Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el
Desarrollo y la Integración
La integración territorial del departamento de Antioquia: un análisis desde su
geografía, las instituciones y el desarrollo de la infraestructura de transporte (2011-
2015)
Autor(es): Anzola, Jose David
Fuente: Latitud Sur N° 14, Año 2019. CEINLADI, FCE-UBA. (En línea) ISSN 2683-9326.
(Impresa) ISSN 1850-3659.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI)
Vínculo: https://ojs.econ.uba.ar/index.php/LATSUR/index
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Artículo original de investigación
LA INTEGRACIÓN TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA: UN
ANÁLISIS DESDE SU GEOGRAFÍA, LAS INSTITUCIONES Y EL DESARROLLO DE
LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE (2011-2015)
1
Jose David Anzola
2
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
Resumen
Los factores geográficos, las instituciones normativas de ordenamiento territorial y el
desarrollo de la infraestructura física de transporte son las variables que se analizan en el
proceso de integración territorial en Antioquia, Colombia. El análisis de estos factores y sus
componentes permitirá entender la dinámica estratégica de la integración política y
económica en esta región de Colombia.
Palabras claves
Integración y ordenamiento territorial – Instituciones – Política pública – Infraestructura
física de transporte – Geografía económica
THE TERRITORIAL INTEGRATION OF THE ANTIOQUIA DEPARTMENT: AN
ANALYSIS FROM ITS GEOGRAPHY, INSTITUTIONS AND THE DEVELOPMENT
OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE (2011-2015)
Abstract
The geographical factors, the normative institutions of territorial organization and the
development of the physical transport infrastructure are the variables that are analyzed in the
process of territorial integration in Antioquia, Colombia. The analysis of these factors and
their components will allow us to understand the strategic dynamics of political and economic
integration in this region of Colombia.
Keywords
Integration and territorial ordering – Institutions – Public policy – Physical transport
infrastructure – Economic geography
1
Fecha de recepción: 29/05/19. Fecha de aceptación: 30/09/19.
2
Politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá) y Magister en Administración Pública de la
Universidad Buenos Aires (Argentina).
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Introducción
Uno de los principales problemas que, históricamente, ha enfrentado el Estado colombiano
es la unificación del territorio. Está problemática ha sido producto de la violencia, la
debilidad institucional, la desigualdad de los ingresos, la calidad de la fuerza pública, la
precaria presencia del Estado, la corrupción político-administrativa y la fragmentación del
territorio nacional (CHCV, 2015).
Por lo tanto, el proceso de integración territorial contempló la existencia de grupos alzados
en armas. En el caso de Antioquia (Colombia), la guerrilla y los grupos al margen de la ley,
han sostenido enfoques particulares sobre el proceso integrador del territorio. Este escenario
es referido en este estudio, aunque no es el eje central del trabajo.
Ante estas problemáticas, el Estado colombiano ha tratado de ser un actor integrador con
base en las tensiones y relaciones entre el Estado y la Sociedad. Esta relación implicó acción
y gestión, las cuales se ejercieron a través de diferentes actores sociales, económicos o
políticos. De ese modo, las dinámicas configuran y reconfiguran los espacios territoriales y
las instituciones.
A finales del siglo XX, Colombia realizaba esfuerzos para resolver la ola de violencia, la
crisis institucional, la desigualdad social, la corrupción y la falta de un aparato estatal que
brinde soluciones a las demandas sociales de forma eficaz y eficiente. El instrumento idóneo
para mejorar la situación del país fue la transformación jurídico-institucional, a través de una
Asamblea Nacional Constituyente, la cual abrió la puerta a la Constitución de 1991.
Como resultado de esa iniciativa, en 1990 se constituyó la Asamblea Nacional Constituyente
(ANC), con el apoyo de más de dos millones y medio de colombianos y, bajo el propósito de
redactar una nueva constitución en reemplazo de la Constitución de 1886. Esta constitución
se proyectó como un verdadero tratado de paz, democrático y de orden social entre todos los
colombianos. De esta manera, la ANC era “la única iniciativa política nacional y democrática
que Colombia tenía frente a sí, en el momento presente y futuro” (Valencia, 1990: 84).
A pesar de la transformación jurídica y normativa del país, a inicios del siglo XXI Colombia
continuaba sumergida en una recesión económica que afectaba de manera sustancial el
bienestar de la población. El incremento del desempleo disminuía el consumo de los hogares.
Se acrecentaban las diferencias socioeconómicas entre las regiones y poblaciones más
apartadas del centro del país. Ante esa situación, el Estado colombiano vio la necesidad de
realizar nuevas reformas.
Las reformas políticas llevadas a cabo en 2003, 2004 y 2009 se realizaron con el fin de
impulsar nuevos escenarios democráticos, participativos y de integración nacional. Estas
reformas políticas y administrativas fueron medidas del Estado colombiano para enfrentar la
debilidad institucional y disminuir la desigualdad social.
Con la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en 2011, la integración
territorial nacional empezó a generar procesos de asociación y desarrollo. Adicionalmente,
el departamento de Antioquia creó previamente sus propios Lineamientos de Ordenación
Territorial (LOTA), como cimientos para generar un proceso de integración en esta región.
De esa forma, logró convertirse en un referente para el país en materia de integración
económica y política.
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Bajos estas herramientas normativas, Colombia empezó a contemplar varios escenarios de
integración territorial local y, más allá de sus fronteras. Este especto tuvo en cuenta la
posición geopolítica, la variedad de recursos naturales y materias primas del territorio
colombiano
3
. En este escenario surgió la necesidad de construir una infraestructura física de
transporte para promover y establecer una comunicación y desarrollo económico. Pero antes
de ello, se debía fortalecer la capacidad interna, y es donde precisamente Antioquia se
convirtió en un líder regional de desarrollo e integración territorial.
Esta atmósfera de expansión y crecimiento económico contemplaba la modernización de la
infraestructura física territorial colombiana, por medio del programa de carreteras 4G. Este
programa 4G buscó mejorar las condiciones de las carreras, disminuir los costos de
transporte, y promover la productividad y competitividad en el país.
A continuación, se analiza el proceso de integración en Antioquia, teniendo en cuenta la
geografía, las instituciones normativas de ordenamiento territorial y, el desarrollo de la
infraestructura física de transporte.
Estructura política-administrativa de Antioquia
La Cordillera de los Andes atraviesa el territorio colombiano de sur a norte y a su vez se
ramifica en tres cadenas montañosas: Occidental, Central y Oriental. El departamento de
Antioquia se ubica sobre estas cadenas montañosas y cuanta con una extensión total de
63.612 km
2
, cuya área es comparable con Bélgica, Suiza y Holanda.
Antioquia está compuesta por (9) subregiones, (125) municipios y (283) corregimientos, los
cuales tienen una planificación y organización determinada por su nivel y estructura
territorial. En este sentido la planificación, gobernanza, construcción normativa y
aprovechamiento de la geografía son los principales focos de la investigación.
La gobernanza es un elemento importante que evidencian las instituciones de gobierno en
Antioquia y pretenden ser un estilo de good governance. Para Natera, (2005: 759) un buen
gobierno debe estar caracterizado “por un mayor grado de cooperación y por la interacción
del Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público
y lo privado”.
El buen gobierno también se refiere según Natera (2005), a las estructuras y procesos entre
actores políticos y sociales que llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control
y adopción de decisiones en los sistemas democráticos.
3
La geográfica privilegiada del territorio colombiano permite una conexión a Centroamérica, el Eje Andino y
América del Sur, a través de las vías terrestres y marítimas a las que tiene acceso. “Colombia contiene
aproximadamente el 25% de la biodiversidad mundial. Con una variedad de minerales importantes (hierro,
bauxita, cobre, bronce, silicio, oro, plata), abundante en piedras preciosas y carbón, esta franja tiene un interés
fundamentalmente extractivo” Ceceña et al., (2007: 37).
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Mapa político de Colombia
Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) https://www.igac.gov.co/
El establecimiento de redes de gobernanza territoriales, la participación de la sociedad, el
diálogo constante y la gestión de Asociaciones Pública-Privada (APP)
4
, han permitido
consolidar la planificación territorial de Antioquia. Por lo tanto, “el Estado tiene en la
integración la máxima que rige su buen hacer y extenderse a todo el ámbito del territorio y
la sociedad” (Sunyer, 2012: 4).
El departamento de Antioquia está conformado por el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá
5
, como una de las nueve subregiones en las cuales se encuentra dividido el
departamento. Esta área constituye una zona de integración y motor de desarrollo local. Este
espacio ha generado procesos comerciales de cooperación e interdependencia a nivel local,
subregional, regional y nacional, abriendo las puertas hacia una integración internacional.
El territorio de Antioquia se analiza desde la perspectiva de una red asociativa. Según Lipset
y Rokkan, una red asociativa “se constituye para cumplir una doble función de integración y
conflicto: integración del individuo en el seno de la asociación con el fin de compensar el
costo de la individualización de las relaciones sociales, y además integración del individuo-
ciudadano en el Estado-Moderno; conflicto social relacionado con la diferenciación de los
4
El esquema de Asociaciones Público Privadas (APP), establecido por la Ley 1508 del 2012, ha sido el
instrumento que ha permitido destrabar e impulsar la construcción de la infraestructura física a través del
programa 4G en Colombia.
5
Las Áreas Metropolitanas son “Entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de
dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e
interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que,
para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial
y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada” (Artículo 2, Ley 1625).
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intereses sociales y conflicto político asociado al surgimiento de la competencia por el poder”
(Badie y Hermet, 1993: 219).
Adicionalmente, los procesos de asociación que se han construido en Antioquia tienen la
construcción de alianzas que suponen negociaciones, el cumplimiento de reglas y la
adaptación al contexto de los diversos actores involucrados al contexto. Por lo tanto, la
integración y organización territorial apuesta por acciones concretas para reducir las
diferencias internas y conectar los distintos puntos de producción y comercialización
mediante la infraestructura física.
La institucionalidad es la garante para generar e implementar los procesos de negociación y
resolución de conflictos por medio de la adopción de reglas entre las partes. En otras palabras,
Antioquia ha entendido que existen mayores posibilidades de alcanzar desarrollo e
integración territorial en forma asociada. En este contexto, la división político-administrativa
y el desarrollo de la infraestructura de transporte, le ha llevado a consolidarse como un
importante foco de desarrollo económico y eje integrador para la región y el país.
La interconexión física entre mercados locales, regionales y nacionales representa un
incentivo económico para la inversión y el desarrollo articulado entre las partes. En este
sentido cobra relevancia la infraestructura física, la cual “no puede ser un fin en sí mismo,
esta deberá caracterizarse por constituir un eje de integración de mercados locales,
manteniendo los equilibrios necesarios en el ordenamiento y estructuración del territorio”
(AMVA, 2007: 132).
La infraestructura física e integración del territorio en Antioquia ha estado acompañada de
un diseño institucional. Es decir, la creación de normas de gestión pública para la
construcción, el aprovechamiento de los recursos, el recaudo y manejo de las finanzas
públicas, así como el desarrollo del sistema de sinergia institucional en el departamento.
A continuación, se analiza la geografía económica como uno de los principales factores
dentro de la integración territorial. La segunda variable son las instituciones como normas o
reglas, las cuales se definen en torno a los procesos de integración y organización territorial.
La tercera y última variable es la infraestructura física de transporte que promueve
rendimientos crecientes, productividad y competitividad de la región, así como la integración
territorial.
1. Geografía económica de Antioquia
La composición política-administrativa del territorio, representa un elemento integrador por
la forma de organización territorial que ha implementado Antioquia. En este aspecto, la
geografía económica juega un papel importante en la distribución de la población y en la
localización de la industria sobre el territorio.
En este sentido, se introduce la geografía económica propuesta por Krugman (1992) ya que
se considera importante poder determinar la localización de la actividad económica al interior
de los países; es decir, conocer la ubicación de la producción en Antioquia.
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La localización de la producción en Antioquia se encuentra en Medellín y sus alrededores.
Esta zona se conoce como el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y se destaca por ser
fuente de desarrollo económico, político y social para el departamento y la nación
6
.
La localización de la industria y la producción son elementos importantes para la geografía
económica. Alrededor de los centros de producción se construyen carreteras, se crean
espacios de intercambio comercial, incrementa la oferta de bienes y servicios, y aparecen las
economías de escala como los clusters
7
.
El programa de Medellín Ciudad Cluster se gestó desde inicio del año 2005 bajo el
acompañamiento institucional de actores como la Cámara de Comercio de Medellín para
Antioquia, el sector gremial (Asociación para micro pequeños y medianos empresarios de
Antioquia, Interactuar, Fondo de Garantías de Antioquia y el Centro de Innovación y
Negocios de Medellín - Ruta N) y entidades de educación superior.
Esta iniciativa tiene como objetivo “consolidar mediante el modelo Clusters una mayor
permanencia empresarial, una mayor densidad y acompañar a la empresa antioqueña en el
camino desde su creación hasta su consolidación. Asimismo, favorece a los sectores
estratégicos que hoy se conocen como Comunidad Clusters” (Mesa y Pérez, 2011: 131). El
departamento de Antioquia actualmente posee seis (6) Clusters por sectores: energía
eléctrica, textil, construcción, turismo, medicina y tecnología (Mesa y Pérez, 2011: 132).
Otro sector en auge ha sido el hidroeléctrico. En los últimos 10 años, la hidroelectricidad ha
sido el sector que más se ha desarrollado con intensidad, aprovechando los factores
geográficos de Antioquia. El potencial hídrico es debido a la geografía antioqueña y el clima
tropical de lluvias que se prolongan a lo largo del año.
Según Horta (2005: 26), la hidroeléctrica constituye la tercera fuente de energía en Colombia
y es la primera fuente de energía renovable de mayor crecimiento con un 12.2%, después del
petróleo 37.5% y el gas natural 21.9%. Colombia se sitúa bajo la influencia de la Zona de
Confluencia Intertropical (ZCIT)
8
.
Por otro lado, la industria textil ha sido “históricamente el motor de la economía regional y
el responsable del surgimiento de algunos sectores de apoyo, como es el caso de la generación
6
Antioquia tiene una estructura productiva especializada en el sector de servicios financieros, inmobiliarios y
empresariales, así como en la industria y en la construcción. Este escenario permite al departamento ser el
segundo contribuyente al PIB nacional como el segundo centro industrial más importante del país, después de
Bogotá. Cabe resaltar el sector agropecuario como la agricultura, silvicultura, ganadería y pesca son fuentes de
desarrollo económico. De acuerdo con Mesa y Pérez (2011: 125), en el período 2000-2010, “las exportaciones
de Antioquia se expandieron a una tasa promedio de 10% pasando de US$ 2.000 millones a US$ 4.714 millones,
superando de lejos a otras regiones del país con mayor perfil exportador”.
7
Antioquia “presenta factores geográficos e institucionales que han generado ventajas competitivas como la
creación de Clusters – en oposición a industrias aisladas –, los cuales han facilitado la consolidación de
economías de aglomeración” (Rojas, 2016: 2). Esta aglomeración de empresas también ha permitido generar
proceso de integración y organización territorial.
8
(ZCIT) esta zona es una “franja de bajas presiones a donde llegan las corrientes de aire cálido y húmedo,
provenientes de los grandes cinturones de alta presión, ubicado en la zona subtropical de los hemisferios note
y sur, dan el origen a la formación de grandes masas nubosas y abundantes precipitaciones” (Sánchez, 1999:
17).
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de energía hidroeléctrica, de la producción de carbón para uso industrial, del comercio y de
los servicios a las empresas” (Londoño, 2000: 22).
Adicionalmente, el sector de servicios ha venido ganando terreno hasta representar el 51%
del PIB, frente al 29% de la producción manufacturera en la economía del departamento de
Antioquia.
Los 4 principales socios comerciales que tiene Antioquia con relación a sus exportaciones
son Estados Unidos, Suiza, México y Perú. En la gráfica siguiente se ilustra los demás países
y la participación correspondiente.
Ilustración 1. Exportaciones de Antioquia según principales países de destino. Acumulado enero-
noviembre 2016
Fuentes: Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia (2016: 24). Cálculos: Unidad de Investigaciones
Económicas. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
El posicionamiento del departamento como una región abierta que coopera con generosidad
y capacidad a nivel nacional e internacional, se integra a las corrientes de nuevos desafíos
mundiales. Estos procesos llevaron a Medellín ser eje de transformación de Antioquia, y
posicionarse como la ciudad más innovadora del mundo en el año 2013 “City of the Year”.
Este reconocimiento fue entregado por The Wall Street Journal y Citigroup, por las
estrategias de disminución de emisiones de CO2, la creación de espacios culturales, la
reducción de la criminalidad, el desarrollo integrado de la infraestructura de transporte
público, así como la gestión y fortalecimiento de los servicios públicos.
Cabe resaltar, que el crecimiento económico ha estado acompañado de un diseño
institucional, el cual ha permitido lograr mejorar las acciones de las instituciones. A
continuación se realiza un análisis de la integración institucional de Antioquia.
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2. Las instituciones que dan forma a la integración en Antioquia “la mejor esquina
de América”
La variable institucional en Antioquia se refleja en la creación e implementación de
mecanismos institucionales de planificación y organización territorial que se convierten en
políticas públicas. Estos mecanismos institucionales son la Agenda Interna para la
Productividad y la Competitividad (2007), el Plan Estratégico de Antioquia - PLANEA y la
Visión Antioquia Siglo XXI. La planificación, gobernanza, construcción normativa y
aprovechamiento de la geografía es uno de los principales hallazgos de la investigación.
Las instituciones sirven para moldear conductas y a su vez guiar las motivaciones de los
individuos. Este escenario genera canales de cooperación y coordinación para alcanzar
objetivos en conjunto, permite reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable
para la interacción humana. En este contexto “los mecanismos organizacionales están
destinados a eliminar fuentes de conflicto e incertidumbre” (Oszlak, 1980: 23).
El proceso de integración y organización territorial del departamento de Antioquia se
encuentra relacionado con la visión de convertir a “Antioquia en la mejor esquina de
América” para el año 2020. Esta perspectiva se establece en el Plan Estratégico de Antioquia
– PLANEA; la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad firmado en el año
2007, y la Visión Antioquia Siglo XXI
9
. Estos tres instrumentos institucionales de planeación
se constituyen y analizan en función de la integración y organización territorial en Antioquia.
El Plan Estratégico de Antioquia – PLANEA, surge como un acuerdo del gobierno
departamental, el sector privado, las universidades y diversas organizaciones sociales. Este
instrumento de planificación refuerza el desarrollo de los procesos de integración y
organización territorial. Este plan tiene como fin orientar y fortalecer el desarrollo
institucional a largo plazo del departamento.
De acuerdo con Londoño (2000) el Plan Estratégico de Antioquia – PLANEA, está dividido
en tres fases para la promoción, el desarrollo económico y la integración territorial. La
primera fase se desarrolló hasta 1980 y se caracterizó por el auge de la industrialización y
crecimiento de la economía antioqueña
10
. La construcción vial y energética fue parte de las
prioridades del impulso económico en esta época.
La segunda fase inició con la crisis del modelo tradicional de desarrollo, bajo el Plan de
Desarrollo de 1983. En 1983 la gobernación de Antioquia, las universidades y el sector
privado elaboraron un plan de liderazgo departamental cuyos objetivos eran “lograr mayores
niveles de empleo en los sectores líderes de la economía (industria, agricultura y minería) y
mejorar la calidad de vida de la población mediante la inversión en infraestructura física y
social” (Londoño 2000: 4).
9
Bajo esta visión, Antioquia se ha convertido en el mayor productor en el país de bienes primarios como oro,
café y banano. Adicionalmente, este departamento es el segundo exportador de flores después de
Cundinamarca. Este contexto impulsa y promueve la productividad y competitividad de este departamento.
10
En el caso antioqueño, “el desarrollo económico implicó un proceso de transformación de un país con una
economía basada en la agricultura, localizada en el campo, a una economía basada en la industria y los servicios,
localizada en la ciudad” (Moncayo, 2003: 64). La relación entre la integración y el desarrollo territorial
constituye un paso fundamental hacia la industrialización y consolidación del territorio nacional.
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La tercera fase se identifica con la Constitución Política de 1991 y políticas de apertura y
modernización de la economía colombiana. La nueva estructura jurídica y política requirió
nuevas reglas para el desarrollo. Bajo estas tres fases, Antioquia inicia un proceso de
desarrollo. Dentro de los principales objetivos se destacan: 1. mejorar el esquema vial,
pavimentación de vías departamentales con el fin de ser competitivo según la ubicación
estratégica del departamento; 2 ampliación de la educación básica y; 3. articulación entre el
departamento de Antioquia y su capital Medellín para fortalecer el desarrollo.
Ante estos objetivos, se creó el Consejo Regional de Competitividad de Antioquia con el fin
de impulsar el Plan Estratégico de Medellín - PLANEA y su Área Metropolitana. También,
fomentar el crecimiento económico y aumentar el empleo bajo una alianza público-privada.
Con relación a la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad (2007), buscó
encontrar el equilibrio productivo entre los recursos humanos, naturales y de capital
empleados para producir un bien. La competitividad es entendida como la capacidad de
producir bienes y servicios que compitan exitosamente en mercados globalizados, generen
crecimiento sostenido en el largo plazo y contribuyan a mejorar los ingresos y la calidad de
vida de sus habitantes. Hacia estas dos vías apuntaba la Agenda Interna en favor de la
integración y organización territorial de Antioquia.
La Agenda Interna para la Productividad y Competitividad (2007) apostó por la
conformación de Clusters para el desarrollo regional y sectoriales que fortalezcan los
procesos de competitividad. Este hecho convirtió al departamento de Antioquia en un
referente en innovación y fortalecimiento empresarial para el país
11
.
La Visión de Antioquia en el Siglo XXI se constituyó como un proceso de concertación entre
sectores representativos para llevar a cabo el desarrollo económico local, la ejecución de
programas de empleo y el aumento de medianas y pequeñas empresas con miras hacia las
exportaciones. Estos objetivos se desarrollaron por medio de los programas y convenios
especiales entre la alcaldía de Medellin, el SENA (Sistema Nacional de Aprendizaje) y la
Cámara de Comercio.
Con el fin de implementar la Visión de Antioquia XXI, se conformó una mesa de trabajo con
las diferentes instituciones en la construcción de un proyecto a largo plazo. Las acciones se
focalizaban en integrar el desarrollo de Medellín, el área metropolitana y el resto del
departamento, así como la conexión con el resto del país en colaboración con el sector
público y privado. También se buscó fortalecer la relación Universidad-Empresa para generar
desarrollo.
El objetivo de la relación entre Universidad y Empresa fue construir una agenda de trabajo
conjunto, así como generar un mecanismo de interacción comunicativa entre sus integrantes,
que permita la creación de proyectos de investigación, el desarrollo y la innovación para
generar valor agregado a los productos y servicios de las empresas en pro del desarrollo
regional.
11
Sin embargo, la Agenda Interna (2007) resalta los altos niveles de pobreza y desigualdad social en Antioquia.
Más de la mitad de su población está por debajo de la línea de la pobreza y un 19% se encuentra en situación
de indigencia. No sólo hay más pobreza, sino también más inequidad, lo cual constituye un reto aún mayor.
Como respuesta, el gobierno antioqueño y los actores privados buscan encaminar acciones hacia un modelo de
desarrollo más equitativo y sostenible a través de los mecanismos institucionales.
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Estas relaciones se deben según Morales-Gualdrón y Giraldo (2015: 142), al “alto nivel de
competitividad de la industria y el rápido avance tecnológico generan que las empresas
requieran complementar sus capacidades para generar nuevos productos y servicios e innovar
en sus procesos, por lo cual empezaron a mirar a las universidades como socios potenciales”.
El resultado de esta relación ha permitido construir estructuras dirigidas a facilitar este
proceso de interacción. Estas estructuras son los Centros de Desarrollo Tecnológico (CDT),
las unidades de transferencia de tecnología de las universidades, los parques tecnológicos,
los centros de innovación de las empresas y las entidades que manejan los fondos de capital
de riesgo.
Bajo este marco, el desarrollo de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad
(2007), el Plan Estratégico de Antioquia – PLANEA y la Visión Antioquia Siglo XXI,
Antioquia se convirtió en un líder en el desarrollo industrial del país. Estas herramientas de
planeación constituyeron una Política de Estado dentro del departamento de Antioquia para
mitigar los factores geográficos, crear instituciones normativas de ordenamiento territorial y
desarrollar la infraestructura física de transporte en procesos de integración y ordenamiento
territorial. Estas acciones buscaron convertir a Antioquia en la mejor esquina de América en
el año 2020.
Los procesos de integración de Antioquia han tenido presente las variables geográficas e
institucionales para generar un proceso de integración territorial a través de la infraestructura
fisca de transporte. Estos planes y políticas públicas representaron la arquitectura
institucional trazando la hoja de ruta para elaborar conjuntamente políticas, planes y
proyectos derivados de las estrategias de integración y desarrollo de Antioquia. Estas
estrategias contemplaron los factores geográficos a través del desarrollo de la infraestructura
fisca de transporte, como se analiza a continuación.
3. La infraestructura física de transporte como forma de integración territorial en
Antioquia
En el marco del diseño institucional y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT),
la infraestructura física en Antioquia se ha fortalecido a través de tres (3) elementos durante
el período de estudio de la presente investigación (2011-2015): el Plan de Desarrollo (2012-
2015) “Antioquia la más Educada”, la promoción de la productividad y competitividad en la
región y el programa de carreteras denominado 4G (Cuarta Generación).
El Plan de Desarrollo Departamental (2012-2015) “Antioquia la más Educada”
12
contemplaba un enfoque territorial, procurando la participación de la sociedad civil en la
gestión pública, como elemento para incrementar la gobernanza participativa.
Este Plan de Desarrollo consideró el mejoramiento significativo de la calidad educativa como
eje transversal al desarrollo y al fortalecimiento institucional. De esta forma, se buscó generar
12
Cabe resaltar que la educación se considera el eje transversal de la implementación del plan de desarrollo en
Antioquia. La participación, la institucionalidad y el bien común hacen parte de los principios rectores del Plan
de Desarrollo Departamental (2012-2015). Las desigualdades sociales, la violencia, la cultura de la ilegalidad
y la corrupción son concebidas como problemas. Por ello, la legalidad y la transparencia en el manejo de lo
público son los ejes principales de las políticas, programas y proyectos.
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y garantizar oportunidades de acceso a la educación superior incluyendo la formación para
el trabajo. Este aspecto no es menor, entendiendo que Antioquia ha tenido grandes
dificultades a lo largo de su historia en materia de violencia, narcotráfico e inequidad social.
El Plan de Desarrollo Departamental (2012-2015) incorporó el componente de
infraestructura física sostenible con una visión a largo plazo. Este componente tuvo como fin
alcanzar objetivos estratégicos que orienten las acciones del gobierno y la sociedad.
El componente de infraestructura física sostenible se basó en tres programas: 1. Planeación
e innovación para la infraestructura de Antioquia, 2. Antioquia conectada: Infraestructura
para la integración y competitividad de Antioquia, y 3. Infraestructura para el desarrollo
sostenible de las comunidades locales.
Teniendo en cuenta estos programas de infraestructura, la promoción de la productividad y
competitividad se fomentó con la reducción del tiempo de desplazamiento de mercancías, la
generación de bajos costos de transporte para aumentar los rendimientos crecientes y
fortalecer las economías de escala en Antioquia.
La competitividad de este departamento generó un cambio sustancial para el centro del país
y para el departamento, ya que se conectó al Mar Caribe a través a través de la Subregión del
Urabá. Este escenario permitió crear el Proyecto Integral Regional para el Desarrollo (PIRD)
con mayores ventajas económicas para Antioquia y el país. El objetivo era aprovechar las
potencialidades y localización geoestratégica con salida al Mar Caribe, con el fin de generar
desarrollo e integración territorial en Antioquia y en el noroeste del país.
El (PIRD) tuvo cuatro (4) componentes: 1. Institucionalización y Buen gobierno para
construir confianza, 2. Desarrollo social para la dignidad y la inclusión, 3. El mar como eje
del desarrollo económico y competitividad y, 4. Ordenamiento territorial sostenible y
mecanismos para la integración.
Debido a este escenario, cobró relevancia el programa de carreteras de Cuarta Generación
(4G), el cual tuvo como objetivo modernizar la red vial, mejorar la productividad y
competitividad de Antioquia y Colombia, integrar el territorio y acercar la zona industrial de
Área Metropolitana del Valle de Aburrá con el Mar Caribe. De esta forma, aprovechó las
condiciones geográficas y las convirtió en una ventaja para el desarrollo económico.
El programa de concesión de carreteras se ha desarrollado en cuatro etapas. La Primera
Generación de concesiones fue desde 1992 hasta 1997, la Segunda Generación se realizó
entre 1999 y 2001, la Tercera Generación se estableció entre el año 2001 y 2010, y
finalmente, la Cuarta Generación se ha desarrollado desde el año 2010 a la fecha. El esquema
de Asociaciones Público Privadas (APP´s) ha sido la principal característica en esta última
generación.
El programa de construcción vial de Cuarta Generación (4G) ha permitido una mayor
conectividad territorial y mejorar la distribución de mercancías entre Antioquia y el resto del
país. Según el Plan Maestro de Logística en Medellín (2017: 16):
“Con el propósito de reducir el costo y tiempo de viaje de personas y mercancías y,
por tanto, mejorar su calidad, se formulan propuestas de proyectos viales, de apertura
de nuevas vías, mejoramiento de vías existentes y, a su vez, proyectos estructurales
de conexión que definen el ámbito regional y nacional, como lo son las Autopistas de
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la Prosperidad, que se prevé estén en funcionamiento hacia el año 2020. Este
megaproyecto reducirá los tiempos de transporte entre el municipio de Medellín y los
principales puertos tanto en la costa Pacífica como en la Atlántica, lo que aumentará
la competitividad de la ciudad y la región”.
Este programa representó un importante esfuerzo entre actores públicos y privados. Uno de
los objetivos del programa fue modernizar la infraestructura física del país, de cara a los
desafíos domésticos e internacionales como los TLC, alianzas o acuerdos comerciales entre
los países. Otro de los aspectos importantes del programa fue el aumento de la inversión
extranjera, la generación de empleo directo e indirecto y mejorar la calidad de vida de los
colombianos
13
.
La construcción de la infraestructura física se enfocó en integrar los mercados y el territorio
antioqueño. El Aérea Metropolitana del Valle de Aburrá como Alianza Medellín – Antioquia,
ha sido determinante a la hora de construir modelos o planes de desarrollo que impulsen el
desarrollo económico. Por ello, a continuación, se analiza la importancia de esta área
metropolitana en la integración y desarrollo regional y nacional.
4. El Área Metropolitana Valle de Aburrá como eje de integración
Los factores geográficos, las instituciones normativas de ordenamiento territorial y el
desarrollo de la infraestructura física de transporte se configuran en el Área Metropolitana
Valle de Aburrá (AMVA), como modelo de integración territorial
14
. Esta área es una
organización política y administrativa, que promueve el desarrollo de la integración
territorial.
Los Lineamientos de Ordenación Territorial para Antioquia (LOTA) y la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) son las reglas formales que han permitido moldear los
comportamientos de acuerdo con las necesidades del contexto antioqueño. Estas normas
permitieron trazar una hoja de ruta, para llevar a cabo los procesos de integración y
organización territorial.
La LOTA fue un proceso previo a la promulgación de la LOOT, en donde Antioquia ha
sumado esfuerzos para llevar a cabo lineamientos de planificación y organización territorial.
La LOTA permitió construir el Convenio de Cooperación Triangular, una alianza entre la
Comisión Tripartita, el Ministerio de Planificación de Chile (MIDEPLAN) y la Agencia de
Cooperación Alemana (GTZ) con el fin de realizar una estrategia y planificación de gestión
territorial integrada a largo plazo.
Esta alianza buscó establecer acciones para revertir las tendencias negativas en la
organización territorial y potenciar la diversidad geográfica y social del territorio. También
13
De acuerdo con el presidente de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), Clemente del Valle Borráez:
“el Programa 4G que está transformando a Colombia, es el más ambicioso de la historia del país y el más grande
de Asociaciones Público Privadas (conocidas como APP´s) en carreteras de América Latina”. El Programa 4G
Tiene un total de 30 proyectos viales con una inversión de más $45.5 billones de pesos colombianos.
14
Los procesos o mecanismos de integración que contempla la Ley son: esquemas asociativos territoriales, la
conformación de asociaciones de entidades territoriales, asociaciones de departamentos, asociaciones de
distritos especiales, asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y provincias administrativas y de
planificación.
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permitió establecer una estructura de ordenamiento territorial equilibrada, mejor distribuida
y capaz de responder por la infraestructura necesaria de los proyectos económicos y sociales
en Antioquia.
Como antecedes a la conformación del área metropolitana se encuentra la industrialización,
el auge de una clase media, el crecimiento demográfico y el traslado diario de personas desde
las áreas urbanas a trabajar en Medellín y viceversa. De esta forma, fue como empezaron a
crecer los pequeños pueblos vecinos hasta convertirse en grandes centros urbanos de
desarrollo y expansión económica.
El fenómeno de la industrialización obligó a muchos países a realizar cambios en sus
estructuras administrativas,
“la ciudad expande sus límites y abarca territorios en los que se ubican
infraestructuras globales de tipo aeroportuario, universidades, parques científicos y
zonas francas. Esta situación demanda nuevas formas de gobernanza y
administración, principalmente dentro de nuestro interés específico, la creación de
nuevas formas de enfrentar el ordenamiento territorial y el proyecto-diseño regional
integrado”.
15
Sin embargo, no solo en Colombia sino en el mundo se presentó este fenómeno, lo que obligó
a la creación de espacios más amplios de aglomeración con nuevas normas como las Áreas
Metropolitanas. La Ciudad de México, Nueva York, Buenos Aires, Sao Paulo y Tokio son
algunas ciudades que han modificado la concepción de ciudad con el fin de dar mayor cabida
a una nueva forma de organización y ordenamiento.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá la conforman diez municipios (Envigado,
Copacabana, Girardota, Itagüí, Barbosa, Bello, Caldas, Sabaneta, La Estrella y Medellín).
Esta área tiene 1.152 Km² y cuenta con 3.777.009 habitantes lo cual representa el 58 % de la
población de Antioquia. El Valle de Aburrá fue la primera área metropolitana creada en
Colombia en la década de los ochenta.
El objetivo del Área Metropolitana del Valle de Aburrá fue el desarrollo mancomunado de
Medellín y los otros nueve municipios. Este escenario permitió que todos los miembros
tengan una relación de interdependencia donde los beneficios y problemáticas en aspectos
económicos, sociales y de integración se reciben de forma recíproca. Esto se tradujo en una
sola ciudad-región bajo una serie de complejidades, necesidades y ventajas.
En este sentido, la dinámica en las relaciones, el intercambio de bienes y servicios producto
de la oferta y la demanda, generó un proceso de integración entre las áreas urbanas y rurales
en el Valle de Aburrá. Acorde con la Cámara de Comercio de Medellín la expresión territorial
basada en las relaciones dinámicas, se halla en las interrelaciones urbano-regionales y
urbano-rurales que, a su vez se articulan con elementos estructurales como las
comunicaciones y la red de transportes
16
.
15
Esta información es suministrada en “Ciudad - Región " y el Proyecto Regional Una Mirada Sobre La
Reconfiguración Territorial En Colombia, Otto Francisco Quintero Arias, página 38.
16
Informe Estudios Económicos realizado por la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia en el cual
se realiza un perfil socioeconómico de Medellín y el Valle de Aburrá. Recuperado de
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El atractivo del Valle de Aburrá se sustenta en la prestación de servicios colectivos, que le
dan el carácter de centro regional para buena parte del departamento; incluso atiende
población de otras regiones del país, con servicios de salud y educación altamente
especializados.
De acuerdo con Plan Integral de Desarrollo Metropolitano (AMVA-2007) en el año 2013, la
actividad económica del Valle de Aburrá representaba el 65,30% del PIB de Antioquia,
concentrando gran parte de la oferta de servicios, recursos humanos y económicos, educación
superior y servicios de salud de alta complejidad. Los sectores de actividad económica de
mayor participación regional eran: financiero con 27,5%, industria con 17,4%, sociales,
personales y comunales con 17,2%, comercio con 16,1% y construcción con 10,8%.
La región del Valle de Aburrá presentaba la mayor densidad empresarial entre el conjunto de
regiones del departamento. El 71,5 % del total de unidades productivas se ubicaban en
Medellín y en el Valle de Aburrá. La generación de conocimiento e innovación, los cambios
de patrón de especialización productiva mediante alianzas entre los sectores económicos y la
academia, así como la generación de valor agregado en los productos regionales son los
mayores aportes que hace el Área Metropolitana del Valle de Aburrá a todo el departamento
y al país (AMVA, 2007: 31).
La organización del territorio en subregiones y el fuerte desarrollo del Área Metropolitana,
permiten la integración de mercados, políticas, planes estratégicos, servicios, fortalecimiento
cultural, el crecimiento económico y la integración territorial.
La participación de una sociedad por medio de la inclusión permite generar una estrategia
para el desarrollo de la integración territorial. La participación ciudadana, la construcción de
una cultura metropolitana, la corresponsabilidad en los proyectos de desarrollo, las
competencias de la población a nivel técnico y profesional son líneas de acción que permiten
transformar situaciones problemáticas en soluciones viables.
Analizados los factores geográficos, las instituciones normativas de ordenamiento territorial
y el desarrollo de la infraestructura física de transporte se ha determinado que estas variables
han sido la clave para generar un modelo de integración territorial. El Área Metropolitana
del Valle de Aburrá se considera un eje central de la integración y el desarrollo del territorio
a nivel local, nacional e internacional.
Conclusiones
La geografía colombiana ha representado una problemática para la integración y
organización del territorio nacional. Sin embargo, para el departamento de Antioquia, este
factor ha sido mitigado a través de la construcción de una infraestructura física de transporte,
un diseño institucional que ha generado procesos de integración y organización territorial.
La infraestructura física de transporte es la estructura que soporta el desarrollo económico,
social y político de un territorio. Por consiguiente, la conexión física de transporte entre
ciudades, centros producción - distribución y puntos de exportación – importación, permitió
http://www.camaramedellin.com.co/site/Portals/0/Documentos/2017/Publicaciones%20regionales/17-
3Perfil%20ValledeAburrá_Oct14.pdf
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generar una dinámica articulada en los procesos de integración territorial. De igual forma, la
sincronización y conexión entre las regiones permite generar una plataforma para la
integración territorial y la promoción de la productividad y competitividad.
La construcción de instrumentos institucionales como la Agenda Interna para la
Productividad y Competitividad (2007), la Visión Antioquia Siglo XXI, el Plan Estratégico
de Antioquia, la conformación de Clusters, los planes departamentales de desarrollo y el
programa de concesión de carreteras de cuenta generación 4G, han sido los elementos
integradores. Estos instrumentos han mitigado los efectos adversos de los factores
geográficos, la debilidad institucional en materia de ordenamiento e integración territorial y
la precaria infraestructura física de transporte en el departamento de Antioquia.
Cabe resaltar que las políticas públicas en materia de integración también deben apuntar hacia
la construcción de políticas complementarias que impulsen el desarrollo productivo de las
regiones. La generación de empresas, la innovación y las estrategias operacionales, hacen
parte de las políticas integrales que deben acompañar el proceso de integración territorial.
En otras palabras, las políticas públicas complementarias deben responder a la pregunta: ¿de
qué productos se van a llenar las carreteras de Colombia?
En este sentido, la financiación y la inversión privada y pública deben tener un diseño
estratégico que permita impulsar iniciativas, programas, planes y políticas hacia la
productividad y competitividad local, regional y nacional.
La formulación de políticas públicas debe ser un proceso articulado sin llegar a ser sesgado
por los períodos de gobierno de cada cuatro años en el poder. Esto quiere decir que en las
políticas de planificación a largo plazo debe primar el interés general sobre el particular. Tal
fue el caso de Antioquia, donde las políticas guardan cierta relación y continuidad indistinto
del gobierno de turno según el período de estudio 2011-2015.
Ante la nueva realidad de postconflicto en Colombia, las políticas públicas de integración
deben apostar hacia el desarrollo sostenible. La integración territorial trae consigo beneficios
y desafíos tanto para el estado como para la sociedad. Por consiguiente, tanto Antioquia como
Colombia deben fortalecer las instituciones con legitimidad, credibilidad y presencia
institucional en todo el territorio.
Cabe resaltar que el Suroriente de Colombia presenta unas condiciones paupérrimas en
materia de infraestructura física de transporte. Los departamentos como Amazonas, Arauca,
Casanare, Caquetá, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vichada y Vaupés, presentan una
defectuosa conexión de infraestructura física entre sí y con el interior del país. Estos
departamentos representan el 49,24% del territorio colombiano y son las regiones con menor
densidad poblacional del país.
Finalmente, esta investigación muestra que la forma más directa de unificar el territorio
colombiano será a través de la infraestructura física de transporte. Esto representará una
nueva concepción de nación, donde el territorio sea entendido como un todo articulado entre
sí, con la finalidad de generar desarrollo y productividad nacional.
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