (Gómez-Barroso y Marbán-Flores,
2020). Los canales a través de los cuales las telecomunicaciones impactan en el
desarrollo son diversos, e incluyen aumentos de productividad en otros sectores
(Röller y Waverman, 2001),
la reducción en los costos de transacción (Madden y Savage,
2009), y un aumento del valor agregado en sectores industriales (Maneejuk y Yamaka, 2020).
Numerosos trabajos empíricos han encontrado evidencia a favor de los efectos
positivos de las telecomunicaciones. Por ejemplo, en el uso de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones (TICS) en el desarrollo (Njoh, 2018), y de su infraestructura en el crecimiento (Pradhan et al., 2015; Toader
et al., 2018) y en el desarrollo financiero (Pradhan
et al., 2015); y del efecto positivo de internet en las exportaciones (Freund y Weinhold, 2004) en el
crecimiento (Harb, 2017) y en la mayor localización
de empresas en zonas rurales (Kim y Orazem, 2017).
El impacto de las telecomunicaciones es mayor en países en desarrollo
(Maneejuk y Yamaka, 2020),
y el efecto positivo que la disponibilidad de internet en un país tiene sobre
su comercio internacional también es mayor en países de ingresos medios y bajos
(Meijers, 2014). De hecho, desde comienzos de siglo
las telecomunicaciones se han expandido en los países en desarrollo, con
efectos positivos en la macroeconomía y en el bienestar de la población
(Gómez-Barroso y Marbán-Flores, 2020). En particular
para los países latinoamericanos se ha encontrado evidencia a favor de que la
infraestructura de telecomunicaciones contribuye al crecimiento, por lo que
estos países pueden beneficiarse de designar mayores recursos a la expansión de
esta infraestructura (Fawaz et al., 2021).[5]
Existen variables que pueden mediar para que el impacto positivo de
las telecomunicaciones se materialice. Por ejemplo, Ortiz et al. (2015)
encuentran que el rol de las telecomunicaciones en el crecimiento es limitado
si no es acompañado de inversiones en educación que permitan un uso más
eficiente de las tecnologías. En el plano institucional, Greig
(2020) estudia cómo las reglas de juego para el caso de EE.UU. pueden
obstaculizar la entrada de nuevos proveedores de servicios de
telecomunicaciones. También en el plano institucional, Ordóñez y Navarrete
(2016) analizan el impacto de regulaciones en el mercado de telecomunicaciones
introducidas en México sobre el desarrollo de la industria y la innovación en
los servicios de telecomunicaciones del país.
Las instituciones son un determinante clave del desarrollo económico,
dado que afectan el modo en que los agentes interactúan, las señales
económicas que enfrentan, y el ritmo al que acumulan capacidades tecnológicas (Cimoli et al., 2010). La relevancia de las instituciones
ha sido respaldada por evidencia empírica (Khalil et al., 2007), por
ejemplo sobre el impacto que tienen en el crecimiento los derechos de propiedad
(Acemoglu et al., 2004) o la democracia (Acemoglu et al., 2014). En particular para los países en
desarrollo, la falta de instituciones que resuelvan problemas de baja
eficiencia dificulta el apoyo a inversiones productivas, lo cual explica, al
menos en parte, su desempeño económico (Yildirim y Gökalp, 2016). Contemplar las condiciones institucionales
particulares en el diseño de política será entonces crucial para que una
estrategia de desarrollo tenga éxito (Rodríguez-Pose, 2013). Estas
consideraciones generales sobre instituciones y desarrollo económico pueden
aplicarse, en particular, al sector de telecomunicaciones.
Dentro del conjunto de las telecomunicaciones, las satelitales
benefician a los países en desarrollo con mejoras en el acceso a la educación,
mayores oportunidades comerciales y atracción de inversiones (Parapak, 1994), y permiten una mayor integración de sus
zonas rurales y remotas (Hudson, 2006, p. 5). Para poder proveer servicios con
sus propios satélites, los países deben llevar a cabo gestiones ante la UIT.
Tanto la relación entre la UIT y las autoridades nacionales que le solicitan
los recursos órbita-espectro (Zhao, 2002), como el rol de la UIT para
garantizar la eficiencia y la equidad han sido especialmente atendidos por la
literatura.[6]
Sin embargo, no se ha puesto particular atención en cómo el
aprovechamiento efectivo de los recursos puede estar condicionado por las
instituciones locales. Para el caso de la Argentina, la literatura ha abordado
algunos aspectos tangenciales a esta problemática. Por ejemplo, la vinculación
entre la regulación local de las telecomunicaciones satelitales, las reglas de
juego globales, las actividades del operador de bandera, y el programa espacial
nacional (Hurtado y Loizou, 2018); el rol de los
operadores satelitales y su marco normativo en la Argentina (Serra y Rus,
2017); el impacto de las decisiones de política sobre el proceso de aprendizaje
y desarrollo tecnológico (López y Pascuini, 2018); el
diseño del plan de fabricación de satélites geoestacionarios y el
aprovechamiento de las capacidades tecnológicas acumuladas y las POG del país (Pascuini, 2020); la evolución tecnológica e institucional
de la actividad espacial en la Argentina y las posibilidad de incrementar el
nivel de integración local de las misiones satelitales (López et al., 2021); y
la inserción de empresas espaciales argentinas en las tendencias globales y sus
vinculaciones con el ecosistema local e instituciones relevantes (Pascuini y López, 2022).
El rol del operador de bandera: ARSAT
ARSAT es el operador
satelital de bandera argentino, actualmente sus acciones se encuentran
totalmente en manos del Estado Nacional, y su administración desde el 2019 es
competencia de la Secretaría de Innovación Pública, dependiente de la Jefatura
de Gabinete de Ministros. La empresa fue constituida con múltiples objetivos,
entre los que se encuentran, además de la operación de satélites, su
fabricación y lanzamiento. ARSAT pertenece principalmente al eslabón de
operadores dentro de la cadena de valor de la economía del espacio (OECD,
2012), abasteciendo de capacidad satelital a proveedores de servicios de
información que la transforman para satisfacer las necesidades de
telecomunicación de los clientes.
Según su ley de creación, al menos el 51% del capital social debe
pertenecer al Estado nacional, algo que no puede modificarse sin previa
autorización del Congreso, siendo el Poder Ejecutivo quien designa al
ministerio u organismo titular de esas acciones. No obstante, dado que existen
distintas clases de acciones con distinto derecho a voto, con mucho menos del
49% del capital el sector privado puede tener la mayoría de votos. Siempre que
sus acciones estén en manos del Estado nacional o de las provincias, ARSAT
goza de exenciones impositivas que caerían ante una privatización incluso
parcial. Asimismo, según su estatuto, el voto de las acciones en poder del
Estado es indispensable, cualquiera sea su porcentaje sobre el total, para
decidir sobre cuestiones que puedan afectar el patrimonio o los intereses de
los accionistas, o impliquen cambios en su objeto social. Se trata entonces de
una cláusula que establece una especie de “acción de oro” en poder del Estado
nacional.
Actualmente, la demanda de capacidad satelital de ARSAT consiste
principalmente en proveedores de televisión y telecomunicaciones satelitales.
La competencia de ARSAT en este segmento está conformada por operadores de
satélites con pisada sobre la Argentina que cuentan con landing rights. Con los años, fundamentalmente
debido a planes impulsados desde el Estado nacional, la empresa fue
diversificando sus unidades de negocio, que actualmente son: Satelital, Red
Federal de Fibra Óptica, Televisión Digital Abierta y Datacenter.
Según el portal de datos de ARSAT, la empresa cuenta con 769 empleados, de los
cuales el 82% desempeña sus tareas en la Estación Terrena de Benavídez (el
resto lo hace en el interior del país); y sus ingresos crecieron un 73% en
términos reales entre 2016 y 2022, año en que superaron los $20 mil millones.
En el segmento de telecomunicaciones satelitales ARSAT se encuentra
integrada verticalmente, compitiendo aguas abajo con sus propios clientes de
capacidad satelital al proveer servicios satelitales de telecomunicaciones.
Allí posee una ventaja respecto a proveedores privados debido a las exenciones
impositivas previamente mencionadas, lo cual se ve agravado por el
incumplimiento de la independencia que debe tener todo proveedor de servicios
de telecomunicaciones respecto de su ente regulador,[7]
ya que tanto ARSAT como el ENACOM (ente regulador) dependen de la Jefatura de
Gabinete de Ministros. Para cumplir con la independencia, ARSAT o el ENACOM
deberían salir de la esfera de la Jefatura de Gabinete, de la cual depende el
resto de las secretarías y ministerios. Sin un encuadre institucional que salve
este conflicto de intereses, la única forma para independizar a estos actores,
es que ARSAT abandone la provisión de servicios satelitales de telecomunicaciones
y se limite a su rol como proveedor de capacidad.
A raíz de la diversidad de actividades que realiza ARSAT surgen dos
interrogantes. Por un lado, la empresa disputa el mercado de venta de capacidad
satelital con actores líderes en el mundo, como la francesa Eutelsat (con
ingresos totales por EUR 1.191 millones en 2022, contra aproximadamente 153 de
ARSAT),[8]
que desde 2016 ha recibido autorización en cinco satélites para proveer
capacidad en la Argentina. En este marco cabe preguntarse si la competitividad
de ARSAT no se ve limitada por la realización de una serie de actividades que
no sólo no se observan en ninguno de los operadores satelitales internacionales
con los que compite, sino que le aportan ingresos marginales en comparación con
los del segmento de venta de capacidad satelital.
Por el otro, al no cumplirse la independencia entre ARSAT y su
regulador (ENACOM), vale preguntarse si las actividades que realiza ARSAT
aguas abajo en el sector de telecomunicaciones satelitales no afectan la
transparencia de las reglas de juego a las que se enfrentan los proveedores
privados de servicios de información (que también son regulados por el ENACOM).
Esta situación no es exclusiva de Argentina, por ejemplo, la Indian Space Research
Organisation (ISRO), que entre varias funciones
cumple con el rol de operador de bandera de India, tampoco es independiente del
ente que regula la provisión de servicios de información satelital de
telecomunicaciones, el Department of
Telecommunications (DoT).
En otros casos, como el de Israel, el operador de bandera también provee
servicios satelitales de información, pero es independiente del regulador, en
tanto actualmente se encuentra en manos del sector privado (Alvarez,
2021). Vale aclarar que para resolver este conflicto de intereses existen otras
alternativas a la privatización, por ejemplo, que ARSAT no provea servicios
aguas abajo o, como se dijo antes, que no dependa de la misma entidad que el
regulador de ese segmento. Más arriba en la cadena de valor, por su parte, la
autorización a satélites extranjeros para proveer capacidad satelital en el
territorio Argentino, y por tanto para competir con ARSAT, recae sobre una
entidad que también depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Este punto
se desarrollará en la sección sobre competencia y desarrollo del sector de
telecomunicaciones satelitales argentinas, donde se evidenciará que estas
autorizaciones, lejos de seguir el reglamento dispuesto para ello, revisten un
carácter discrecional.
Regulación
internacional y preservación de POG en la Argentina
En esta sección, en
primer lugar se presenta una breve descripción del marco regulatorio
internacional para la gestión de POG. Luego, dadas las reglas de juego
internacionales, se revisa cómo Argentina ha gestionado la solicitud,
preservación y ocupación de este recurso.
Marco institucional para la
gestión de POG
En la Argentina, las
gestiones ante la UIT, el organismo de las Naciones Unidas que tiene como
función regular las telecomunicaciones a nivel internacional, están a cargo de
la Subsecretaría de Telecomunicaciones y Conectividad (SSeTC),
dependiente de la Secretaría de Innovación Pública de la Jefatura de Gabinete
de Ministros. Para poder entender la gestión de las POG es necesario revisar
cómo la UIT coordina el conjunto de servicios de radiocomunicaciones y la
gestión internacional del espectro de frecuencias radioeléctricas y órbitas de
los satélites. En su reglamento de radiocomunicaciones (UIT, 2020), la UIT
reglamenta la asignación de POG desde las cuales se podrá brindar, en ciertas
frecuencias y sobre ciertos territorios, servicios satelitales. Actualmente
existen asignaciones de posiciones orbitales planificadas y no planificadas.
Las asignaciones planificadas surgen de dos reuniones, en 1985 y 1988, en las
que se le distribuyeron POG en determinadas frecuencias muy acotadas a cada uno
de los países miembros de la UIT.
La asignación no planificada de POG se basa en el principio de
“prioridad temporal”, donde la coordinación exitosa entre países permite el
reconocimiento internacional de la utilización de frecuencias en las distintas
POG por parte de redes espaciales o estaciones terrenas, así como la
inscripción de aquellas en el Registro Internacional de Frecuencias de la UIT.
Es a partir de ese registro que un país posee la prioridad absoluta sobre la
posición y comienza el periodo de preservación de la misma. El procedimiento
para obtener una POG (esto es, poder transmitir en determinada banda de
frecuencias desde una posición orbital geoestacionaria) mediante la asignación
no planificada incluye los siguientes pasos:
-Anotación: el país manda a la UIT una Advance Publication Information
(API) donde pide una asignación de frecuencia para cierta posición orbital, al
tiempo que todos los países posiblemente afectados por la misma deben analizar
si hay una afectación sobre sus intereses.
-Coordinación: una vez
anotado, el pedido entra a una lista de espera por orden de llegada para dar
prioridad a la ocupación de frecuencias en esa POG. Cuando toca el turno
empieza la etapa de coordinación con los países posiblemente afectados. Si la
coordinación es exitosa la posición está en condiciones de utilizarse, mientras
que si no lo es, la UIT prevé procedimientos adicionales para resolver el
desacuerdo.
-Notificación: cuando el
país ubica en la POG un satélite con capacidad de operar en las frecuencias
asignadas por más de 90 días, se realiza la notificación a la UIT. Si el país
posee la prioridad más alta y no se verificó que interfiriera con otros enlaces,
la asignación pasa a ser efectiva y se inscribe en el Registro Internacional de
Frecuencias.
La prioridad sobre una posición está sujeta a una
serie de requisitos: a partir de la fecha de anotación, hay un plazo límite de
7 años para la notificación; y si por más de 6 meses el satélite no puede
prestar servicios, el país debe pedir una “suspensión”, luego de la cual tiene
3 años para restablecer el servicio del satélite. Si no se cumple con los
plazos de la UIT para ocupar o volver a prestar servicios en una POG, se
considera que el Estado miembro la perdió y pasa a estar vacante.
Desde 1985, la Argentina
tiene asignadas cuatro POG planificadas (UIT, 1985; 2019), cuyas frecuencias
son muy acotadas,[9]
por lo que, para darles un uso comercial, se deberían solicitar ampliaciones,
lo cual no tendría mucho sentido en tanto requeriría procesos equivalentes a
los de solicitar una nueva POG. La Argentina actualmente ocupa dos POG no
planificadas, una que corresponde a la primera API enviada en 1993, y otra
cedida por Estados Unidos. A la primera API de 1993 le siguieron otras siete
enviadas desde 2012, cuatro de ellas actualmente vigentes, entre las que se
encuentran tres que buscan ampliar las bandas de frecuencia en sus dos
posiciones ocupadas,[10] y
una para obtener una nueva POG. Las tres API restantes expiraron porque
Argentina no ocupó las POG en los plazos establecidos.
En el Gráfico 1 a continuación, se ilustra la cronología de solicitud
y ocupación de las POG no planificadas de la Argentina (actualizado a junio de
2023). El período abarca desde la primera solicitud (1993) que derivó en la
ocupación de una POG no planificada, hasta el vencimiento de la última
solicitud vigente (2029).
Gráfico 1: Cronología de la solicitud y ocupación de las POG no
planificadas en la Argentina a junio de 2023
Notas: POG: posición orbital geoestacionaria. API: Advance Publication Information.
Fuente: Elaboración
propia en base a Jefatura de Gabinete de Ministros (2019), Ley 27.078 (2014),
UIT (2020) y consultas a dependencias de la Secretaría de Innovación Pública.
Con fines expositivos, la historia de las gestiones para la solicitud
y ocupación de recursos órbita-espectro por parte de la Argentina puede
caracterizarse en tres grupos:
-POG ocupadas;
-API presentadas y vencidas;
-API vigentes;
En esta sección se revisan los procesos de solicitud y ocupación de
las POG que, como se verá, han derivado en recurrentes problemas de
coordinación entre las distintas instituciones a cargo de estas gestiones, y
han incluido una variedad de decisiones como la adjudicación de los recursos de
órbita-espectro a un consorcio de empresas extranjeras, la creación de un
operador de bandera, y la integración local de satélites. Esta manera de gestionar
la solicitud y ocupación de las POG ha generado costos, teniendo que alquilar
satélites para ocuparlas transitoriamente, pedir extensiones de plazo como
última instancia permitida por la UIT para evitar perderlas, e incluso
desperdiciando POG que podrían haber sido aprovechadas aun sin tener satélites
propios para ocuparlas.
Las dos POG actualmente
ocupadas son la 72° Oeste (O) en banda Ku y la 81° O Ku y C.[11]
Ambas fueron adjudicadas en su momento a un consorcio de empresas extranjeras
que sólo ocupó una de ellas mediante un satélite que presentó fallas antes del
término de su vida útil. Para evitar la pérdida de las POG y con el objetivo,
entre otros, de aprovechar este recurso es que se creó ARSAT en 2006.[12]
En 1991 se había llamado a concurso público para la provisión y puesta
en funcionamiento de un Sistema Satelital Nacional. En 1993 la UIT asignó a la
Argentina la POG 72º O Ku, solicitada ese mismo año,
cuya explotación comercial fue adjudicada al consorcio de empresas Nahuelsat. El consorcio estaba conformado por la francesa Aérospatiale, la italiana Alenia Spazio,
la alemana Deutsche Aerospace AG y la Empresa
Brasileira de Telecomunicações. Nahuelsat
prestó servicios en la POG adjudicada hasta 1997 mediante dos satélites
alquilados, y desde 1997 hasta 2007 mediante el Nahuel 1A, fabricado por la
alemana Dornier Satellitensysteme. Aunque el Nahuel
1A comenzó a presentar fallas, la empresa no lo reemplazó, y si bien siguió
transmitiendo desde la posición hasta el 2010, desde 2007 fue necesario
recurrir a otros satélites para cumplir con los contratos. Lamentablemente no
se ha encontrado información pública que permita estimar el costo total de
alquileres que generó no haber remplazado el Nahuel 1A a tiempo. El satélite
AMC-6, alquilado parcialmente a SES, es donde migraron principalmente los
clientes hasta que en 2014 se produjo la última migración hacia un satélite
producido en la Argentina (ARSAT 1).[13]
En 1998 Argentina firmó con EE.UU. un acuerdo de reciprocidad para la
provisión de capacidad y servicios satelitales. Dado que Nahuelsat
no tenía la capacidad para ofrecer servicios en EE.UU. desde la POG 72° O, para
que haya reciprocidad, EE.UU. cedió ese mismo año a la Argentina la POG 81° O Ku y C. En noviembre de 1998 se le adjudicó el uso de la
POG cedida por EE.UU. a Nahuelsat, manifestándose en
los hechos ese mismo año la reciprocidad con la entrada de Direct TV en la
Argentina. También en 1998, en el marco de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), la Argentina estableció que para la comercialización de los servicios de
telecomunicaciones satelitales se exigirían acuerdos de reciprocidad.
Nahuelsat no sólo no reemplazó el
satélite que fallaba sino que tampoco avanzó en la ocupación de la 81° O, lo
cual por contrato debía hacer antes del 2000. Se solicitaron diversas prórrogas
a la UIT para ocupar la 81° O Ku y C, siendo la
tercera y última la que ponía fecha límite el 19 de octubre de 2005. El 17 de
agosto de 2004 la Argentina revocó la adjudicación de la 81° O a Nahuelsat, que a finales del 2004 se declaró en quiebra.
Así, pasada más de una década desde la adjudicación de las dos POG a un
consorcio privado, una de ellas se encontraba bajo riesgo mientras que en la
otra, como se verá más adelante, se debió prestar servicios mediante satélites
alquilados.
En 2006 se creó el operador satelital de bandera ARSAT. Además de que
se le autorizó explotar la 81° O Ku y C, su ley de
creación definió que se le otorgaría autorización sobre otras POG que
resultaren de la coordinación ante la UIT. Esta cláusula implica un cambio
institucional en la gestión de las POG, en la medida en que su adjudicación
pasa de un consorcio extranjero a una empresa propiedad del Estado (ARSAT). En
efecto, al año siguiente de su creación, se le asignó la 72° O Ku. En octubre de 2005, dos días antes de que venciera la
última prórroga solicitada ante la UIT, se ocupó la 81° O Ku
y C con el satélite Anik E2 alquilado a Telesat por USD 2,1 millones (Hurtado y Loizou,
2018), es decir que se tuvo que incurrir en costos no planificados para evitar
la pérdida. En 2007 se transfirieron los activos de Nahuelsat
al Estado nacional y ARSAT quedó a cargo del satélite Nahuel 1A. A partir de
acuerdos con empresas extranjeras la POG 81° O fue ocupada transitoriamente
hasta la puesta en órbita en septiembre del 2015 del ARSAT 2, integrado
localmente.[14]
Este satélite posee capacidad para transmitir en bandas Ku
y C y tiene cobertura en la Argentina, países del Corredor Andino, una parte de
Brasil, Estados Unidos y Canadá.
Las API presentadas y vencidas
Desde la creación de
ARSAT hasta junio de 2023 se presentaron siete API ante la UIT, tres de las cuales
vencieron al incumplir con el plazo para ocupar con satélites las POG solicitadas,
mientras que las cuatro restantes permanecen vigentes. Las API vencidas fueron
solicitadas en noviembre de 2014, y preveían extender las frecuencias de la
POG 72° O para transmitir adicionalmente en banda Ka y ocupar dos nuevas, las
38,5° O y 91,5°O en bandas Ku y Ka. En 2021,
transcurridos los 7 años previstos para la ocupación, el país no había cumplido
los plazos ni solicitó prórrogas, por lo que las API llegaron a su vencimiento.
En los casos de las POG 38,5° O y 91,5° O no se contaba con planes para
ocuparlas, mientras que en la POG 72° O Ka la Argentina ya había solicitado
otra API en 2020, como se verá a continuación.
Las API vigentes
De las cuatro API
vigentes a junio de 2023, dos solicitan ampliar la POG 81° O, desde donde opera
el ARSAT 2, para transmitir en banda Ka, y una ampliar la POG 72°O, desde donde
opera el ARSAT 1, para transmitir en banda Ka, Q y V. La cuarta busca ocupar
una nueva posición, la 58° O, en bandas Ku, Ka, Q, y
V.
La primera API para operar en Ka desde la 81° O, donde se encuentra el
ARSAT 2 desde el 2015, se envió en 2012. La primera para operar en Ka desde la
72° O, donde se encuentra el ARSAT 1 desde el 2014, se envió en 2014. Dado que
ni el ARSAT 1 ni el 2 pueden transmitir en bandas Ka, en el Plan Satelital
Geoestacionario Argentino, que fue aprobado como anexo a una ley sancionada en
2015 por el Congreso Nacional, se previó iniciar en 2016 la construcción de un
satélite con dicha capacidad, que ocuparía alguna de estas POG. Sin embargo, y
pese a haber sido aprobado por ley, el Plan no pudo garantizar la ocupación de
nuevas posiciones solicitadas (Pascuini, 2020).[15]
Respecto de la preservación de la 81° O Ka, los retrasos en la
ocupación implicaron costos adicionales y nuevas gestiones ante la UIT. La
primera API presentada desde la creación de ARSAT se envió en 2012 para la 81º
O Ka. Llegando al vencimiento de la API, que sería en septiembre de 2019, la
Argentina no contaba con un nuevo satélite propio por lo que, en pos de proteger la POG, alquiló el satélite Astra-1H a SES,
cuyo costo ascendió a EUR 7 millones, que la ocupó desde fines de 2018 durante
los 90 días necesarios para que el país mantuviera la prioridad (Jefatura de
Gabinete de Ministros, 2019). Esto extendió otros tres años el plazo para
colocar un satélite en esa POG, los cuales cuentan a partir de que la Argentina
realizó la notificación de suspensión del servicio en enero de 2019 (Jefatura
de Gabinete de Ministros, 2019), estableciendo un nuevo vencimiento en enero de
2022. Llegando cerca del plazo, Argentina nuevamente se encontraba sin un
satélite propio que pudiera transmitir en banda Ka desde los 81º O, por lo que
alquiló por 90 días el satélite Hylas 1 a la empresa Avanti (Reino Unido).[16]
El satélite se ubicó en torno a la posición requerida desde el 3 de diciembre
de 2021 hasta principios de marzo de 2022 cuando Argentina solicitó nuevamente
la suspensión, extendiendo el plazo hasta el 3 de marzo del 2025.[17]
El interrogante sobre si los tiempos de fabricación y puesta en órbita
de un nuevo satélite de ARSAT permitirán cumplir con los plazos de esta API
permanece abierto. El historial de retrasos en la fabricación del tercer
satélite de ARSAT comienza con el incumplimiento de los plazos establecidos en
la ley del Plan satelital geoestacionario, que preveía la puesta en órbita del
denominado ARSAT 3 en 2019. Después de una serie de marchas y contramarchas, en
2020 ARSAT anunció que se retomaría el desarrollo del tercer satélite (ARSAT,
2020, febrero) que se denominaría ARSAT SG1 y estaría listo para la primera
mitad de 2023 (ARSAT, 2020, julio), algo que no sucedió. La finalización de su
revisión preliminar de diseño se anunció en agosto de 2022 (INVAP, 2022, agosto)
y, según los últimos anuncios, podría ponerse en órbita durante el primer
trimestre de 2025 (Perfil, 2023, agosto). En caso de que la fabricación y el
lanzamiento no pudieran concretarse para que el satélite estuviera prestando
servicios en su POG antes del 3 de marzo de ese año, deberían tenerse en cuenta
los costos y riesgos asociados a la preservación mediante alguna alternativa,
inclusive el costo de oportunidad por no obtener rentabilidad de la misma a
partir de su utilización por parte de un tercero, o incluso la posible pérdida
del recurso.
Previendo el riesgo de que los tiempos de desarrollo y fabricación de
un satélite propio no permitieran ocupar la POG 81º O Ka antes del vencimiento
de la API enviada en 2012, la Argentina había enviado en 2017 una API adicional
solicitando, otra vez e independientemente de la anterior, la extensión de
derechos de esta misma POG. Es decir que actualmente coexisten dos API
argentinas ante la UIT para transmitir en banda Ka en la posición 81º O. La
última API enviada (2017) vence en junio de 2024, antes de que se pueda poner
en órbita el tercer satélite de ARSAT, que como se dijo, según la última
información pública, sería en 2025. Por su parte, la primera (2012) vence en
marzo de 2025, debido a que se realizaron las dos ocupaciones transitorias con
satélites alquilados y posteriores suspensiones ya mencionadas.
Respecto de la 72° O Ka, como los tiempos para el desarrollo y
fabricación del nuevo satélite no garantizaban que se la pudiera ocupar antes
de que la API venciera en noviembre de 2021, en diciembre de 2020 se envió una
nueva API para esa misma posición, que incluyera también las bandas Q y V, con
vencimiento previsto para diciembre de 2027. En marzo de 2022 el Presidente de
la Nación Argentina anunció en la apertura de sesiones del Congreso de la
Nación la construcción del ARSAT-SG2, que según declaraciones de ARSAT operaría
desde la posición 72° O Ka y Ku (ARSAT, 2022, marzo).
En este caso, nuevamente, la gestión de la POG debería atender los plazos de
fabricación.
La última API enviada a la UIT en febrero de 2022 solicitó una nueva
ubicación, la 58º O, en bandas Ku, Ka, Q y V. Como se
adelantó, si la coordinación es exitosa, hay como máximo 7 años desde el inicio
de la anotación para colocar un satélite, con lo cual el plazo para la puesta
en servicio con capacidad de transmitir desde esa posición en estas bandas
vence en febrero de 2029. Vale aclarar que en los anuncios realizados por ARSAT
e INVAP sobre los planes de desarrollo y construcción de satélites no se mencionan
ni la banda Q ni la banda V (ARSAT, 2020, julio; INVAP, 2022, agosto) que, como
se dijo, fueron solicitadas para la posición 72° O en 2020 y 58º O en 2022.
Los costos de la descoordinación
La gestión argentina en
la solicitud, coordinación y ocupación de POG ha evidenciado retrasos que han
puesto en riesgo, y en algunos casos efectivamente han desperdiciado, recursos
de órbita-espectro que tienen un valor económico alto, algo que sigue ocurriendo
en la actualidad. Los riesgos se generan a partir de la dificultad para
coordinar las gestiones en la solicitud de POG ante la UIT y las acciones
requeridas para efectivamente ocuparlas. Estas dificultades han ocurrido tanto
cuando la ocupación de las POG argentinas estuvo a cargo de un consorcio
privado como estando en manos de una empresa propiedad del Estado. En el primer
caso la experiencia nos ha mostrado, por ejemplo, la necesidad de tomar
acciones a tiempo en caso de que los adjudicatarios no cumplan con sus
compromisos para evitar costos adicionales. En el segundo, la experiencia
reciente y la situación actual nos muestra que no sólo es necesario tener en
cuenta los plazos de fabricación de satélites (López y Pascuini,
2018), sino también la efectiva disponibilidad de recursos para financiar los
proyectos, algo que el Plan Satelital Geoestacionario Argentino tampoco ha
podido garantizar (Pascuini, 2020). Los alquileres
del Anik E2 a Telesat para
evitar la pérdida de la 72° O Ku y C en 2005, o del
Astra-1H a SES y el Hylas-1 a Avanti para evitar la
pérdida de la 81° O Ka en 2018 y en 2021 respectivamente, son ejemplos que
ilustran los costos asociados a la descoordinación mencionada.
En el futuro inmediato este riesgo se encuentra latente en la posición
81° Ka, cuyas API se enfrentan a vencimientos en junio de 2024 y marzo de 2025.
En el mediano plazo, se presenta en las posiciones 72º O Ka, Q y V y 58º O Ku, Ka, Q y V cuyos vencimientos tienen fecha en 2027 y
2029. Dado que actualmente no se ha publicado un cronograma actualizado de
fabricación de satélites, en los próximos años parte del debate sobre la
gestión de estas y otras POG que se soliciten girará en torno a las
alternativas disponibles para ocuparlas, ya sea con satélites fabricados
localmente, que en los casos de API que se vencen inminentemente es poco
factible, o con satélites comprados o de terceros. En caso de que se quiera
ocuparlas con satélites construidos localmente, se deberá avanzar en nuevos
proyectos de fabricación o buscar una alternativa de ocupación transitoria.
Adicionalmente se debería decidir la plataforma a utilizar teniendo en cuenta
sus tiempos de construcción (en caso de ser una ya desarrollada como la del
ARSAT 1 y 2) o de desarrollo (en el caso de una nueva como ARSAT-SG1), la
efectiva disponibilidad de financiamiento, y también los tiempos dispuestos
por la UIT.
Si alguna posición no pudiera ser ocupada por un satélite propio antes
de su vencimiento, existen varias alternativas potenciales por las cuales se
podría obtener rentabilidad, las cuales deben ser consideradas con la debida
anticipación. Entre ellas se encuentra la subasta o concurso de la POG, el
alquiler de un satélite a otro operador satelital para operarlo hasta que se
disponga de uno propio, o la asociación con un tercero que aporte el satélite
como contrapartida de la utilización de la POG argentina, compartiendo la
capacidad satelital (Hosted Payload model).
Competencia y
desarrollo del sector de telecomunicaciones satelitales argentinas
El marco institucional
para la gestión de la oferta de capacidad satelital en el mercado local está
dado desde 1999 por el Reglamento de Gestión y Servicios Satelitales (Resolución
3609/1999) vigente, al que nos referiremos como “el Reglamento” a partir
de ahora. En base al estudio de esta normativa, se analizan varios aspectos
institucionales que poseen una limitada capacidad para establecer las reglas
de juego efectivas en el sector, en particular:
-la incapacidad para asegurar la reciprocidad en las condiciones a las
cuales se enfrentan los operadores extranjeros en la Argentina, y el operador
nacional en el extranjero;
-las limitaciones de la normativa para gestionar el trade-off entre el fomento de la competencia,
y la protección y estimulación de los sistemas satelitales argentinos.
La provisión de servicios satelitales de telecomunicaciones en la
Argentina debe autorizarla el organismo de aplicación, actualmente la SSeTC, dependiente la Secretaría de Innovación Pública de
la Jefatura de Gabinete de Ministros. El Reglamento tiene entre sus objetivos
regular la provisión de facilidades de los satélites geoestacionarios, y entre
otros aspectos establece las condiciones bajo las cuáles la actual SSeTC da autorizaciones a satélites no argentinos para
dicha provisión en el país, denominadas landing rights. La regulación del otorgamiento de estas
autorizaciones cuenta con varias dimensiones, dos de las cuales son de
particular relevancia para el desarrollo del sector: los acuerdos de
reciprocidad, y los regímenes de exclusividad y competencia.
Respecto a la primera
dimensión, el Reglamento establece que se deben suscribir “Acuerdos de
Reciprocidad” con otros países, para que sus satélites puedan proveer servicios
en la Argentina. Estos acuerdos pretenden garantizar que las condiciones para
la provisión sean idénticas para ambos países. Serra y Rus (2017, p. 49)
explican que la Argentina había firmado en un muy breve lapso de tiempo
acuerdos con todos los países que contaban con operadores satelitales capaces
de ofrecer servicios sobre su territorio. Desde la sanción de este reglamento
se han firmado siete acuerdos: México y EE.UU. (1998), España (1999), Países
Bajos (2000), Canadá (2001), Brasil (2002), y Comunidad Andina (2018). A
continuación se identifican tres dificultades por las cuales estos acuerdos no
pueden garantizar que las condiciones sean idénticas para ambas partes.
La primera dificultad para efectivizar la reciprocidad es cuando el
territorio del otro país se encuentra fuera del alcance de los satélites
argentinos en órbita al momento de suscribir el acuerdo. A excepción del caso
de la Comunidad Andina, en el resto de los acuerdos los satélites argentinos no
poseían pisada sobre el territorio de las contrapartes al momento de firmar los
acuerdos, por lo que la reciprocidad no se efectivizaría al menos en un futuro
cercano. Más aún, en la actualidad los sistemas satelitales argentinos siguen
sin tener cobertura sobre Países Bajos o España. Por su parte, el ARSAT 2
permitió cubrir los países de los otros acuerdos, y según información provista
por la empresa, ARSAT brindó servicios en Chile, EE.UU. y Venezuela. Dicho
esto, no queda claro el sentido de acordar reciprocidad con países con los que
no se haría efectiva (por ejemplo, los países europeos), y tampoco el motivo
para mantenerlos.
La segunda dificultad es que, de hecho, el Reglamento no impide
necesariamente que se brinden servicios en el territorio nacional con satélites
con cuyas administraciones notificantes no existan acuerdos de reciprocidad.
Esto sucede porque ARSAT se encuentra habilitada para realizar “mejoras”
(artículo 25 del Reglamento) al sistema satelital argentino utilizando
satélites de la “Región II” de la UIT, que comprende las Américas incluyendo
Groenlandia y algunas islas del Pacifico este, independientemente de que se
cuente con los respectivos acuerdos de reciprocidad. Más aún, si bien el
Reglamento restringe de esa manera los países con quienes ARSAT puede realizar
esta operatoria, la resolución 4 de 2022 de la Secretaría de Coordinación
Presupuestaria y Planificación del Desarrollo de la Jefatura de Gabinete de
Ministros la exceptuó de dichas restricciones para que pudiera contratar al
satélite SES 17, cuya administración notificante es Luxemburgo, un país que ni
pertenece a la Región II, ni tiene acuerdos de reciprocidad con la Argentina.
Una tercera dificultad para la efectividad de la reciprocidad es que
existen asimetrías en los marcos regulatorios de los distintos países. Por
ejemplo, los operadores satelitales de bandera de los países desarrollados han
alcanzado una madurez tal que no resulta necesario protegerlos (Serra y Rus,
2017), por lo que estas administraciones suelen tener bajas condiciones de
entrada para operadores extranjeros y adoptan estrategias conducentes a
impulsar la expansión de sus actividades en otros mercados. Por lo tanto, es
menester plantear si es posible, o hasta qué punto, “que las condiciones para
la provisión de servicios y facilidades satelitales sean idénticas para los
operadores y prestadores de ambos países”
(apartado “i” del inciso “a” del Reglamento). En tal caso, sería necesario
establecer en qué dimensiones (por ejemplo, jurídicas o tributarias), y hasta
qué nivel las condiciones deben ser idénticas, algo que el reglamento no
establece.
La segunda dimensión del Reglamento que es relevante para el
desarrollo del sector son los regímenes de exclusividad y competencia, que
buscan atender el trade-off entre el fomento de la competencia
y la protección y estimulación de los sistemas satelitales argentinos. Por
ejemplo, el Reglamento define que las autorizaciones a sistemas satelitales no
argentinos se otorgarán según las bandas de frecuencias en las que operen.[18]
En banda C, se autorizará siempre y cuando el satélite no provea servicios en
otras bandas, y en Ku sólo si los sistemas argentinos
no tienen capacidad disponible, no pueden satisfacer la demanda por cuestiones
técnicas u ofrecen el servicio a precios abusivos. Para otras bandas, por
ejemplo Ka, se otorgarán autorizaciones si las facilidades no pueden proveerse
mediante un sistema satelital argentino. Este tipo de especificaciones quedan
desactualizadas cuando al cambiar las necesidades tecnológicas se intensifica
el uso de diferentes bandas. Por ejemplo, cuando se redactó la legislación, no
había planes concretos para transmitir en banda Ka con satélites argentinos,
una banda muy utilizada actualmente, ni se mencionaron las bandas Q y V para
las cuales, como se explicó en la sección anterior, la administración argentina
presentó recientemente (en 2020 y 2022) dos API en las posiciones 72° O y 58°
O.
Si bien el Reglamento especifica los criterios ya mencionados, al no
determinar plazos para que el Estado se expida sobre las autorizaciones: (i) da
lugar a que la práctica se aleje del objetivo de “fomento de la competencia”
planteado en la propia normativa; y (ii) genera
incertidumbre a los operadores que quieran participar del mercado local. La
contraposición de objetivos también se verifica en que al mismo tiempo que el
reglamento buscó promover la competencia limitando la exclusividad de los
sistemas satelitales argentinos según la banda, incluyó una cláusula mediante
la cual le otorgó un monopolio de 7 años a Nahuelsat,
y por tanto a sus inversores. Esta cláusula limitó la posibilidad de que otros
satélites extranjeros proveyeran capacidad en la misma banda Ku, y que se autorizaran otros satélites argentinos (es
decir, que operaran en POG asignadas a la Argentina).[19]
En base a datos y
resoluciones de las distintas autoridades de aplicación que se encuentran
disponibles en la página de ENACOM, es posible reconstruir la trayectoria de landing rights
otorgados y contrastar empíricamente algunos de los puntos señalados hasta
aquí. En el Cuadro A.1 del Anexo se listan todas las autorizaciones otorgadas
hasta junio de 2023, donde todos los satélites no argentinos efectivamente son
de operadores de administraciones con las que se firmaron acuerdos de
reciprocidad, salvo el mencionado caso del SES 17, cuya administración
notificante es Luxemburgo. En el Gráfico 2 se ilustra esta evolución desde
1988, en el eje izquierdo se contabilizan las autorizaciones por año (línea
continua) y en el derecho su acumulación (línea discontinua).
Gráfico 2: Evolución de autorizaciones otorgadas, 1988 – junio 2023
(por año y acumuladas)
Nota: * Datos a junio de 2023.
Fuente: Elaboración propia en base a datos
y resoluciones disponibles en la página de ENACOM.
Al incluir satélites que dejaron de brindar servicios, porque se
encuentran inactivos o fueron autorizados temporalmente, la línea punteada no
debe interpretarse como la cantidad de satélites autorizados a cada momento.
Por cierto, según datos de la SSeTC, a junio de 2023
la cantidad de satélites autorizados para brindar servicio fijo por satélite
era de 38. Yendo a la evolución en el otorgamiento de derechos de aterrizaje,
según los registros relevados, hasta 1999 (en el que se aprobó el Reglamento)
se autorizaron 7 satélites, que fueron seguidos por un pico de autorizaciones
entre 2000 y 2002. Desde 2003 hasta 2015 hubo 15 autorizaciones, 3 de las
cuales fueron reemplazos temporales de ARSAT; arrojando un promedio de 1,15
autorizaciones anuales para la gestión de ese período. Tras el cambio de gobierno
en 2015, entre 2016 y 2019 hubo 28 autorizaciones, dando un promedio de 7
autorizaciones anuales. Finalmente, desde 2020 hasta junio de 2023 no se
autorizó ningún satélite.
El pico del 2016, sin que haya un cambio en el reglamento, sugiere que
las autorizaciones podrían estar vinculadas a un cambio en la gestión del trade-off entre el fomento de la competencia
y, la protección y estimulación de los sistemas satelitales argentinos. De
hecho, aquellas autorizaciones respondieron en gran medida a solicitudes
acumuladas cuya aprobación permaneció pendiente hasta el cambio de gestión.
Esto evidencia que la ausencia de plazos para resolver las solicitudes puede
generar indeterminaciones respecto de cómo gestionar el trade-off o, en otras palabras, que la gestión del mismo entre el fomento de la competencia y, la protección y
estimulación de los sistemas satelitales argentinos en la práctica no está
regulado por el Reglamento sino que depende de la discrecionalidad de las
autoridades de turno. En tanto algunos satélites pueden distribuir su
capacidad en distintas regiones, incluso dentro y fuera de Argentina, y en
distintas bandas de frecuencia, la cantidad de satélites que tiene cada
operador es una aproximación débil de su participación en el mercado de
capacidad. Sobre esto, es necesario aclarar que no se ha encontrado información
pública sobre la participación que tiene cada operador en la venta de capacidad
en el territorio argentino, algo que sería de mucha utilidad para aproximar el
grado de competencia en este segmento.
Que no esté claro cuáles son los criterios que en la práctica
determinan que se realicen autorizaciones, o que eventualmente, como se ha
visto, no se autoricen satélites, presenta una serie de costos potenciales. Por
un lado, se desincentiva la realización de inversiones para prestar servicios
en el territorio. Por otro, si no se autorizan satélites para reemplazar a los
que concluyan su vida útil, se afecta a sus actuales clientes, que deberán
pagar costos adicionales para cambiar de operador, por ejemplo cambiando la
posición de las antenas en tierra o reemplazando las propias antenas cuando no
sean compatibles con el satélite del nuevo proveedor. En el extremo podrían perder
la provisión del servicio, generando efectos adicionales en las cadenas de
valor en donde se utilizan los mismos (por ejemplo, a empresas que utilizan
servicios de telecomunicación satelital en la industria petrolera).
Los puntos anteriores evidencian la necesidad de rever tanto la
política de reciprocidad como el Reglamento de Gestión y Servicios
Satelitales. En particular, en los últimos años la necesidad de actualizar el
Reglamento estuvo en la agenda de las autoridades, quienes realizaron dos
consultas públicas al respecto. La primera de ellas la hizo en 2017 la
Secretaría de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones dependiente
del Ministerio de Comunicaciones de aquel momento, luego de publicar una propuesta
de actualización del Reglamento que presentaba diferencias con el vigente. La
segunda fue realizada en 2020 por la Secretaría de Innovación Pública,
dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En ambos casos los
resultados nunca fueron publicados ni se implementó actualización alguna en el
reglamento.
Conclusiones
El aprovechamiento de
recursos y oportunidades en el sector de telecomunicaciones satelitales
argentino, y su desarrollo, están condicionados por tres aspectos
institucionales clave: el rol del operador de bandera en la cadena de valor y
su inserción en el esquema institucional público, las gestiones ante la UIT y
la ocupación de POG, y la gestión del trade-off entre
competencia y fomento de los sistemas satelitales locales.
Respecto de las actividades que realiza el operador de bandera y de su
rol en la cadena de valor de las telecomunicaciones satelitales, se verifica
que de hecho ARSAT posee una variedad de unidades de negocio que no forman
parte de esta cadena de valor, no están presentes en sus competidores en el
segmento de capacidad, y le representan ingresos marginales comparados con los
de ese segmento. Adicionalmente compite con sus propios clientes de capacidad
proveyendo servicios satelitales aguas abajo donde: el marco institucional le otorga ventajas
impositivas, y rompe con la independencia respecto del organismo que regula a
los proveedores de servicios satelitales. Estos aspectos de las reglas de juego
afectan la transparencia a la que se enfrentan las empresas del sector privado,
y podrían limitar la eficiencia de este segmento de mercado. De este análisis
se desprende que deberían revisarse tanto el foco de las actividades del
operador de bandera, como su ubicación en el esquema institucional, con el
objetivo de aumentar su eficiencia como operador satelital y de mejorar la
transparencia de las reglas de juego en el segmento de servicios satelitales de
información.
En la cronología de las gestiones ante la UIT y la ocupación de POG se
ha identificado que las limitaciones para alinear los esfuerzos entre
distintas entidades de gobierno han generado no solo la pérdida de
oportunidades económicas si no también costos adicionales por millones de
dólares. Esto se ha evidenciado tanto en el pasado, cuando el rol del operador
de bandera fue ejercido por un consorcio privado, como desde que el mismo es
ejercido por una empresa propiedad del Estado nacional. Por un lado, se encuentran
los costos de oportunidad que surgen de la subutilización de recursos valiosos
y escasos como son las POG solicitadas ante la UIT y no ocupadas; las cuales
podrían ser aprovechadas generando rentabilidad con estrategias alternativas a
su ocupación con satélites desarrollados localmente. Por otro, incluso se
generaron costos efectivos, por ejemplo en las reiteradas ocasiones en las que
se alquilaron satélites para ocupar transitoriamente las POG que estaban por
perderse.
Las gestiones ante la UIT deben coordinarse con aquellas orientadas a
ocupar las POG, lo que podría o no incluir la fabricación de satélites. Para
esto, algunos mecanismos formales están ausentes, e incluso otros existentes no
se cumplen. Por ejemplo, por un lado no se ha conocido ninguna actualización
del plan de construcción de satélites geoestacionarios, que por ley debe
realizar ARSAT cada tres años, y por otro no existen mecanismos institucionales
formales para coordinar los objetivos de construcción de estos satélites y la
solicitud de POG por parte de la SSeTC (Pascuini, 2020).
En lo que respecta al trade-off entre
competencia y fomento de los sistemas satelitales locales se han identificado
una desactualización, indefiniciones y limitaciones en la normativa vigente que
busca regularlo. Si bien la legislación determina que para que un operador extranjero
provea capacidad satelital en la Argentina debe haber un acuerdo de
reciprocidad con su país, no impide que los acuerdos sean con países donde la
reciprocidad no se podrá hacer efectiva por motivos técnicos. Tampoco establece
en qué dimensiones ésta debe ser efectiva, y posee cláusulas que de hecho
habilitan la posibilidad de que se provean servicios con satélites cuyas
administraciones notificantes no poseen acuerdos de reciprocidad con la
Argentina, lo cual ha sucedido recientemente.
En cuanto al otorgamiento de landing rights, la ausencia de plazos máximos para que el
Estado se expida sobre las autorizaciones da lugar a que la regulación de la
competencia en la práctica se base en aspectos no incluidos en la normativa, y
a que la falta de claridad sobre los mismos genere una serie de costos
adicionales para los proveedores de servicios aguas abajo. En el relevamiento
de la evolución del otorgamiento de landing rights, se ha encontrado evidencia a favor de que la
falta de plazos máximos para expedirse puede favorecer una discrecionalidad
asociada a las decisiones de política de las administraciones vigentes. Por su
parte, los mecanismos institucionales implementados para modificar este
reglamento, a partir de consultas públicas en 2017 y 2020, no han derivado en
instancias posteriores que permitan converger a una actualización del mismo.
De este análisis surge que es necesario realizar una actualización del
Reglamento de Gestión y Servicios Satelitales de 1999, la cual, entre otros
aspectos, debería incorporar tiempos máximos para responder a las solicitudes
de landing rights. En
segundo lugar, es necesario revisar la pertinencia de los acuerdos de
reciprocidad, ya sea para prescindir de los mismos o para definir con claridad
las dimensiones en las cuales debe darse el trato reciproco y reconsiderar
aquellos en los cuales la reciprocidad no puede ser efectiva.
En conclusión, este
trabajo ha arrojado evidencia en favor de que la acumulación de capacidades
tecnológicas debe ser acompañada por reglas de juego que permitan que se efectivicen
las mejoras en el plano productivo. Para el caso de la Argentina, el estudio de
los aspectos institucionales de la provisión de servicios satelitales de
telecomunicaciones muestra que existe un espacio de mejora para la promoción de
su desarrollo, a partir de diseños institucionales que favorezcan la
coordinación entre distintas entidades de gobierno, la competencia y la
inversión. El diseño específico de dichos mecanismos no ha sido abordado en el
presente trabajo, y forma parte de la agenda de investigación a futuro.
Referencias
Acemoglu, D.,
Johnson, S., y Robinson, J. (2004). Institutions as
the fundamental cause of long-run
growth. NBER Working Paper Series, 10481.
Acemoglu, D.,
Naidu, S., Restrepo, P., y Robinson, J. (2014). Democracy
does cause growth. NBRE Working paper series, 20004.
http://www.nber.org/papers/w20004
Alvarez, V.
(2021). Sistema institucional del sector espacial: Una comparación entre
Argentina, India e Israel. Argumentos.
Revista de crítica social, 24(12), 334-376.
ARSAT (s/f). Portal de datos abiertos de ARSAT [dataset],
https://datos.arsat.com.ar/dataset/ejecuciones-presupuestarias
ARSAT (2020, febrero). ARSAT
retoma desarrollo de su tercer satélite. https://www.arsat.com.ar/arsat-retoma-desarrollo-de-su-tercer-satelite/
ARSAT (2020, julio). Avanzamos
con el ARSAT-SG1, tercer satélite de nuestra flota. https://www.arsat.com.ar/avanzamos-con-el-arsat-sg1-tercer-satelite-de-nuestra-flota/
ARSAT (2022, marzo). Tombolini evaluó con
Manzur el proceso de construcción del cuarto satélite argentino de telecomunicaciones. https://www.arsat.com.ar/tombolini-manzur-construccion-cuarto-satelite-argentino-telecomunicaciones/
Cimoli, M., Dosi, G., Nelson, R., y Stiglitz, J. E. (2009). Institutions and policies in developing economies. En B. A. Lundvall, K. J. Joseph, C. Chaminado,
y J. Vang, (Eds.) Handbook of Innovation Systems and Developing Countries. Edward
Elgar Publishing.
Codding, G.
A. (1991). Evolution of the
ITU. Telecommunications Policy, 15(4), 271-285. https://doi.org/10.1016/0308-5961(91)90050-L
Fawaz, F., Popiashvili, A., y Mnif, A.
(2021). The effects of telecommunications infrastructure
on Latin America’s economic growth. Problemas Del
Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economía, 52(206). https://doi.org/10.22201/iiec.20078951e.2021.206.69627
Freund, C.
L., y Weinhold, D. (2004). The effect
of the Internet on international trade. Journal of international economics, 62(1),
171-189. https://doi.org/10.1016/S0022-1996(03)00059-X
Gómez-Barroso, J. L., y Marbán-Flores, R.
(2020). Telecommunications and economic
development – The 21st century:
Making the evidence stronger. Telecommunications Policy, 44(2),
101905.
Greig, J.
(2020). Stimulating Innovation:
Statutory Influence on Electric Cooperative Telecommunications
Innovation. Journal of Information Policy, 10(1),
210-236. https://doi.org/10.5325/jinfopoli.10.2020.0210
Harb, G.
(2017). The economic impact
of the Internet penetration
rate and telecom investments in Arab and Middle Eastern countries. Economic Analysis and Policy, 56,
148-162. https://doi.org
/10.1016/j.eap.2017.08.009
Hart, R. F. G. (1991). Orbit spectrum policy. Telecommunications Policy, 15(1), 63-74. https://doi.org
/10.1016/0308-5961(91)90044-C
Hudson, H. E. (2006). From rural village to global village: Telecommunications for development in the information age. Lawrence Erlbaum Associates.
Hurtado, D., Bianchi, M. y Lawler, D.
(2017). Tecnología, políticas de Estado y modelo de país: el caso ARSAT, los
satélites geoestacionarios versus “los cielos abiertos”. Epistemología e Historia de la Ciencia, 2(1), 48-71.
Hurtado, D., y Loizou, N. (2018).
Desregulación de sectores estratégicos en contexto semiperiférico:
Las comunicaciones satelitales en la Argentina, 1991-2006. América Latina en la Historia Económica,
26(1), e939. . https://doi.org/10.18232/alhe.939
INVAP (2022, agosto). Finalizó
la revisión preliminar del diseño del ARSAT-SG1. https://www.invap.com.ar/finalizo-la-revision-preliminar-del-diseno-del-arsat-sg1/
Jefatura de Gabinete de Ministros. (2019). Informe No 120, H. Cámara de Diputados de la Nación (N.o 120; Informes al Congreso). Jefatura de
Gabinete de Ministros. https://www.argentina.gob.ar/jefatura/informes-al-congreso
Jussawalla, M.,
y Tehranian, J. (1993). The economics
of delayed access. Telecommunications Policy, 17(7),
517-528. https://doi.org/10.1016/0308-5961(93)90093-I
Khalil, M., Ellaboudy, S., y Denzau, A. (2007). The Institutions
and Economic Development in
the OECD. International Research Journal of Finance and Economics, 12.
Kim, Y., y Orazem, P. F. (2017). Broadband internet and new firm location decisions in rural areas. American Journal of Agricultural
Economics, 99(1), 1-18. https://doi.org/10.1093/ajae/aaw082
Levin, H. J. (1988). Emergent markets for orbit
spectrum assignments. Telecommunications Policy, 12(1), 57-76.
London Economics (2015). Return
from Public SpaceInvestments. An Initial Analysis of Evidence on
the Returns from Public Space Investments.
London Economics, https://londoneconomics.co.uk/wp-content/uploads/2015/11/LE-UKSA-Return-from-Public-Space-Investments-FINALPUBLIC.pdf
López, A., y Pascuini, P. D. (2018).
Institucionalidad y cambio tecnológico en las telecomunicaciones satelitales
argentinas. Documentos de Trabajo del
IIEP, 30, 1-39. https://ri.conicet.gov.ar/handle/11336/87861
López, A., Pascuini, P. y Alvarez, V. (2021). Integración local y derrames
tecnológicos en el sector espacial argentino: situación y potencialidades. Documentos
de Trabajo del CCE, 8, 1-52.
Madden, G., y Savage, S. J. (2009). Telecommunications and economic growth. International
Journal of Social Economics., 27(7),
893-905.
Maneejuk, P.,
y Yamaka, W. (2020). An analysis of the impacts of telecommunications
technology and innovation on economic growth.
Telecommunications Policy, 44(10), 102038. https://doi.org/10.1016/j.telpol.2020.102038
Meijers, H.
(2014). Does the internet generate
economic growth, international trade, or both? International Economics and Economic Policy, 11(1-2), 137-163. https://doi.org/10.1007/s10368-013-0251-x
Naraine, M.
(1985). WARC-ORB-85: Guaranteeing access
to the geostationary orbit.
Telecommunications Policy, 9(2), 97-108.
Njoh, A.
J. (2018). The relationship between
modern Information and Communications Technologies (ICTs)
and development in Africa. Utilities Policy, 50, 83-90. https://doi.org/10.1016/j.jup.2017.10.005
OECD. (2012). Handbook on Measuring the Space Economy. https://www.oecd.org/futures/oecdhand
bookonmeasuringthespaceeconomy.htm
Ordóñez, S., y Navarrete, D. (2016). Industria de servicios de
telecomunicaciones y reforma regulatoria en México. Problemas del Desarrollo, 47(184),
35-60. https://doi.org/10.1016/j.rpd.2016.01.003
Ortiz, E., Sosa, M., y Díaz, H. (2015). Educational
Levels and the Impact of ICT on Economic
Growth: Evidence of a Cointegrated Panel. International Journal
of Economics and Business Research, 5(9),
15-30.
Parapak, J.
L. (1994). Satellite communications’
role in national development.
Space Policy, 10(3), 229-235. https://doi.org/10.1016/0265-9646(94)90075-2
Pascuini, P.
D. (2020). De la acumulación de capacidades tecnológicas a la planificación
geoestacionaria en la Argentina. Ciencia
y Poder Aéreo, 15(2), 53-67. https://doi.org/10.18667/cienciaypoderaereo.676
Pascuini, P. y
López, A. (2022). Tendencias en la economía del espacio y potencial argentino. Documentos de Trabajo del IIEP, 70,
1-58. ISSN 2451-5728.
Perfil (2023, agosto 21). ARSAT
postergó el lanzamiento del satélite argentino que brindará conexión a
internet. https://www.perfil.com/noticias/economia/arsat-postergo-el-lanzamiento-de-un-satelite-que-brindara-conexion-a-internet.phtml
Pradhan, R.
P., Arvin, M. B., y Norman, N. R. (2015). The dynamics of information
and communications technologies
infrastructure, economic growth, and financial development: Evidence from Asian countries.
Technology in Society, 42, 135-149. https://doi.org/10.1016/j.techsoc.2015.04.002
Rodríguez-Pose, A. (2013). Do institutions matter for regional development? Regional
Studies, 47(7),
1034-1047. https://doi.org/10.1080/00343404.2012.748978
Röller,
L.-H., y Waverman, L. (2001). Telecommunications
Infrastructure and Economic
Development: A Simultaneous
Approach. The
American Economic Review,
91(4), 909-923.
Resolución 3609/1999,
sobre Reglamento de Gestión y Servicios Satelitales, Boletín
Oficial de la República Argentina, núm.29.102. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/7193198/19990310?busqueda
=1
Serra, M., y Rus, G. (2017). ARSAT
en la Encrucijada. Entre la Apertura de Cielos, la Privatización y el
Desarrollo de la Industria Satelital Nacional. OINK.
SIA (2023). 2023 State of
the Satellite Industry Report. Satellite Industry Association Report. https://sia.org/news-resources/state-of-the-satellite-industry-report/
Toader, E., Firtescu, B., Roman, A., y Anton, S. (2018). Impact of Information and Communication Technology Infrastructure on Economic Growth: An Empirical Assessment
for the EU Countries. Sustainability, 10(10), 3750. https://doi.org/10.3390/su10103750
UIT (1985). Actas finales.
Primera Reunión de la Conferencia Administrativa Mundial de
Radiocomunicaciones. Unión Internacional de Telecomunicaciones. https://search.itu.int/history/HistoryDigital
CollectionDocLibrary/4.99.43.es.300.pdf
UIT (2019). Space Network List.
https://www.itu.int/snl/freqtab_snlplan.html
UIT (2020). Reglamento de
Radiocomunicaciones. https://www.itu.int/pub/R-REG-RR/es
Withers, D.
J. (1988). Markets for FSS frequency allotment planning. Telecommunications Policy, 12(2),
114-118. https://doi.org/10.1016/0308-5961(88)90003-1
Yıildirim, A.,
y Gökalp, M. F. (2016). Institutions
and Economic Performance: A Review
on the Developing Countries. Procedia Economics and Finance, 38(1), 347-359. https://doi.org/10.1016/S2212-5671(16)30207-6
Zhao, Y. (2002). The ITU and national regulatory authorities in the era
of liberalization. Space Policy, 18(4), 293-300. https://doi.org/10.1016/S0265-9646(02)00042-5
Contribución de autoría (taxonomía CRediT)
Paulo Daniel Pascuini: conceptualización, investigación,
metodología, visualización, redacción - borrador original y redacción -
revisión y edición.
Valentín Alvarez: conceptualización,
investigación, metodología, visualización, redacción - borrador original y
redacción - revisión y edición.
Anexo
Cuadro A.1: Lista de satélites autorizados, 1988 - junio 2023
|
Satélite |
Empresa |
Año de |
|
SES-17 |
ARSAT S.A. |
2022 |
|
Hispasat 74W-1 |
Hispamar
Satélites S.A. |
2019 |
|
Eutelsat 65 West A (E65WA) |
Satélites Mexicanos S.A. de Capital Variable |
|
|
Simón Bolívar (SES-10) |
New Skies Satellites
Argentina B.V. |
|
|
Telstar
19 VANTAGE (T19V) |
ARSAT S.A. (*8) |
|
|
Amazonas-5 (*10) |
Hispamar
Satélites S.A. |
|
|
Amazonas-5 (*9) |
Hispamar Satélites S.A. |
2018 |
|
SES-14 |
New Skies
Satellites Argentina B.V. |
|
|
Eutelsat 117 WEST B
(E117WB) |
Satélites Mexicanos
S.A. |
|
|
Intelsat 37e (IS-37e) |
Southern Satellite Corporation |
|
|
Telstar 14R |
Telesat Canadá Sucursal Argentina |
|
|
Anik G1 |
Telesat Canadá Sucursal Argentina |
|
|
NSS-10 (AMC-12) |
New Skies
Satellites Argentina B.V. |
|
|
Telstar 12 VANTAGE (T12V) |
Telesat Canadá Sucursal Argentina |
|
|
NSS-7 |
New Skies
Satellites Argentina B.V. |
|
|
Hispasat 1D (30W-4) |
Hispasat S.A. |
2017 |
|
Hispasat 1E (30W-5) |
Hispasat S.A. |
|
|
Hispasat (30W-6) |
Hispasat S.A. |
|
|
Intelsat
35e (IS-35e) |
Southern Satellite Corporation |
|
|
Amazonas-3 |
Hispamar
Satélites S.A. |
|
|
Intelsat
29e |
Southern Satellite Corporation |
|
|
Intelsat
34 (IS-34) |
Southern Satellite Corporation |
|
|
Amazonas-2 |
Hispamar
Satélites S.A. |
|
|
NSS 806 |
New Skies
Satellites Argentina B.V. |
2016 |
|
Satmex-6 |
Satélites Mexicanos
S.A. |
|
|
Spaceway 2 |
DirecTV Argentina S.A. |
|
|
Eutelsat 115 WEST B |
Satélites Mexicanos
S.A. |
|
|
Eutelsat 117WA - E117WA
(*1) |
Satélites Mexicanos
S.A. |
|
|
Intelsat 30 |
Southern Satellite Corporation |
|
|
Intelsat 31 (IS-31) |
Southern Satellite Corporation |
|
|
ARSAT-2 |
ARSAT S.A. |
2015 |
|
ARSAT-1 |
ARSAT S.A. |
2014 |
|
IS-23 |
Southern Satellite Corporation |
2013 |
|
IS-21 |
Southern Satellite Corporation |
|
|
AMC-5 (*2) |
New Skies Satellites
B.V. |
|
|
NSS-14 (SES 4) |
New Skies
Satellites B.V. |
2011 |
|
SES 6 |
New Skies
Satellites B.V. |
|
|
IS-14 |
Southern Satellite Corporation |
2010 |
|
IS-11 |
Southern Satellite Corporation |
2009 |
|
IA-8 (Telstar 8) |
Intelsat
LLC |
2007 |
|
Galaxy-17 (*3) |
Intelsat Corporation |
|
|
Nahuel-C (*4) |
NahuelSat.
Luego ARSAT S.A. |
|
|
Amazonas-1 |
Hispamar Satelites S.A. |
2006 |
|
IS 905 |
Intelsat
LLC |
2005 |
|
IS 907 |
Intelsat
LLC |
|
|
IS 1002 |
Intelsat
LLC |
|
|
IS 901 |
Intelsat LLC |
2004 |
|
Galaxy III-C (*5) |
Southern Satellite Corporation |
2002 |
|
PAS-1R (IS 1R) (*6) |
Southern Satellite Corporation |
2001 |
|
PAS-9 |
Southern Satellite Corporation |
|
|
IS 511 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 601 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 603 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 605 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 705 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 706 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 707 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 709 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 801 |
Intelsat LLC |
|
|
IS 805 |
Intelsat LLC |
|
|
ANIK F1 |
Telesat Canada |
|
|
Hispasat 1C |
Hispasat S.A. |
|
|
NSS 803 |
New Skies Satellites
B.V. |
2000 |
|
NSS 806 |
New Skies Satellites
B.V. |
|
|
NSS 7 |
New Skies Satellites
B.V. |
|
|
Telstar
12 |
Loral Cyberstar International Inc. |
|
|
PAS 6 B |
Southern Satellite Corporation |
1999 |
|
Galaxy VIII-I |
Southern Satellite Corporation |
1998 |
|
Galaxy III-R |
Southern Satellite Corporation |
|
|
PAS 5 |
Southern Satellite Corporation |
|
|
PAS-3R |
Southern Satellite Corporation |
1996 |
|
PAS 1 |
Alpha Lyracom Space
Comunicactions Inc. (*7) |
1990 |
|
PAS 6 |
Southern Satellite Corporation |
1988 |
Fuente: Elaboración
propia en base a resoluciones de la página de ENACOM. Aclaraciones: *1: ex
Satmex-8; *2: reemplazo temporal de ARSAT; *3: reemplazo del Galaxy III-R; *4:
reemplazo del PAS-1; *5: Luego transferencia de autorización a Southern Satellite; *6: Capacidad
operada desde Telesat Brasil.
Nota metodológica:
Resoluciones que autorizan a una empresa a prestar facilidades satelitales en
el país desde un satélite en particular, obtenidas filtrando por la palabra
“satelitales” en la base de ENACOM. No se encontraron resoluciones para los
siguientes satélites, previos a la puesta en órbita de los ARSAT 1 y 2:
Nahuel C1, Nahuel C2, AMC-6, SBS-6, Galaxy 9 y AMC-2.