Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el Desarrollo y
la Integración
El Acuerdo de Asociación Estratégica MERCOSUR-UE ¿Una oportunidad para
impulsar el desarrollo sostenible en el MERCOSUR?
Autor(es): Moreno, Alicia
Fuente: Latitud Sur N° 16, Año 2021. UBA-FCE, CEINLADI. (En línea) ISSN 2683-9326.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración
(CEINLADI). Las opiniones y el contenido vertido en este trabajo son responsabilidad
exclusiva del autor.
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Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI). (En línea)
ISSN 2683-9326.
Artículo original de investigación
EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA MERCOSUR-UE ¿UNA
OPORTUNIDAD PARA IMPULSAR EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL
MERCOSUR?
1
Alicia Moreno
2
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES (ARGENTINA)
Resumen
El presente artículo tiene como objetivo reflexionar acerca del Acuerdo de Asociación
Estratégica MERCOSUR-Unión Europea, alcanzado en 2019, y las oportunidades y
desafíos que se presentan para la implementación del Capítulo sobre Comercio y Desarrollo
Sostenible. Se reconocen asimetrías en la atención de las consideraciones ambientales, por
parte de ambos bloques: la Unión Europea basa su crecimiento en el desarrollo sostenible,
inclusivo y circular; el MERCOSUR solo ha incluido de manera retórica la protección del
medio ambiente en sus políticas sectoriales. Aun así, los compromisos asumidos en el
Capítulo mencionado podrían constituirse en un disparador de la agenda ambiental para
este último. Para lograrlo, se identifican los siguientes desafíos: la dinamización
institucional del MERCOSUR para implementar un acuerdo de envergadura; la
diversificación de la canasta exportadora, para promover un patrón productivo consistente
con los crecientes requisitos ambientales y climáticos, y la coordinación de acciones en el
marco de los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMA), la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible y la cooperación internacional.
Palabras clave
MERCOSUR – Unión Europea – comercio y ambiente – acuerdos multilaterales.
THE MERCOSUR-EU STRATEGIC ASSOCIATION AGREEMENT. AN
OPPORTUNITY TO PROMOTE SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN
MERCOSUR?
Abstract
This article aims to reflect on the MERCOSUR-EU Strategic Association Agreement,
reached in 2019, and the opportunities that the implementation of the Chapter on Trade and
1
Fecha de recepción: 04/05/21. Fecha de aceptación: 15/09/21.
2
Alicia Moreno es Magister de la Universidad de Buenos Aires en Procesos de Integración Regional y
Mercosur. Docente de la materia Medio Ambiente en Áreas de Preferencia Comercial en la misma Maestría
de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Docente de la Carrera de especialización en Derecho y
Política de los Recursos Naturales y del Ambiente de la Facultad de Derecho (UBA). Asesora técnica del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Representante Argentina en diversos foros ambientales
regionales e internacionales en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
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Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI). (En línea)
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Sustainable Development can provide. Asymmetries are recognized in relation to
environmental issues in both groups. While the European Union bases its growth on a
sustainable, inclusive, and circular development, MERCOSUR only included
environmental protection in its sectoral policies in a rhetorically way. Yet, the
commitments assumed in the Chapter could trigger MERCOSUR’s environmental agenda.
To achieve it, the challenges are institutional dynamization to implement an agreement of
magnitude; the need to diversify the export basket, promote production patterns consistent
with increasing environmental and climatic requirements, and the coordination of actions
within the framework of the Multilateral Agreements on the Environment (MEA), the 2030
Agenda for Sustainable Development and international cooperation.
Keywords
MERCOSUR – European Union – trade and environment – multilateral agreements.
Introducción
El trabajo analiza las oportunidades y desafíos que presenta el Acuerdo de Asociación
Estratégica MERCOSUR-Unión Europea, con vistas a promover el desarrollo sostenible en
la región del Cono Sur. En este sentido, el Acuerdo, en principio, es presentado como un
instrumento cuya implementación puede contribuir a reorientar gradualmente el patrón
productivo del MERCOSUR, hacia modalidades más comprometidas con la protección del
ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales.
En la primera sección de este estudio, se identifican los elementos clave del Acuerdo y los
compromisos incluidos en el Capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible. En la
segunda sección, se recuerda la paradoja que involucra a países ricos en recursos naturales,
con economías primarizadas que dificultan la senda hacia el desarrollo sostenible y el
cumplimiento de acciones acordadas en la arena internacional. Se consideran los aportes
teóricos sobre la “maldición de la abundancia”, el Neoextractivismo, y estudios de la
CEPAL y el PNUMA. En la tercera sección, se analizan las debilidades y deudas del
MERCOSUR y, sin desconocer las diferencias de visión y asimetrías, se realiza un breve
análisis comparado con los procesos de integración regional más relevantes, incluida la
Unión Europea.
Finalmente, en la última sección se presentan los grandes desafíos y se proponen
alternativas de acción, apenas exploradas por el bloque, para cumplir con la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible y los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente,
ambos contemplados en el Capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible del Acuerdo.
El Acuerdo de Asociación Estratégica
El 28 de junio de 2019, el MERCOSUR y la Unión Europea (UE) concluyeron dos décadas
de negociaciones bilaterales, al acordar el Acuerdo de Asociación Estratégica. Si bien el
Acuerdo no entrará en vigor hasta que haya sido ratificado por el Parlamento Europeo y los
parlamentos de los Estados parte del MERCOSUR, fue anunciado como un hito
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trascendental para fortalecer los vínculos políticos, culturales y económicos, generar un
entorno económico, normativo e institucional moderno, y aumentar las oportunidades de
inversión, a partir de un entorno de mayor previsibilidad y mejor clima de negocios.
En este sentido, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL)
afirma que será clave que los países del bloque actúen de manera decidida para
implementar políticas que les permitan maximizar las oportunidades del Acuerdo y afrontar
con éxito los desafíos que éste implica (BID, 2019).
El Capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible
Define el compromiso de ambas Partes de promover relaciones económico-comerciales que
contribuyan a la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la
Agenda 2030, las medidas incluidas en los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio
Ambiente (AMUMA) y el refuerzo de la cooperación, con el reconocimiento de los
diferentes niveles de desarrollo.
El Artículo 1° tiene como objetivo el fortalecimiento de la integración del desarrollo
sostenible en las relaciones comerciales y de inversiones, estableciendo principios y
acciones en temas ambientales y laborales.
3
Reitera y refuerza el concepto de desarrollo
sostenible que establece que las dimensiones económica, social y ambiental son
interdependientes y deben reforzarse mutuamente, en beneficio de las generaciones
presentes y futuras.
4
En el Artículo 2°, las Partes reconocen su derecho a determinar sus políticas y prioridades
de desarrollo y establecer sus niveles de protección ambiental, aclarando que deberán ser
consistentes con los compromisos adoptados en los AMUMA. Se presenta de manera
agregada las posiciones que ambos bloques sostienen en otras negociaciones
internacionales. Mientras la UE pone el foco en la protección ambiental, señalando que no
se deben disminuir niveles de protección a efectos de incrementar comercio y/o
inversiones, el MERCOSUR pone énfasis en el principio del libre comercio, indicando que,
no se aplicarán las leyes ambientales de manera que constituyan una restricción
encubierta al comercio o una discriminación injustificable o arbitraria.
En el Artículo 5° las Partes reafirman los compromisos asumidos en los convenios y
convenciones. El Artículo 6° sobre Comercio y Cambio Climático, refiere a la
implementación efectiva de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC)
5
y el Acuerdo de París; a la contribución positiva del comercio en el
camino hacia un desarrollo con bajas emisiones de carbono, resiliente al clima, y al
aumento de la capacidad de adaptación.
3
Si bien el Capítulo aborda cuestiones ambientales y laborales, en este artículo nos limitamos al análisis de
los compromisos e instrumentos en materia ambiental.
4
El concepto de desarrollo sostenible fue presentado por la denominada “Comisión Brundtland” en 1987 y
reafirmado como un principio del derecho ambiental en la Declaración final de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.
5
De acuerdo con el Art. 2°, su objetivo es lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera, a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema
climático.
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En el Artículo 8°, se reconoce la importancia de la conservación y uso sostenible de la
biodiversidad, y el rol que el comercio puede desempeñar para contribuir con el Convenio
sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y el Tratado Internacional sobre
los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura. En cuestiones relativas a
la protección de los bosques, el Artículo 9° se refiere al compromiso de fomentar el
comercio de productos provenientes de la gestión sostenible, la inclusión de las
comunidades locales y pueblos indígenas en las cadenas de suministro sostenibles de
madera y productos forestales no madereros, y combatir la tala y el comercio ilegal.
En materia de Comercio y ordenación sostenible de la pesca y la acuicultura (Art. 9°), cada
Parte se compromete a implementar medidas de conservación y explotación sostenible, de
acuerdo con el derecho internacional consagrado en la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar de 1982, actuar de conformidad con los principios del Código de
Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, e implementar medidas para combatir la
pesca ilegal, excluyendo del comercio internacional a aquellos productos que no cumplan
con ellas.
Sobre Información científica y técnica, el Artículo 10° establece que aquellas medidas que
puedan afectar el comercio o la inversión deben estar basadas en evidencia científica y
técnica de organismos técnicos y científicos reconocidos. En concordancia la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, se incluye el
Principio Precautorio.
6
Vinculado al cuidado de la atmósfera, también se señala el compromiso de promover la
implementación del Protocolo de Montreal, relativo a la protección de la capa de ozono.
Además, se menciona la importancia de promover iniciativas de consumo y producción
sostenibles consistentes con el ODS 12, como economía circular y eficiencia en el uso de
los recursos.
Para facilitar y monitorear la implementación efectiva de este Capítulo, se establecerán un
Subcomité de Comercio y Desarrollo Sostenible, un mecanismo para consultas que permita
la participación de la sociedad civil y la creación de un panel de expertos.
El MERCOSUR y la maldición de la abundancia
Los países del MERCOSUR se destacan por sus dotaciones de recursos naturales y su rica
biodiversidad, pero el deterioro de esta riqueza avanza inexorablemente. Ello se explica
porque los esfuerzos en favor de la sostenibilidad ambiental entran en conflicto con un
estilo de desarrollo en el que prima la explotación de los recursos naturales con escasa
agregación de valor (Gligo, 2020). Diversos estudios y publicaciones alertan, desde hace
años, sobre esta debilidad que es común a todos los países de América Latina y el Caribe.
6
El Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece: “Con el fin de
proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para
impedir la degradación del medio ambiente.” (Naciones Unidas, 1992)
El Acuerdo de Asociación Estratégica MERCOSUR-UE…
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En su edición de 2019, el informe “Perspectivas del Medio Ambiente Mundial” del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) describe a las
economías de la región como dependientes de productos primarios y recursos naturales, que
representan, aproximadamente, el 50% de los bienes exportados (PNUMA, 2019).
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha identificado cuatro
trampas que afectan a la región y le impiden encaminarse hacia modelos desarrollo
sostenible e inclusivo. El estudio “Perspectivas económicas de América Latina 2019:
desarrollo en transición” afirma que, muchas economías de la región hacen uso intensivo de
los recursos naturales, debido a una estructura de exportación concentrada en el sector
primario, extractivo y de bajo grado de sofisticación, lo que trae impactos negativos a nivel
económico, social y ambiental (CEPAL, 2019).
Estudios sobre el MERCOSUR indicaban -hace más de una década- que el bloque mostraba
tendencias a una dependencia creciente en bienes primarios e intensivos en contaminación
y un incremento de la toxicidad potencial de las exportaciones industriales (PNUMA y Red
Mercosur, 2011). El GEO-MERCOSUR
7
afirma que todas sus ecorregiones
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se encuentran
en condiciones de retroceso, amenaza o vulnerabilidad. Se identifican el avance de la
frontera agropecuaria; la pérdida o incremento de la vulnerabilidad de especies nativas;
contaminación de aire, suelo y agua por agroquímicos y afectación del suelo por erosión
localizada y compactación. En base a los aportes del INTA, se señala además que la
expansión incontrolada del monocultivo sojero desencadena una degradación irreversible
en cantidad y calidad de los recursos naturales, resultando incompatible con la
sustentabilidad en regiones extra-pampeanas (CLAES, 2008).
A nivel nacional, las cifras actuales indican que, en el primer semestre de 2021, el agro
representó el 70% de las exportaciones (entre productos primarios y manufacturados
derivados). El agro sigue siendo el gran generador de dólares. A la vez, es necesario alertar
sobre la debilidad de depender de modelos productivos tan vulnerables a fenómenos
climáticos imprevisibles. Por ejemplo, ya se reconocen los impactos de la bajante del río
Paraná en economías regionales (cultivo de arroz), además de la presión sobre la matriz
energética, donde la hidroeléctrica, tradicionalmente, representa cerca del 30% de la
generación local (La Nación, 2021).
La paradoja de países ricos en recursos naturales, con dificultades estructurales para
construir modelos de desarrollo sostenibles, ha sido caracterizada como la maldición de la
abundancia (Acosta, 2009) y algunos autores abordan esta problemática desde el
neoextractivismo, enfocándose en sus causas y consecuencias.
7
El GEO-MERCOSUR es un informe promovido por el PNUMA y coordinado por el Centro Latino
Americano de Ecología Social (CLAES), con consulta a las secciones nacionales del SGT 6, que analiza la
relación entre los principales flujos de comercio exterior y sus implicancias ambientales. Aplica la
metodología GEO (Global Environmental Outlook), por la cual se analizan las presiones que afectan al
ambiente, sus impactos y respuestas.
8
El concepto de ecorregión se aplica a una superficie relativamente extensa de tierra o agua que contiene un
conjunto de comunidades naturales distinguible geográficamente. Las ecorregiones conforman biomas, que
son unidades biogeográficas de mayor envergadura geográfica, y pueden incluir más de una ecorregión,
agrupadas por regímenes climáticos (CLAES, 2008).
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La maldición de la abundancia refiere a una lógica perversa, en la que la riqueza natural se
contrapone a un importante sector de población que no satisface sus necesidades básicas.
Contrariamente a los supuestos de un “fatalismo tropical”, o determinismo geográfico, esta
maldición se explica por la forma en que se extraen y aprovechan los recursos naturales, el
escaso interés por invertir en el mercado interno, la limitada integración del sector
exportador con la producción nacional y la falta de incentivos para desarrollar y diversificar
la producción interna. Asimismo, los países exportadores de bienes primarios son los que
cargan con el peso de los pasivos ambientales y sociales (Acosta, 2009).
Respecto del extractivismo, Eduardo Gudynas explica que se trata de un caso particular de
extracción de recursos naturales, intensa o en altos volúmenes, destinados a la exportación,
sin procesar o con procesamiento limitado. Se ha convertido en uno de los principales
factores de presión sobre los ecosistemas latinoamericanos, tanto por la contaminación de
suelos, aguas y aire, como por su expansión con impactos muy negativos sobre la
biodiversidad. En general, el extractivismo se manifiesta bajo las llamadas “economías de
enclave”, que evidencian muy limitadas contribuciones a las economías locales o
regionales; tampoco nutren cadenas industriales nacionales porque buena parte de sus
insumos, tecnologías e incluso su personal técnico son importados (Gudynas, 2013).
Maristella Svampa y Enrique Viale señalan que esta modalidad se consolidó desde el año
2000 en adelante, cuando las economías latinoamericanas se vieron favorecidas por los
altos precios internacionales de los productos primarios. Independientemente de la
orientación ideológica de los gobiernos, todos ellos tendieron a subrayar las ventajas
comparativas del boom de los commodities, negando o minimizando las nuevas
desigualdades y los conflictos socioambientales y territoriales. Así, a la modalidad de la
megaminería a cielo abierto, se suman la expansión de la frontera petrolera y energética a
través de nuevas metodologías invasivas (fractura hidráulica o fracking), la expansión del
agronegocio, y la sobreexplotación pesquera y forestal (Svampa & Viale, 2017).
Esta matriz productiva conlleva grandes dificultades para insertarse en el camino de la
sostenibilidad y cumplir con los objetivos, metas y acciones de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible y, otros AMUMA, como la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y su Acuerdo de París.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es un plan de acción global, adoptado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015, para ser implementado por todos los
países y partes interesadas. Contiene los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS)
y sus respectivas metas de carácter universal, integrado e indivisible, conjugan las tres
dimensiones -económica, social y ambiental- del desarrollo sostenible (Naciones Unidas,
2015).
Bajo la denominación de AMUMA, se identifica a una serie de instrumentos jurídicos
internacionales que abordan problemáticas ambientales, como el cambio climático, capa de
ozono, biodiversidad, desertificación, contaminación marina, comercio de especies
silvestres, entre otros.
9
Se registra más de un centenar de instrumentos, tanto de nivel
internacional, como regional.
10
9
La elaboración y aprobación de un AMUMA, como los instrumentos internacionales en otras materias,
constituye un proceso complejo que involucra naciones y actores con intereses diversos. Es posible identificar
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Hace ya muchos años señalamos la necesidad de elaborar una estrategia ambiental para el
bloque (Moreno, 2011) que se vincule de manera sinérgica con las medidas para la
implementación de estos acuerdos y la cooperación internacional. No se registran avances
relevantes en este sentido. Por ello, consideramos oportuno analizar el Acuerdo
MERCOSUR-UE, bajo esta misma visión.
El desarrollo sostenible y la protección ambiental en los Acuerdos de Preferencia
Comercial
La gran mayoría de los procesos de integración regional han adoptado políticas, estrategias
o planes de acción vinculados, o bien con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, o
con problemáticas ambientales que resultan en una amenaza para su desarrollo, en general,
asociadas al cambio climático y/o la protección de su biodiversidad.
La Carta Ambiental Andina 2020 tiene como finalidad la economía verde y políticas
integrales de economía circular, gestión sostenible de los recursos naturales, conciencia
ambiental de la ciudadanía y medidas de adaptación y mitigación concertadas (CAN, 2020).
La Comunidad del Caribe (CARICOM) cuenta con una Agencia regional para atender los
impactos del Cambio Climático en la zona Caribe (CARICOM, 2021). El Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA) ha elaborado su Estrategia Energética Sustentable
2030, en la cual los Estados Miembros han definido metas para el proceso de transición
energética, contemplando todas las dimensiones del desarrollo sostenible (CEPAL, 2020).
A partir de 2020, el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) se rige por
el Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA) que subraya la importancia del crecimiento
verde, incluyendo sus beneficios económicos, sanitarios y ambientales, para alcanzar una
economía en América del Norte sustentable y competitiva. El Plan Estratégico 2021-2025
está conformado por seis pilares estratégicos: Aire, agua y suelo limpios; Prevención y
reducción de la contaminación marina; Economía circular y manejo sustentable de
materiales; Ecosistemas y especies compartidos; Economías y comunidades resilientes;
Aplicación efectiva de la legislación ambiental (CCA, 2018).
El Plan Estratégico Ambiental de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN)
está basado en siete prioridades: conservación de la biodiversidad, ecosistemas de costa y
marinos; gestión de recursos hídricos, ciudades ambientalmente sostenibles, cambio
climático, químicos y desechos, y educación ambiental y consumo y producción sostenibles
(ASEAN, 2017).
fases comunes en el proceso político. La fase inicial parte de la toma de conciencia y reconocimiento sobre un
determinado problema ambiental con repercusiones a nivel mundial o regional. En esta fase son clave la
presencia y presión de la sociedad civil y el consenso científico. Le sigue una fase de estudios, en la cual se
traza un panorama del problema a abordar, se identifican las causas principales y los medios posibles para su
solución o mitigación. Finalmente, la fase de negociación suele llevar años de deliberaciones de un comité
intergubernamental hasta la adopción con la firma por parte de los Estados y, finalmente, la ratificación por
parte de los parlamentos nacionales para su entrada en vigor.
10
Para acceder a información detallada sobre cada AMUMA: textos de los tratados, partes, decisiones
judiciales e identificación por tópico o región, se sugiere visitar el sitio web de Naciones Unidas,
www.informea.org.
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La Unión Africana, adoptó en 2015, la Agenda 2063, The Africa we want, una
denominación claramente alineada con El futuro que queremos, documento final de la
Conferencia de Río+20, y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Basada en siete
aspiraciones básicas, la primera es: África próspera basada en el crecimiento inclusivo y el
desarrollo sostenible (African Union, 2013). La Comisión del Océano Índico (Commission
de l'Océan Indien) cuenta con plataformas específicas para cambio climático, energía y
biodiversidad (COI, 2021). El Foro de las Islas del Pacífico (Pacific Islands Forum) ha
desarrollado Pacific Roadmap for Sustainable Development 2017 (Pacific Islands Forum,
2017), la hoja de ruta para responder a los desafíos de Agenda 2030 y los ODS.
El CARICOM, el Foro de las Islas del Pacífico y la Comisión del Océano Índico
conforman el grupo de negociación Small Islands Developing States (SIDS)
11
que, por su
situación geográfica, tienen en común problemáticas en torno a los impactos del cambio
climático y la vulnerabilidad a desastres naturales y soberanía alimentaria.
12
La UE adoptó, en 2019, el Pacto Verde Europeo, como una de las seis Orientaciones
Políticas de la Comisión Europea para el período 2019-2024.
13
“Se trata de una nueva
estrategia de crecimiento destinada a transformar la UE en una sociedad equitativa y
próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, en
la que no habrá emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 y el crecimiento
económico estará disociado del uso de los recursos” (Comisión Europea, 2019).
El MERCOSUR sólo cuenta con un Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente, aprobado en
2001. Llama la atención tantos años sin avances relevantes en materia de protección
ambiental. Lo mismo cabe señalar sobre la falta de algún instrumento regional que diera
cuenta de su visión y objetivos, frente al hito mundial que representó la adopción de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Asimetrías del MERCOSUR y la UE en materia de desarrollo sostenible
A la hora de considerar el desarrollo sostenible y la protección del ambiente, las asimetrías
entre ambos bloques son abismales. La UE basa su estrategia de desarrollo en décadas de
compromisos y acciones, que confluyen en 2019 en el Pacto Verde Europeo. En
contraposición, como se señaló, el MERCOSUR sólo adoptó un Acuerdo Marco sobre
Medio Ambiente que, a veinte años de su aprobación, no ha podido constituirse en una
referencia para impulsar la consideración de la dimensión ambiental en las políticas
sectoriales.
La evolución del MERCOSUR en esta materia parte de su consideración en el mismo
preámbulo del Tratado de Asunción (TA), al establecer que el objetivo de la integración
“…debe ser alcanzado mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos
11
Cabe señalar que los países que conforman SIDS, además son parte del grupo de negociación Alliance of
Small Island States (AOSIS) en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
12
En 2014 se adoptó Samoa Pathway, una hoja de ruta que articula el camino hacia el desarrollo sostenible
con las aspiraciones del grupo SIDS para los siguientes 10 años.
13
Las seis Orientaciones Políticas para la Comisión Europea 2019-2024 son: Pacto Verde Europeo, Economía
para las personas, Europa adaptada a la era digital, Protección del estilo de vida europeo, Europa más fuerte
en el mundo y Nuevo impulso a la democracia europea.
El Acuerdo de Asociación Estratégica MERCOSUR-UE…
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disponibles, la preservación del medio ambiente… con base en los principios de
gradualidad, flexibilidad y equilibrio” (MERCOSUR, 1991). La estructura institucional
incluye foros de gobernanza técnica y política: el Subgrupo de Trabajo N°6 Medio
Ambiente, dependiente del Grupo Mercado Común, y la Reunión de Ministros de Medio
Ambiente.
En materia normativa, el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente, aprobado por Decisión
del CMC 2/01, tiene por objeto: “el desarrollo sustentable y la protección del medio
ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales,
contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población”. Claramente
no se ha logrado avanzar en las cuestiones sustantivas que establece el artículo 3°, tales
como la“…incorporación del componente ambiental en las políticas sectoriales e inclusión
de las consideraciones ambientales en la toma de decisiones que se adopten en el ámbito
del MERCOSUR”, la“…promoción del desarrollo sustentable por medio del apoyo
recíproco entre los sectores ambientales y económicos…” o el “fomento a la
internalización de los costos ambientales mediante el uso de instrumentos económicos y
regulatorios de gestión” (MERCOSUR, 2001). Es decir que, el único instrumento
normativo del MERCOSUR para la protección del ambiente no contiene herramientas
operativas, obligaciones, plazos o procedimientos para impulsar el cumplimiento de sus
objetivos. Paralelamente, se han identificado una serie de normas del bloque que no han
considerado la dimensión ambiental, dando cuenta, no solo de la debilidad del bloque en la
temática, sino también de la falta de atención al preámbulo del TA.
14
Oportunidades y desafíos en la implementación del Acuerdo
Ante todo, resulta insoslayable señalar que ninguna de las negociaciones celebradas por el
MERCOSUR con otros bloques, o países, tiene la envergadura de este Acuerdo.
15
Ello nos
permite visualizar oportunidades y desafíos necesarios para adecuar o modernizar su
estructura institucional, diversificar la canasta exportadora e integrar la sostenibilidad
ambiental en la agenda regional.
14
Programa de Integración Productiva del MCS (Decisión N° 12/08) y Fondo MCS de Apoyo a Pequeñas y
Medianas Empresas (Decisión N° 13/08); Programa Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación del MCS
para el período 2008-2012 (Decisión N° 3/08); Protocolo de Contrataciones Públicas del MC (Decisión N°
37/17); Régimen para la Integración de los Procesos Productivos en varios Estados Partes del MERCOSUR
con Utilización de Materiales No Originarios (Decisión N° 3/05). También cabe señalar la falta de
consideraciones ambientales en el Curso Básico de Integración del Instituto MERCOSUR de Formación
(Decisión N° 35/07); o de instrucción de articulación con otros órganos como el Grupo Ad Hoc para una
Política Regional sobre Neumáticos inclusive Reformados y Usados (Resolución Nº 25/08); Grupo Ad Hoc
de Alto Nivel Acuífero Guaraní (Decisión N° 25/04); Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar
(Resolución Nº 11/04); Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (Decisión N° 05/02) y la Reunión
Especializada de Infraestructura de la Integración (Resolución Nº 89/00). Normas disponibles en el sitio web
oficial del MERCOSUR.
15
En términos económicos, el PIB del acuerdo alcanza casi una cuarta parte del total mundial. Ambos bloques
explican conjuntamente 37% del comercio mundial de bienes y servicios, mientras que los acuerdos de libre
comercio vigentes del MERCOSUR con otros países (Israel, Egipto, Perú, Bolivia y Chile) solo alcanzan al
1,4% del PIB mundial (BID, 2019).
Alicia Moreno
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Los desafíos institucionales devienen de una estructura que no ha variado, sustancialmente,
desde su aprobación en el Protocolo de Ouro Preto, en vigor desde el 15 de diciembre de
1995. Desde entonces, si bien se han sumado nuevos subgrupos, grupos ad hoc, grupos de
alto nivel, foros, todos son dependientes de los tres órganos originales con capacidad
decisoria: el Consejo Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC) y la
Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM). Esta profusión de nuevos foros de trabajo
parece más bien haber potenciado el cuello de botella para la toma de decisiones, antes que
dinamizarla. Casi como un bonsái (que no puede crecer porque su recipiente no le da el
espacio para hacerlo), el MERCOSUR permanece muy encorsetado, aun cuando sus
principios fundacionales sean la flexibilidad, la gradualidad y el equilibrio. Hace décadas,
Félix Peña ya sostenía que el bloque era visualizado como “una camisa de fuerza” en lo
relativo al desarrollo de estrategias comerciales ofensivas (Peña, 2008).
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En relación con el Acuerdo, un estudio reciente del Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) sobre las posibilidades de inserción
internacional de Argentina, sostiene la necesidad y oportunidad de adecuar el
funcionamiento del MERCOSUR para su puesta en marcha (Carciofi, Campos, & Gayá,
2020).
El primer desafío que se identifica entonces es ¿cómo ajustar el funcionamiento
institucional del bloque para implementar un Acuerdo de la envergadura mencionada?
Teniendo en cuenta que, mientras una de las partes posee una estructura muy poco
dinámica, la otra puede ser caracterizada como un working process.
En materia comercial, el citado estudio refiere a la necesidad mejorar del desempeño
exportador nacional. Para ello, el Acuerdo facilitaría un mayor acceso a ese mercado;
podría fomentar incentivos para ampliar y diversificar la canasta de bienes y servicios; y
promover una mayor incorporación de tecnología, no solo por la radicación de inversiones,
sino por los estándares necesarios para entrar en un mercado más exigente. En sus
conclusiones, observa que puede resultar favorable para Argentina, por las posibilidades de
avanzar hacia una economía de mayor complejidad y densidad productiva, en función de
mejores condiciones de acceso a un mercado de alto ingreso y oportunidades para la
atracción de inversiones y transferencia de tecnología (Carciofi, 2021).
Similar orientación encontramos en los estudios del economista Marcelo Elizondo, quien
asegura que, este Acuerdo podría cambiar estratégicamente la matriz de la economía
argentina y conducir a un círculo más virtuoso de inversión, innovación, tecnología y
eficiencia que, a la vez, podría generar empleos de mayor calidad (Elizondo, 2019).
Retomando el estudio de la CEPAL, al referirse a la trampa de la productividad, se advierte
sobre la débil participación de la región en las cadenas globales de valor y su dificultad para
alcanzar mayores niveles de productividad. Asimismo, agrega que esta dinámica circular
cobra mayor importancia en función de la demanda externa de productos básicos,
resultando urgente la necesidad de nuevos motores de crecimiento (CEPAL, 2019).
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Por ello, afirmaba que era necesario flexibilizar tanto sus compromisos como sus reglas de juego,
especialmente las reglas hacia adentro, porque de lo contrario surgiría la demanda de flexibilizar hacia fuera,
es decir, hacia la búsqueda de relaciones con terceros países o bloques y ésta era una demanda con final
incierto.
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Surge así el siguiente desafío: aprovechar las exigencias del mercado europeo en materia
ambiental, y convertirlas en una oportunidad para diversificar la oferta exportadora del
MERCOSUR.
Finalmente, como se ha señalado, el MERCOSUR requiere un esfuerzo para integrar la
sostenibilidad ambiental en la agenda regional. Se vislumbran espacios apropiados para
profundizar la cooperación al desarrollo, la cooperación Sur-Sur y triangular, así como
sinergias para contribuir a la implementación las Metas de los ODS y las acciones
acordadas en el marco de los AMUMA. El Capítulo sobre Comercio y Desarrollo
Sostenible también presentan una oportunidad para ello.
No obstante, algunos autores han expresado, en mayor o menor medida, sus reservas al
respecto. Se sostiene que la proliferación de exportaciones e importaciones promovidas por
este Acuerdo generará inevitablemente un aumento de las emisiones de gases de efecto
invernadero (Ghiotto & Echaide, 2020).
Desde algunos movimientos ambientalistas, las posiciones van en la misma dirección. Uno
de los comunicados de Greenpeace al respecto afirma que: “Intercambiar autos por vacas
nunca puede ser aceptable cuando implica la destrucción de los bosques del Gran Chaco y
el Amazonas” (Greenpeace, 2019).
Claramente todo incremento del comercio internacional conduce a mayores flujos de
materiales y con ello, el riesgo de mayores impactos ambientales. Pero este razonamiento
no es privativo de este Acuerdo, sino que aplica a todo incremento del comercio
internacional, demandante de commodities y materias primas.
Los estudios del Panel Internacional de Recursos
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indican que el problema no se soluciona
desalentando este tipo de acuerdos, sino desacoplando el crecimiento económico del uso
intensivo de recursos y la degradación ambiental. Los acuerdos comerciales regionales
podrían utilizarse para aliviar las barreras al comercio y la inversión en bienes y servicios
ambientales, armonizando los estándares de productos que son relevantes para la
circularidad y adaptando los compromisos de acceso al mercado a las industrias y
productos de importancia para el avance de la economía circular (UNEP and IRP, 2020).
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) también ha
señalado que, la liberalización del comercio y de la inversión puede fomentar una
asignación de recursos más eficiente a nivel global, si se cuenta con una política ambiental
y un marco institucional acertados. Pero, ante la falta de ellos, la globalización puede
ampliar los desaciertos del mercado y de la política e intensificar las presiones ambientales.
Por ello, se requieren políticas eficaces a nivel local, nacional y mundial” (OECD, 2008).
Mientras el compromiso global para combatir los efectos del cambio climático crece, los
impactos de nuestra matriz exportadora comienzan a ser visibilizados, por ejemplo, a través
de los incendios de la Amazonia. Asoman entonces, en los parlamentos y la sociedad civil
europea voces contrarias a la ratificación del Acuerdo. Algunas se basan en la
incertidumbre respecto del cumplimiento de los compromisos ambientales de los países del
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El Panel Internacional de Recursos (IRP por sus siglas en inglés), lanzado en 2007 por el PNUMA, es una
plataforma político-científica dedicada el estudio del uso sostenible de los recursos naturales y contribuir a la
comprensión del concepto de decoupling o desacople del crecimiento económico y la degradación ambiental.
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MERCOSUR. A la vez, no podemos desconocer los intereses sectoriales que, bajo estos
argumentos, esconden la demanda de medidas proteccionistas.
El tercer gran desafío que se identifica es convertir la implementación del Acuerdo en una
oportunidad para incorporar la dimensión ambiental en las políticas sectoriales del
MERCOSUR, y dar una respuesta regional a los compromisos internacionales asumidos
por los Estados parte.
Conclusiones
La humanidad enfrenta grandes retos para alcanzar el desarrollo sostenible. Los patrones
insostenibles de consumo y producción conllevan efectos adversos adicionales a las tres
crisis ambientales: el cambio climático, la contaminación y la pérdida de la biodiversidad.
Los procesos de integración regional, como el MERCOSUR, no pueden permanecer ajenos
a estos desafíos.
No obstante, la falta de incorporación de las consideraciones ambientales en las políticas
sectoriales indica que el compromiso adoptado en el preámbulo del Tratado de Asunción
sigue ausente en los objetivos políticos o estratégicos del bloque. Es altamente probable que
ello se encuentre vinculado al problema de la primarización de nuestras economías, y la
falta de orientación nacional de los Estados parte hacia modelos de desarrollo sostenible.
No puede desconocerse que los ministerios con responsabilidad primaria sobre la
protección del ambiente, no se encuentran entre los de mayor influencia política o
asignación de recursos para cumplir sus misiones y funciones. Inevitablemente, una
estructura intergubernamental replicará en el ámbito regional, los déficits de los niveles
nacionales.
Si bien muchas voces sostienen que el Acuerdo sólo servirá para consolidar el rol del
MERCOSUR, como proveedor de materias primas y recursos naturales, contiene cláusulas
muy concretas sobre la promoción del desarrollo sostenible. Su implementación constituye
un desafío, pero también una gran oportunidad para aprovechar el acceso a un mercado que,
cada día, es más exigente y consistente en sus medidas internas con los compromisos
mundiales en materia climática y de uso sostenible de los recursos naturales.
El interrogante final es ¿hay voluntad política para reorientar el rumbo del MERCOSUR,
aún en el marco de la complejidad que implica la recuperación post pandemia?
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