Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el
Desarrollo y la Integración
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en
cambio. China en América Latina y el Caribe (ALC)
Autor(es): Cesarin, Sergio
Fuente: Latitud Sur N° 13, Año 2018. CEINLADI, FCE-UBA. (En línea) ISSN 2683-9326.
(Impresa) ISSN 1850-3659.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración
(CEINLADI)
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Artículo original de investigación
PROYECCIÓN DE PODER Y MULTILATERALISMO ACTIVO EN UN
ENTORNO HEMISFÉRICO Y REGIONAL EN CAMBIO. CHINA EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE (ALC)
1
Sergio Cesarin
2
CONICET
Resumen
Impulsada por históricos factores político-ideológicos, ambiciones geopolíticas, objetivos
sobre cooperación sur – sur para el desarrollo, intensificación de vínculos económicos y
proyección de poder en el marco de la competencia estratégica con Estados Unidos, China
intensificó su inserción regional en América Latina y el Caribe (ALC) en diversos planos.
Similares intereses centrados en el crecimiento económico y las ansias latinoamericanas por
alcanzar mayores dosis de autonomía externa, posibilitaron la expansión de vínculos
políticos, económicos y culturales sino – latinoamericanos durante las dos últimas décadas.
A comienzos del siglo XXI el activismo chino en ALC responde a objetivos de largo plazo
vinculados a su proceso de construcción de poder que consolide su trayectoria de ascenso
como “potencia emergente”; para ALC, China es considerada un aliado político, un socio
económico de creciente magnitud y un posible contrapeso ante las presiones ejercidas por
Estados Unidos sobre la región.
Palabras clave:
Bilateralismo – influencia – política exterior – proyección de poder
POWER PROJECTION AND ACTIVE MULTILATERALISM IN A CHANGING
HEMISPHERIC AND REGIONAL ENVIRONMENT. CHINA IN LATIN
AMERICA AND THE CARIBBEAN (LAC)
Abstract
1
Fecha de recepción: 30/10/18. Fecha de aceptación: 30/11/18.
2
Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), en el Área
Estudios del Pacífico. Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador (USAL), Buenos
Aires - Argentina. Realizó estudios de postgrado (nivel de Maestría en el Departamento de Economía.
Universidad de Peking, República Popular China). Dicta cursos sobre China contempránea en el Instituto
Confucio de la Universidad de Buenos Aires (ICUBA) y es docente en el Área de estudios asiáticos de la
Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF).
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Based on historical factors, South - South relationships axis, bilateral agreements on
cooperation, deepening economic links driven by global strategic competition with the
United States, China intensified its presence in LAC. Similar interests centered on
economic growth and Latin American eagerness to expand external autonomy, enabled
political, economic and cultural sino – latinamerican links expansion during the last two
decades. At the beginning of the 21st century, Chinese activism in LAC responds to long-
term goals linked to national power-building process that consolidates China´s ascendance
as an “emerging power” during this century. Instead, for Latin American countries China
became a political ally, an economic partner and, sometimes, a counterweight power
against US pressures exerted within the region.
Keywords:
Bilateralism – influence – foreign policy – power projection
Introducción
“…China is a big country and other countries are small countries, and that is just a fact…”
Yan Jiechi, Ministro de Relaciones exteriors de China, julio de 2010.
Con particular intensidad desde comienzos del siglo XXI, las relaciones externas de
América Latina y el Caribe (ALC) experimentaron una fase de acelerada expansión y
diversificación gracias a la dinámica inserción de China en el escenario intra regional. En el
contexto de altas tasas de crecimiento de su PBI, China traccionó el crecimiento económico
latinoamericano gracias a su ingente demanda importadora de materias primas y recursos
naturales. En el plano político, tanto por canales gubernamentales públicos como privados,
China aumentó sus vínculos con ALC bajo el paraguas de una ambiciosa política exterior,
destinada a proyectar poder hacia un área geopolíticamente relevante y económicamente
determinante para sostener su estrategia de desarrollo.
Como resultado, luego de casi dos décadas de activo involucramiento en procesos políticos
y económicos hemisféricos y particularmente latinoamericanos, China ha logrado generar
sentimientos encontrados y una mixtura entre admiración y temor reactivo que aún perdura
tanto a nivel de gobiernos, comunidad de negocios y diferentes actores sociales. Mediante
una activa diplomacia público-privada, activo intercambio comercial, radicación de
inversiones, préstamos, financiamiento y provisión de ayuda técnica, China ha logrado
construir una positiva imagen como actor político, motor del crecimiento económico
regional, y destino preferente para las exportaciones latinoamericanas en coincidencia con
un ciclo de altos precios de commodities. Pero también, su activa inserción suscita
resquemores en gobiernos, sectores empresarios y el mundo del trabajo, quienes perciben
en la presión competitiva ejercida por el gigante asiático, un potencial factor de
desindustrialización, pérdida de puestos calificados de trabajo y primarización exportadora.
(Santiso, J., 2007)
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La movilización de recursos de poder por parte de China hacia ALC tuvo como motor tres
poderosos vectores generadores de interdependencia: un horizonte de largo plazo definido
por sus expectativas de competencia global con Estados Unidos en un escenario no
desconocido históricamente como ALC, un patrón de comercio de carácter
complementario, y la empatía generada con gobiernos latinoamericanos caracterizados
como de centro – izquierda, predominantes en el escenario político latinoamericano a
comienzos de siglo (Argentina, Bolivia, Brasil, Venezuela, Ecuador). En mayor o menor
medida, gobiernos y líderes nacionales encontrarían en el “modelo chino” una exitosa
experiencia sobre desarrollo “Estado dirigido” posible de ser localmente replicada a
instancias del retroceso de “fuerzas neoliberales”, la degradación del mercado como
asignador central de recursos y la erosión de la inercial influencia intelectual ejercida aún
por el – fracasado - Consenso de Washington.
3
Bajo estos enfoques rectores, ALC en
general, interpretó como una vía más ajustada a sus realidades las orientaciones trazadas
por el Consenso de Beijing y asumió el papel internacional de China como un contrapeso
ante el poder estadounidense capaz de ampliar mayores márgenes de autonomía externa y
diversificar riesgos económicos. (Cesarin, Sergio, 2007) Anclados en atributos históricos
por su pasado revolucionario influyente en la formación de ideas políticas latinoamericanas,
líderes y gobiernos latinoamericanos se sintieron seducidos por un modelo de conversión
económica basado en la transmisión de un ideal de “modernidad” y opción por el desarrollo
provisto desde y por el Estado y, por ende, cercano a prácticas, políticas, sociales y
económicas latinoamericanas.
Los planos en los que China opera su inserción en ALC se definen por su multiplicidad y
sincronía en la acción: bilaterales, subregionales y hemisféricos. En el plano hemisférico,
China logró incorporarse a instancias multilaterales de concertación y cooperación pasando
así a formar parte de la red de instituciones hemisféricas compuesta, por ejemplo, por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados Americanos (OEA)
y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Una participación que se hizo
extensiva gracias a la creación de nuevas organizaciones latinoamericanas como la
Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC) y la Alianza Bolivariana
de las Américas (ALBA), así como también resultado del establecimiento de mecanismos
de diálogo o foros interregionales, cuyo ejemplo más destacado ha sido la creación del Foro
China – CELAC (FCC) en 2014.
4
Contribuyentes a la estrategia china de inserción regional, foros de cooperación sur – sur
como el BRICS (Brasil Rusia, India, China y Sudáfrica), ampliaron a China espacios de
influencia y potenciaron la receptividad de sus iniciativas a nivel de gobiernos
suramericanos. (CEPAL 2018). Como lógica derivación de la interdependencia entre planos
de acción y negociación (bilateral, subregional y hemisférico), la agenda de cooperación
sino – latinoamericana incorporó nuevos temas unidos a los centrales sobre concertación
política y cooperación económica; en tal sentido, comunes objetivos vinculados a
intercambios culturales, participación de actores no estatales (partidos políticos,
3
Haoyu, Zhai, 2017, The rise of deleopment statein China and its abscense in India, en https://www.e-
ir.info/2017/05/12/the-rise-of-the-developmental-state-in-china-and-its-absence-in-india/.
4
Departamento de América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, 2016, ABC
sobre el Foro China-CELAC, abril, disponible en:
http://www.chinacelacforum.org/esp/ltjj_2/P020161207457618108481.pdf
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Universidades, thinks tanks), promoción de redes de negocios y alianzas científico –
tecnológicas confirmaron la relevancia que China adquiría para la definición de estrategias
domésticas y externas por parte de países latinoamericanos.
Sin embargo, a partir de mediados de la presente década en coincidencia con cambios en el
escenario económico mundial resultante del emergente proteccionismo económico
(esencialmente comercial y no sólo por parte de Estados Unidos), una crítica visión
estadounidense respecto del papel geopolítico que China desempeña en ALC como actor
extra regional, modificaciones en el tablero político latinoamericano resultado de sucesivos
cambios de gobierno con predominio de fuerzas políticas de centro-derecha, un diagnóstico
crítico sobre negativos impactos en sistemas productivos locales de asimétricas relaciones
comerciales con China y, fundamentalmente, el ingreso de China en una transición
económica o período de “nueva normalidad” caracterizado por menores tasas de
crecimiento que redujo drásticamente los precios internacionales de commodities
exportados por la región, los enfoques y métodos aplicados por China en su aproximación
regional enfrentaron críticas y exigencias sobre mutuos ajustes. (Moneta, Carlos, 2016) A
partir de entonces, las relaciones sino latinoamericanas ingresaron en un período de
amesetamiento evidenciado en la pérdida de dinamismo en los intercambios comerciales y
un menor compromiso inversor en la región por parte de multinacionales chinas. Pero han
recuperado entidad para la región a partir de enero de 2018 cuando el presidente Xi Jinping
incluyó a la región en su ambicioso proyecto geoeconómico denominado One Belt One
Road (OBOR, por sus siglas en inglés).
5
Por todo lo expuesto, el trabajo describe los objetivos, métodos e instrumentos puestos en
juego por China para desarrollar una exitosa estrategia de inserción regional. Una primera
parte, presenta enfoques conceptuales generales provistos por estrategas e intelectuales
chinos útiles para entender motivaciones y expectativas que alientan una activa política
exterior por parte de China a nivel global y, particularmente, en y hacia ALC. Un segundo
punto, plantea los principales factores subyacentes en la expansión de vínculos entre las
partes a lo largo de dos décadas. Una especial referencia, expone la importancia que las
relaciones económicas entre China y ALC han tenido para entender la actual influencia que
China ejerce como actor extra regional. Finalmente, se proponen consideraciones generales
a tener en cuenta para entender el actual y posible futuro curso de los vínculos sino –
latinoamericanos a la luz de nuevas condiciones económicas globales, domésticas en China
y en ALC. En la configuración de futuras trayectorias sino latinoamericanas serán
determinantes factores tales como cambios en el escenario político regional y los intentos
estadounidenses por “contener” el avance chino en ALC.
Relacionismo internacional y multilateralismo activo: perspectivas chinas
Los fundamentos sobre la proyección del poder de China hacia ALC pueden ser analizados
bajo la luz de enfoques teóricos y de política exterior vinculados a la necesidad de expandir
5
Parra Perez, Agueda, 2017, OBOR, las 5 claves de la mayor inciativa de infraestrucuras mundial liderada
por China, en Instituto Español de estudios estratégicos, Documento de opinión, disponible en:
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2017/DIEEEO113-2017_OBOR_China_AguedaParra.pdf,
consultado, marzo 2018.
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espacios de relacionamiento global, sostener una trayectoria de “ascenso pacífico” alejada
de cualquier interpretación rupturista del orden internacional y minimizar percepciones
negativas sobre la influencia que el renovado poderío chino ejercerá sobre instituciones,
países y procesos globales durante el siglo XXI (Zhen, Bijian 2005), priorizar ejes
cooperativos entre las naciones de menor desarrollo antes que visiones interpretativas
dialécticas; todo en el contexto de la vitalidad de una “cultura sino – céntrica” que
reivindica su derecho a regenerar el poder perdido a manos de potencias occidentales
coloniales durante el siglo XIX. El paradigma que guía este accionar es el del “sueño
chino”; definido por el presidente Xi como la máxima aspiración de la nación china por
restaurar el brillo perdido.
6
Sobre este punto, abordajes teóricos provistos por “escuelas de pensamiento” e intelectuales
chinos relativos al orden mundial emergente, el papel que China debe desempeñar como
potencia global en el siglo XXI, la futura evolución de competitivas/cooperativas relaciones
con Estados Unidos, sus vínculos con economías en desarrollo, así como el nivel de
participación de actores públicos y privados en la formulación de la política exterior,
expresan una miríada de visiones concordantes y en ocasiones divergentes pero que, no
obstante, coinciden en la necesidad de reafirmar un perfil de política exterior asertivo, que
consolide la proyección del soft power chino y el rol de China como proveedora de “bienes
públicos globales” (Godement, Francois 2017) En este rango de ideas y opciones, ALC
ocupa un lugar secundario respecto a otros escenarios prioritarios como el europeo e intra-
asiático, pero adquiere relevancia en tanto aporta capital político en la construcción de
estatus y prestigio internacional así como en la puja que sostiene frente a la “provincia
rebelde” de Taiwán.
En líneas generales, los planteos por parte de intelectuales chinos sugieren analizar los
asuntos mundiales desde una perspectiva “no occidental”. Estos abordajes, si bien difieren
en los diagnósticos, e instrumentos de concepción y acción, coinciden en la necesidad de
definir un “nuevo tipo de relaciones internacionales” que reemplace posturas
confrontacionistas y unilaterales por prácticas cooperativas de mutuo beneficio (win-win);
convalidan iniciativas multilaterales, rechazan juegos de poder regidas por enfoques de
“suma cero”, sostienen que en la globalización los países están cada vez más
interconectados, sus intereses más que nunca entrelazados y, por lo tanto, los desafíos que
enfrenta la paz mundial son cada vez más transversales, globales y de largo plazo. En
consecuencia, ningún país es inmune a shocks e impactos, y todos deben unirse para
enfrentarlos. Un rasgo común verificable en las diferentes concepciones sobre el papel que
China ha de desempeñar en el sistema internacional durante el siglo XXI, es que sus
postulados teóricos y propuestas operacionales hunden sus raíces en la más profunda
tradición política e históricas prácticas heredadas del Imperio.
7
Son modernos pero sobre
todo, clásicos.
6
Golden, Sean, El sueño chino de Xi Jinping, en Anuario Internacional CIDOB, Barcelona Centre for
Inetrnational Affairs, disponible en: http://anuariocidob.org/el-sueno-chino-de-xi-jinping/, consultado en
marzo de 2018.
7
Wang, Yi, Toward a New Type of International Relations of Win-Win Cooperation, 2015, China Institute of
International Stdies (CIIS), may/june, disponible en: http://www.ciis.org.cn/english/2015-
07/09/content_8056494.htm, consultado, febrero 2018.
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en cambio…
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Entre las posiciones más destacadas, el enfoque liberal-internacionalista en política
exterior
8
sostenido por intelectuales pertenecientes al denominado Movimiento de Nueva
Izquierda o New Left brinda pistas sobre lo dicho. Esta escuela plantea la idea del
“relacionismo” en política internacional; concepto teórico-práctico entendido como la
capacidad estatal de construir redes informales favorables a una mayor gobernanza global.
9
En este sentido, la inserción china en ALC puede ser interpretada como un claro indicador
de la aplicabilidad de dichas premisas kantianas en el seno de instituciones internacionales,
hemisféricas y específicamente latinoamericanas
Por otra parte, el concepto de Desarrollo Pacífico está vinculado a dos premisas: i) la
progresiva conformación de una economía global en la cual las relaciones de
complementariedad económica cobran una preponderancia mayor respecto a relaciones
competitivas entre Estados y conformación de bloques proteccionistas cerrados, y ii) el
establecimiento de alianzas regionales de todo tipo. Coaliciones y alianzas de principios
que promuevan la cooperación y desarrollo común en el marco de una visión sur – sur. Para
ello, las instancias de cooperación regional y transregional (por ejemplo, Banco Asiático de
inversión en infraestructura, acuerdos preferenciales de comercio o proyectos de
infraestructura y conectividad interregional como la Iniciativa One Belt One Road, OBOR)
favorecen la interdependencia regional y global.
10
En un contexto de crisis del “orden
liberal” post II Guerra Mundial y rediseño de instituciones globales, y unilateralismo
estadounidense, China antepone la opción por el multilateralismo. En coincidencia con esta
perspectiva, para una ALC que se esfuerza por desempeñar un papel más importante en los
asuntos internacionales, el diálogo con un actor extra regional como China fortalece su
posicionamiento global (Cesarin, Sergio, 2016)
La opción china por ALC
…The notion of this new type of international relations of win-win cooperation did not
come to us in a strike of the magic apple. It actually originates from the rich cultural
tradition of the Chinese nation and is the natural outcome of the diplomatic practice of the
People’s Republic of China over past decades.
Mr. Wang Yi, Ministro de Relaciones Exteriores de China, julio 2015
ALC brinda a China un escenario para el despliegue de poder e influencia que bien se
adapta a una praxis externa basada en principios como el de “igualdad jurídica de los
Estados” y “desarrollo compartido”, objetivo por demás relevante para una región que lo
asume como una meta aún por lograr. Un espacio diverso como el latinoamericano
posibilita a China planter una “agenda ofertista” en materia de comercio, inversiones y
8
Del que forman parte intelectuales como Wang Yizhou.
9
Staiano, María Francesca y Bogado Bordazar, laura, 2017, Las Teorías de las Relaciones internacionales
con “características chinas” y su implicancia para América Latina, en Revista del Instituo de Relaciones
Internacionales (IRI), Universidad Nacional de La Plata, Vol. 26, No.53.
10
Valenzuela Alvarez, Jose Luis, Evolución de la Política Exterior de China para América Latina, 2017, en
Revista Relaciones internacionales, IRI, DOSSIER:, Número 53, año 2017.
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financiamiento; aspecto que contrasta con la ausencia de similar agenda propositiva por
parte de Washington. Hecho agravado por la desatención estadounidense al accionar chino
en ALC por más de una década, el vacío dejado por la diplomacia estadounidense en la
región, la hostilidad estadounidense hacia países como México y Cuba, la presión ejercida
sobre Venezuela y las demandas de Washington por securitizar la agenda con ALC para
“contener a China” (Moneta Carlos y Cesarin, Sergio, 2016).
ALC sigue siendo para China un escenario de disputa geopolítica con Taiwán. Países
centroamericanos y caribeños al igual que Paraguay en el Cono Sur, reconocen
diplomáticamente a la isla; este hecho, justifica la mayor presión político – diplomática
ejercida por China a fin de ganar reconocimiento político a sus reclamos de reunificación,
en una región como la caribeña que concentra la mayor cantidad de países que mantienen
formales relaciones con Taipéi. El reconocimiento diplomático otorgado por Panamá a
Beijing en 2017 y de República Dominicana en 2018, corroboran éxitos de la diplomacia
regional china y el desacople de países cercanos a los intereses de Estados Unidos en torno
al histórico apoyo brindado a Taiwán en la región.
La aproximación de China hacia la región se codifica en un conjunto de reglas e
instrumentos político diplomáticos públicos y privados no ideológicos, que evita
referencias directas a cuestiones internas, excluye de la agenda capítulos sensibles como
derechos humanos y calidad institucional, y donde el otorgamiento de beneficios
(préstamos y créditos) supone – al igual que cualquier organismo financiero internacional o
país prestamista - la imposición de condicionalidades a los destinatarios tales como acceso
preferencial a licitaciones públicas para sus empresas, beneficios fiscales a la importación
de bienes e insumos, extensos períodos para la explotación de servicios, pretensiones sobre
el control accionario de empresas, y elusión de compromisos explícitos sobre transferencia
de tecnología. La “neutralidad valorativa” impuesta por China en sus vínculos regionales es
así directa consecuencia del enfoque rector sobre “diplomacia pragmática” que rige las
relaciones de China con los diferentes países de la región.
Los lineamientos generales de la estrategia de China hacia América latina y el Caribe
(ALC) han sido expuestos por el gobierno chino en sendos Documentos oficiales.
Denominados Libros Blancos, el primero data del año 2008 y el segundo fue publicado a
fines de 2016. En general, el primer texto hace referencia a la importancia que ALC reviste
para la construcción de un orden internacional estable y su relevancia como región con la
que China no mantiene conflictos fundamentales de intereses; también expone sus objetivos
aspiracionales en materia de expansión comercial, cooperación cultural, promoción de
vinculaciones con actores políticos (partidos de gobierno y oposición) y diálogo con
organizaciones laborales y empresarias. En lo concreto expresa que “…el Gobierno chino
se esforzará por establecer y desarrollar con los países latinoamericanos y caribeños la
asociación de cooperación integral caracterizada por la igualdad, el beneficio recíproco y
el desarrollo compartido…”. El texto contiene términos relevantes para la región, como
desarrollo compartido y cooperación regida por un enfoque ganador – ganador (win – win
game).
El segundo Documento (2016) reafirma objetivos generales de política exterior vinculados
a la región y confirma el interés de China por ampliar el espectro temático de una agenda
basada en comercio, inversiones, transferencia de tecnología, incorporando otros ítems
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en cambio…
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relativos a financiamiento de obras de infraestructura y fomento de la conectividad
regional, sinérgica con su mega proyecto geoeconómico denominado One Belt One Road
(OBOR); también expansión de servicios financieros, consolidación de mercados para sus
firmas tecnológicas e internacionalización de su moneda (Yuan) mediante acuerdos
interbancarios con plazas financieras suramericanas como Chile, Argentina y Brasil.
También incorpora capítulos específicos sobre diálogo a nivel de sociedad civil y
cooperación en el campo de la defensa y seguridad, capítulo altamente sensitivo para
Washington. El texto, enumera avances en las relaciones sino-latinoamericanas, sugiere
líneas futuras de acción y propone como objetivo producir un “salto cualitativo” en las
relaciones bilaterales.
11
Para ello, el despliegue de capacidades político-diplomáticas por parte de China ha de
centrase en dos niveles o planos simultáneos de acción. El primero multilateral regional;
explícitamente enuncia que China priorizará la interlocución focalizada y dirigida al
colectivo político latinoamericano a través de una preferente plataforma como es la
Comunidad Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC)
12
. Heredera de una tradición
e historia regional que evidencia temprana adscripción al multilateralismo, la CELAC es
heredera de un acervo político-institucional latinoamericano presente a lo largo de los
siglos XIX (panamericanismo) y XX.
13
En líneas generales, la apuesta china de inserción
regional a través de organizaciones y foros multilaterales latinoamericanos muestra
tangibles beneficios al consolidar su “positiva imagen” regional, degradando sentimientos
contrarios a un mayor involucramiento económico y conteniendo pretensiones
estadounidenses destinadas a erosionar su influencia regional.
Esta aproximación política-diplomática de amplio espectro se ha desarrollado no sólo a
través de instancias gubernamentales sino también mediante el activo rol desempeñado por
sus empresas (estatales y privadas), y actores no gubernamentales como empresarios,
comunidad china de ultramar residente en la región, e incluso, a través de la denominada
“diplomacia universitaria” y la difusión de la enseñanza del idioma chino.
Impulsada por el presidente Xi Jinping para con la región, la nueva perspectiva que plantea
el segundo documento modifica tácticas y prácticas de política exterior e inserción
económica por parte de China incorporando preferencias y demandas latinoamericanas con
el fin de lograr una real evolución cualitativa en las relaciones bilaterales a fin de fortalecer
vínculos, en el marco de una “asociación estratégica integral” y reducir asimetrías de
intercambio. La revisión de lo actuado por China en la región supone introducir ajustes
considerando “nuevas condiciones objetivas” de alcance hemisférico, cambios en el tablero
político regional y un entorno situacional general que evidencia significativos aumentos en
11
Chen, Yuanting y Li, Han, La nueva Etapa del "Desarrollo Constructivo" de las relaciones sino-
latinoamericanas, 2017, (ILAS-CASS), en Revista Estudios Internacionales, Instituto de Estudios
Internacionales (IRI), No.53.
12
La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), es un mecanismo intergubernamental
de integración, diálogo y concertación política, que incluye a los treinta y tres países de América Latina y el
Caribe. La CELAC fue formalmente establecida como resultado de la Cumbre de Caracas en diciembre de
2011.
13
Ver, La CELAC en el escenario contemporáneo de América Latina y del Caribe, 2014, Adrián Bonilla
Soria y Grace Jaramillo Editores, FLACSO.
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las asimetrías de poder entre una “potencia emergente” y naciones de menor poder
relativo.
14
Economía y complementariedad asimétrica
El carácter “complementario” de las relaciones económicas sino-latinoamericanas basado
en ventajas comparativas dinámicas regionales, fue determinante en la promoción del
comercio sino – latinoamericano. Una “complementariedad asimétrica” que, en ocasiones,
ha mostrado ser disruptiva para economías industrializadas suramericanas (Lora, Eduardo,
2006) pero que igualmente ganó apoyos locales y regionales. Para ALC los costos de una
vinculación económica asimétrica con China serían menores comparados con los
potenciales beneficios derivados de una intensa vinculación con la segunda economía del
mundo, demandante de materias primas, en acelerado crecimiento, proveedora de
tecnologías aptas para potenciar la competitividad de sectores exportadores
latinoamericanos, el aprovechamiento de futuras demandas de consumo interno, su rol
como emisor de inversión extranjera directa (IED), economía proveedora de financiamiento
y posible factor central en la re-industrialización de ALC gracias a la incorporación de
producción regional en cadenas globales y regionales (intra-asiáticas) de valor generadas
por firmas manufactureras y tecnológicas chinas.
Como resultado, la evolución de los intercambios comerciales fue notable. En 1979 el
comercio de doble vía era de U$S 1.269 millones, U$S 11.500 millones en el año 2000,
U$S 57.457 millones en 2005, U$S 292.000 millones en 2016 y U$S 266.000 millones en
2017; un ciclo de altos precios internacionales de commodities exportados por la región,
altas tasas de crecimiento del PBI chino del orden del 9,5% promedio anual y la alta
demanda importadora de materias primas destinada a sus industrias procesadoras, alentaron
la expansión de los flujos de comercio (CEPAL, 2018). Como resultado, los dividendos del
“super ciclo” de altos precios de commodities fueron para ALC, impulsaron la creciente
interdependencia económica con China. Adicional dinamismo aportó a los intercambios
comerciales, la firma de sendos Tratados de Libre Comercio (Tics) por parte de China con
economías latinoamericanas como Chile (2006), Perú (2010) y Costa Rica (2011); también
la activación de mecanismos bilaterales de promoción mediante encuentros empresariales
de alto nivel (Foro empresarial China-ALC), la internacionalización de firmas estatales y
privadas chinas (gol auto policy), la caída de barreas arancelarias a tono con demandas
OMC y la negociación de protocolos bilaterales para facilitar el ingreso de China a dicha
organización (2001).
En la actual etapa, sigue siendo válida para China una estrategia de largo plazo de China en
ALC que busca maximizar oportunidades en materia de comercio, inversiones, y
financiamiento. El mercado latinoamericano sigue atrayendo la atención de firmas estatales
y privadas chinas ansiosas por compensar menor rentabilidad en el plano doméstico o como
destino para reciclar capitales en el exterior; para corporaciones transnacionales – privadas
y/o públicas (Soles) – chinas, mercados con altas tasas de urbanización y activos
consumidores de clase media como los latinoamericanos seguirán siendo relevantes a la
14
Consejo de Estado de la Rep{ublica Popular China, Documento sobre la Política de China hacia América
Latina y el Caribe, 2016, noviembre,consultado abril de 2018.
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en cambio…
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hora de evaluar proyectos externos de inversión, fomentar alianzas empresarias y la compra
(total o parcial) de activos (CEPAL, 2015). El posicionamiento en ALC de marcas globales
como Hawái, ZTE, Alababa, Cher, Miami o Lenovo, entre otras, es un objetivo prioritario
para firmas chinas deseosas de competir con las estadounidenses y europeas en mercados
para ellas tradicionales.
En el plano de las inversiones externas, ALC ofrece oportunidades en sectores industriales
(automotriz, químico, agroindustrial), servicios financieros, logísticos, el sector energético,
informático, redes eléctricas, energías no convencionales, infraestructura y
telecomunicaciones. Sobre este punto, el nuevo contexto socio – político latinoamericano
con preeminencia de gobiernos de centro – derecha, obligó al ajuste de estrategias
corporativas por parte de firmas inversoras chinas a fin de incluir en sus proyectos aspectos
contractuales vinculados con protección medioambiental, consideración de intereses de
“comunidades locales” y el abandono de acuerdos cerrados Estado-estado o gobierno-
gobierno, a fin de minimizar niveles de corrupción (Ellis, Evan, 2017)
Desde comienzos de la segunda década del siglo, la IED china en ALC se ha diversificado
restando importancia a la concentración en sectores recurso- intensivos; los capitales chinos
de inversión evidencian hoy preferencias por la compra de empresas (M&A), invertir en
firmas tecnológicas (por ejemplo en Brasil o Argentina), biotecnología, agro negocios
(Brasil, Argentina, Uruguay), energías renovables, el sector financiero (Chile, Brasil,
Argentina), plantas productoras de alimentos (Uruguay), telecomunicaciones y sector
automotriz en Colombia. Más de dos tercios de la IED china a través de proyectos
greenfield o M&A, ha tenido por destinos Brasil, Perú y Argentina y, en menor medida, el
sector manufacturero mexicano. A la luz de procesos sobre deslocalización productiva y,
apalancadas por instituciones financieras como el China Development Bank (CDB), Bank
of China, Industrial Bank (ICBC) o el China Construction Bank (CCB), los flujos de ie
china se dirigen hacia sectores tales como proyectos de infraestructura regional
suramericana compatibles con el mega programa de conectividad global denominado por
China One Belt One Road (OBOR). La evolución de la inversión china en la región
muestra que en el año 2000 los capitales invertidos fueron sólo 20 millones de dólares, pero
en 2010 la cifra ascendió a 20.138 millones de dólares para hacer en 2017 a 11.500
millones de dólares; no obstante China ha pasado a ser una fuente alternativa de inversiones
cuyo stock de ied 2000-2017 asciende a 109.000 millones de dólares.
15
Otra característica a destacar de la ie china canalizada hacia la región es que la mayoría de
los flujos siguen siendo de origen público; entre 2001 y 2016, las compañías estatales
chinas representaron el 77% de los desembolsos en la región (Dussel, Peters, 2017). En
líneas generales, los flujos de ie china hacia ALC han sido impulsados por factores tales
como:
15
Dussel Peters, Enrique, 2018, Monitor of Chinese OFDI in Latin America and the Caribbean 2018,
RedALC-China, OFDI China en ALC, disponible en: http://www.redalc-
china.org/monitor/images/pdfs/menuprincipal/DusselPeters_MonitorOFDI_2018_Eng.pdf, consultado, marzo
2018.
Sergio Cesarin
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Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI). (En línea)
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• Contactos políticos – diplomáticos bilaterales y construcción de confianza mutua.
• Contexto de crecimiento económico en China y ALC.
• Relajamientos tarifarios y apertura de sectores de inversión a socios extra regionales
por parte de economías latinoamericanas.
• Procesos de privatización (total o parcial) de activos públicos e industrias en
sectores estratégicos (energético, minero, agroalimentario, telecomunicaciones, finanzas).
• Adicionales garantías mediante la firma de acuerdos bilaterales sobre Protección
recíproca de inversiones.
• Dotación regional de recursos naturales y disponibilidad de materias primas.
• Activo papel desempeñado por instituciones financieras chinas mediante la
provisión de créditos y financiamiento aplicado al desarrollo de proyectos industriales,
infraestructura y compra de empresas (M&A).
• Oferta de sectores de interés en el marco de Tratados de Libre Comercio firmados
entre China y economías latinoamericanas (Chile, Perú, Costa Rica).
• Atractivos mercados para firmas transnacionales chinas sobre la base de altas tasas
de urbanización y sectores de clase media con alto poder adquisitivo.
• Legislación y normativa laxa respecto a variables medioambientales.
• Preferencias intrazona en regímenes de integración como MERCOSUR o la Alianza
del Pacífico.
• Deslocalización productiva de firmas agroalimentarias y energéticas chinas.
• Inserción competitiva de firmas chinas en cadenas locales y regionales de provisión.
El financiamiento de proyectos de infraestructura (energética, vial, ferroviaria, etc.),
créditos y préstamos ha sido otra palanca de inserción y del mayor peso económico logrado
por China en la región. En el período 2005 – 2017, los préstamos chinos hacia la región
totalizaron 140.000 millones de dólares, en su mayoría concedidos por instituciones
financieras como el China Development Bank (CDB) y el Eximbank. Venezuela ha sido la
economía más beneficiada, sólo en 2010 recibió créditos por 21.400 millones de dólares y
un total para el período 2007 – 2017 de 62.000 millones de dólares; Brasil con 28.900
millones de dólares en créditos, Argentina con 15.800 (incluye el mecanismo bilateral de
swaps) millones y Bolivia con 2.500 millones de dólares, han sido otras economías
beneficiadas con créditos otorgados por bancos estatales chinos. Específicamente, gobierno
y firmas estatales chinas prestaron a la region un estimado de 9.000 millones de dólares en
2017, una cifra menor respecto a los 21.000 millones concedidos en 2016.
16
De cara al futuro, el compromiso comercial, inversor y financiero de China con ALC se ha
de profundizar. No obstante, la reducción del precio internacional de materias primas y la
desaceleración económica china y latinoamericana, el interés de firmas chinas por invertir
16
Myers, Margaret and Gallagher, Kevin, 2018, Down but not out: Chinese development finance in LAC,
2017, China Latin America Report, march 2018, The dialog, Global economic governance initiative,
disponible en: https://www.thedialogue.org/wp-content/uploads/2018/03/Chinese-Finance-to-LAC-2017-
Updated-1.pdf , consultado en marzo 2018.
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en cambio…
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en la región evidencia sus objetivos por expandir negocios intra-suramericanos, ampliar
participaciones de mercado, reorientar capitales hacia firmas tecnológicas (TICs),
consolidar negocios en el sector agroalimentario y, mediante proyectos tipo greenfield,
explotar mercados latinoamericanos en expansión como el automotriz. En el segmento
financiero, las necesidades infraestructurales en ALC abren opciones para el financiamiento
de proyectos sobre conectividad energética (gasoductos, oleoductos), construcción de
represas, desarrollo de corredores logísticos (bioceánicos) y mejoras en la eficiencia de
puertos sobre el Atlántico y el Pacífico suramericano, entre otros.
Revisión o reversión: hacia una agenda realista y posible
Respondiendo al nuevo entorno político latinoamericano y mayores presiones provenientes
de Washington tendientes a “contener” el avance de China en ALC, varios países han
“revisado” sus vínculos con el gigante asiático. Determinan estos cambios de enfoque y sus
consecuentes ajustes en política exterior, el endurecimiento de la postura estadounidense
ante un actor considerado por su Doctrina de defensa un “competidor estratégico” (de
manera similar Europa ha definido a China como “competidor sistémico”) y cuya creciente
influencia en América latina y el Caribe debe ser contenida. Agudiza las tensiones entre
Washington y Peking, el papel desempeñado por China en Venezuela; para Washington
China intenta sostener un régimen autoritario que amenaza su seguridad, mantiene política,
ideológica y financieramente un gobierno ilegítimo y, como Miembro Permanente del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) amparada en el principio de “no
intervención”, bloquea resoluciones tendientes a modificar el status político venezolano,
habilitar una salida democrática y/o permitir operaciones de asistencia humanitaria que
moderen la crisis social interna.
Para los Estados Unidos, otro motivo de preocupación lo constituye la participación de
firmas chinas en la gestión del tráfico marítimo a través del Canal de Panamá como son
Hutchinson Wampoa (de Hong Kong) y la China Communications Construction
Corporation (CCC), esta última encargada de la construcción del 30% del Panama Colon
Container Port. China es el segundo usuario del Canal luego de los Estados Unidos siendo
éste el motivo central que determinó el reconocimiento diplomático de Beijing por parte de
Panamá en 2017 abandonando a su tradicional aliado Taiwán.
Completan el conjunto de sospechas estadounidenses respecto de la presencia de China en
ALC, su apoyo al régimen cubano con el cual, dejando de lado históricas diferencias, ha
reconstruido relaciones políticas y económicas de cara a sus ambiciones sobre proyección
de poder e influencia hacia el Caribe; para Estados Unidos, Cuba aporta a China, además,
una plataforma para el despliegue de dispositivos de vigilancia y control sobre su territorio
lo cual aumenta su sensación de vulnerabilidad ante posibles ciberataques. La sociedad con
Rusia en Venezuela, las intensas relaciones económicas con Brasil, la competencia de
firmas tecnológicas chinas en sectores críticos como telecomunicaciones en ALC mediante
el tendido de redes 5 G (Huawei como principal empresa china ligada a la extensión en
ALC Digital Silk Road), la donación y venta de equipos militares y armamento a países de
la región (Venezuela, Uruguay, Bolivia), la construcción de una estación espacial con uso
militar en el sur de la Argentina (Bajada del Agrio, provincia de Neuquén), la proyección
de China hacia la Antártida, y sus ambiciones por incorporar ALC como “extensión
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natural” del proyecto de conectividad global One Belt One Road (OBOR). De esta forma,
ALC vuelve a ser un escenario de disputas entre grandes poderes; tensiones derivadas de
estas pujas competitivas, probablemente han de agudizarse hacia el futuro a la par de una
abierta guerra comercial, intentos por reformar instituciones herederas del orden de Breton
Woods y la competencia por la supremacía tecnológica.
No obstante, pese a la escalada verbal y disputas bilaterales China- Estados Unidos o
tripartitas China, Estados Unidos y Rusia en el escenario latinoamericano, China opera en
la región bajo los dictados de una diplomacia pragmática que busca afianzar sus objetivos
de largo plazo como potencia emergente, contrapesar las maniobras estadounidenses en el
este de Asia, afianzar posiciones económicas para sus firmas transnacionales, garantizar su
acceso a recursos naturales estratégicos (RNE) y maximizar beneficios derivados de
dinámicos mercados urbanos y consumidores de clase media.
Una evaluación sobre el presente y futuro comportamiento de China en ALC debe
considerar que es un “actor unívoco y unificado” por lo que su capacidad de negociación,
imposición y – eventual- coerción sobre posiciones locales, subregionales o regionales es
mayor frente a un agregado de países con intereses en ocasiones divergentes, asimetrías
económicas y diferencias políticas; por lo expuesto, se impone el sostenimiento y
consolidación de instancias subregionales de cooperación e integración a fin de ganar
capacidad negociadora ante un actor global como China; en tal sentido, el MERCOSUR
sigue siendo un instrumento válido para el logro de tales fines.
Un tercer punto refiere a que el conocimiento -hasta ahora- producido “desde la región”
sobre China; en aras de sostener amistosas (pragmáticas) relaciones bilaterales suelen
soslayarse tópicos de agenda como derechos humanos, transparencia internacional,
protección del medio ambiente, distorsiones comerciales, no intervención en los asuntos
internos, competencia desleal, o inconsistencias en la sustentabilidad de inversiones en
sectores recurso – intensivos; los temores ante una posible retaliación (comercial, o
financiera) por parte de China, atenúan demandas latinoamericanas a la hora de negociar
compensaciones, pretender mejoras de acceso a su mercado interno, promover la
reorientación de ied hacia sectores prioritarios, moderar la dependencia financiera, o debatir
el control sobre recursos naturales y la operación de firmas estatales en sectores
considerados estratégicos. En este punto, necesario es reconocer que académicos y
funcionarios chinos se han mostrado abiertos ante las sugerencias propuestas (individuales
o regionales) de naciones latinoamericanas respecto de reducir déficits de intercambio,
mejorar la composición de exportaciones regionales hacia el mercado chino, favorecer
encadenamientos productivos y la inserción de firmas latinoamericanas en cadenas de valor
(CV) generadas por firmas chinas; la promoción de alianzas tecnológicas y reorientación de
inversiones chinas hacia sectores capital intensivos, han sido otros resultados del diálogo
bilateral. Un enfoque que busca en China un “socio para el desarrollo” y no sólo un “socio
comercial”.
Préstamos y créditos chinos de bancos oficiales financian en ALC proyectos de interés para
sus firmas transnacionales (predominantemente estatales) atados a condicionamientos sobre
importación de insumos, equipamiento y, en ocasiones, empleo de mano de obra china en
proyectos locales; asimismo, las propuestas no suelen incluir reservas medioambientales y
son concedidos bajo procedimientos de escasa o nula transparencia; por estos motivos,
Proyección de poder y multilateralismo activo en un entorno hemisférico y regional en cambio…
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varios países latinoamericanos han sometido a revisión proyectos mineros y de
infraestructura (Argentina, Perú, Ecuador). En algunos casos ante severos impactos
medioambientales, en otros porque su concreción avasalla derechos adquiridos de
comunidades locales o pueblos originarios (rutas amazónicas). Lo cierto es que la
evaluación general de las relaciones económicas sino – latinoamericanas sin dudas revierte
como positiva, pero esto no implica descuidar por parte de gobiernos centrales o locales,
funciones vinculadas a la regulación de procesos licitatorios, control sobre la posible
afectación de recursos estratégicos no renovables, ajustada evaluación sobre impactos
medioambientales, garantías sobre empleo de mano de obra y su encuadramiento (por
ejemplo aquellos en el marco de la OBOR) en la satisfacción de necesidades nacionales
sobre infraestructura generadora de externalidades positivas para las poblaciones
directamente involucradas.
El imaginario latinoamericano sobre la China del futuro no parece tomar en consideración
la profunda revolución tecnológica que tiene lugar en ese país y sus implicancias para la
economía mundial en general y nuestra región en particular. Este proceso sin dudas
ampliará las asimetrías existentes entre ambas partes. Una economía robotizada como la
China se encontrará aún con procesos y métodos de producción típicos de la primera mitad
del siglo XX. Por lo tanto, sería conveniente trabajar sobre una agenda concreta de
inserción de firmas latinoamericanas en proyectos vinculados al Plan China 2025, programa
estratégico concebido para transformar a China en una economía de alta tecnología en el
año 2050. De no avanzar en esta senda, ALC se encamina a una nueva “periferización” en
la economía mundial, con menor capacidad industrial y tecnológicamente atrasada. Es de
esperar que la “variable China” sirva de incentivo para ampliar la cooperación científico-
tecnológica de doble vía.
China introduce en ALC dilemas sobre alineamientos externos basados en tradiciones
políticas y adscripciones valorativas Oriente – Occidente. Nuestra región se ordena sobre
prácticas democráticas y garantías sobre el pleno ejercicio de libertades públicas. Y aun
cuando con “fines prácticos” el discurso político y académico intenta desdibujar la tensión
entre un sistema de partido único (China) y democracias, ésta existe y es la variable central
ordenadora que Estados Unidos intenta anteponer para encuadrar la praxis externa de
gobiernos latinoamericanos en sus relaciones con China.
Si bien China es un socio estratégico para la región y ocupa un preponderante lugar en la
agenda de políticas públicas latinoamericanas, no debemos perder de vista que también
ALC es un “espacio proveedor de oportunidades” para China. Las relaciones político-
económicas con China nos reportan beneficios ampliando márgenes de autonomía externa e
inserción en la economía mundial, pero como contrapartida ALC ofrece a China un espacio
geoeconómico que alimenta sus ambiciones como “potencia emergente”, le permite
proyectar poder en un área sensible para los intereses estadounidenses, posibilita el
despliegue de soft power, sostiene su dinamismo comercial como destino de exportaciones
y provee materias primas y recursos necesarios para sostener procesos productivos
endógenos de largo plazo. ALC es así “contribuyente” a la estrategia de desarrollo de una
China que mira el 2050 como horizonte para alcanzar el estatus de economía desarrollada.
Conclusiones
Sergio Cesarin
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El creciente protagonismo asumido por actores extra regionales como China amplió la
agenda cooperativa intra y extra regional de ALC. La región, ofrece un escenario para el
despliegue de sus renovadas capacidades como potencia emergente. Por su parte, en ALC
China encuentra dinámicos mercados para sus exportaciones y economías generadoras de
rentas para sus industrias, aliados políticos en su puja competitiva con Estados Unidos, e
incluso un espacio amigable como receptor de emigrados chinos (overseas chinese) cuya
riqueza localmente producida, adopta luego la forma de utilidades y remesas.
Hacia el futuro, el despliegue regional de intereses económicos por parte de China mira con
atención iniciativas a nivel subregional como la Alianza del Pacífico, Mercosur y las
derivadas de un posible escenario de convergencia entre ambos proyectos.
Una China poderosa capaz de contrarrestar pretensiones hegemónicas o atenuar prácticas
neoproteccionistas estadounidenses y/o europeas sigue siendo atrayente como alternativa
para los países latinoamericanos. En su derrotero como potencia emergente, el despliegue
de su soft power en la región es crucial para construir una imagen positiva y ganar apoyos
en actores gubernamentales y sociedades en general. Una China que intenta ofrecer
“valores alternativos” a los occidentales, asume como relevante dialogar con otras “áreas de
civilización” entre las que ALC ocupa un papel protagónico. Nuestra región debe entonces
procurar un conocimiento más profundo sobre un país como China llamado a ser la primera
economía mundial a mediados del siglo XXI.
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