Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el Desarrollo y la
Integración
El posicionamiento de Argentina en el MERCOSUR: cambios y continuidades (2003-
2018)
Autor(es): Costas, Sofía Agustina
Fuente: Latitud Sur N° 17, Vol. 1, Año 2022. UBA-FCE, CEINLADI. (En línea) ISSN 2683-
9326.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración
(CEINLADI). Las opiniones y el contenido vertido en este trabajo son responsabilidad
exclusiva del autor.
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Latitud Sur es una revista académica anual editada por el Centro de Investigaciones en
Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI) perteneciente
a la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
Sofía Agustina Costas
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ISSN 2683-9326.
Artículo de revisión
EL POSICIONAMIENTO DE ARGENTINA EN EL MERCOSUR: CAMBIOS Y
CONTINUIDADES (2003-2018)
12
Sofía Agustina Costas
3
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES (ARGENTINA)
Resumen
Hace más de tres décadas Argentina se embarcó, junto a Brasil, Paraguay y Uruguay, en uno
de los procesos de integración regional más ambiciosos: MERCOSUR. Sin embargo, el
objetivo de conformar un Mercado Común aún no se pudo llevar a cabo. Numerosas han sido
las vicisitudes, especialmente de índole económico, que debieron atravesar los estados
miembros. El objetivo del presente artículo es analizar el desempeño de Argentina dentro del
MERCOSUR, a partir de los cambios políticos y económicos acaecidos durante el periodo
2003-2018.
El análisis toma como punto de partida el desenvolvimiento económico de uno de los
principales socios que integran el bloque: Argentina. Se busca establecer su
utilidad/influencia, o incluso perjuicio, sobre el proceso de integración regional. A su vez, se
revisa la trayectoria del Mercosur, desde su creación hasta la actualidad, y se evalúan sus
resultados. De esta manera, se llaga a la conclusión que el posicionamiento de Argentina
dentro del MERCOSUR responde, en gran medida, a los cambios domésticos, tanto
políticos/ideológicos, como económicos, antes que a las necesidades del bloque regional.
Palabras Clave
Argentina – MERCOSUR – política comercial
ARGENTINA'S POSITIONING IN MERCOSUR: CHANGES AND CONTINUITIES
(2003-2018)
Abstract
More than three decades ago, Argentina embarked, along with Brazil, Paraguay and Uruguay,
on one of the most ambitious regional integration processes: MERCOSUR. However, the
1
Fecha de recepción: 08/06/22. Fecha de aceptación: 23/06/22.
2
El presente trabajo fue desarrollado en el marco de la beca PROPAI (Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad de Buenos Aires), bajo la dirección de la Prof. Priscila Palacio, e integró las investigaciones del
Proyecto UBACYT “Cambios domésticos (económicos y políticos) de Argentina vis a vis los cambios de
paradigmas mundiales: actores de poder, diplomacia, ciclos y restricciones estructurales (1989-2016). Estudio
integral desde la Economía Política Internacional y la Historia”.
3
Estudiante de la Licenciatura en Economía de la Universidad de Buenos Aires. Becaria del Programa de
Pasantías para la Investigación (PROPAI) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos
Aires (2020-22). Analista económica del Ministerio de Educación de la Nación.
El posicionamiento de Argentina en el MERCOSUR: cambios y continuidades (2003-2018)
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objective of forming a Common Market could not yet be achieved. There have been many
vicissitudes, especially of an economic nature, that the Member States had to go through.
The objective of this article is to analyze Argentina's performance within MERCOSUR,
based on the political and economic changes that occurred during the period 2003-2018.
The analysis takes as its starting point the economic development of one of the main partners
that make up the bloc: Argentina. It seeks to establish its usefulness/influence, or even
detriment, on the process of regional integration. At the same time, the trajectory of Mercosur
is reviewed, from its creation to the present, and its results are evaluated. In this way, it is
concluded that Argentina's positioning within MERCOSUR responds, to a large extent, to
domestic changes, both political/ideological and economic, rather than to the needs of the
regional bloc.
Keywords
Argentina – MERCOSUR – trade policy
Introducción
El presente año se celebró el aniversario N° 31 de la firma del Tratado de Asunción, el cual
dio nacimiento al MERCOSUR, en 1991. En aquel entonces, Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay se comprometieron a cumplir determinados objetivos – como la implementación de
la Zona Libre de Comercio – para llegar a establecer el Mercado Común, a partir del 31 de
diciembre de 1994. Sin embargo, diversas fueron las dificultades que han tenido que atravesar
los países y, por ende, el bloque, haciendo que hasta el día de hoy el objetivo principal del
Tratado de Asunción no se haya cumplido. Actualmente, Mercosur es una Unión Aduanera
imperfecta, faltando superar varios obstáculos para su conformación como mercado común.
En el caso de Argentina, resulta interesante indagar sobre cuál ha sido el rol del país en el
cumplimiento de los objetivos propuestos en el Tratado de Asunción; los vaivenes políticos
y económicos, como consecuencia de los cambios de signo político en el gobierno, y sus
efectos sobre la política integracionista; los posibles impactos de las políticas comerciales
argentinas sobre el comercio con sus socios, entre otras cuestiones. A partir del presente
estudio, se busca hacer un balance del devenir del MERCOSUR desde de la perspectiva de
Argentina, entre el 2003 y el 2018, apelando al análisis de los avances, las dificultades y los
retrocesos que ha tenido el proceso de integración en el contexto latinoamericano.
Una nueva agenda regional
La crisis económica, social y política experimentada por Argentina en diciembre de 2001 y
el consecuente fin del gobierno del presidente De La Rúa, pusieron en debate el rumbo que
el país debía adoptar tanto en cuestiones domésticas como en la política internacional. En
cuanto a lo primero, el gobierno de transición encabezado por Eduardo Duhalde (2002-2003)
anunció un nuevo plan económico con base en el abandono del régimen de convertibilidad
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que se encontraba vigente desde 1991. Respecto a lo segundo, por un lado, estaba la
posibilidad de apostar a los Estados Unidos para la vuelta a los mercados y la reinserción
internacional; por el otro, ordenar nuestra política externa teniendo más que presente a Brasil
(Caetano, 2011). La nueva administración se inclinó por la segunda posición y decidió
retomar desde allí la vía del bilateralismo con Brasil, con el objetivo de revitalizar el
comercio entre ambos países. Esta posición adoptada por Duhalde encontró apoyo en su par
brasileño Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011), quien manifestó estar convencido de que
MERCOSUR era un instrumento insustituible para articular las economías de los países de
la región y que era necesario consolidarlo como un “proyecto político” para darle una
verdadera identidad internacional al bloque, con el objetivo de mostrarse y negociar con más
fuerza en el conflictivo escenario mundial. El primer encuentro oficial entre los presidentes
Lula da Silva y Duhalde en la ciudad de Brasilia, en enero de 2003, definió una agenda
bilateral que se encaminaba a concebir una verdadera “alianza estratégica” entre ambos
países, utilizándola como impulso para la integración de América del Sur. De esta forma se
buscaba dejar atrás el periodo de turbulencias, marcado por los desacuerdos y desconfianzas
entre los miembros del bloque, para dar paso a un nuevo capítulo en el proyecto de
integración regional.
Luego del gran período de movilización y auge de luchas sociales
4
, en América Latina,
llegaron al poder gobiernos de distinto signo político que, en distinto grado y sentido,
respondían a la demanda popular, confrontando y distanciándose del paradigma neoliberal.
No solo se trató de un quiebre del orden precedente, sino que, además, significó el ascenso
de líderes políticos en la región: Hugo Chávez en Venezuela (1999-2013), Luiz Inácio da
Silva en Brasil (2002-2011), Néstor Kirchner en Argentina (2003-2007), Tabaré Vázquez en
Uruguay (2005-2010), Evo Morales en Bolivia (2006-2019), Rafael Correa en Ecuador
(2007-2017) y Fernando Lugo en Paraguay (2008-2012).
El nuevo contexto político y la mejora de la situación económica, a partir de una etapa de
crecimiento sostenido en todos los países miembros, posibilitó revertir las tendencias
negativas sobre el MERCOSUR y establecer una nueva agenda para continuar con el proceso
de integración regional. En ese marco, surgió la Decisión Nº 26/03: PROGRAMA DE
TRABAJO 2004-2006, con el objetivo de ampliar las temáticas centrales del proceso de
integración, a partir de cuatros ejes:
- MERCOSUR económico-comercial: definición de líneas destinadas a pulir la ZLC
y la UA, integración productiva, asimetrías y perfeccionamiento de la coordinación en las
negociaciones externas.
- MERCOSUR social: promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso
de construcción de la integración regional.
- MERCOSUR institucional: el impulso al Parlamento del MERCOSUR, la
transformación de la Secretaría MERCOSUR en una Secretaría Técnica, etc.
- Nueva agenda de la integración: con principal foco en la cooperación en ciencia y
tecnología y la integración física y energética.
4
En Argentina se manifestó a través del estallido social del 2001 y la consecuente crisis política e institucional
que condujo al país a tener cinco presidentes en un lapso de once días.
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Adicionalmente, se promovió, a través de la Decisión 27/03, la realización de estudios para
la creación de Fondos Estructurales en el MERCOSUR, con el objetivo de incrementar la
competitividad de los socios menores y de aquellas regiones menos desarrolladas. También,
se adoptaron decisiones para atender de manera especial a Paraguay y Uruguay, reconociendo
su condición de países con menor desarrollo relativo; y se dieron nuevos plazos y
excepciones en la convergencia a la Unión Aduanera. Así, puede observarse que, desde el
año 2003, en el MERCOSUR se comienza a plantear de forma explícita el tratamiento de las
asimetrías. Este mayor compromiso de avanzar, también, se pudo evidenciar en la creación
del Fondo del Mercosur de Garantías para Micro, Medianas y Pequeñas Empresas, el Fondo
de Agricultura Familiar del MERCOSUR, el Instituto Social del MERCOSUR (ISM); Fondo
del Mercosur de Garantías; y el Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM), que
surgió mediante la Decisión CMC Nº 45/04. Luego, la Decisión CMC Nº 18/05 estableció
las normas para su integración y funcionamiento, con el objetivo de promover la
convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, apoyar
el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de
integración.
En el nuevo escenario del siglo XXI, se replantearon estrategias de integración regional que
apelaron a los ideales históricos de una América del Sur unificada. El nuevo impulso que
tomó MERCOSUR modificó la lógica adoptada desde la firma del Tratado de Asunción. No
solo se relegó la estrategia comercialista, sino que, además, la relación de cercanía construida
con Estados Unidos fue dejada de lado. Varios de los gobiernos emergentes vieron a
Washington, y a los organismos multilaterales de crédito, como los responsables de la
inducción de políticas de apertura, liberalización y desregulación que habían llevado a la
crisis. Uno de los acontecimientos que marcó la distancia que Argentina estaba tomando con
Estados Unidos, y que demostró la revitalización de los lazos de integración con los vecinos
sudamericanos, fue la III Cumbre de los Pueblos, con Hugo Chávez a la cabeza, que tuvo
como objetivo propiciar el fracaso de la propuesta estadounidense de integración económica
de América. Esta también es conocida como la “contracumbre” debido a que se realizó en
paralelo a la IV Cumbre de las Américas (2005) -en la que George Bush pretendió impulsar
el ALCA.
En síntesis, con la crisis de las políticas neoliberales se asistió a un rediseño de la integración
y de la política exterior de los países claves del Cono Sur. En particular, a partir de 2003, el
interés de Brasil y de Argentina de dar sustento a sus respectivos proyectos de desarrollo
interno e industrialización, permitió retomar la esencia política del proceso de integración
iniciado a mediados de los ’80.
Los gobiernos kirchneristas (2003-2015)
Tal como sugieren Ganuza & Maldonado (2019), las desigualdades estructurales entre los
países están indefectiblemente atadas a las diferencias de capacidades entre los Estados, que
incluyen el tamaño de los mercados, el desempeño económico, el peso comercial, las
capacidades para crecer económicamente, el nivel de renta per cápita, los grados de
competitividad de los países, entre otros. Este trasfondo era bien conocido por el presidente
Néstor Kirchner, quien en su discurso de asunción dejó en claro que estaba entre sus
prioridades “promover políticas activas que permitan el desarrollo y el crecimiento
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económico del país, la generación de nuevos puestos de trabajo y la mejor y más justa
distribución del ingreso” (25/05/2003). En este sentido, la invitación de Kirchner a la
reconstrucción de un capitalismo nacional
5
implicaba, entre otros puntos, establecer una
política económica (monetaria, fiscal, cambiaria, etc.) en función del ciclo de crecimiento, el
mantenimiento del superávit primario y la continuidad del superávit externo, en pos de la
recuperación del consumo, de la inversión y de las exportaciones.
Luego de la debacle del 2001, desde finales del 2002 y el primer semestre del 2003, el PIB
registró una recuperación sostenida. Con el objetivo de continuar e intensificar aquel rumbo,
las políticas económicas del primer gobierno kirchnerista se orientaron a la recomposición
de la economía y la promoción del mercado interno, las cuales se vieron favorecidas por la
devaluación de la moneda local
6
– producto de la salida del régimen de Convertibilidad – y
la excepcional suba de los precios de los commodities, lo que impulsó las exportaciones y la
recuperación de las arcas de la autoridad monetaria. En el gráfico N°1 se observa que, durante
el mandato de Kirchner el país se mantuvo en un ciclo permanente de crecimiento. A pesar
de ello, en el año 2007, la economía aún no lograba llegar al mismo nivel en el que se
encontraba una década atrás. Este proceso se vio complementado por una política de
desendeudamiento que, no solo incluyó una reestructuración de las obligaciones
defaulteadas, sino también, la cancelación de la deuda con el FMI, en el año 2005. La
disponibilidad de divisas para la anulación de la obligación con el organismo internacional
fue, en parte, gracias al superávit registrado en la Balanza Comercial a partir del 2002. Dicho
contexto estuvo acompañado de la instauración de retenciones que, junto al alza en los
precios de los commodities, posibilitó consolidar la recaudación del fisco (Palacio, 2018).
Gráfico N°1: Argentina. PIB en US$ a precios actuales (en miles de millones).
Periodo 1991-2018.
Fuente: elaboración propia en base al Banco Mundial.
5
“En nuestro proyecto ubicamos en un lugar central la idea de reconstruir un capitalismo nacional que genere
las alternativas que permitan reinstalar la movilidad social ascendente. No se trata de cerrarse al mundo, no es
un problema de nacionalismo ultramontano, sino de inteligencia, observación y compromiso con la Nación”.
Discurso de Kirchner ante la Honorable Asamblea Legislativa el día de su asunción presidencial (25/05/2003).
6
La derogación del Régimen de Convertibilidad (Ley 23.928/91) y la convalidación de una devaluación del
40% (Comunicación “A” 3425/02 del BCRA) establecieron el tipo de cambio oficial en $1.40 por cada dólar
estadounidense a principios del 2002. A mediados de dicho año, la cotización del dólar llegó a $3.90. Sin
embargo, a partir del primer semestre del 2003 el tipo de cambio logró estabilizarse en una media cercana a los
$3 hasta el tercer trimestre del 2008 (Palacio, 2019b).
$ 298.948 $ 361.558
$ 643.629
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
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En el periodo 2003-2008, la tasa de crecimiento anual promedio del PIB fue del 8,9%. Tal
como sostiene Palacio (2019b), en aquellos años se logró pasar de una recuperación a un
crecimiento económico. Esta continua expansión de la economía argentina demandaba cada
vez más bienes, principalmente de capital, que el propio entramado industrial no estaba en
condiciones de satisfacer en su totalidad (Paikin, 2012). Las restricciones de la oferta local
provocaron que las importaciones fueran ganando terreno, lo que, a su vez, generó que la
tendencia superavitaria registrada por nuestro país, con respecto al comercio regional,
comenzara a revertirse a mediados de la década. En este marco, Argentina mostraba ser el
país que más importaba desde sus socios del bloque, especialmente de Brasil, pero, a su vez.
era el segundo país en la lista de exportadores. La conjunción de estos resultados dejaba en
evidencia la situación deficitaria de Argentina con respecto a MERCOSUR.
Como se observa en el gráfico N° 2, entre 2003 y 2008, Argentina disminuyó su participación
en las exportaciones al bloque – al mismo tiempo que Brasil la incrementó en 10 p. p.
Paralelamente, Argentina ganó participación como comprador de los productos del bloque,
mientras que Brasil perdió importancia relativa. En este contexto, en el cual el mayor socio
del bloque acumula mayores porciones del mercado regional en lugar de estimular al
conjunto, generó ciertas críticas y resistencias al proceso. Por ello, Porta sostiene que la
inquietud acerca del déficit comercial está relacionada con consideraciones acerca del
problema de las asimetrías del bloque, y con la perspectiva de la distribución de los beneficios
esperados de la integración regional (Porta, 2008).
Gráfico N° 2: Participación de los miembros de MERCOSUR en el comercio intrazona.
Periodo 2003-2018.
a) Participación % en las exportaciones intrazona
40% 36% 34% 36% 37% 37% 41% 38% 38% 41% 38% 39% 35% 32% 29% 33%
40% 48% 52% 51% 51% 50% 46% 51% 51% 47% 50% 47% 51% 52% 56% 50%
15% 12% 11% 9% 9% 8% 8% 6% 6% 7% 7% 9% 9% 11% 10% 13%
5% 4% 3% 3% 4% 4% 4% 5% 4% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
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b) Participación % en las importaciones intrazona
Fuente: elaboración propia en base al Centro de Economía Internacional (CEI)
La recuperación y el crecimiento de la economía argentina estuvieron acompañados de la
dificultad de penetración de los productos argentinos en el mercado de su principal socio en
el bloque, sumada a la creciente participación de los productos brasileños en el mercado
argentino. Esta situación explica el gran número de tensiones y conflictos comerciales entre
ambos países. Ya desde 2004, el gobierno argentino volvió a imponer las restricciones a las
importaciones de su principal socio, Brasil (Palacio, 2018). En 2006, luego de varias
negociaciones, la Argentina y Brasil acordaron el Mecanismo de Adaptación Competitiva
(MAC)
7
. La idea era que con el MAC se eliminasen las Licencias No Automáticas (LNA).
Pero el MAC nunca se utilizó y las licencias no desaparecieron. Así, a pesar de disponer de
un mecanismo bilateral para regular el comercio, se mantuvo y amplió el uso de restricciones
nacionales unilaterales a la importación. El modelo de desarrollo que pretendía encarar y
encaminar el gobierno de Néstor Kirchner – y que luego buscó continuar su sucesora, Cristina
Fernández – hizo de las restricciones comerciales una de sus principales herramientas para
la política comercial de aquellos años.
A los reclamos argentinos por los desequilibrios comerciales con su principal socio se
sumaron las quejas de los socios menores por la falta de tratamiento de las asimetrías. La
crisis económica-financiera de repercusión mundial se transmitió a los países del
MERCOSUR, principalmente, a través del canal comercial, verificándose una reducción de
la demanda externa, a fines de 2008. Estos cambios imprevistos en las variables económicas
fueron modificando ciertas conductas internas que redundaron en la aplicación de medidas
restrictivas a los flujos comerciales intrazona, impactando en la dinámica del MERCOSUR,
e incrementando los conflictos entre los socios (Bembi & Geneyro, 2019). De esta forma, el
proceso de integración experimentó una suerte de impasse por la caída del precio de los
commodities y la pérdida de impulso de las economías de la región.
7
Establecía un procedimiento común a realizarse para restringir importaciones en ramas de producción nacional
de alguno de los dos países que se vieran perjudicadas por el comercio con su vecino.
40% 47% 53% 49% 49% 47% 41% 45% 45% 41% 42% 37% 42% 45% 51% 47%
44% 37% 32% 35% 35% 35% 41% 39% 38% 42% 40% 43% 38% 36% 31% 34%
9% 9% 7% 7% 8% 8% 8% 9% 9% 9% 10% 12% 11% 11% 11% 11%
8% 8% 7% 9% 8% 9% 10% 7% 8% 9% 8% 8% 9% 8% 7% 7%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
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En Argentina, la crisis produjo una elevación de la tasa de interés y la demanda en el mercado
cambiario motivada por las salidas de capital, lo que produjo la intervención del Banco
Central de la República Argentina (BCRA) para defender la moneda local. En este contexto,
no solo veía con peligro la profundización del déficit bilateral en el comercio con Brasil, sino
el balance comercial con el resto del mundo. Esto generó que, dentro del gobierno argentino,
presidido por Cristina Fernández de Kirchner (2008-2015), comenzaran a vislumbrase dos
tendencias: por un lado, un discurso basado en la confrontación al orden mundial y, por el
otro, una dinámica marcada por el aumento del proteccionismo económico con el fin de
defender el mercado interno y el trabajo local (Paikin, 2012).
A principios de 2009, creció la lista de productos a los que, para su importación, Argentina
imponía licencias automáticas: de 58, en 2007, a 412 líneas arancelarias, muchas de las cuales
afectaban a productos brasileños (Gil, 2020). Esta actitud impactaba de lleno en la relación
con el bloque regional, dando lugar a una nueva escala en la conflictividad comercial. Hacia
2011, el país experimentó una tendencia declinante en su intercambio internacional de bienes.
La contracción de las exportaciones fue uno de los motivos relevantes de la reaparición de la
restricción externa, a la vez que se profundizaba el recalentamiento de la economía local
producto de las limitaciones que imponía la capacidad instalada. Estos factores, entre otros
8
,
determinaron la ralentización de la economía argentina, la cual se vio reflejada en una menor
tasa de crecimiento del PIB (Palacio, 2019b). Entre la menor demanda externa y la sequía
que redujo la oferta agrícola en la cosecha 2011-2012, el valor exportado se redujo 3,7% en
2012 - la caída del volumen físico fue parcialmente compensada por mejores precios de
exportación. A este panorama comercial, se sumó la falta de acceso a los mercados de crédito,
por lo que el gobierno amplió los controles sobre la compra de divisas y las importaciones
que venían mostrando una fuerte expansión en la etapa post- crisis.
Desde el año 2011, en adelante, las economías principales del bloque experimentaron, por
diversas razones, severos problemas de crecimiento económico, inestabilidad, y mayor
exclusión social (Carciofi & Campos, 2016), con la consecuente generación de posiciones
diferenciadas por parte de los estados miembros en sus políticas de promoción del
crecimiento y protección de los mercados internos. Al complejo contexto global, se sumaron
situaciones particulares dentro del bloque, como la profunda crisis política que sucedió en
Paraguay, que desencadenó la destitución del presidente Fernando Lugo, lo que provocó la
inmediata suspensión de Paraguay para participar en los órganos y en las deliberaciones del
MERCOSUR. En forma paralela a esta suspensión, se definió la incorporación de Venezuela
como miembro pleno del bloque.
En un contexto internacional en el que se destacaba el estancamiento en las negociaciones
multilaterales, el regionalismo comenzaba a dar señales de expansión a través de las
negociaciones de “mega acuerdos”, con la participación de las grandes potencias mundiales
(Batista & Perrotta, 2018). Desde el bloque regional, en particular Argentina y Brasil,
mantuvieron una postura defensiva frente a dichas negociaciones. Pero sí se estrecharon los
lazos regionales con China, tanto comerciales como financieros, aunque desde una dinámica
bilateral y no como consecuencia de un accionar conjunto.
8
Como, por ejemplo, el elevado nivel del gasto público y la emisión monetaria, lo cual tuvo un importante
impacto sobre la variación del nivel general de precios.
Sofía Agustina Costas
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Según indica Carciofi (2019), entre 2012 y 2015, los límites cuantitativos a ciertas
exportaciones (trigo, maíz y carne), los controles de importación, la administración de precios
energéticos y los controles cambiarios fueron medidas perjudiciales para las actividades del
sector externo – sin olvidar las dificultades de acceso al mercado de capitales, lo que acentuó
cada vez más el cuadro anti-exportador. Las medidas tuvieron como objetivo administrar las
divisas para destinarlas al cumplimiento de obligaciones externas y a la creciente demanda
de importaciones de energía, como consecuencia de la caída de la producción doméstica y el
aumento del consumo.
Los problemas macroeconómicos se profundizaron, principalmente, la evolución de la
inflación, el déficit fiscal, la creciente brecha entre la cotización del tipo de cambio oficial y
el paralelo, y la reducción de las reservas internacionales, a pesar de los distintos controles
para administrar las divisas. A partir del 2014, la debilidad de la economía brasileña y la
reducción del precio de la soja, desde mediados de año, limitaron aún más los márgenes de
maniobra para enfrentar la restricción externa.
Las dificultades para alcanzar mejores resultados en el Mercosur se deben, en parte, a factores
que exceden a la propia dinámica del proceso integrador, como la inestabilidad económica y
política de sus socios, las capacidades productivas diversificadas de los países más grandes,
entre otros. En el caso argentino, durante la década que el kirchnerismo estuvo al frente del
gobierno nacional, la política comercial externa se vio subordinada a objetivos
macroeconómicos de corto plazo. Así, frente a la continuidad del déficit comercial, la
propuesta política ha sido el refuerzo del concepto de integración productiva, como
alternativa a la visión comercialista (Paikin, 2012).
Un giro hacia la derecha
De la misma forma que, a comienzos del siglo XXI, en diferentes países de Latinoamérica
tomaron lugar varios gobiernos de izquierda, que llegaron cuestionando la lógica de
acumulación y el modelo de desarrollo postulado durante los noventa, para mediados de la
segunda década del siglo, el debilitamiento de los gobiernos de corte progresista en
Sudamérica derivó en una serie de procesos políticos que permitieron un nuevo giro hacia la
derecha. En este contexto, se inscriben sucesos como el arribo del gobierno de Cambiemos,
en diciembre de 2015
9
, cambiando no solo el curso de la política económica, sino también la
posición del gobierno con respecto al discurso integracionista: la nueva administración hizo
hincapié en la recuperación de la dimensión económico-comercial, volviendo a plantear la
necesidad de establecer acuerdos con otros bloques y países para revitalizar el comercio
regional (Ramos, 2018).
Al igual que las anteriores gestiones, el gobierno presidido por Mauricio Macri (2015-2019)
continuó apelando a la importancia de MERCOSUR como plataforma para la inserción de
9
Este acontecimiento se enmarcó en el nuevo escenario regional e internacional, donde se agregan otros sucesos
tales como el impeachment a Dilma Rousseff en Brasil - que llevó al poder a su vicepresidente Michel Temer
y, posteriormente, a Jair Bolsonaro; el triunfo de la oposición venezolana en las elecciones legislativas del año
2015 – y la emergencia de líderes opositores como Juan Guaidó; el triunfo del “no” en el referéndum boliviano
evitando así una nueva reelección de Evo Morales; la elección de Sebastián Piñera en Chile y la decisión, en
abril de 2018, de varios países de suspender su participación en la UNASUR., entre otros.
El posicionamiento de Argentina en el MERCOSUR: cambios y continuidades (2003-2018)
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Argentina en el escenario internacional
10
. Esta postura estaba enmarcada dentro de una
política exterior orientada a lo que se llamó “volver al mundo”, en la cual algunos de los
objetivos centrales era la diversificación de los mercados, para ampliar el comercio y la
inversión extranjera en nuestro país, y reinsertarse en las dinámicas de la globalización, a
través del libre comercio (Delgado & Gradín, 2016). Ello fue planteado, paradójicamente, en
un momento de bloqueo de las negociaciones comerciales multilaterales y de viraje, liderado
por los países de la Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE),
hacia clubes comerciales cerrados como el Transatlantic Trade and Investment Partnership
(TTIP) o el Trans-Pacific Partnership (TPP), y posteriormente a una etapa de proteccionismo,
con la llegada de Trump a la presidencia de Estados Unidos (Sanahuja, 2016).
A grandes rasgos, la estrategia comercial del macrismo apuntó en varias direcciones: intentar
sellar un acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), avanzar hacia un tratado de
libre comercio con Estados Unidos y converger con la Alianza del Pacífico, utilizando a esta
como puente para sumarse al TTP (Morgenfeld, 2020). Esto implicaba reimpulsar al bloque
subregional sudamericano, pero a través de su flexibilización y utilización como medio para
la inserción internacional de Argentina hacia el Atlántico, como hacia el Pacífico, y no tanto
como una opción final que sume poder a la posición del país en la región y el mundo.
Simultáneamente, para dejar en claro el realineamiento de la política exterior argentina en el
ámbito regional, Macri se distanció de los gobiernos regionales que aún sostenían banderas
de izquierda, como Bolivia, Ecuador y Venezuela, mostrándose más cercano a figuras como
las de Temer en Brasil, Piñera en Chile y Peña Nieto en México (Palacio, 2019a).
El gobierno macrista
Desde la Alianza Cambiemos apelaban a la necesidad de recomponer la economía argentina,
liberándola de los desequilibrios heredados de las políticas económicas llevadas a cabo por
el kirchnerismo. En base a este diagnóstico, el gobierno diseñó una agenda con profundos
cambios en materia política, económica, social e internacional con el fin de propiciar una
economía más dinámica y competitiva que pudiese insertarse “inteligentemente” en el mundo
(Télam, 2016). En este contexto, se puede mencionar la liberalización de los controles de
cambios -vigentes desde el año 2011- con la intensión de atraer flujos de inversiones
extranjeras y capitales financieros, acompañada de la devaluación de la moneda
11
, la
desregulación financiera y la apertura comercial (Palacio, 2019a).
10
No sin antes marcar, durante la campaña electoral, que Argentina había perdido gravitación y credibilidad
regional y global, criticando la parálisis institucional y funcional del MERCOSUR.
11
El gobierno sostenía que la eliminación de los controles no afectaría prácticamente a nadie porque
supuestamente los precios ya tenían incorporado el valor del tipo de cambio del dólar blue (rondaba los $14).
Pero los precios domésticos seguían básicamente la cotización del dólar en el mercado oficial (en torno a $10).
Así, tras la liberación del mercado, el tipo de cambio nominal tuvo un ajuste del 40% en un día (17/12/2015).
Días después, el BCRA tuvo que intervenir, con la intensión de a frenar la tendencia alcista del tipo de cambio
y reducir su impacto sobre los precios internos, a través de la suba de la tasa de referencia del mercado (hasta
el 38%) (Santarcángelo, Padín, & Wydler, 2019).
Sofía Agustina Costas
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Además, con igual propósito, se redujeron las cargas impositivas a los sectores de producción
primaria (agrícola y minero)
12
. Los principales productores y firmas agroexportadoras se
vieron beneficiados ya que, al efecto propiciado por la devaluación - un aumento de sus
ingresos en moneda nacional por cada operación de venta al exterior- se adicionó la
eliminación de los derechos de exportación y la eximición de la obligación de liquidar divisas
en el mercado de cambios. También, con la idea de reinsertar al país en los mercados
internacionales de capital, en abril del 2016 el gobierno llegó a un acuerdo con los holdouts
13
(El País, 2016). La posibilidad de acceder a fondos e inversión extranjera permitió iniciar
una política de endeudamiento, la cual se convirtió en la base del mecanismo de
financiamiento de la fuga de capitales (Santarcángelo, Padín, & Wydler, 2019). En este
contexto, el gobierno de Macri comenzó a sentar las bases de un modelo de acumulación que,
a partir de la promoción de la actividad primaria y el endeudamiento externo, impulsó la
reprimarización y financiarización de la economía (Delgado & Gradín, 2016).
Asimismo, una pieza clave del plan económico de Cambiemos fue la lucha contra la inflación
– la cual se encaró por el lado de la demanda – y la actualización del cuadro tarifario de los
servicios públicos. Los “tarifazos” implicaron una quita de subsidios al consumo y un
aumento de precios de los servicios, perjudicando a la clase media y generando un incremento
de los costos, circunstancia poco compatible con el proceso de desaceleración de la inflación,
poniendo en crisis al sector de pequeñas y medianas empresas (Morgenfeld, 2020).
Paralelamente, la suba de la tasa de referencia del mercado desalentó la producción de bienes
y servicios en pos de la especulación financiera y las actividades rentísticas. La posibilidad
de acceder a un mercado de divisas sin restricciones, sumada a elevadas tasas de interés,
crearon el terreno ideal para el carry trade (Santarcángelo, Padín, & Wydler, 2019).
En el caso del comercio exterior, la eliminación del sistema de declaraciones juradas
anticipadas de importación (DJAI)
14
, una herramienta central dentro de la política comercial
del kirchnerismo desde el 2012, fue una de las medidas que más sobresalió dentro de la
política de apertura comercial de la administración Cambiemos. Sin embargo, durante los
tres primeros años de gestión, Argentina no logró mejorar su participación relativa en el
comercio mundial, tuvo una balanza comercial deficitaria, no alcanzó una diversificación de
destinos, ni una ampliación de la canasta comercial. Según Santarcángelo, Padín y Wydler
(2019), el hecho de que nuestro país presente un déficit sin precedentes de la balanza
comercial, en 2017, de 8,5 mil millones de dólares fue consecuencia de un triple fenómeno:
un sensible incremento de las importaciones, el estancamiento de las exportaciones y la tenue
recuperación de la actividad económica.
12
Se eliminaron las retenciones al sector minero, al trigo, al maíz, a la carne, a los productos regionales, y a los
productos orgánicos, de origen vegetal, que no contengan soja (en el caso de este producto, los aranceles a las
exportaciones se redujeron un 5% en lugar de suprimirse).
13
Así, en sus primeros ochenta días de gobierno, Macri efectuó el pago de U$S 9.300 millones que se debían a
los fondos, logrando así cancelar la deuda de los acreedores que rechazaron la reestructuración negociada en
2004 y 2010, y que llevaron su reclamo ante el juez Thomas Griesa en Nueva York.
14
El gobierno de Cambiemos reemplazó este mecanismo por el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones
(SIMI), con distintos tipos de licencias automáticas y no automáticas.
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La retracción de la demanda, como consecuencia de la caída del salario real
15
, y el aumento
de la desocupación, sumados a las altas tasas de interés, el incremento de las tarifas de los
servicios públicos y el aumento de las importaciones, conformaron un escenario crítico para
la industria argentina. Los resultados negativos, producto de la aplicación de medidas de
corte ortodoxo, se profundizaron cuando la “lluvia de inversiones” nunca se produjo y las
autoridades económicas se mostraron incapaces de reducir la inflación. De esta forma,
durante los primeros años de la gestión macrista, los desequilibrios que venía experimentando
la económica argentina desde el año 2012 no pudieron ser superados (Palacio, 2019a).
Desde noviembre de 2017, en adelante, se inicia una fase de crisis cambiaria y recesión. La
desaceleración comenzó después de las elecciones legislativas de octubre. Entre noviembre
de 2017 y febrero de 2018, la contracción fue gradual, pero, desde marzo de 2018, se tradujo
en un colapso del nivel de actividad, coincidiendo con la proliferación de la especulación
cambiaria (Morgenfeld, 2020). A fines de marzo la FED, confirmó una suba de las tasas de
interés. Esta decisión impactó sobre todos los mercados emergentes, pero, en el caso
argentino, fue peor debido a la evidente fragilidad del sector externo. A ello, se sumó la
implementación de un impuesto a la renta financiera para los inversores extranjeros,
provocando que los tenedores extranjeros se deshicieran de sus tenencias de títulos del BCRA
y desataran una corrida contra la moneda local. La autoridad monetaria comenzó a intervenir,
pero, no solo no consiguió frenar la dolarización, sino que perdió una importante cantidad de
reservas en pocos días (Ámbito Financiero, 2018).
El conjunto de desequilibrios macroeconómicos y, en particular, el aumento del grado de
vulnerabilidad externa que conllevó la política económica del macrismo condujo al gobierno
a recurrir al FMI. A mediados de junio, el directorio del FMI aprobó el acuerdo stand by de
US$50.000 millones, liberando de manera automática US$15.000 millones de los fondos
totales
16
, y convirtiéndose en el préstamo más grande de la historia del organismo (La
Nación, 2018). En este marco, se proclamó la necesidad de aplicar un paquete (más agudo)
de ajuste económico. Paradójicamente, el endeudamiento no fue destinado a sostener un ciclo
de crecimiento. Más bien, sirvió para sostener un esquema de políticas contractivas y
financiar la formación de activos externos.
El debilitamiento de las cuentas nacionales, la profundización de la crisis económica y las
restricciones que impuso el acuerdo del FMI, le restaron sustentabilidad y coherencia a la
política comercial externa, ya que el gobierno se vio obligado a revisar algunas de sus
primeras medidas: el calendario de reducciones a los aranceles a las exportaciones planteado
a inicios del gobierno, y el elemento central para facilitar el incremento de las exportaciones
de bienes de Argentina, en la segunda mitad de 2018, quedaron suspendidos, volviendo a
instaurar aranceles a las exportaciones con el objetivo de equilibrar la Balanza Comercial. Se
15
En el contexto de un acelerado proceso inflacionario (41% en 2016, 27,2% en 2017 y 47% en 2018) y un
fuerte incremento del trabajo informal.
16
En sólo tres meses el Banco Central perdió el total de estos dólares ingresados. Posteriormente, el Gobierno
y el FMI firmaron un nuevo acuerdo que implicó un incremento del préstamo total (el crédito fue ampliado en
7.100 millones de dólares) y un adelanto de los fondos: los desembolsos se concentrarán en un 90% antes de
las elecciones presidenciales de octubre 2019, quedando sólo un 10% (y toda la deuda por pagar) para las
posteriores administraciones (Wahren, Harracá, & Cappa, 2017).
Sofía Agustina Costas
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incluyó, también, un gravamen a la exportación de servicios, el cual comenzaría a tener
vigencia a partir del siguiente año (Palacio, 2019a).
En suma, se puede afirmar que, durante sus primeros tres años, el gobierno de Cambiemos
implementó un modelo de producción orientado a los grandes grupos económicos y las
finanzas, como así también al sector agroindustrial exportador
17
.
El desempeño comercial de Argentina dentro del bloque
Desde su creación, MERCOSUR ha mostrado una tendencia creciente con respecto a sus
flujos comerciales, con una consecuente profundización de la interdependencia económica,
particularmente, entre sus más grandes socios: Argentina y Brasil. En el transcurso de tres
décadas podemos identificar diferentes patrones de comportamiento en el comercio. El
intercambio intrarregional, en términos absolutos, se expandió constantemente desde la
creación del bloque, salvo por momentos específicos como, por ejemplo, la devaluación del
real en 1999 y la crisis argentina de 2001-2002 (Gráfico N° 3). En el periodo 2003-2011 los
flujos comerciales de MERCOSUR exhiben un importante y continuo crecimiento– con la
excepción del año 2009, producto del impacto mundial que tuvo la crisis financiera desatada
en Estados Unidos -.
Gráfico N° 3: Comercio total del Mercosur. Exportaciones, importaciones y saldo comercial
(en miles de millones de US$) 1991-2018.
Fuente: elaboración propia en base a INDEC y COMTRADE
En dicho lapso temporal, se registró una recuperación, en términos absolutos, del comercio
total: las exportaciones provenientes de los países miembros crecieron a un ritmo promedio
del 14% anual, dinámica que, no solo estaba por encima del 7% observado en el periodo
1992-2002, sino que, además, le permitió obtener un superávit comercial significativo hasta
el año 2012, inclusive. El exponencial crecimiento que se observa entre el subperiodo 2003-
17
Sin embargo, tal como señalan Wahren, Harracá y Cappa (2017), algunos sectores de la industria –como las
PyMEs- fueron de los más golpeados del periodo, como resultado de la apertura importadora, la insuficiente
dinámica de la demanda interna, el incremento de los costos internos y la sostenida caída del empleo industrial.
-22
-12
-2
8
18
28
38
48
58
68
78
88
98
0
50
100
150
200
250
300
350
Saldo comercial (en US$)
Exportaciones e importaciones (en
US$)
Saldo comercial (eje derecho) Exportaciones Importaciones
El posicionamiento de Argentina en el MERCOSUR: cambios y continuidades (2003-2018)
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2008, se dio en medio de un escenario de crecimiento de la economía global y del comercio
internacional, impulsados tanto por la política monetaria expansiva la Reserva Federal (FED)
en Estados Unidos, como por la incorporación de China en la Organización Mundial del
Comercio, y el particular dinamismo de las economías del Este asiático. Sin embargo, visto
en términos relativos, el panorama de las exportaciones intrabloque diverge: en los primeros
años de su fundación, al ritmo del Plan de Liberalización Comercial, el bloque sostuvo un
crecimiento del intercambio intrarregional, entre los años 1991 y 1998, llegando a superar el
25 % en 1997 y 1998
18
. Como se puede observar en el gráfico N°4, a partir del 2003, el
comercio intrabloque presentó, en comparación con el desempeño experimentado en los
noventa, un evidente estancamiento: a pesar de haber recuperado algo de participación luego
de la debacle del 2002, para el año 2008 se registró un porcentaje menor al identificado en
1993. De hecho, desde 1999 la participación del comercio intrazona en el total del comercio
declinó sostenidamente, hasta quedar en un movimiento oscilatorio, más o menos constante,
entre el 13 y el 16 % desde el año 2003.
Algunas cuestiones importantes para considerar son el cambio en la composición geográfica
de las ventas externas del bloque y la creciente presencia de productos de origen chino en el
mercado regional, lo que presenta importantes desafíos, tanto en términos de escala, como
de productividad, para el sostenimiento y profundización de un comercio intrarregional con
mayor valor agregado (Batista & Perrotta, 2018). En pocos años, el país asiático se convirtió
en uno de los principales destinos de las ventas externas del MERCOSUR -especialmente de
recursos naturales-, así como en uno de los orígenes más importantes de las compras de
manufacturas, desplazando a proveedores de otros países, entre ellos, los del bloque. En el
periodo 2003-2008, los mercados más dinámicos fueron países y regiones históricamente
poco importantes, como Rusia, China y "el resto del mundo", al igual que los países de
América Latina y el Caribe que no pertenecen al MERCOSUR, mientras que algunos
destinos tradicionales, como los países desarrollados – como Estados Unidos y Canadá -
perdieron relevancia.
Gráfico N° 4: Comercio de mercancías intra y extra-MERCOSUR. Exportaciones en
millones de dólares y participación (%) en el total. Periodo 1991-2018.
Fuente: elaboración propia en base a Centro de Economía Internacional (CEI) y Sistema Gráfico de Comercio
Internacional (SIGCI/CEPAL).
18
Cabe destacar que, en los años previos a la creación del bloque, el comercio entre sus países no alcanzaba el
10% (Batista & Perrotta, 2018).
25%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0
50
100
150
200
250
300
350
Participación en %
Exportaciones (en millones de
US$)
Participación % intra en MRCS Intrazona Extrazona
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Debido a la crisis político-económica en Brasil y las dificultades macroeconómicas en
Argentina, las exportaciones intrazona experimentaron una importante e ininterrumpida
caída, entre 2013 y 2016, aunque en los últimos dos años empezaron a recuperarse de manera
parcial. Sin embargo, la participación de estás dentro del total exportado por el bloque no
logró repuntar, estancándose en un 14% durante dicho periodo y descendiendo 1 punto
porcentual (p. p) en 2018. A pesar de los magros resultados durante los últimos años,
Rozemberg & Gayá (2019) afirman que Mercosur es el principal destino de las ventas de los
productos manufacturados, y de las pequeñas y medianas empresas (pymes) de la región,
además de contribuir a que sus socios diversifiquen sus exportaciones.
En sintonía con lo experimentado en el bloque regional, a partir del 2003, Argentina registró
un importante dinamismo comercial impulsado, principalmente, por el aumento de la
demanda externa y la suba de precios de las materias primas, lo que impactó favorablemente,
tanto en el volumen, como en el valor de las exportaciones. Ello permitió sostener un
significativo superávit comercial durante los siguientes años, el cual ya se había manifestado
en las cuentas externas, desde el 2002, como consecuencia de la devaluación de la moneda
local
19
.
Gráfico N° 5: Exportaciones argentinas con destino a MERCOSUR y extrazona.
Participación % del destino MERCOSUR en total de exportaciones argentinas. Totales
anuales en millones de dólares. Periodo 1991-2018.
Fuente: elaboración propia en base a Centro de Economía Internacional (CEI) e I Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC).
La modificación de los precios relativos, y la expansión de la producción y exportación de
bienes y servicios, permitió revertir el ciclo económico en el que estaba sumergida la
19
Luego de la derogación del régimen de convertibilidad cambiaria, a comienzos del 2002 el Banco Central
estableció que el tipo de cambio oficial sería de $ 1,40 por cada dólar estadounidense, convalidando así una
devaluación del 40% sobre la moneda nacional (Palacio, 2018).
36%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
Participación % sobre el total
Exportaciones en millones de US$
Total País MERCOSUR Extrazona Participación % de MRCS (eje izq.)
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economía argentina luego de la crisis del 2001. Con el ingreso de China a la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y su mayor participación en el comercio mundial, comenzó
un ciclo de mayor demanda de productos argentinos y un aumento en los precios de los
commodities, lo que derivó en una mayor dinámica en las exportaciones extrazona y un
descenso en la participación de los países socios del bloque regional (Gráfico N° 5).
La expansión de la demanda internacional de productos agrícolas, y de las industrias
relacionadas, constituyó un factor favorable que complementó las políticas internas,
favoreciendo un fuerte aumento de las exportaciones. Para el período 2003-2008, la tasa de
crecimiento acumulada del PIB superó el 50%, con una tasa anual promedio de 8,5%
(INDEC), y las exportaciones registraron un crecimiento del 137%, superando los
U$S70.000 millones en el 2008.
A pesar de que los niveles de participación de las exportaciones intrazona fueron
disminuyendo, el MERCOSUR aún sigue siendo el principal destino de las ventas argentinas
al exterior, seguido por la Unión Europea (UE) y los países miembros del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN). Como se puede observar en el Cuadro N° 1, el
hecho de que el bloque regional aún siga constituyendo la principal zona económica de
recepción de las exportaciones argentinas se debe, principalmente, a la demanda ejercida por
Brasil, que se mantiene como el mayor importador de productos argentinos a nivel mundial.
CUADRO N° 1: Exportaciones argentinas con destino a MERCOSUR por países miembro,
en porcentajes. Periodo 1993-2018 (datos quinquenales).
País
Años
1993
1998
2003
2008
2013
2018
Brasil
76,4%
84,4%
82,7%
82,3%
75,4%
79,7%
Paraguay
9,7%
6,6%
7,9%
6,7%
6,1%
8,9%
Uruguay
13,9%
9,0%
9,4%
10,9%
8,3%
8,8%
Venezuela *
10,2%
2,7%
*Desde el año 2012
Fuente: elaboración propia en base a Centro de Economía Internacional (CEI).
Si se realiza una mirada sobre las exportaciones argentinas, clasificadas por grandes rubros
económicos, se puede afirmar que fue las Manufacturas de Origen Industrial (MOI) fueron
las que más incrementaron su peso relativo en las exportaciones totales argentinas.
Gráfico N° 6: Exportaciones argentinas con destino a Mercosur clasificadas por rubro
económico, en porcentajes. Periodo 1991-2018.
Sofía Agustina Costas
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Fuente: elaboración propia en base a Centro de Economía Internacional (CEI).
Gráfico N° 7: COMERCIO ARGENTINO INTRA-MERCOSUR Y EXTRA-MERCOSUR.
Exportaciones, importaciones y saldo comercial (en millones de US$) 1991-2008.
Fuente: elaboración propia en base a INDEC, COMEXSTAT, UN COMTRADE y Dirección de Estadísticas
Comerciales (DOTS) de Fondo Monetario Internacional (FMI).
Si bien la balanza comercial argentina comenzó a ser superavitaria, a partir del 2001, el saldo
comercial de nuestro país con respecto al MERCOSUR adoptó un comportamiento inverso.
Durante la primera década de vigencia del bloque regional, la balanza comercial argentina
con MERCOSUR ha sido superavitaria en su mayoría. Sin embargo, en el gráfico N°7 se
pude observar la reversión que se produjo a partir del 2004. La situación deficitaria del
comercio argentino con respecto a MERCOSUR se explica principalmente por la relación
16% 16% 13% 14% 16% 15%
42% 55% 46%
61% 70% 65%
25%
20%
20%
12%
9% 15%
17% 9% 21% 13% 5% 5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Participación (%)
Manufacturas de origen agropecuario (MOA) Manufacturas de origen industrial (MOI)
-20.000
-10.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
Millones de U$S
SALDO - MRCS SALDO - RESTO DEL MUNDO
EXPO - MRCS IMPO - MRCS
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bilateral con Brasil, al ser éste nuestro principal socio dentro del bloque. A partir del 2003,
la cuenta comercial de Argentina con respecto a Brasil comenzó a ser deficitaria, luego de
haber registrado un saldo comercial positivo durante el periodo 1995-2003. Lo cierto es que
desde la fundación del bloque, Argentina y Brasil no han hecho más que incrementar su
intercambio comercial. Mientras que, en 1991, Brasil recibía el 75% de las exportaciones
argentinas destinadas a los socios del bloque, en 2008, su participación pasó a ser del 85%,
aproximadamente. En el caso de las compras argentinas en el exterior, el principal origen de
nuestras importaciones, dentro del MERCOSUR, está en Brasil y, con el correr del tiempo,
dicha relación se intensificó: mientras que a comienzos de la década de los ’90 más del 80%
de las importaciones intrabloque provenían de Brasil, en el 2008 la participación ascendió a
un 90%, aproximadamente.
Reflexiones finales
De acuerdo con el análisis efectuado, uno de los principales problemas para la inserción
internacional de Argentina radica en el exceso de condicionamientos domésticos. Esta
situación, caracterizada por problemas estructurales - como la inflación, la volatilidad
cambiaria y la fragilidad del sector externo, entre otros - derivan en el desarrollo de
inconsistencias que suelen agudizarse con los vaivenes políticos/ideológicos de las distintas
administraciones de gobierno. En este contexto, un convulsionado escenario internacional no
hace más que aumentar la incertidumbre y la vulnerabilidad externa del país.
A pesar del potencial que presenta el bloque, el acuerdo perdió dinamismo en el ámbito de
la generación de políticas comunes en la región. Tal como postula Palacio (2018), la
viabilidad y el futuro del MERCOSUR requiere más que compromiso político de los países
miembros. El menor crecimiento del comercio intrazona; la falta de concreción de
eslabonamientos productivos regionales; el sostenimiento de numerosas excepciones al
Arancel Externo Común; el creciente uso de barreras no arancelarias al comercio intrazona;
el evidente distanciamiento ideológico con respecto a la inserción comercial externa,
especialmente, entre los gobiernos de Argentina (Alberto Fernández) y Brasil (Jair
Bolsonaro), se presentan como elementos disruptivos de la integración del MERCOSUR. En
parte, esto deja en evidencia la falta de armonización de las políticas dentro del bloque, hecho
que dificulta la conformación de la Unión Aduanera y el Mercado Común.
Si bien MERCOSUR es uno de los ejemplos de que la supervivencia no implica
necesariamente el éxito, al reflexionar sobre sus treinta años, no es posible desconocer su
trayectoria, la cual está marcada por varios temas pendientes, pero también por avances
como, por ejemplo, la aplicación de la zona de libre comercio; la implementación de un
arancel externo común - aunque con ciertas perforaciones; su evolución institucional, la
implementación de un sistema de solución de controversias y la creación del FOCEM. Sin
embargo, contar con un mercado común en todo su esplendor, luego de treinta años, tal vez
se torne un modelo poco viable para el MERCOSUR actual. Por ello, numerosos analistas
recomiendan la introducción de ciertas flexibilidades, a fin de permitir una mayor
contemplación de las realidades nacionales y regionales, lo que podría garantizar su
supervivencia en el mediano y largo plazo.
Sofía Agustina Costas
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Latitud Sur N° 17, Vol. 1, Año 2022. Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas, Centro
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