Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el
Desarrollo y la Integración
Los vaivenes de la integración económica en América Latina
Autor(es): Venegas San Martín, Felipe
Fuente: Latitud Sur N° 14, Año 2019. CEINLADI, FCE-UBA. (En línea) ISSN 2683-9326.
(Impresa) ISSN 1850-3659.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración
(CEINLADI)
Vínculo: https://ojs.econ.uba.ar/index.php/LATSUR/index
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Latitud Sur es una revista académica anual editada por el Centro de Investigaciones en
Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI) perteneciente
a la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
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Artículo original de investigación
LOS VAIVENES DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA
1
Felipe Venegas San Martín
2
UNIVERSIDAD DE PLAYA ANCHA (CHILE)
Resumen
La integración regional ha constituido uno de los propósitos centrales de la política
latinoamericana. Durante el siglo XX, estos esquemas fueron pensados para aumentar la
producción, el comercio, por ende, el desarrollo de los países. De esta forma, podemos
identificar diferentes etapas del proceso, cada una sometida a las realidades económico-
políticas de la región, así como a los cambios en la estructura económica internacional.
Palabras clave:
Integración regional – Desarrollo - América Latina
THE SWINGS OF ECONOMIC INTEGRATION IN LATIN AMERICA
Abstract
Regional integration has been one of the central purposes of Latin American politics.
During the twentieth century, these schemes were designed to increase production, trade,
and therefore, the development of countries. In this way, we can identify different stages of
the process, each subject to the political economic realities of the region, as well as to
changes in the international economic structure.
Keywords:
Regional integration - Development –Latin-America
1
Fecha de recepción: 30/10/19. Fecha de aceptación: 30/11/19.
2
Dr. En Estudios Americanos, especialidad Estudios Internacionales. Instituto de Estudios Avanzados,
Universidad de Santiago de Chile. Académico Universidad de Playa Ancha (Valparaíso-Chile) Correo:
fvenegas@upla.cl
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Introducción
Desde el logro de la independencia de los países de América del Sur, la integración ha sido
el principal objetivo en materia de política regional, hasta la actualidad, conociendo
diversas propuestas y esquemas; desde el idealismo en las propuestas de Simón Bolívar,
hasta el pragmatismo económico que marcó la integración en el último decenio del siglo
XX y parece volver en la segunda década del XXI.
Durante el siglo veinte hasta hoy, la integración latinoamericana se ha acomodado a los
modelos de desarrollo en sus distintas etapas, transcurriendo desde políticas proteccionistas
y de desarrollo hacia adentro, hasta el aperturismo al comercio internacional, procurando a
través de la integración, mejorar las posibilidades de inserción y competitividad en el
mercado mundial.
Para esquematizar estas etapas, el artículo propone cinco momentos: la etapa voluntarista;
la etapa revisionista; la etapa pragmática; la etapa transformacionista y, la etapa
neopragmática.
Cada una de estas propuestas no han llegado a consolidarse, a raíz de los cambios
experimentados en la política economía internacional; y particularmente, debido a los
permanentes cambios en la geografía política de nuestra región, lo que impacta
negativamente en la consolidación de un modelo de desarrollo basado en la integración
regional.
La etapa voluntarista
La etapa voluntarista, desarrollada entre los años 50 y 60 del siglo XX, aparece fuertemente
influenciada por la postguerra, el pensamiento de la CEPAL de Raúl Prebisch y el
estructuralismo latinoamericano, poniendo énfasis en la industrialización de los países
(política ISI)
3
para la sustitución de importaciones, con una fuerte presencia del Estado y
altas barreras proteccionistas.
En este sentido, la ampliación del mercado y de la base de recursos productivos, que
generaría la integración, permitiría aprovechar las economías de escala y las ventajas de la
especialización y complementación industrial, creando las condiciones para aumentar la
productividad y dinamizar el proceso de industrialización en el conjunto de los países de la
región.
Los efectos, desde el punto de vista económico, llevarían a un acuerdo sectorial de
complementación o integración, principalmente, en las industrias sustitutivas de
importaciones, por cuanto podrían sustituirse bienes provenientes del resto del mundo por
aquellos de procedencia latinoamericana en el comercio intrarregional.
3
El modelo ISI (Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones) es un modelo de desarrollo
que busca el reemplazo de bienes importados por bienes producidos localmente. Las políticas económicas
derivadas del modelo ISI fueron aplicadas principalmente durante las décadas de 1950 y 1960 en América
Latina.
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La integración sería un medio para reformar y modernizar, tanto los modos de producir,
como la estructura económica y social de los países, por lo que el alcance supera lo
puramente comercial y buscaba desarrollar la estructura social de los países.
A pesar de los problemas de desarrollo y la heterogeneidad regional propia de la época,
Rosenthal (1993) señala que “[…] poca duda cabe que entre 1950 y 1970 se logró impulsar
la industrialización y que ésta contribuyó a dar dinamismo a las economías en su conjunto;
la estructura productiva de los países de la región se diversificó y modernizó, y hubo una
creciente diferenciación de la estructura social.” (75)
En este contexto, surgieron una serie de esquemas de integración que tenían como meta la
creación del mercado común latinoamericano en base a los postulados cepalinos. No
obstante, el desarrollo de los esquemas se encontró con una alta heterogeneidad entre los
países y un contexto de dictaduras que, en la práctica, hicieron fracasar el objetivo
planteado, pese a los permanentes intentos de corregir las falencias y mejorar los
mecanismos.
El 18 de febrero de 1960, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay
firmaron el Tratado de Montevideo, por el cual se creaba la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio ALALC, a la que luego se sumaron Colombia, Ecuador (1961) Venezuela
(1966) y Bolivia (1967).
Sus ideas fundamentales se basaban en la gradualidad de las negociaciones, la
industrialización por sustitución de importaciones, la fuerte participación estatal y el
carácter global y estricto de los compromisos. El proyecto inicial tenía como meta la
creación de un mercado común latinoamericano, pero esto no pudo concretarse. Más aún, el
proceso de liberalización de los intercambios, a fin de crear un área de libre comercio,
enfrentó numerosas dificultades que no pudieron ser superadas por diversas razones, tales
como la excesiva heterogeneidad económica y política de los países miembros, la
inoperancia de los mecanismos institucionales y, los cambios experimentados por el
comercio y las modalidades de cooperación internacional. El fracaso del esquema fue claro
a finales de la década, comenzando entonces la firma de acuerdos subregionales.
En 1969 se constituyó el Pacto Andino, mediante la firma del Acuerdo de Cartagena,
integrado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Aunque su punto de
partida era la conformación de un espacio económico, el acuerdo incluía convenios más
amplios en materia política, social y cultural, así como una estructura institucional con
algunos elementos de supranacionalidad que superaban el enfoque fundamentalmente
comercial de la ALALC. De acuerdo con Otero (2002),
“Es importante resaltar la voluntad de los países andinos de adquirir compromisos
de mayor envergadura, no sólo en lo político y económico, sino también en lo social
y cultural, característica que marca una histórica diferencia tanto con los países de la
cuenca del Plata, especialmente Argentina y Brasil, como con Chile, que si bien
estuvo presente en los intentos de concertación, mostró generalmente una actitud
reticente”. (221)
También en 1969, Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Bolivia firmaron el tratado de la
Cuenca del Plata, cuyo objetivo fundamental era alcanzar la integración física para el
aprovechamiento de los recursos hídricos y, el mejoramiento de la infraestructura de
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transporte y comunicaciones. Sin embargo, aunque se lograron algunos avances en la
década del 70, fueron numerosas las situaciones de tensión entre Brasil y Argentina en
cuanto a disputas por la supremacía regional, los intentos por ejercer influencia en los
países menores, en un contexto de gobiernos dictatoriales que enfatizaron el enfoque
conflictivo en las relaciones interregionales.
Otro intento por responder al fracaso de las iniciativas cepalinas fue la creación, en 1975,
del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), cuya función apuntaba a la coordinación
de políticas para actuar como un frente homogéneo ante terceros países y posteriormente al
logro de la autosuficiencia regional.
La etapa revisionista
A finales de la década del ´70, predominó lo que Rosenthal califica como revisionismo.
Postulándose el abandono de metas prefijadas, se puso énfasis en la "integración informal y
la "integración por proyectos", en vez de los compromisos formales y totalizadores y, se
empezaron a ensayar mecanismos de carácter más bien bilateral que multilateral.
Este revisionismo culminó con la creación de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), que sustituyó al ALALC. El 12 de agosto de 1980, Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela
suscribieron el Tratado de Montevideo, que si bien reafirmaba la meta de alcanzar el
mercado común latinoamericano, tenía como principal característica su pragmatismo y
flexibilidad, terminando con el carácter determinista de la ALALC.
Lo anterior quedó expresado en la creación de una zona comercial liberalizada, sin un plazo
estricto para su consecución, a diferencia de ALALC, en tanto los países miembros sólo se
obligaban a regular el comercio recíproco mediante la complementación económica, la
ampliación del mercado con márgenes de preferencia dentro de la zona y la firma de
acuerdos parciales.
Con la creación de la ALADI, se inició un proceso gradual en que los países
latinoamericanos y, más específicamente los del Cono Sur, reconocieron que la
cooperación era imprescindible si se quería lograr el desarrollo y, que para ello era
necesario eliminar de la agenda regional las tradicionales hipótesis de conflicto. (Otero,
221).
El carácter flexible y pragmático se extendió a otros acuerdos subregionales, como el
Grupo Andino o el Mercado Común Centroamericano MCCA; se flexibilizaron los
compromisos y se acrecentaron los acuerdos bilaterales; se reconoció la posibilidad de
legislaciones diferentes en materia de inversión extranjera y apertura. En este contexto,
Rosenthal (1993) plantea:
Durante este período, el comercio intralatinoamericano tendió a perder dinamismo, y se
redujo el grado de interdependencia económica entre los países de la región (el comercio
intralatinoamericano y caribeño representó aproximadamente el 13.1 % de las
importaciones totales de la región en 1988, en contraste con aproximadamente 13.8% en
1980; el porcentaje de las exportaciones intrarregionales en las totales cayó de 15.5% en
1980 a 11.2% en 1988).
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Con todo, los países revelaron una gran resistencia a renunciar a la idea de la integración;
incluso dentro del panorama de retroceso antes descrito se lograron algunos avances. (p.79)
En 1986 y, como transición entre etapas, los gobiernos de Brasil y Argentina suscribieron el
Acta de Integración Argentino-Brasileña, que será el antecedente de MERCOSUR, lo que
demostró que el nuevo escenario mundial post Guerra Fría demandaba el entendimiento y
la superación de las rivalidades que se habían convertido en una traba para la cooperación e
integración.
Carlos Escudé afirma que, “el Tratado de Asunción partió de un preconcepto europeísta y
equivocado de la integración, pero la sofisticada diplomacia sudamericana ha conseguido
que se convierta en un lubricante que afianza la cooperación informal, vacunando contra la
escalada de los conflictos”. (Escudé, Carlos. Entrevista personal, 20 de enero de 2019)
En este nuevo escenario serán fundamentales dos elementos, la globalización y la
redemocratización de los países latinoamericanos, abriendo nuevas posibilidades para
avanzar en la integración en un escenario internacional donde el libre comercio se
impondría de la mano de la economía neoliberal.
La etapa pragmática
Tres elementos marcan esta nueva etapa: la globalización económica mundial, que como
mencionábamos, tiene como objetivo central la liberalización a escala mundial del
comercio; segundo, la mayor convergencia en cuanto a la estrategia comercial a seguir
frente a la globalización por parte de los países latinoamericanos; y tercero, el proceso de
redemocratización y reinserción a la política internacional de estos últimos.
En cuanto a la globalización económico-financiera, La globalización económica y algunas
de sus características determinantes (el cambio tecnológico, las políticas estatales pro-
mercado y las nuevas dinámicas económicas) fomentaron los proyectos regionales en dos
sentidos. Primero, la reducción de las dimensiones espacio - temporales, en las que se
desarrollan las actividades económicas, trajo aparejada una ampliación de los mercados. Se
creyó que, con los cambios tecnológicos y la eliminación de las barreras comerciales y la
inversión, la dinámica de mercado llevaría a muchas empresas a ampliar sus actividades del
nivel nacional a un nivel regional transnacional o incluso mundial. Segundo, se pensaba
que los beneficios económicos potenciales que, resultarían de la ampliación de la escala
geográfica de los mercados, conducirían a los estados a la implementación de medidas de
liberalización comercial, de eliminación de controles a la entrada de capital productivo y
financiero, y de desregulación económica. En este contexto, los proyectos de integración
económica regional se presentan como una de las herramientas de los estados para
potenciar el desarrollo económico a la vez que se gestiona la actividad de los mercados
regionales.
En cuanto a los factores regionales específicos del caso de América Latina, fue el giro
abrupto de las políticas económicas latinoamericanas hacia el neoliberalismo, en algunos
casos ya en los años 80, como alternativa a las políticas económicas anteriores, y,
especialmente, con la puesta en marcha de planes de “ajuste estructural”, propiciados por
los organismos financieros internacionales, como condición previa para la concesión de los
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créditos que los países latinoamericanos necesitaban para afrontar la profunda crisis de la
deuda en la que se encontraba inmersa la región.
El nuevo paradigma de desarrollo económico priorizaba la racionalización del gasto
público, las reformas fiscales, la liberalización financiera, la fijación de un tipo de cambio
competitivo, la liberalización comercial, la promoción de la inversión extranjera directa, la
privatización, la desregulación, y la garantía de los derechos de propiedad. Todo aquello
llevó a reducir la participación del Estado en materia regulatoria en el ámbito económico.
En materia comercial, este conjunto de recetas respaldadas por los organismos de crédito
internacionales y la Secretaría del Tesoro de los Estados Unidos, generalmente conocidos
como “Consenso de Washington”, buscó reducir el proteccionismo en la región, expresado
fundamentalmente mediante la aplicación de cuotas y aranceles a los productos extranjeros.
En este contexto, el nuevo regionalismo tenía por objetivo el fortalecimiento de las
reformas económicas estructurales. Al mismo tiempo, buscaba propiciar la atracción de
flujos de Inversión Extranjera Directa (IED), a fin de captar los efectos “derrame” que los
mismos traen aparejados, tales como el desarrollo de redes exportadoras, la transferencia de
tecnologías y la modernización institucional, todo aquello fomentado además por la política
de regionalismo abierto propuesta por la CEPAL en los noventa.
En definitiva, La integración regional se concibe en este período como una herramienta
para profundizar los procesos de liberalización, reducir el proteccionismo y crear un
ambiente adecuado para la competencia.
Ya a finales de la década del noventa, se pueden observar evaluaciones críticas al modelo
de desarrollo e integración que se desarrolla en la región. Ramos (1997), en un artículo
evaluativo de las reformas estructurales neoliberales en América Latina, publicado en la
revista de la CEPAL, señala:
Los costos del conjunto de reformas inspiradas en el neoliberalismo han sido altos,
mientras los beneficios, con contadas excepciones, han sido hasta ahora más bien
magros.
Los signos de éxito son aún pocos y tenues. De hecho, la tasa de crecimiento de la
región a partir de la apertura comercial (que, salvo en Chile, se inició por lo general
hacia fines de los años ochenta) no ha alcanzado al 3% anual, habiendo sido de
5.6% anual en 1945-1980, período en que rigió la I.S.I. Inclusive si calculamos la
tasa de crecimiento anual a partir de la apertura comercial y una vez reducida la
inflación (para eliminar así los efectos de recesiones atribuibles posiblemente a las
políticas de estabilización), vemos que ella sigue siendo inferior a la del período de
I.S.I (4.4% en promedio contra 5.6%). En la región, sólo Chile, Ecuador y Panamá
han recuperado los niveles de inversión anteriores a los años ochenta (del orden de
20% del PIB). En definitiva, el único indicio general de que estas nuevas medidas
estén dando frutos es el aumento de la productividad industrial (de alrededor del 6%
anual), pero por un período demasiado breve (1990-1994) como para poder sacar
conclusiones firmes. De ahí que hoy, a cerca de 10 años de iniciadas las reformas,
estemos viviendo aún de la promesa más que de la realidad de buenos resultados.
(p.17)
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En términos de los resultados del comercio internacional y su impacto social, los resultados
son absolutamente dicotómicos. Mientras se observa un crecimiento en la integración y el
comercio, los resultados de desarrollo social para la década continuaban siendo magros.
Casanueva (2002) señala que “en cuanto al impacto social del crecimiento comercial y la
apertura, las cifras son muy desalentadoras. Mientras se cuadriplicó el comercio intra
regional y crecieron la IED y los envíos al mundo, el desempleo urbano se elevó del 5,8%
al 8,5%, hay 11 millones más de desempleados y los índices sociales muestran que entre
1980 y 1999 la pobreza subió del 40,5% al 43,8% y la indigencia se mantuvo en el 18,5%.
La etapa transformacionista
A partir del año 2000 con la llegada de Hugo Chávez al poder en Venezuela comienza una
etapa de surgimiento de gobiernos transformacionistas en América del sur que cuestionaron
fuertemente las políticas económicas del ciclo neoliberal de los años 90.
Apoyados por el súper ciclo de los commodities (2001-2013) que permitió a los gobiernos
de América del Sur obtener los suficientes recursos para establecer políticas redistributivas
y, en algunos casos, directamente paternalistas, el discurso integracionista se volvió muy
crítico del aperturismo y pragmatismo de la etapa anterior, adoptando un discurso
marcadamente antiimperialista y retomando la idea de una integración “hacia adentro”.
La integración propuesta por Venezuela para América del Sur tuvo una concepción
fundamentalmente política, en términos de ejercer influencia o directamente convertirse en
un actor hegemónico en América del Sur. Como plantea Martínez (2011):
En diciembre de 1998 el recién electo presidente Hugo Chávez declaró que un
objetivo estratégico de la política exterior de Venezuela sería lograr su integración
con el Mercosur. Pero Chávez quería ir más allá de la integración económica, que
era el corazón de los diferentes TLC firmados en Latinoamérica hasta ese momento.
Tomando como punto de partida las ideas integracionistas de Simón Bolívar, quien
convocó el Congreso Anfictiónico de Panamá con el objeto de defender la soberanía
e independencia de las naciones suramericanas e impulsar sus intereses comunes,
Chávez propuso incluir, además del ámbito económico, el político, el militar y el
social. Para él lo económico es un componente necesario en la integración
latinoamericana, pero más importante es el componente político. Por lo general, le
ha dado más importancia a la política que a la economía. (p.104)
La propuesta de Chávez fue vista por algunos como un intento de convertir el Mercosur en
un foro político para enfrentar a los Estados Unidos, apartándolo de su perfil comercial
originario. El propio expresidente Cardoso manifestó que el Mercado Común del Sur se
había vuelto más político y menos integracionista.
A pesar de la fuerte oposición en el congreso brasileño, y gracias al apoyo del presidente
Luis Inácio Lula da Silva y del Partido de los Trabajadores, después de tres años de firmado
el tratado de adhesión de Venezuela de 2006, Brasil aprobó el ingreso de Venezuela al
Mercosur en 2009.
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No obstante, la importancia política de la integración regional a partir del 2000,
acompañada de un fuerte discurso y concertación anti-Estados Unidos (fracaso del ALCA),
podemos afirmar que existe una dimensión muy pragmática por parte de los principales
actores del MERCOSUR respecto de la inclusión de Venezuela.
Para Argentina la adhesión es importante porque una alianza de este país con Venezuela
permitiría balancear el peso de Brasil en el Mercosur. Para Brasil, porque aumentaría la
importancia geopolítica de la región y lo convertiría en el gran moderador de Suramérica,
aumentando su poder de negociación frente a los Estados Unidos. Para Uruguay y
Paraguay, los beneficios no son tan evidentes.
Desde un punto de vista estrictamente comercial Brasil y Argentina cosecharon importantes
beneficios. En el 2008 Brasil le vendió $5.100 millones a Venezuela y le compró
escasamente $538 millones, lo cual representa un saldo comercial favorable de $4.612
millones. Con las nuevas preferencias arancelarias que emanen de los compromisos del
Mercosur, Brasil esperaba incrementar sus ventas al mercado venezolano, especialmente de
manufacturas que se fabrican en la zona franca de Manaos. Además, esperaba tener acceso
a los recursos energéticos de Venezuela necesarios para el desarrollo del norte brasileño.
Los productos venezolanos diferentes al petróleo y sus derivados, por su parte, no presentan
mayor amenaza para los productores brasileños, sobre todo si se toma en cuenta que la
sobrevaluación del bolívar los hizo muy poco competitivos. Esto explica la posición del
presidente de la Federación de Cámaras de Industria y Comercio Brasil-Venezuela,
Francisco Marcondes, quien apoyó el ingreso de Venezuela ante la inminente desaparición
de las preferencias arancelarias del acuerdo Brasil-CAN, en abril de 2011, al hacerse
efectiva la salida de Venezuela de la CAN.
Argentina, por su parte, aumentó sus ventas a Venezuela, alcanzándose el año 2010 el
máximo superávit de balance comercial para Argentina con US$ 1402 millones
4
. Como un
eficiente productor de bienes agrícolas, Argentina pudo sacar provecho de la
sobrevaluación del bolívar, en detrimento de los productores venezolanos. Adicionalmente,
tuvo acceso a los recursos financieros de Venezuela. Este país no tiene una oferta de
productos importante para comercializar en Argentina, nación que en 2008 ya acumulaba
un saldo favorable en sus transacciones con Venezuela de aproximadamente US$ $1.400
millones. Adicionalmente, tanto Argentina como Brasil se beneficiaron cada vez que
Venezuela decidió restringir el comercio con Colombia.
Por otro lado, durante esta etapa de aumento de las materias primas, los países aumentaron
su comercio extrarregional, particularmente con China la soja por parte de Argentina y
Brasil y petróleo de Venezuela a los Estados Unidos, lo que indica claramente una
disociación entre el discurso integracionista “hacia adentro” y antiimperialista, con la
política comercial incluso con los Estados Unidos, primer comprador de petróleo
venezolano al finalizar la década.
4
El Comercio Exterior Bilateral Argentina-Venezuela. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Disponible en: https://www.economia.gob.ar/peconomica/dnper/documentos/Venezuela_Jun2011.pdf
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La etapa neopragmática
Pese a la voluntad política en pro de la integración latinoamericana, la persistencia de los
problemas endémicos de la región, como la pobreza, el crimen, etc, sumado a los cambios
en la orientación política de los gobiernos, han tendido al estancamiento vía modificaciones
permanentes en el sentido, orientación e instancias para la integración regional.
En ese sentido y, aunque pareciera una dinámica normal, las crisis e impases políticos en un
mundo globalizado, recientemente, el complejo agravamiento de la crisis humanitaria y de
gobernabilidad en Venezuela y el debilitamiento de los distintos procesos de integración
han expuesto la fragilidad de la integración latinoamericana, dejando clara la división
ideológica entre los distintos gobiernos, lo que ha afectando la marcha de algunos
mecanismos. Tal es el caso de la CELAC, en el que la segmentación ideológica entre los
países miembros ocasionó la cancelación de diversas reuniones en todos sus niveles.
Asimismo, otro foro que acapara la atención es la UNASUR, dada la creación de un
organismo “paralelo” como es PROSUR, impulsado por los presidentes de Colombia y de
Chile, con miras a trabajar con otros gobiernos sudamericanos en la nueva organización de
integración regional sudamericana que buscaría reemplazar a la UNASUR, que se
encuentra paralizada desde 2017. Al igual que la CELAC, las críticas apuntan a que se trata
de foros ideológicos creados bajo la perspectiva Transformacionista, y no instancias
pragmáticas como se plantea PROSUR, cuyos principales objetivos son “fortalecer y
priorizar el diálogo entre los países participantes para construir de manera participativa un
espacio de coordinación y cooperación que nos permita avanzar progresivamente hacia una
mayor integración y acción coordinada en América del Sur”, e “impulsar el desarrollo
integral, inclusivo y sustentable de los Países Participantes, con miras a lograr un mayor
bienestar, la superación de la pobreza, una mayor igualdad de oportunidades, la inclusión
social de sus habitantes, el acceso a una educación de calidad, la participación ciudadana y
el fortalecimiento de las libertades y la democracia”.
5
Estos objetivos indican el propósito de reencauzar el proceso de integración
latinoamericano hacia políticas de desarrollo abierto, fomentando y defendiendo el régimen
democrático liberal en nuestra región, frente a los procesos de crisis democrática vividos en
diferentes países, especialmente Venezuela.
Respecto de UNASUR, durante meses, Bolivia y Venezuela obstaculizaron la elección del
nuevo titular, al rechazar la única candidatura, hasta ahora presentada, del diplomático
argentino José Octavio Bordón. Esta situación se agravó en abril de 2018, momento en el
que seis países decidieron suspender su participación —Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Paraguay y Perú— en las instancias de la UNASUR, hasta contar con resultados que
garanticen su funcionamiento. Colombia, en agosto de 2018, notificó su decisión de
retirarse, usando como su principal argumento el considerar que ese organismo ha sido
cómplice del gobierno de Venezuela.
5
Declaraciones del canciller chileno Teodoro Ribera en la firma del texto que contiene los lineamientos de
funcionamiento de PROSUR. Santiago de Chile, 25 de septiembre de 2019. Disponible en:
https://minrel.gob.cl/prosur-da-paso-decisivo-con-acuerdo-para-su-puesta-en-marcha/minrel/2019-09-
25/180024.html
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Asimismo, el 13 de marzo de 2019, Ecuador decidió suspender su participación en todas las
actividades y compromisos del organismo, e iniciar los procedimientos internos para la
denuncia del Tratado Consultivo de UNASUR. Cabe recordar que, en julio de 2018, el
gobierno ecuatoriano anunció que iniciaría los trámites para la devolución del edificio
donde actualmente funciona la UNASUR (en Quito), con la finalidad de darle uso para una
universidad indígena. En su lugar, se puso a disposición una casa patrimonial en el centro
de la capital; esta decisión contrastaría con la inauguración, en septiembre de 2018, de la
sede del Parlamento de la UNASUR, en la ciudad boliviana de Cochabamba.
Si bien, Bolivia, país que asumió la presidencia desde abril de 2018, ha efectuado gestiones
al más alto nivel para repuntar el bloque, parece que no existirá voluntad política para
encontrar acuerdos que permitan salir del impasse actual y, mucho menos con la creación
de PROSUR.
PROSUR, de acuerdo con sus creadores, sería un foro de diálogo abierto de integración y
desarrollo para los países sudamericanos. De acuerdo con el presidente Piñera, este espacio
sería la versión “sin ideologías” de la UNASUR, mismo que excluiría a Venezuela, por no
ejercer una democracia plena ni respetar a los derechos humanos. Sin embargo, el
presidente chileno confirmó la invitación a Juan Guaidó, situación que resultaría
contradictoria a la decisión de excluir a Venezuela.
El inminente fin de UNASUR, y las dificultades de la CELAC, organismos creados bajo la
inspiración de las ideas transformacionistas, hablan de la fragmentación ideológica
existente en la región, que pretende mediante instancias como la Alianza del Pacífico -
equivalente ideológico liberal de MERCOSUR- y PROSUR, dar un giro hacia políticas
“menos ideológicas” y más pragmáticas que tengan como eje central el libre comercio,
incluyendo a terceras regiones como Estados Unidos.
Sin duda, el proceso actual corrobora una constante histórica en América Latina, donde se
utiliza a la integración como herramienta política, multiplicando esfuerzos en distintas
direcciones y, de acuerdo a los ciclos ideológicos de los gobiernos de la región, lo que sólo
genera estancamiento en el proceso integrador.
Conclusiones
Durante el siglo veinte y hasta la actualidad, la integración latinoamericana se ha
acomodado a los modelos de desarrollo en sus distintas etapas, transcurriendo desde
políticas proteccionistas y de desarrollo hacia adentro, hasta el aperturismo al comercio
internacional.
Durante la primera etapa, el estructuralismo ve en la integración regional una oportunidad
para impulsar el desarrollo “hacia adentro”, planteando temas como la industrialización, el
reforzamiento de los mercados internos, la productividad y el fin del endeudamiento
internacional, entre otras políticas, que permitan a América Latina alcanzar una importante
cuota de autonomía frente al mercado mundial.
No obstante registrarse un avance en materia de industrialización y mecanismos como la
ALALC, Comunidad Andina y ALADI, el proyecto inicial; que tenía como meta la
creación de un mercado común latinoamericano, no pudo concretarse. Más aun, el proceso
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de liberalización de los intercambios, a fin de crear un área de libre comercio fracasó
debido a problemas como las asimetrías entre las economías (la mayoría monoproductoras
y primario-exportadoras), el fuerte estatismo y la reticencia a ceder cuotas de soberanía a
instancias multilaterales, profundizado por un alto nivel de desconfianza entre los países
durante los períodos dictatoriales.
Posteriormente, con la caída de los regímenes socialistas del Este y la redemocratización de
los países latinoamericanos, durante los noventa, la integración se planteó como una
estrategia para la inserción en los dinámicos mercados internacionales. Se impuso la lógica
pragmática en el que el nuevo paradigma de desarrollo económico priorizaba la
racionalización del gasto público, las reformas fiscales, la liberalización financiera, la
fijación de un tipo de cambio competitivo, la liberalización comercial, la promoción de la
inversión extranjera directa, la privatización, la desregulación, y la garantía de los derechos
de propiedad, todo lo anterior, en el contexto de la globalización comercial y las directrices
del Consenso de Washington.
Si bien el comercio intrarregional y la inversión extranjera directa creció durante la década
que va entre 1990 y 2000, no se observó un correlato respecto del desarrollo en el ámbito
social en América Latina. Las cifras indican que la tasa de crecimiento de la región, a
partir de la apertura comercial, no alcanzó al 3% anual, habiendo sido de 5.6% anual entre
1945-1980. En cuanto a la pobreza, entre 1980 y 1999 subió del 40,5% al 43,8%.
El alto costo social que implicaron las políticas neoliberales, vinculadas a la reducción del
Estado y el desmantelamiento de las estructuras productivas nacionales, generó un proceso
de profundo cuestionamiento de la estrategia de integración pragmática y liberalización
comercial. Críticas que tuvieron su correlato político en el surgimiento de gobiernos que se
plantearon transformar el modelo económico y el sentido de la integración latinoamericana,
con un fuerte componente ideológico, que buscaba antiguas ideas vinculadas al
estructuralismo latinoamericano. Esta etapa que hemos denominado en el trabajo como
transformacionista o neopopulista, tuvo en el gobierno venezolano encabezado por Hugo
Chávez al principal impulsor del “Socialismo del siglo XXI”, ideología que predominó en
la década del 2000 en gran parte de los países latinoamericanos, en especial de Sudamérica.
Se trataba de revertir los efectos de la década neoliberal impulsando políticas estatistas y
redistributivas, lo que en la integración latinoamericana se manifestó en la creación de
mecanismos que repusieron la idea del “crecimiento hacia adentro”, el proteccionismo y un
marcado acento político-social en la integración. Así nacieron la UNASUR, la CELAC y el
ALBA. También MERCOSUR adquirió un marcado enfoque político, lo que estancó el
proceso de superación de la unión aduanera imperfecta.
Dicha etapa estuvo marcada por un alto valor de los commodities a nivel internacional, lo
que hizo posible al interior de los países políticas redistributivas y un esquema de
“solidaridad” entre los países de la región, además de registrar un crecimiento de las
exportaciones extrarregionales, especialmente con China.
No obstante, el derrumbe de los precios de las materias primas, al final de la década del
2000 los Estados se vieron incapaces de mantener las políticas redistributivas y el esquema
de “desarrollo hacia adentro” a nivel regional. Las crisis económicas que develaron altos
niveles de corrupción en el aparato público se transformaron entonces en crisis políticas.
Felipe Venegas San Martín
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Producto de lo anterior, se instalaron gobiernos de carácter liberal en varios países
latinoamericanos, los que denunciaron el alto costo que, en materia de recursos para el
Estado, había significado el período anterior, sin registrar cifras de crecimiento importantes
y, sin generar una estructura de desarrollo endógeno en la región que permitiera mantener
el modelo.
Se retoman, por lo tanto, las políticas de pragmatismo económico modificando el enfoque
que habían alcanzado los mecanismos de integración o directamente desechándolos. En el
primer caso, el ejemplo es MERCOSUR que, con la llegada de gobiernos liberales a
Argentina, Paraguay, Brasil y recientemente Uruguay, más la suspensión de Venezuela por
las violaciones a los derechos humanos, se ha propuesto relanzar la hoja de ruta vinculada a
trabajar para alcanzar el mercado común.
Interesante resulta constatar que, al mismo tiempo, y como contrapeso a MERCOSUR, se
crea la Alianza del Pacífico, mecanismo de carácter pragmático y enfocado a mejorar las
condiciones para el libre comercio entre los Estados partes, razón por la cual el presidente
argentino Mauricio Macri expresó su voluntad de relacionar a Argentina con la Alianza del
Pacífico.
Por otro lado, Chile, Argentina, Brasil, Paraguay, Perú y Ecuador cuestionaron la existencia
de UNASUR y la CELAC, por cuanto representarían instancias de carácter político-
ideológicas que no contribuirían a los objetivos de desarrollo en economías aperturistas y
de libre mercado, por lo cual, decidieron impulsar un nuevo órgano, PROSUR, de carácter
pragmático, orientado al libre comercio y el desarrollo económico.
De esta manera es posible constatar que no existe un proyecto, ni siquiera una hoja de ruta
estable, para desarrollar una política de profunda envergadura, como es la integración en
América Latina; más bien, cada proyecto ha surgido y se ha estructurado en base a la
ideología de los gobiernos de turno, haciendo imposible consolidar el proceso, ni siquiera
en sus etapas iniciales, como podría ser una unión aduanera.
La integración, entonces, parece ser más una herramienta discursiva ad-hoc para los
regímenes de turno que una verdadera estrategia de desarrollo para América Latina.
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