Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el
Desarrollo y la Integración
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
Autor(es): Ruiz Caro, Ariela
Fuente: Latitud Sur N° 14, Año 2019. CEINLADI, FCE-UBA. (En línea) ISSN 2683-9326.
(Impresa) ISSN 1850-3659.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI)
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Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI). (En línea) ISSN
2683-9326. (Impresa) ISSN 1850-3659.
Artículo original de investigación
RESULTADOS DEL TLC CON ESTADOS UNIDOS EN PAÍSES DE LA
COMUNIDAD ANDINA
1
Ariela Ruiz Caro
2
INVESTIGADORA ASOCIADA AL CENTRO DE ESTUDIOS Y PROMOCIÓN DE DESARROLLO
(DESCO – PERÚ)
Resumen
Los países de la CAN iniciaron conjuntamente las negociaciones del TLC con Estados
Unidos en 2004, pero solo Perú y Colombia las concluyeron, por separado. Los resultados,
desde su vigencia, no han sido los que anunciaron sus gobiernos. No hubo una mayor
diversificación de las exportaciones, las importaciones aumentaron más que las ventas a
dicho mercado, generándose un déficit comercial; se produjo desindustrialización y no hubo
un boom de inversión extranjera directa generadora de empleos de mayor calidad.
Palabras clave
Economía internacional – política comercial – organizaciones de comercio internacional –
relaciones de comercio internacional – tratados de libre comercio
RESULTS OF THE FREE TRADE AGREEMENT WITH THE UNITED STATES
IN COUNTRIES OF THE ANDEAN COMMUNITY
Abstract
The member countries of the Andean Community initiated joint FTA negotiations with the
United States in 2004, buy only Peru and Colombia concluded them separately. The results,
since they became into force, have not been those announced by their governments. There
were no export diversifications; imports increased more than exports in such a way that there
were increasing trade deficits; industrial production was reduced and there was no boom in
direct foreign investment generating higher quality employment.
Keywords
International economy – trade policy – international trade organizations – international trade
relations – free trade agreements
1
Fecha de recepción: 22/07/19. Fecha de aceptación: 30/10/19.
2
Economista por la Universidad Humboldt de Berlín. Maestría en procesos de integración económica por la
Universidad de Buenos Aires. Consultora internacional en temas de comercio, integración y recursos naturales
en la CEPAL, SELA, ALADI. Funcionaria de la Comunidad Andina (1985-1994), asesora de la Comisión de
Representantes Permanentes del MERCOSUR (2006-2008) y Agregada Económica de la Embajada de Perú en
Argentina (2010 – 2015). Es columnista del Programa de las Américas e investigadora asociada a DESCO.
Ariela Ruiz Caro
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Introducción
Las negociaciones del TLC con la CAN se iniciaron en mayo de 2004 y, en ellas participaron
los países beneficiarios de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la
Droga (ATPDEA): Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, este último en calidad de observador.
Venezuela no era parte de dicha ley y, a pesar de la propuesta de la CAN y de los países
socios de incluirla en las tratativas, ello no fue aceptado por el gobierno norteamericano, que
impulsó estas negociaciones ante el fracaso del ALCA.
El objetivo de continuar con dicho proyecto, vía los TLC, respondía a la política de estado
norteamericana, consistente en profundizar las reformas instrumentadas en el marco del
Consenso de Washington en América Latina y convertirlas en un tratado internacional que
facilitara el libre flujo de bienes, servicios y capitales financieros en la región; a través de
mismos, pretendió fortalecer su hegemonía respecto a la creciente influencia de la Unión
Europea, Japón y China en el contexto mundial.
Para los andinos, el objetivo era hacer permanente la desgravación arancelaria para el ingreso
a Estados Unidos de algunos productos, todos con bajo contenido tecnológico, exportados en
el marco de la ATPDEA (programa que vencía en 2006). Presionados por los grupos de poder
locales beneficiarios de dicha ley, los gobiernos andinos optaron por apostar al mercado
norteamericano, a cambio de liberalizar los bienes y servicios provenientes de Estados
Unidos, permitiendo la participación de ese país en las compras públicas de la región andina
y, aceptando mayores plazos de protección a la propiedad intelectual, entre otros.
En pleno proceso de negociación, los gobiernos de los cuatro países –apoyados por las
agencias de cooperación norteamericana, especialmente por la Agencia Internacional para el
Desarrollo (AID)–, difundieron los numerosos beneficios que supuestamente conllevaría este
tratado. Entre ellos, se mencionaba el exponencial crecimiento que tendrían las exportaciones
andinas al poder ingresar, de forma permanente y libre de aranceles, al mercado más grande
del mundo; la posibilidad de adquirir bienes de capital e insumos provenientes de Estados
Unidos, libres de aranceles, por parte de pequeñas empresas; la mayor oferta de productos a
menores precios para los consumidores; los mayores flujos de inversión y transferencia
tecnológica hacia la región andina. Esos beneficios generarían encadenamientos productivos
internos, e impulsarían el empleo y la industrialización del país. Asimismo, se impulsaría el
proceso de integración andina.
Se trataba del primer TLC negociado por los países andinos y, por ello, los pormenores del
mismo capturaron la atención de la ciudadanía, de los dirigentes políticos y de los medios de
comunicación. Bolivia y Ecuador abandonaron las negociaciones con los cambios de sus
respectivos gobiernos y, Perú y Colombia, terminaron suscribiéndolo por separado, en
diciembre de 2005 y febrero de 2006, respectivamente. Sin embargo, los resultados
promisorios de la suscripción del TLC con Estados Unidos no han sido los esperados.
Este trabajo intenta evaluar el cumplimiento de las promesas ofrecidas por los gobiernos de
los países andinos que impulsaron la firma del TLC con Estados Unidos, a partir de su
vigencia, en el caso del Perú, en 2009 y, en Colombia, en 2012.
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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La balanza comercial de los países de la CAN que han suscrito TLC con EE. UU.
1- La balanza comercial del Perú con Estados Unidos
Al inicio de la vigencia de la ATPDEA, en 2002, Estados Unidos era el principal mercado
para las exportaciones peruanas, hacia donde se dirigían 25% del total. Durante los siete años
de vigencia de la ATPDEA, entre 2002 y 2009, las exportaciones tuvieron tasas de
crecimiento muy significativas, del orden del 3,8% promedio anual, hecho que tuvo un
correlato de saldos favorables para Perú en la balanza comercial con ese país.
Contrariamente a las expectativas que las autoridades habían puesto en el comercio, la
vigencia del TLC, desde 2009, imprimió un efecto contrario al esperado. No solo no se
produjo “la revolución exportadora”, sino que disminuyó su tasa de crecimiento, que registró
entre 2010 y 2016 un promedio anual de 0,5%. Durante ese período, Estados Unidos dejó de
ser, además, el principal mercado de las exportaciones peruanas, siendo precedidas, en
algunos años, por China y Suiza.
Este comportamiento se explica fundamentalmente porque el TLC no significó la apertura
de un nuevo mercado, sino la permanencia de las preferencias arancelarias que ya tenían los
países andinos gracias a la ATPDEA. Asimismo, hubo un período de apreciación real de la
moneda nacional con respecto al dólar, en los tres años inmediatamente posteriores a su
vigencia, que desfavoreció las exportaciones e incentivó las importaciones.
Por el lado de las importaciones, estas fueron mayores al ritmo de crecimiento de las
exportaciones hacia el mercado norteamericano, hecho que determinó que la balanza
comercial empezara a tornarse negativa a partir de 2011 (Ver gráfico 1).
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú. Elaboración propia.
5,8
5,6
5,8
4,8
6,1
6,0
6,3
7,8
6,2
5,0
6,3
2,5
3,6
5,6
4,3
5,8
7,4
7,9
8,8
8,8
7,8
7,1
3,3
2,0
0,3
0,5
0,3
-1,4
-1,6
-1,0
-2,6
-2,8
-0,8
-4
-2
0
2
4
6
8
10
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico Nº 1: Evolución del comercio Perú-EEUU antes y despúes de la
vigencia del TLC
(miles de millones de dólares)
Exportación Importación Saldo comercial
Ariela Ruiz Caro
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Es cierto que las exportaciones no tradicionales han incrementado su participación en el total
de las ventas hacia el mercado norteamericano desde que entró en vigor el TLC. El rubro más
importante ha sido el de las exportaciones agropecuarias no tradicionales. El crecimiento de
este sector (agribusiness) es inherente al tipo de crecimiento concentrado y excluyente que
impulsan los TLC, toda vez que los productores agrícolas locales, no exportadores, han visto
el desplome de sus precios al tener que enfrentar la competencia de productos
norteamericanos subsidiados que entran al mercado peruano liberados de aranceles.
Sólo los productores agrícolas exportadores, se ven beneficiados. En general, se trata de
grandes empresas que contratan trabajadores temporales para las cosechas, en virtud de un
Régimen Especial para Exportaciones no Tradicionales, vigente en el Perú desde 1978. Este
permite la contratación temporal de trabajadores que laboran en empresas exportadoras no
tradicionales, fundamentalmente agrarias y textiles. Esta es una de las razones por las que las
remuneraciones se mantienen bajas, pese a las crecientes ganancias obtenidas por las
empresas exportadoras.
En cuanto a las exportaciones industriales hacia Estados Unidos estas han registrado una
caída desde la vigencia del TLC, al pasar de 2.911 millones de dólares en 2010 a 2.183
millones de dólares en 2016. Ni siquiera el sector textil, cuyos representantes apostaron e
impulsaron decididamente el TLC para mantener las preferencias de la ATPDEA, ha podido
resistir esta tendencia.
“La competencia china en el mercado local, así como en el de Estados Unidos, a lo
que se añade la competencia en dicho mercado con los textiles procedentes de
Centroamérica y países asiáticos con los cuales Estados Unidos ha suscrito TLC, así
como la falta de una política sectorial de parte del gobierno que apoye este rubro,
constituyen la principal causa de esta debacle”. (Tello, 2018)
La realidad ha demostrado que carece de todo asidero la afirmación del gobierno de que “el
comercio internacional definitivamente está contribuyendo a industrializar el país, tendencia
que sería significativamente reforzada por el TLC”. (Mincetur, 2005, p.8) El modelo de
desarrollo basado en la apertura generalizada de la economía, que data de los noventa, al cual
la firma del TLC con la mayoría de los mercados importantes del mundo les pone un candado
para evitar cambios en el modelo económico, ha demostrado su incapacidad en la
industrialización del país, si no existe un estado presente que apoye al sector. Perú ha suscrito
TLC con Canadá, China, Japón, Singapur, Unión Europea, Corea del Sur, Australia, entre
otros.
La caída generalizada de la producción industrial se explica fundamentalmente por los altos
contenidos importados del gasto público, así como de la inversión, los cuales producen una
ruptura de los encadenamientos productivos internos. Es así como las exportaciones
industriales pasaron de representar el 33,8% de las exportaciones totales, en 2010, a 28,2%
en el 2016. El número de empresas industriales pasó de 5.326 en 2010, a 5.043 en 2016.
El TLC con Estados Unidos tampoco ha dado lugar a una diversificación de las
exportaciones, ni a un aumento de bienes con mayor componente de tecnología incorporada.
Los quince principales productos de exportación siguen concentrando 60% de las
exportaciones totales a Estados Unidos.
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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En cuanto a la naturaleza de las importaciones, desde la vigencia del TLC, las compras de
bienes de consumo son las que han aumentado a mayor ritmo, al registrar una tasa de
crecimiento promedio anual de 9% hasta 2016. En ese mismo período, el crecimiento de
materias primas y productos intermedios registró una tasa de crecimiento del 5%, mientras
que las de bienes de capital y materiales de construcción registraron una caída promedio
anual del 2,5%.
El incremento de importaciones en bienes de consumo ha beneficiado -especialmente- a los
sectores de comercio, en donde las grandes cadenas se apropian de amplios márgenes de
comercialización. Por otro lado, no fueron las pequeñas empresas las que accedieron a la
compra de bienes de capital, de tal forma de promover el aparato productivo, sino las grandes
corporaciones que acceden fácilmente a líneas de financiamiento, inclusive locales, las que
importaron bienes de capital e insumos liberados.
2- La balanza comercial de Colombia con Estados Unidos
En 2002, cuando entró en vigor la ATPDEA, Estados Unidos era el principal mercado para
las exportaciones colombianas, destino hacia donde se dirigía el 43% del total. Entre 2002 y
2012, período de vigencia de la ATPDEA, las exportaciones tuvieron una tasa de crecimiento
promedio anual del orden del 9,5%. Durante este período, las importaciones crecieron a una
tasa promedio anual similar a la de las exportaciones y, el saldo de la balanza comercial entre
ambos países fue, en todos los años, favorable a Colombia.
Sin embargo, desde que entró en vigor el TLC con Estados Unidos, los resultados se han
revertido y han sido contrarios a los esperados. Las exportaciones de ese país pasaron de un
nivel de 21.8 mil millones de dólares en 2012, a 10 mil millones de dólares, en 2016,
registrando una caída en la tasa de crecimiento promedio anual del orden del 18% durante
dicho período, en comparación a la tasa de crecimiento promedio anual mencionada de 9,5%
durante el período de vigencia de la ATPDEA. Es decir, el comportamiento de las ventas al
mercado norteamericano se puede examinar en dos periodos bien diferenciados: de 2002 a
2011, con tasas de crecimiento positivas, las cuales se perdieron entre 2012 y 2016 después
de entrar en vigor el TLC.
En el período de vigencia del TLC, las importaciones tuvieron una caída promedio anual del
4,6%, a pesar de la eliminación de los aranceles a la mayoría de los bienes procedentes de
Estados Unidos. Este descenso fue menor al que registraron las exportaciones, razón por la
cual, a partir de la vigencia del TLC el superávit comercial que registraba Colombia con
Estados Unidos se transforma en un déficit sistémico (Ver gráfico 2).
Ariela Ruiz Caro
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Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. Elaboración propia.
En cuanto a la composición de las importaciones que realiza Colombia desde Estados Unidos,
los bienes de consumo han sido también los que mayor crecimiento han registrado desde la
vigencia del TLC en 2012, al pasar de una participación del 21,9% al 24,5%, en 2016; las
importaciones de bienes de capital y materiales de construcción pasaron de tener una
participación de 34,9% a 30,2%, durante el mismo período.
En el informe de auditoría realizada por la Contraloría General de la República (CGR) de ese
país, sobre el desempeño de la estrategia de aprovechamiento de los TLC suscritos por
Colombia con Estados Unidos, se señala que “los logros alcanzados son limitados e
insuficientes, en la medida en que se evidencia un mínimo avance en materia de
diversificación de la oferta exportable colombiana”. (CGR, 2017, p.44)
En el período 2012-2016, señala el informe, las exportaciones colombianas hacia Estados
Unidos se concentraron mayoritariamente en productos minero-energéticos, en desmedro de
otros bienes exportables que conllevan mayor valor agregado y transformación productiva.
El número de empresas exportadoras no pertenecientes al sector minero-energético ha
permanecido estancado. Sólo el 0,4% del total de empresas del país exporta y, solo cinco
productos (aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso, café, flores y capullos, aceites
de petróleo o de mineral bituminoso, y oro) concentran el 77% de las exportaciones totales.
(MINCOMERCIO, Industria y Turismo 2018, p.43) Al igual que Perú, Colombia continúa
exportando mayoritariamente productos primarios que, al final de 2016, representaron el
84,9% de las ventas hacia ese mercado (Ver gráfico 3).
9,6
10,1
13,7
12,8
16,7
21,9
21,8
18,4
14,2
10
10,2
6,9
8,5
11,4
9,4
10,4
13,5
14,1
16,3
18,1
15,5
11,8
2,7
1,6
2,3
3,4
6,3
8,4
7,7
2,1
-3,9
-5,5
-1,6
-10
-5
0
5
10
15
20
25
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico Nº 2: Evolución del comercio Colombia-EEUU antes y despúes del TLC
(miles de millones de dólares)
Exportaciones Importaciones Saldo comercial
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. Elaboración propia.
En el contexto de apertura económica iniciado en Colombia, en la década de los noventa, ha
tenido lugar una contracción generalizada del sector manufacturero. El informe de la
Contraloría destaca que, entre 2007 y 2016, 21 de los 33 subsectores de dicho sector
mostraron crecimientos negativos. (CGR, 2017, p.140) Según el mismo informe, uno de los
factores que han contribuido al deterioro de sectores como el industrial, radica en el aumento
de las importaciones de bienes que son producidos en Colombia, comportamiento que ha
afectado a los sectores de mayor tradición del sector industrial. Así,
“[…] sectores que producen textiles, vestidos, cuero y calzado, asociados con
tecnologías de baja intensidad y caucho y plásticos (clasificados en media-baja
tecnología), señalan sustanciales disminuciones de sus exportaciones por efecto del
incremento en importaciones en productos manufacturados por el aparato productivo
local”. (CGR, 2017, p.145)
El informe continúa señalando que:
“[…] los productos textiles se afectaron por un componente importado que generó
una rápida caída de las exportaciones a partir de 2008. En sectores como prendas de
vestir, las relaciones son inversas con un descenso abrupto de las exportaciones desde
2008, comercio que no había sido recuperado al finalizar 2016”. (CGR, 2017, p.145)
Al igual que en el caso del Perú, el impulso al proceso de industrialización que ocurriría con
el TLC, según argumentaban las autoridades para justificar su firma, se convirtió en un factor
de su debilitamiento. El informe también señala que existe un escaso aprovechamiento de las
preferencias arancelarias, en muchos casos, debido a carencias en la admisibilidad sanitaria.
“Desde la entrada en vigor del TLC con EEUU las exportaciones agropecuarias de
maíz blanco y amarillo, arroz, granos y piensos, han crecido menos que las
18.156
22.601
23.059
21.659
19.447
15.882 15.881
39.713
56.915
60.125
58.826
54.857
36.018
31.757
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico Nº 3: Evolución de las exportaciones industriales de Colombia a EEUU:
2010-2016
(millones de dólares)
Sector industrial Total exportaciones
Ariela Ruiz Caro
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importaciones, lo que ha ampliado el déficit comercial […] Se entregó el mercado
interno sin exigir nada a cambio, aumentando la vulnerabilidad de la seguridad
alimentaria.” (Sistema de Información Alternativo, 2017, p.7)
El Ministerio tampoco ha establecido, durante los cinco años de los TLC, un programa de
acompañamiento a los empresarios nacionales para aprovechar los acuerdos suscritos
relacionados a las compras estatales. “Hasta la fecha no existe un caso de alguna empresa
colombiana que haya vendido un producto en el mercado de compras públicas en Estados
Unidos o algún país de la Unión Europea”. (CGR, 2017, p.103)
Alarco (2017) sostiene que otro aspecto que ha ido agravándose luego de la vigencia del
TLC, es la situación de la balanza de servicios, cuyos déficits crecientes han venido
deteriorando la situación de la balanza en cuenta corriente, en ambos países, lo cual genera
un déficit creciente con relación al PBI. Este déficit, ha podido ser compensado gracias al
ingreso de capitales, pues tanto Perú como Colombia tienen altos niveles de confiabilidad
otorgados por las calificadoras de riesgo (Moody's, Standard & Poor's y Fitch), que dan lugar
a que los spreads por los créditos concertados sean más reducidos en comparación con otros
países latinoamericanos. Aun así, el deterioro de la balanza en cuenta corriente se mantiene
y, las autoridades económicas apuestan con exagerado optimismo al ingreso masivo de la
inversión extranjera directa. No obstante, la misma no ha ingresado en los volúmenes
anhelados.
La balanza comercial de los países de la CAN que no tienen TLC ni ATPDEA
La vigencia de los TLC de Perú y Colombia con Estados Unidos, y el fin de la ATPDEA
para Bolivia y para Ecuador –en diciembre de 2008 y en junio de 2013, respectivamente– dio
lugar a que los sectores exportadores bolivianos y ecuatorianos, beneficiarios de dicho
programa, exigieran a sus respectivos gobiernos que la prorrogaran, toda vez que tendrían
que pagar aranceles de hasta el 20 por ciento para introducir sus productos en el mercado
norteamericano. Señalaban, además, que se verían adicionalmente perjudicados en el
mercado andino ya que los productos norteamericanos entrarían a Perú y Colombia libres de
aranceles en virtud del TLC.
1- La balanza comercial de Bolivia con Estados Unidos
A pesar de esas circunstancias, las exportaciones bolivianas acumuladas hacia Estados
Unidos, entre 2009 y 2016, superaron los 9 mil millones de dólares, mientras que en los ocho
años anteriores a la suspensión de la ATPDEA (2001 al 2008), estas fueron de 2.5 mil
millones de dólares. (Ministerio de Comunicación, 2017) Sin ATPDEA y sin TLC con
Estados Unidos, las exportaciones hacia el país del norte se incrementaron a un mayor ritmo
que las exportaciones de Perú y Colombia a ese destino, desde que entraron en vigor los TLC
que ambos suscribieron. Asimismo, a partir de 2012, la balanza comercial fue siempre
favorable a Bolivia (Ver gráfico 4).
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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Fuente: Instituto Nacional de Estadística de Bolivia. Elaboración propia.
Es cierto que este incremento de las exportaciones hacia Estados Unidos se vio impulsado
principalmente por productos tradicionales, cuyo valor se quintuplicó en el mercado
internacional, entre 2006 y 2015. En cambio, los textiles, manufacturas de cuero y calzados,
entre otros, sufrieron una reducción en sus ventas al mercado norteamericano. Se estima que
el 70% de las exportaciones de prendas de vestir y, el 60% de las exportaciones de cuero y
madera, se dirigían a ese mercado, por lo que fueron los sectores más perjudicados. El resto
de los productos (aproximadamente 5 mil partidas), se ampararon en el Sistema Generalizado
de Preferencias (SGP), ofrecido por Estados Unidos a 130 países.
La exclusión de Bolivia, como beneficiaria de la ATPDEA, fue resultado del enfrentamiento
político del gobierno del presidente Evo Morales con el de los Estados Unidos, George Bush.,
que en 2008 dio lugar a la ruptura diplomática.
2- La balanza comercial de Ecuador con Estados Unidos
Ecuador fue beneficiario del ATPDEA, hasta junio de 2013. A pesar de la presión interna de
los empresarios exportadores para que el gobierno ecuatoriano gestionara con el
norteamericano la prórroga de la ley, éste no transmitió señales que pudieran permitir dicho
objetivo.
360,3
413,8
486,9
471,0
690,7
876,7
1746,4
1213,3
2010,9
1054,3
964,5
344,4
406,1
549,7
624,9
730,3
886,6
937,5
1206,6
1245,6
1037,6
830,2
15,9
7,7
-62,9
-154,0
-39,6
-9,8
808,9
6,7
765,3
16,7
134,3
-500
-250
0
250
500
750
1.000
1.250
1.500
1.750
2.000
2.250
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico Nº 4: Evolución del comercio Bolivia-EEUU antes y despúes de la
vigencia de la ATPDEA
(millones de dólares)
Exportación Importación Saldo comercial
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Por el contrario, acciones como las relacionadas con el cambio de participación en las rentas
petroleras a favor del Estado ecuatoriano en desmedro de las empresas norteamericanas
(iniciado en 2006), la no renovación del acuerdo con Estados Unidos para utilizar la Base
Militar de Manta, la política ecuatoriana de incrementar sus relaciones de cooperación con
Rusia, la cercanía política con los gobiernos de Venezuela y Bolivia, la expulsión de
funcionarios diplomáticos norteamericanos –acusados por el gobierno ecuatoriano de estar
inmiscuidos en asuntos sensibles para la soberanía nacional– la adhesión al ALBA, y la
sentencia contra Chevron-Texaco por daño ambiental y social en 2011, propiciaron un
escenario adverso para la prórroga de la ATPDEA. (Falconí y Oleas, 2011, p.4)
La situación se agravó cuando, en junio de 2013, Estados Unidos anunció que comenzaría
una revisión para determinar la suspensión de los beneficios comerciales que gozaban los
bienes de Ecuador, luego de que el gobierno ecuatoriano informara que renunciaría a los
beneficios del ATPDEA, que vencían el 31 de julio, “de manera unilateral e irrevocable”
frente “a la amenaza, insolencia y prepotencia de ciertos sectores políticos, grupos mediáticos
y poderes fácticos estadounidenses que han presionado para quitarlas”. (Diario El Mundo,
2013) Estas declaraciones tenían como trasfondo el conflicto diplomático entre ambos países,
sobre el pedido de asilo del ex contratista de inteligencia estadounidense Edward Snowden a
Ecuador.
En este escenario, el gobierno ofreció un mecanismo de compensación que permitiría a los
productores, beneficiarios de la ATPDEA, recibir un apoyo a través de la concesión de un
certificado equivalente al monto pagado por concepto de aranceles, cuando el sistema
expirara.
Es importante destacar que, si bien hubo algunos sectores perjudicados, la mayor parte de
productos que ingresaban al mercado norteamericano no se vieron afectados por la
suspensión de la ATPDEA; la mayoría ingresó bajo las mismas condiciones arancelarias de
acceso que se establecen a todos los miembros de la OMC, en el marco de la cláusula de
NMF, así como del SGP, en las que están incluidos los productos más importantes en valor
y volumen que Ecuador exporta a los Estados Unidos: café, cacao, banano, entre otros,
exceptuando las rosas y el atún.
Es importante señalar que, las exportaciones de Ecuador a Estados Unidos están concentradas
en tan solo nueve productos: petróleo, oro, camarones y langostinos, banano, rosas, oro en
bruto, cacao en grano, flores y capullos, y atún en conserva, los cuales representan 90% de
las exportaciones ecuatorianas a ese país. Dos de ellos, las rosas y el atún, eran beneficiarios
de la ATPDEA y, no son beneficiarias de la cláusula de NMF ni del SGP. A pesar de ello,
desde que se suspendió la ATPDEA, ambos han continuado incrementado sus exportaciones,
si bien el atún tuvo una caída en 2016.
Las exportaciones hacia ese país han registrado importantes caídas en términos de valor, al
pasar de 11 mil millones de dólares en 2013 a 5.4 millones de dólares en 2016 (Ver gráfico
5). Por su parte, las importaciones han disminuido, al pasar de 6.3 mil millones de dólares en
2013 a 3.5 mil millones de dólares en 2016, evolución determinada, en parte, por la vigencia
del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), vigente desde 2008, con el fin de evitar la fuga de
capitales al exterior y mantener la liquidez interna. La tarifa del ISD es del 5%, y, es el tercer
tributo con mayor participación en la recaudación de Ecuador, solo detrás del Impuesto al
Valor Agregado y el Impuesto a la Renta. El actual gobierno ha considerado eliminarlo de
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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forma progresiva, lo cual se ha planteado como una condición para negociar un TLC con
Estados Unidos, tema que está en la agenda de discusión por el nuevo gobierno presidido por
Lenin Moreno.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior de Ecuador. Elaboración propia.
La inversión extranjera y los TLC
El tratamiento a las inversiones es, quizás, uno de los aspectos más sensibles para los países
subdesarrollados que suscriben estos tratados, dado que limitan la capacidad de gestión del
Estado, en un escenario en el que existen evidencias y, la creciente convicción, de que el
mercado solo no puede ser gestor de la política económica de un país.
Esta limitación se debe a varios aspectos. Uno de ellos es la introducción del concepto de
“expropiación indirecta y medidas equivalentes a la expropiación o nacionalización”. Así, el
capítulo de inversiones del tratado prohíbe que los estados firmantes puedan nacionalizar o
expropiar, directa o indirectamente. La falta de precisión de las normas que describen los
derechos de los inversionistas en el tratado, cuando se refieren a las nacionalizaciones o
expropiaciones indirectas, deja abierta la posibilidad para que las empresas puedan reclamar
una indemnización ante tribunales internacionales, frente a medidas que en un futuro pudiera
adoptar un estado y que pudieran afectar sus expectativas de ganancias. Por ejemplo, acciones
del estado para intentar redistribuir las ganancias provenientes del petróleo, el gas o la
minería, podrían ser demandadas ante cortes internacionales. Lo mismo podría suceder si se
quisiera establecer condiciones más favorables a los consumidores, frente a empresas de
servicios públicos, como las corporaciones que operan la telefonía y la electricidad; o si se
intentara modificar la legislación tributaria nacional.
Otro de los elementos críticos en el tratamiento de las inversiones extranjeras en los TLC, es
que producen ruptura de los eslabonamientos productivos internos, pues el estado no puede
6,1
8,4
4,6
6,0
9,7
10,6
11,0
11,2
7,2
5,4
2,2
2,8
3,0
4,6
4,8
5,5
6,4
7,3
4,8
3,5
4,0
5,6
1,6
1,5
4,9
5,1
4,6
3,9
2,4
1,9
0
2
4
6
8
10
12
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico Nº 5: Evolución del comercio Ecuador-EEUU antes y despúes de la vigencia
de la ATPDEA
(miles de millones de dólares)
Exportación Importación Saldo comercial
Ariela Ruiz Caro
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exigir a los inversionistas extranjeros requisitos de desempeño. Es decir, que su producción
tenga un determinado grado de contenidos nacionales; poner un límite a la exportación de
bienes o servicios; utilizar preferentemente bienes producidos en su territorio; relacionar en
cualquier forma el volumen o valor de las importaciones con el volumen o valor de las
exportaciones; exigencias de transferencias de tecnología, entre otras. Estas
reglamentaciones tienden a destruir la industria nacional, así como a las pequeñas empresas,
toda vez que favorecen la compra de productos importados, a la vez que se elimina la
posibilidad de articular la inversión extranjera con el aparato productivo nacional. (Ruiz
Caro, 2006a)
Otro aspecto negativo del tratamiento a las inversiones extranjeras, en los TLC, son las
implicancias que tiene la aplicación de los principios de trato nacional y de trato de nación
más favorecida. Según estos tratados, (nos referimos al TLC con Estados Unidos, pero en su
esencia son todos similares) las inversiones norteamericanas recibirán un trato no menos
favorable que el que los países suscriptores (en este caso Perú y Colombia) concedan a sus
propios inversionistas y, en el futuro, a otros países, en lo referente al establecimiento,
adquisición, expansión, administración, conducción, operación y, venta u otra disposición de
las inversiones en su territorio. Estas normas se aplican inclusive al ámbito de los municipios
o gobiernos regionales. Es decir, las inversiones norteamericanas reciben un trato no menos
favorable que el trato más favorable que ese gobierno de nivel regional conceda a los
inversionistas locales.
El tratamiento a las inversiones extranjeras en los TLC afecta también el desarrollo sostenible
de los recursos naturales, pues se busca evitar todo tipo de restricciones a su acceso y
promover la participación de las empresas transnacionales en todas las fases del proceso
productivo de las industrias extractivas, independientemente de su condición de estatales o
extranjeras. (Ruiz Caro, 2006b)
A pesar de lo mencionado, el capítulo de inversiones no fue un tema conflictivo en las
negociaciones con Estados Unidos, pues los países andinos tenían ya incorporada en sus
legislaciones nacionales, desde 1991, la Decisión 291 de la CAN sobre Régimen Común de
Tratamiento de los Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, que
incorporaba los principios del Consenso de Washington. Inclusive, modificaron sus
constituciones para poder adecuar la nueva legislación sobre inversiones extranjeras.
Asimismo, durante la década de los noventa, se suscribieron numerosos tratados de
Promoción y Protección de Inversiones, comúnmente llamados tratados bilaterales de
inversión (TBI) que, en la práctica fueron incorporados a los TLC (toda vez que, sus cláusulas
ya incluían la eliminación de los requisitos de desempeño, trato nacional, la autorización para
que los estados puedan ser sometidos por inversionistas extranjeros a tribunales
internacionales para la solución de controversias, entre otros).
Todas coincidían, en general, en eliminar los límites a la participación de los inversionistas
extranjeros en la propiedad de las empresas nacionales; en simplificar los registros de las
IED; garantizar la libre transferencia al exterior de utilidades en divisas; el libre acceso al
mercado de divisas, al sistema financiero nacional y, al mercado de valores, así como a los
mecanismos de promoción, asistencia técnica y cooperación en las mismas condiciones
previstas para las empresas nacionales. Durante la década de los noventa, cada uno de los
países andinos firmó al menos veinte TBI.
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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El camino seguido por Ecuador y Bolivia: denuncia del CIADI y de los TBI
A diferencia de Perú y Colombia que, convirtieron sus leyes de inversión extranjera liberales
en un tratado internacional, Bolivia y Ecuador pudieron realizar modificaciones a sus
respectivas legislaciones. Asimismo, reformaron sus constituciones y denunciaron al Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI)
3
, así como a los
TBI. Ambos fueron impulsores de la creación de un Centro de Solución de Controversias en
el marco de UNASUR, e iniciaron una etapa de recuperación de sus empresas y recursos
naturales, basada en los mandatos de sus respectivas constituciones. En contraposición con
lo que señalan las constituciones de Colombia y Perú, sobre el rol subsidiario del estado en
la actividad económica, las de Bolivia y Ecuador le otorgan un rol central al estado en la
orientación de la inversión extranjera.
Bolivia estableció nuevos parámetros para el trato a la inversión extranjera en el país, los
cuales se sustentaron en la recuperación de todos los recursos naturales estratégicos para el
país, lo que permitió la nacionalización de diferentes empresas.
En Ecuador, la nueva constitución de 2008 determinó que el estado la orientaría con criterios
de diversificación productiva, innovación tecnológica y generación de equilibrios regionales
y sectoriales. Además, se estableció que la IED se orientaría según las necesidades definidas
en el Plan Nacional de Desarrollo, que el Estado mantendrá derechos exclusivos sobre
sectores estratégicos de la economía y, que este sería responsable de la provisión de los
servicios públicos de agua potable y de riego, saneamiento, energía eléctrica,
telecomunicaciones, vialidad e infraestructuras portuarias y aeroportuarias.
La dificultad en lograr un esquema de solución de controversias que resultara satisfactorio a
los inversionistas dio lugar a que, recién en mayo de 2017, faltando pocos meses para que
venciera su mandato, el gobierno presidido por Rafael Correa denunciara 16 TBI firmados
por este país entre principios de los noventa y 2001. En tal oportunidad, la Comisión para la
Auditoría Integral Ciudadana de los Tratados de Protección Recíproca de Inversiones y del
Sistema de Arbitraje en Materia de Inversiones (Caitisa) entregó al presidente el informe
final de los 27 TBI, el cual determinó que estos no habían sido determinantes en la atracción
de la inversión extranjera al país. (Caitisa, 2017, p.95)
En efecto, se ha visto crecientemente que las razones que explican la afluencia de inversiones
extranjeras directas no dependen de las facilidades y garantías que ofrece un TLC, sino de
factores más complejos -como el auge o agotamiento de los programas de privatización, la
reducción del proceso de fusión y adquisición de empresas, así como la dinámica de los
requerimientos de inversión de la tecnología digital- que marcan las nuevas tendencias de
locación de las inversiones extranjeras directas. (CEPAL, 2017)
El mismo informe destaca con claridad que:
“[…] la intensificación de las presiones competitivas empuja a reestructurar el
universo empresarial hacia mercados más concentrados en actividades con un alto
componente tecnológico. A medida que se acentúan la competencia y la presión por
3
El gobierno boliviano presidido por Evo Morales denunció el CIADI el 1 de mayo de 2007, con lo cual fue el
primer país en dejar de formar parte de este. El gobierno ecuatoriano, presidido por Rafael Correa, lo denunció
el 2 de julio de 2009.
Ariela Ruiz Caro
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innovar, aumenta la inversión extranjera que busca activos de calidad (patentes y
recursos humanos altamente calificados), que se encuentran en mayor grado en la
tríada conformada por los Estados Unidos y las regiones avanzadas de Europa
occidental y del este de Asia, donde se generan los productos y procesos productivos
y se establecen los estándares que luego se masifican”. (CEPAL, 2017, p.26)
La inversión extranjera directa no trae beneficios automáticos con su sola presencia. Por
ejemplo, su significativo incremento durante los años noventa no se tradujo necesariamente
en la ampliación de la capacidad productiva de la región. Al respecto, Machinea y Vera
(2006, p.5) consideran que no existe un vínculo inequívocamente positivo entre IED y
crecimiento y que los países de la región debieran preocuparse en atraer inversión con
mayores impactos en términos de encadenamientos y de recursos destinados a la
investigación y el desarrollo. Asimismo, señalan que “los acuerdos multilaterales (OMC),
para no mencionar los acuerdos bilaterales, dejan cada vez menos margen para la
implementación de políticas de desarrollo productivo.”
Por otro lado, muchos países reciben fuertes impactos en sus balanzas en cuenta corriente,
debido a la menor entrada de IED y las crecientes remesas de utilidades de las empresas
extranjeras a sus casas matrices a partir de 2008. Sobre este comportamiento de las
inversiones, los gobiernos que han suscrito TLC no tienen ninguna capacidad de injerencia,
por las razones ya mencionadas. Tal como se ve en el gráfico 6, el déficit en la balanza en
cuenta corriente en Perú y Colombia ha sido mayor que los registrados por Bolivia y Ecuador.
Gráfico Nº 6: América Latina y el Caribe (países seleccionados): Balance entre la IED y la
salida de rentas de la IED promedio del período 2010-2016
(en porcentaje del PBI)
Resultados del TLC con Estados Unidos en países de la Comunidad Andina
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Conclusiones
Ni el TLC de Estados Unidos con Perú, vigente desde 2009, ni el de Colombia, vigente desde
2012, han producido los resultados que los gobiernos anunciaron al inicio y durante las
negociaciones. Estos prometían una revolución exportadora hacia el mercado más grande del
mundo y, una mayor diversificación de estas; una profundización del proceso de
industrialización, como resultado del incremento del comercio y, una mayor atracción de
IED, que generaría más empleos y mejores condiciones laborales.
Perú y Colombia convirtieron en déficit, lo que antes de la vigencia del TLC fue un superávit
comercial. Este comportamiento se explica fundamentalmente porque su firma no significó
una mayor apertura del mercado norteamericano, sino la permanencia de las preferencias
arancelarias que ya tenían los países andinos por la ATPDEA. Además, si bien las
exportaciones de ambos países entran liberadas de aranceles, éstas se encuentran limitadas
por una serie de barreras no arancelarias, especialmente referidas a normas sanitarias y
fitosanitarias, cuya existencia implica costos adicionales para los exportadores.
Tampoco se diversificaron las exportaciones, ni se añadió valor a éstas. Las exportaciones
siguen altamente concentradas en pocos productos y, conformadas por recursos naturales.
Así, el 70% de las exportaciones de Perú y, el 85% de las de Colombia, siguen conformadas
por recursos naturales, básicamente del sector minero energético. Esto responde a la lógica
del modelo neoliberal, que busca consolidar una especialización de la economía asociada al
aprovechamiento intensivo de sus recursos naturales y, de la mano de obra barata. En
Colombia, sólo cinco productos concentran el 77% de las exportaciones totales a Estados
Unidos; mientras en Perú, quince principales productos representan el 60% de las mismas.
A pesar de que hubo un crecimiento de las exportaciones hacia Estados Unidos, al igual que
al resto del mundo, este se vio neutralizado por el mayor ingreso de importaciones como
resultado de la abrupta desgravación a los bienes provenientes de este país. Los mayores
incrementos han tenido lugar en las importaciones de bienes de consumo no duradero que,
no solo impactan la balanza comercial, sino a las incipientes industrias de Perú y Colombia.
Se anunciaba también que, el TLC conllevaría a un aumento de la productividad de las
industrias nacionales, al poderse adquirir insumos, maquinaria y equipos no producidos en
los países andinos, a precios más bajos. La realidad es que no fueron las pequeñas empresas
las que accedieron a la compra de bienes de capital e insumos, de tal forma de promover el
aparato productivo, sino las grandes corporaciones mediante su comercio intra-firma, ya que
acceden fácilmente a líneas de financiamiento, inclusive locales. Además, no hacía falta
suscribir un TLC para tener una política arancelaria discrecional, en la que los impuestos para
bienes de capital o tecnologías importadas fueran reducidos o, inclusive eliminados, con
miras a favorecer el objetivo mencionado. De hecho, el arancel externo común que proponía
la CAN para bienes de capital y materias primas no producidas en la subregión era de 0%.
Por otro lado, la liberalización de aranceles a bienes de capital o insumos no genera
automáticamente un aumento de la productividad y, tampoco de las exportaciones. Para
lograr una oferta competitiva, es necesaria la discrecionalidad en el uso de un conjunto de
medidas de política económica, e incentivos dirigidos a industrias y sectores específicos, lo
cual requiere grados de autonomía en el manejo de la política económica; sin embargo, el
TLC con Estados Unidos restringe esta posibilidad.
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Así, en el contexto de apertura económica iniciada en Perú y Colombia en la década de los
noventa, consolidada luego por el TLC, ha tenido lugar una contracción generalizada del
sector industrial. Esta se explica fundamentalmente por el aumento de las compras a Estados
Unidos de bienes producidos en ambos países. Ni siquiera el sector textil de Perú y Colombia,
una de las ramas que supuestamente se favorecerían más con este tratado, ha podido resistir
esta debacle. La competencia de productos provenientes de China en el mercado local -país
con el que se firmó también un TLC- y la competencia en el mercado norteamericano de los
textiles andinos con los procedentes de Centroamérica y países asiáticos, con los cuales
Estados Unidos ha suscrito también un TLC, son también factores determinantes de estos
resultados. Esta situación se ha visto agravada por la falta de una política sectorial de parte
de los gobiernos para apoyar este rubro.
Otro efecto contrario a los beneficios que, se decía, traería el TLC, fue la reducción del
número de empresas exportadoras de ambos países hacia Estados Unidos. Los gobiernos no
han establecido programas de apoyo a los empresarios nacionales para aprovechar estos
Tratados, de tal manera de poder participar, por ejemplo, en las licitaciones de compras
estatales en Estados Unidos. No se conoce de ventas de empresas peruanas ni colombianas a
los estados norteamericanos que liberalizaron las compras públicas.
Se anunciaba, asimismo, que se elevaría la productividad de las empresas andinas lo que
permitiría a los consumidores acceder a más productos, de mejor calidad y a mejores precios,
sin tomar en cuenta que la mayor parte de las ganancias derivadas de la reducción de
aranceles se quedan en las grandes cadenas comercializadoras.
Durante las negociaciones se anunciaba, igualmente, que el TLC elevaría la competitividad
frente a otros países que no contaban con este, sin considerar que en la medida que otros
países suscribieran un TLC, los países andinos irían perdiendo las preferencias arancelarias
conquistadas, a cambio de haber aceptado un cuerpo de normas legales que determinan una
estrategia de desarrollo favorable y funcional a las grandes corporaciones; que imprimen un
modelo de desarrollo caracterizado por la modernización de algunas sectores de la economía,
acompañada de la exclusión de amplios sectores de la población.
Tampoco han tenido lugar las mejores condiciones laborales que el TLC prometía, y, por el
contrario, la informalidad del empleo en ambos países se mantiene en niveles altos y, no se
ha reducido.
En cuanto a Ecuador y Bolivia, la vigencia de los TLC de Perú y Colombia con Estados
Unidos, y el fin de la ATPDEA (para Bolivia, en diciembre de 2008, y para Ecuador, en junio
de 2013), perjudicó a algunos sectores exportadores de ambos países, beneficiarios de esta
ley. Sin embargo, la mayor parte de sus exportaciones, constituidas por recursos naturales,
entran liberadas de aranceles y, casi todas las partidas correspondientes a productos
manufacturados, o de poco valor agregado, entran también liberados bajo el SGP.
El TLC tampoco ha generado un boom de IED y, la que ha aparecido, no ha generado
encadenamientos productivos internos. Ello se debe fundamentalmente a la eliminación de
los requisitos de desempeño que, imposibilita cualquier acción del estado para orientar dichas
inversiones. La educación, la innovación y la tecnología no han sido consideradas por los
gobiernos como la clave para absorber con éxito estas inversiones. A ello se añade el hecho
que las utilidades remitidas al exterior han ido incrementándose, lo cual ha tenido un impacto
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negativo en la balanza de cuenta corriente, que se ha constituido en un factor de déficits
crecientes.
Las razones que explican la presencia de las inversiones no dependen de un TLC sino de
factores más complejos, como el auge o agotamiento de los programas de privatización, los
procesos de fusión y adquisición de empresas, así como la dinámica de los requerimientos de
inversión de la tecnología digital que marcan las nuevas tendencias de locación de las
inversiones extranjeras directas. Estas buscan mercados más concentrados en actividades con
un alto componente tecnológico.
Además, la inversión extranjera directa no trae beneficios automáticos con su sola presencia.
Por esta razón, no se trata de atraerla mediante políticas pasivas que, dejan solamente al
mercado la asignación de recursos, y con ello, parte fundamental de las estrategias de
desarrollo, sino de asegurar que la inversión tenga efectos en la generación de empleo. Esto
se logra mediante la orientación política y un rol promotor del estado, que el capítulo de
inversiones del TLC restringe.
Es indudable la importancia que tiene el mercado norteamericano para los países andinos,
pero el problema radica en la moneda de cambio que hay que entregar para ello. En un mundo
donde la generación de la riqueza se sustenta cada vez más en la tecnología y el conocimiento,
la apertura del mercado norteamericano a estos productos de poco valor agregado, a cambio
de aceptar un cuerpo de normas legales que consolidan la estrategia de desarrollo aplicada
durante las últimas dos décadas, profundizará inexorablemente la brecha de ingresos y,
marcará la pauta de desarrollo de Perú y Colombia, restándoles márgenes de acción en la
política económica.
Para Estados Unidos no significaba nada mantener la ley de ATPDEA, pues las
importaciones en el marco de ese programa solo representaban 0,7% del total de
importaciones realizadas por ese país. A cambio de hacer los beneficios arancelarios
permanentes, Perú y Colombia abrieron sus mercados, con la consiguiente pérdida de
ingresos tributarios al eliminar los aranceles.
Finalmente, la firma de TLC por separado derivó en la ruptura del proceso de integración de
la CAN, tal como fue concebido en el Acuerdo de Cartagena. No solo se puso fin a la
construcción de una unión aduanera, vía un arancel externo común, sino que Venezuela se
retiró de la CAN en 2006. Así, el antiguo proyecto de integración andino quedó convertido
en uno de cooperación, en el que conviven dos proyectos políticos diametralmente opuestos.
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