Revista Anual del Centro de
Investigaciones en Estudios
Latinoamericanos para el Desarrollo y
la Integración
El monitoreo de derechos desde la academia
Autor(es): Debandi, Natalia, Luchessi, Lila y Guemureman, Silvia
Fuente: Latitud Sur N° 17, Vol. 1, Año 2022. UBA-FCE, CEINLADI. (En línea) ISSN 2683-
9326.
Publicado por: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas. Centro de
Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración
(CEINLADI). Las opiniones y el contenido vertido en este trabajo son responsabilidad
exclusiva del autor.
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ISSN 2683-9326.
Artículo original de investigación
EL MONITOREO DE DERECHOS DESDE LA ACADEMIA
1
Natalia Debandi
2
UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO NEGRO (ARGENTINA)
Lila Luchessi
3
UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO NEGRO (ARGENTINA)
Silvia Guemureman
4
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES (ARGENTINA)
Resumen
Este artículo tiene por objeto pensar en la implicación que puede asumir la academia en el
monitoreo de la acción estatal y, específicamente, en el avance en la efectivización de los
derechos humanos. Para ello, se presentan las discusiones y abordajes teórico-conceptuales
en torno al enfoque de derechos, se pasa revista a los sistemas internacionales de monitoreo
de derechos existentes y sus perspectivas, se recuperan otras modalidades de medición a
partir de los sistemas regionales de indicadores e inmediatamente, se describen los sistemas
nacionales de monitoreo. Finalmente, se analiza el rol de la academia a partir de dos
experiencias prácticas: el Observatorio de políticas públicas del Instituto de Investigaciones
en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad Nacional de Río Negro, y el Sistema de
Indicadores sobre Marginaciones Sociales (SIMASOC) del Observatorio de Marginaciones
Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Palabras clave
Monitoreo – enfoque de derechos humanos – indicadores
1
Fecha de recepción: 28/02/22. Fecha de aceptación: 22/06/22.
2
Natalia Debandi, Doctora en ciencias sociales. Universidad de Buenos Aires - Universidad Paris IV. Magister
en sociología, mención ingeniería social (Máster 1). Universidad Paris IV Sorbona. Licenciada en Ciencias de
la Computación, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UBA. Investigadora del Conicet con sede en el
Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno – UNRN. Investigadora Responsable en el PICT 2019-
03202. ndebandi@unrn.edu.ar
3
Lila Luchessi, Doctora en Ciencia Política (UB) y Licenciada en Ciencias de la Comunicación (UBA).
Actualmente Directora del Instituto de Políticas Publicas y Gobierno de la UNRN y profesora Titular Regular
de la Introducción al Periodismo en la misma casa de estudios. Directora del PICT 2019-03202 "Dispositivos
para el análisis, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de la provincia de Rio Negro. Universidad
de Río Negro, Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno lluchessi@unrn.edu.ar
4
Silvia Guemureman, Doctora en Ciencias Sociales (UBA) y Licenciada en Sociología (UBA). Investigadora
Principal del Conicet con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani- UBA. Directora del Proyecto
Sistema de indicadores de progreso multidimensional en la medición de las marginaciones sociales (UBA) e
Investigadora Responsable del PICT 2019-03202. silviaguemureman@gmail.com
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RIGHTS MONITORING FROM ACADEMY
Abstract
The purpose of this article is to think about the implication that the academy can assume in
the monitoring of state action and, specifically, in the advancement in the realization of
human rights. To this end, the theoretical-conceptual discussions and approaches around the
rights approach are presented, the existing international rights monitoring systems and their
perspectives are reviewed, other measurement modalities are recovered from the regional
systems of indicators and immediately, the national monitoring systems are described.
Finally, the role of the academy is analyzed based on two practical experiences: the
Observatory of public policies of the Institute of Research in Public Policies and Government
of the National University of Río Negro, and the System of Indicators on Social Margins
(SIMASOC) of the Social Marginalization Observatory of the University of Buenos Aires.
Keywords
Monitoring – rights-based approach – indicators
Introducción
Este trabajo presenta, principalmente, las discusiones y abordajes teórico-conceptuales que
sustentan dos experiencias prácticas en curso: el observatorio de políticas públicas del
Instituto de Investigaciones en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad Nacional de
Río Negro, y el Observatorio de Marginaciones Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
El objetivo central es proponer a la academia como partícipe activo, con un rol diferenciado,
en el monitoreo de las políticas públicas y la discusión internacional sobre desarrollo, desde
un enfoque de los derechos humanos.
Para el logro de este objetivo se aborda, en primer lugar, una conceptualización del enfoque
de derechos y un breve recorrido sobre las tensiones existentes con otros paradigmas, en
particular, con el desarrollista. Se parte de problematizar el concepto de monitoreo,
distinguiéndolo de la evaluación, en tanto mecanismo de observación continua y
retroalimentación a la implementación. Mientras la evaluación propone verificar en un punto
fijo (de llegada o de corte) el cumplimiento o no de los objetivos planteados como meta para
una política, el monitoreo se asume como una actividad permanente de medición de
resultados parciales y de observación de los procesos.
El monitoreo se vincula de manera directa con la capacidad de cuantificar los avances,
verificar la direccionalidad de las acciones y poder estimar la distancia con los objetivos y
metas planteados, lo cual, en la práctica, se traduce en la construcción de indicadores que
permitan producir evidencia para la toma de decisiones. A nivel internacional, el monitoreo
se despliega a través de sistemas de indicadores, propuestos como estrategias de
homologación de metas, a nivel internacional, y estandarización de criterios de seguimiento,
escondiéndose en su construcción tensiones y marcos teórico-conceptuales muy diversos.
Este artículo explora, en segundo lugar, algunos de los principales modelos de monitoreo
internacional basados en indicadores, entre ellos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible
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(ODS) y sus predecesores, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), así como otros
sistemas de indicadores regionales, tales como el sistema de seguimiento del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”) y el Consenso
de Montevideo.
A partir de estos sistemas, cabe revisar cuáles son los sistemas de monitoreo de políticas
sociales y derechos que se han implementado, a nivel nacional, y su grado de
institucionalización: el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas
Sociales (SIEMPRO), y su evolución en Consejo Nacional de Políticas Sociales, y el Sistema
de Informes Periódicos Nacional (SIPeN) implementado por el Consejo Federal de Derechos
Humanos para el monitoreo de derechos.
Finalmente, interesa plantear el rol diferenciado que puede jugar la academia en el monitoreo
de políticas públicas desde un enfoque de derechos tomando como ejemplos virtuosos los
dos espacios de investigación mencionados previamente, el observatorio de políticas públicas
del IPPyG-UNRN, y el Observatorio de Marginaciones Sociales-UBA. La academia puede
y debe cumplir un rol relevante en la producción de conocimiento para la incidencia en las
políticas públicas.
El enfoque de derechos humanos: avances y tensiones con otros paradigmas
El monitoreo de derechos viene de la mano del llamado enfoque de derechos humanos, el
cual lleva varias décadas de producción teórica y, si se quiere, de avances prácticos. El
enfoque de derechos considera el derecho internacional sobre los derechos humanos como
un marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de orientar el proceso
de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, y como
una guía para la cooperación y la asistencia internacionales respecto a las obligaciones de los
gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participación social y los mecanismos de
control y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional. Este enfoque de
derechos parte del corpus de principios y reglas del derecho internacional de los derechos
humanos como orientación y guía de la acción estatal privilegiando los grupos y sectores en
situación de desventaja estructural (Abramovich, 2006).
Este paradigma se instala a inicios del siglo XXI, a partir del avance, a nivel global, en el
reconocimiento de derechos de ciertos grupos, como las mujeres, la niñez y adolescencia, la
población indígena, entre otros; y como contrapropuesta al auge neoliberal de las décadas de
1980-90 del siglo pasado, con sus resultados nefastos en términos de profundización de las
desigualdades (Ludwig,2002; Pautassi, 2010). En América Latina los resultados de las
políticas de reforma estructural provocaron serios desequilibrios en toda la región, pero
principalmente debe quedar en claro, tal como lo plantean Abramovich y Pautassi (2009) que
la pobreza se profundizó en América Latina por razones macroeconómicas y no solo por una
débil institucionalidad o por los déficits propios de aplicar programas focalizados sin medidas
más universales. El enfoque de derechos es retomado desde el Sistema Interamericano de
derechos humanos y desde los bloques regionales como el MERCOSUR y la UNASUR
durante la primera quincena del siglo con una finalidad instrumental (IPPDH, 2014; Patrinos
y Debandi, 2015).
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El enfoque de derechos plantea, en primer lugar, colocar a los destinatarios de las políticas
públicas como sujetos de derechos, es decir, como actores que pueden exigir determinadas
prestaciones y conductas por parte del Estado y la sociedad (Abramovich y Pautassi, 2009;
Abramovich, 2006). Esto significa dejar de pensar las políticas en términos de necesidades,
las cuales no son exigibles y se circunscriben a ciertas condiciones que suelen ser temporales.
El enfoque de derechos plantea, en este sentido, que el diseño de las políticas debe orientarse
a la satisfacción plena de los derechos, partiendo de los principios de interdependencia,
universalidad e indivisibilidad, es decir, que las políticas deben ser diseñadas de manera
integral y en términos universales. Se configuran, entonces, las tensiones entre las políticas
públicas asistencialistas y las políticas universales, con toda una escala de grises que aún
persiste y que continúa en debate.
Otro aspecto relevante vinculado a este enfoque es la exigibilidad – y consecuente
justiciabilidad – de los derechos. El corpus de instrumentos de derechos humanos – tanto del
Sistema Universal, como del Sistema Interamericano – constituye un marco vinculante, en
tanto que los Estados son signatarios de convenciones, protocolos y acuerdos en los que se
adquieren compromisos en materia de derechos humanos. A partir de esta premisa, los
derechos – todos ellos – son exigibles por los individuos y el (los) Estados están sujetos a la
obligación de cumplimiento. Esto quiere decir que la población o la ciudadanía pueden exigir
su cumplimiento, y en caso de que esto no ocurra, pueden acudir a la justicia (Abramovich y
Courtis, 2002).
Ahora bien, esto abre una dificultad con relación a cuáles derechos pueden o no ser exigibles.
En este sentido, el enfoque de derechos humanos viene a discutir la interpretación
conservadora que proponía una distinción entre los derechos civiles y políticos, por un lado,
y los sociales, económicos y culturales (DESC)
5
por el otro. Mientras los primeros podían
ser exigibles a los Estados, en particular, en sus obligaciones negativas (abstención de realizar
acciones que los afecten), los segundos solo se presentaban como un horizonte potencial o
un marco ético general (Abramovich y Courtis, 2002, Abramovich y Pautassi, 2009). Desde
el enfoque de derechos, los DESC son derechos exigibles en la misma medida que los
derechos civiles y políticos, tanto en relación con las obligaciones negativas, como positivas,
que serán aquellas que tomarán en los últimos años más relevancia e interés (Pautassi, 2008;
Courtis y Abramovich, 2002). Las obligaciones positivas se vinculan, asimismo, con la
noción de no regresividad en materia de derechos, incorporando la obligación del Estado de
realizar acciones progresivas que garanticen el avance continuo hacia la efectivización de los
derechos. Uno de los aspectos centrales en la discusión sobre la exigibilidad de los derechos
sociales, económicos y culturales, es la capacidad de mensurar los avances, retrocesos y el
efectivo acceso a los derechos, por parte de los sujetos, de modo de poder responder en qué
medida los Estados cumplen los compromisos adquiridos. Esta necesidad de medir los
derechos tomó relevancia en la última década, promoviendo el desarrollo de una gran
variedad de sistemas de indicadores internacionales que proponen distintos marcos y
estrategias de medición del cumplimiento de los derechos:
“Si bien existe consenso en considerar que la `plena realización de un derecho
humano` existe en la medida que se encuentren disponibles los mecanismos efectivos,
5
Recientemente se han incorporado también los derechos ambientales y se habla de DESCA.
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sean administrativos, judiciales, cuasi judiciales para que cada persona pueda exigir
el respeto, protección y efectividad de un derecho, se trate de un derecho civil, político
(DCP) o un derecho económico, social y cultural (DESC), el punto en debate se
encuentra en cómo contabilizar el cumplimiento o el eventual retroceso (…) Los
indicadores de derechos humanos constituyen un instrumento de medición –de tipo
cuantitativo y también cualitativo- que refleja los esfuerzos realizados por el Estado
para satisfacer derechos humanos” (Pautassi, 2013:57-58).
Ahora bien, el enfoque de derechos ha presentado históricas tensiones con otros paradigmas,
como el de ciudadanía o el de desarrollo. En particular, la tensión entre desarrollo y derechos
humanos ha sido objeto de discusión académica y teórica, desde hace años (Abramovich
2006, Garavito, Kweitel y Trajber, 2012), y continúa vigente en la estructura programática
de nuestro país. En nombre del desarrollo económico, por ejemplo, se despliegan políticas
que resultan regresivas, en términos de medio ambiente, y con claros impactos en grupos en
situación de desventaja estructural, como es el caso del desarrollo minero o la industria textil,
y que no resultan efectivas como estrategias redistributivas, como el modelo agropecuario de
la Argentina, entre otros ejemplos.
Otro aspecto central en el enfoque de derechos es la participación social, es decir, la
necesidad de involucramiento de otros actores no pertenecientes al Estado en el proceso de
definición, implementación, monitoreo y evaluación de la política pública. En la práctica, y
en particular en Argentina, la participación social es tibia, en general se concentra en los
estadios iniciales por medio de consultas, priorizando las organizaciones sociales y los grupos
de interés, es decir, aquellos directamente afectados por las políticas. El rol de la academia –
con su amplitud de espacios, disciplinas y perspectivas – queda por lo general desdibujado
en estos mecanismos. Los académicos e investigadores son frecuentemente invitados a
participar, en tanto expertos, de uno u otro lado, pero no siempre como un vértice adicional
en la discusión.
El Sistema de Indicadores Sobre Marginaciones Sociales (SIMASOC), que se desarrolló
desde el Observatorio de Marginaciones Sociales de la Universidad de Buenos Aires, parte
de la idea de posicionar a la academia en los debates internacionales sobre derechos humanos,
desde de un marco conceptual propio, pero utilizando los sistemas de indicadores existentes.
Entre otras motivaciones, esta iniciativa sostiene la necesidad de involucrar a los ámbitos de
investigación en la producción de informes sombra o complementarios de los mecanismos
de seguimiento internacionales
6
. Por otra parte, y en el mismo sentido, el Observatorio de
Políticas Públicas del Instituto de Investigaciones en Políticas Públicas y Gobierno de la
Universidad de Río Negro de Viedma emerge como propuesta para generar evidencia
alternativa a la oficial, a nivel local y subnacional, así como nuevos análisis y lecturas que
6
Dentro de Naciones Unidas, existen comités especiales encargados de supervisar, monitorear y orientar la
implementación de estos tratados de derechos humanos. Cada un par de años, los Estados deben informar a
estos órganos de tratados de las Naciones Unidas sobre cómo avanza la implementación de los tratados.
Este proceso de presentación de informes incluye principalmente a los Informes oficiales de Estados
(información relevante presentada por el Estado sometido a revisión) e Informes paralelos/alternativos/sombra
(información relevante presentada por la sociedad civil -cualquier persona o grupo de la sociedad civil, entre
ellas las universidades- para complementar u oponerse al informe oficial del Estado).
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permitan fortalecer el diálogo universidad-estado y promover mejoras sustantivas en la
provincia.
Los sistemas de indicadores internacionales: de los ODM a los ODS
A nivel internacional, en particular desde el ámbito de las Naciones Unidas, el paradigma del
desarrollo y el de derechos humanos vienen conviviendo, con mayor o menor tensión, desde
hace décadas. El ejemplo paradigmático es el de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) acordados en el marco de Naciones Unidas, en el año 2000, que contemplaba ocho
objetivos comunes a todos los países. Este marco consensuado, a nivel global, tuvo muchas
críticas y algunos aciertos. Una de las principales críticas fue la ausencia del enfoque de
derechos humanos y la falta de integralidad de los objetivos, los cuales se formulaban
estrictamente desde una mirada económica desarrollista.
Fukuda-Parr y Yamin (2015) analizaron los efectos de los ODM y concluyeron que éstos
produjeron al menos dos efectos distorsionadores, el primero, en las prioridades políticas
(efecto de gobernanza) y, el segundo, en relación con el contenido de las normas (efecto de
conocimiento). Una de las mayores falencias de los ODM era la reducción de los objetivos a
estándares mínimos. Por ejemplo, el objetivo vinculado a la educación establecía: “lograr la
enseñanza primaria universal”, quedándose en una mirada netamente de proceso (no se
requería el aprendizaje sino la enseñanza) y simplificando la educación al nivel primario, lo
que no apostaba a una reducción global en las brechas de desigualdad. Lo mismo ocurría con
otros objetivos, como la pobreza, la cual quedó definida como la ausencia de acceso a las
condiciones mínimas de subsistencia (Fukuda-Parr y McNeill, 2019).
Más allá de los resultados reales alcanzados por los países, los ODM lograron, por primera
vez, consensuar un plan global común con incidencia en las políticas públicas nacionales y
locales, y expusieron, como nunca, la relevancia del uso de indicadores y la producción de
datos. En los países en desarrollo intermedio o en vías de desarrollo, los ODM – en
articulación con los distintos organismos internacionales de desarrollo y crédito – impactaron
directamente en el otorgamiento de créditos internacionales, en las agendas de cooperación,
y en los planes nacionales y locales de desarrollo.
La falta de una mirada integral, basada en una perspectiva de derechos que atendiera en
particular a los grupos en situación de desventaja estructural de los ODM emergió muy
rápido, como una deficiencia insalvable de estos compromisos que dejaba afuera una gran
agenda de problemas, muchos de ellos acuciantes e interrelacionados.
El 25 de septiembre de 2015, los 193 miembros de las Naciones Unidas aprobaron los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) presentados como estrategia mundial para guiar
el desarrollo, bajo el lema “no dejar a nadie atrás”. Este compromiso, llamado también la
Agenda 2030, se funda sobre el concepto de desarrollo sostenible, como un paradigma
“superador” del clásico anclaje desarrollista, que incorpora como marco a los derechos
humanos: “los principios y estándares de derechos humanos se encuentran ahora firmemente
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reflejados en un nuevo y ambicioso marco de desarrollo mundial, la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible” (ACNUDH
7
).
A diferencia de los ODM, para la construcción de los ODS se estableció un complejo
mecanismo de participación que se organizó principalmente en dos bloques, el "proceso post
2015", que incluyó la conformación de un Panel de Personas de Alto Nivel (HLP), y el grupo
abierto de trabajo de la Conferencia Río+20 (2012). Fukuda-Parr y McNeill (2019) explican
como estos dos procesos no solo fueron diferentes, sino que, hasta cierto punto, antagónicos.
Mientras el primero (el HLP) organizó la agenda en función de los intereses de los donantes,
es decir, de los principales países desarrollados (incluyendo recomendaciones de los expertos
provenientes de Think Tanks de Estados Unidos y Reino Unido), el Grupo Abierto de Trabajo
reflejó las frustraciones y discusiones provenientes de países pobres y en vías de desarrollo,
retomando la agenda que parte de la sociedad civil organizada venía avanzando (como los
movimientos feministas y ambientalistas). Este mecanismo de participación fue clave en
lograr una agenda de compromisos compleja y que incluía aspectos innovadores en términos
de desarrollo. Según Surasky (2017: 8),
“tras la adopción, en septiembre de 2015, de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible (Agenda 2030 o Agenda) por los Estados que conforman las Naciones
Unidas, el acento quedó puesto en la sostenibilidad, entendida como la conjunción de
tres esferas intervinculadas: la económica, la social y la ambiental. Ninguna tiene
preeminencia sobre las demás”.
Lo cierto es que, por primera vez en la historia, se desarrolla un instrumento de monitoreo
global que incluye aspectos centrales como la educación, la igualdad de género y el cuidado
del medio ambiente, entre otros. La coyuntura política y económica jugó a favor en la
conformación de esta Agenda, la cual algunos años después no habría podido acordarse
probablemente, si tenemos en cuenta la crisis en distintos ámbitos del sistema de Naciones
Unidas (por ejemplo, la salida de Estados Unidos del Acuerdo de París, entre otros).
Los ODS, en su estructura final, conformada por 17 objetivos y 169 metas, es el resultado de
la negociación de intereses políticos y pujas de poder. Sus omisiones, como un tratamiento
profundo de la cuestión migratoria, la ausencia de objetivos vinculados a los grupos
LGBTIQ+ o sobre violencia institucional, entre otros, reflejan también las tensiones y
brechas existentes en la esfera internacional. Con relación al enfoque de derechos, en los
ODS éste se expresa principalmente en la obligación – o recomendación – de realizar
aperturas de cada indicador por los grupos en situación de desventaja estructural.
En su proceso de conformación inicial los ODS no se vincularon, expresamente, con
instrumentos internacionales de derechos humanos, y tampoco existe algún mecanismo
vinculante específico – a diferencia de otras estrategias como el Mecanismo de Seguimiento
del Protocolo San Salvador, que se verá en detalle más adelante. El Instituto Danés de
Derechos Humanos fue el primero que integró los derechos humanos efectivamente en los
ODS, proponiendo un impresionante sistema de homologación entre derechos y metas de los
7
ACNUDH Los derechos humanos y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. 21 de setiembre de 2022.
URL https://www.ohchr.org/SP/Issues/SDGS/pages/the2030agenda.aspx
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ODS
8
. Esto fue tomado por Naciones Unidas que complementó también esta mirada,
generando estrategias de articulación entre los ODS, los instrumentos de derechos humanos
vinculantes, y las distintas Agencias y comisiones del sistema internacional de derechos
humanos. Hoy cada meta tiene una agencia asociada o a cargo, que es responsable de velar
y/o monitorear ese conjunto de indicadores.
Una vez consensuada una agenda común, el principal debate se dio acerca de los indicadores
que se utilizarían como estrategia de medición. Como mencionan Fukuda-Parr y Mc Neil
(2019), esta metodología basada con tanto énfasis en indicadores cuantitativos
estandarizados trasladó la política a los datos: es finalmente el diseño de los indicadores lo
que modela, hoy en día, la verdadera dirección y conceptualización del desarrollo de la
Agenda 2030.
Nuevamente, como en el caso de los ODM, desde el 2015, los ODS empiezan a permear en
los sistemas estadísticos y de monitoreo de políticas de los Estados Nacionales y
subnacionales, organizando nuevamente los sistemas de crédito y en muchos casos, la
cooperación internacional. La Agenda 2030 supera a los ODM en su nivel de incidencia y
despliegue, inundando, no solo las esferas estatales, sino los ámbitos sociales y académicos
con su definición. Si bien se presenta como un mecanismo más complejo y completo que su
antecesor, incluyendo 230 indicadores, deja afuera innumerables temas y dimensiones,
simplificando, de manera sustantiva, las problemáticas que quedan asociadas a valores
numéricos simples y descontextualizados. El problema no radica en su diseño, sino en la
forma que éste produce conocimiento y define la agenda internacional, sin otros mecanismos
o herramientas complementarias que puedan ejercer un contrapeso.
Desde las experiencias que realizamos en el ámbito académico, mencionadas previamente,
la propuesta es aportar y discutir con esta Agenda, ofreciendo lecturas y contextualizaciones
que permitan no reducir los temas a simples valores numéricos aislados, promoviendo
indicadores complementarios y, en particular, la aplicación de estrategias cualitativas que
habiliten lecturas complejas y enriquecedoras.
Los sistemas de indicadores regionales: otra forma de medición
Algunos años antes de la consolidación de los ODS, se aprobó de la mano de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Consenso de Montevideo sobre
Población y Desarrollo, como instrumento regional en América Latina para dar seguimiento
al Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo
(CIPD) de las Naciones Unidas, realizada en El Cairo, en 1994. Este instrumento, si bien se
ancla en una mirada de desarrollo, presenta una estructura muy distinta a los posteriores ODS,
organizando, principalmente, los objetivos en función de grupos en situación desventajosa
(niños, niñas y adolescentes, migrantes, pueblos indígenas, etc.).
A pesar de compartir una mirada anclada en el desarrollo, el Consenso de Montevideo se
organizó en base a las prioridades y emergentes más acuciantes de la Región y, a diferencia
de los ODS, incluyó temas controversiales – y por lo tanto excluidos como prioridades – en
8
INSTITUTO DANES DE DERECHOS HUMANOS. La guía de los derechos humanos a los ODS. 21 de
setiembre de 2022. URL https://sdg.humanrights.dk/es
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la Agenda 2030. Un primer ejemplo claro es el abordaje de los derechos sexuales y
reproductivos que, si bien se incorporan en la Agenda 2030, no se abordan del mismo modo,
ni con igual profundidad. Un excelente ejemplo de articulación y uso de este mecanismo de
monitoreo regional es la plataforma miraquetemiro
9
, un sistema de monitoreo social
realizado por un amplio conjunto de organizaciones feministas de la región, que se basa en
el Consenso de Montevideo para el seguimiento de los avances – o retrocesos – en materia
de derechos sexuales y reproductivos.
El Consenso de Montevideo fue previo a la Agenda 2030. Sin embargo, el grupo de trabajo
que elaboró los indicadores trabajó en relación con el desarrollo de los ODS, por lo que ambas
agendas quedaron homologadas, y los indicadores finales no terminan de transmitir la
impronta regional y de derechos con la que fue diseñado originalmente el instrumento. Su
conformación final, sin embargo, refleja de manera más clara las problemáticas y la forma
en que éstas son miradas desde nuestra región y, en particular, desde Argentina. A pesar de
esto, el Consenso de Montevideo es poco conocido y utilizado en las esferas de monitoreo y
quedó subsumido casi en su totalidad por la Agenda 2030.
Finalmente, en nuestra región la estrategia de medición basada en el enfoque de derechos se
cristalizó con la construcción del Mecanismo de medición del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”) y el Sistema de Indicadores
de Progreso para la Medición de la Implementación de la Convención de Belém do Pará.
El PSS compromete, en el artículo 19, a los Estados Parte a presentar informes periódicos
donde se dé cuenta de las medidas adoptadas para asegurar el cumplimiento de los derechos
consagrados en el Protocolo. En 2010, se creó el Grupo de Trabajo para Analizar los Informes
Periódicos de los Estados Parte del PSS, que propone un sistema de indicadores de progreso
para estructurar la estrategia de medición y de formulación de los informes.
El sistema de indicadores se organiza en dos agrupamientos de derechos, en función de los
derechos consagrados por el PSS. El primer agrupamiento de derechos contempla el derecho
a la salud (art. 10, PSS), a la seguridad social (art. 9) y a la educación (art. 13), y el segundo
grupo agrupamiento incluye el derecho al trabajo y los derechos sindicales (art. 6; 7 y 8), el
derecho a la alimentación adecuada (art. 12), el derecho al medio ambiente sano (art. 11) y
el derecho a los beneficios de la cultura (art. 14) (GTPSS-OEA,2015).
El sistema de indicadores del PSS tiene una estructura basada en las recomendaciones de
ACNUDH (2012)
10
que organiza los indicadores estructurales, de proceso y de resultados,
incorporando, a su vez, las señales de progreso cualitativas (ETI, 2016). Estos tipos de
indicadores se organizan en forma matricial combinados con tres categorías conceptuales:
recepción del derecho, contexto financiero y compromiso presupuestario, y capacidades
estatales o institucionales; cada una de las cuales abordará aspectos diferenciales de la
9
PLATAFORMA Mira que te Miro, monitoreo social de los compromisos en salud y derechos sexuales y
reproductivos del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo. 21 de setiembre de 2022. URL
https://miraquetemiro.org/
10
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Indicadores de Derechos
Humanos. Guía para la medición y aplicación. Ginebra y Nueva York, HR/PUB/12/5.
http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Human_rights_indicators_sp.pdf
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política pública sobre el derecho que se aborda. Estas categorías se complementan con tres
ejes transversales comunes a todos los derechos del PSS: igualdad y no discriminación,
acceso a la justicia y acceso a la información y participación política (GTPSS-OEA,2015).
Finalmente, en el diseño de los indicadores se incorporan los siguientes enfoques: equidad
de género, grupos especiales de personas –niños/as, adultos mayores, personas con
discapacidades-, diversidad étnica y cultural -en particular pueblos indígenas y
afrodescendientes, y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances
legislativos y políticas públicas y población LGTBI (Lesbianas, Gays, Bisexuales y
Transgénero).
El mecanismo de seguimiento del PSS presenta grandes diferencias con relación a los ODS
y a los sistemas de monitoreo orientados al desarrollo. En primer lugar, su conformación y
puesta en práctica obedece al cumplimiento de un tratado internacional, es decir, a un
documento vinculante que los Estados firmantes se comprometieron a cumplir. Esto
posiciona de manera diferencial al mecanismo, porque parte de un instrumento que organiza
los temas, contenidos y su alcance. Además, el sistema no propone metas cuantitativas,
porque se trata de alcanzar el ejercicio efectivo de los derechos, por lo que, en su mayoría,
los indicadores buscan dar cuenta del proceso – y progreso – de los Estados. Esta mirada se
complementa con propuestas de indicadores – o señales – cualitativas que deben facilitar la
contextualización de los valores cuantitativos.
Ahora bien, además de estos mecanismos internacionales amplios, existe un desarrollo – en
pleno proceso de expansión – de mecanismos de medición sobre temas específicos. Un
ejemplo relevante, a nivel regional, es el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de
Belém do Pará (MESECVI) que, de manera análoga al mecanismo de monitoreo del PSS ya
mencionado, diseñó un Sistema de indicadores de progreso para el monitoreo sustantivo del
ejercicio del derecho de las mujeres a vivir libres de violencia. En el ámbito de Naciones
Unidas, las distintas agencias vienen elaborando manuales y guías para la construcción de
indicadores. Por ejemplo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC) tiene desarrollados varios sistemas de indicadores específicos, valga por caso el
sistema de indicadores vinculado al acceso a la justicia
11
o el documento elaborado por
Layda Negrete y Leslie Solís, (2016) sobre de Calidad de Justicia de México (Siete
indicadores sobre la calidad de la Justicia Penal en México) e indicadores sobre trata y tráfico
de personas
12
. Violencias, justicia penal, acceso a la justicia de grupos en situaciones de
especial vulnerabilidad, constituyen preocupaciones permanentes de la UNODC
13
.UNICEF
ha desarrollado indicadores para el monitoreo del sistema penal juvenil
14
en 2008 y en
11
Manual de Instrucciones para la evaluación de la justicia penal UNODC-Naciones Unidas, 2010, consultado
21 de febrero de 2022. URL
https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/JJ_indicators_Spanish_webversion.pdf
12
UNODC Indicadores de trato de personas. Consultado 21 de febrero de 2022. URL
Htps://www.unodc.org/documents/mexicoandcentralamerica/publications/CrimenOrganizado/HT_indicators_
S_LOWRES.pdf
13
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el delito. TEMAS. 21 de febrero de 2022. URL
https://www.unodc.org/unodc/es/index.html
14
UNICEF-UNODC Manual para cuantificar los indicadores de la Justicia de menores.2008. 21 de febrero 2022.
URL https://es.scribd.com/document/58413512/UNICEF-amp-UNODC-Manual-Para-Cuantificar-Los-
Indicadores-de-La-Justicia-de-Menores
El monitoreo de derechos desde la academia
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sucesivas adaptaciones, ha incorporado los ODS, especialmente, el ODS 16. Así, puede
constatarse en el Documento de trabajo sobre sistemas de información sobre justicia penal
juvenil (UNICEF/LACRO, 2018).
El monitoreo de derechos en la esfera nacional
En los últimos diez años, los mecanismos de monitoreo nacional de políticas públicas se han
fortalecido, permitiendo acceder a más información sobre el desarrollo de las políticas
nacionales, aunque aún se realiza de manera fragmentada (Aquilino, Ballescá, Potenza, &
Rubio, 2017). En Argentina, el monitoreo en relación con las Políticas Sociales tiene como
antecedente institucional el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas
Sociales (SIEMPRO), que se creó en 1995, y en su momento posicionó al país como pionero
en América Latina en mecanismos e institucionalidad vinculada a la evaluación de las
políticas y programas sociales. El SIEMPRO quedó subsumido, actualmente, en el Consejo
Nacional de Políticas Sociales, órgano responsable de la elaboración y seguimiento del Plan
anual de monitoreo y evaluación de políticas sociales.
El Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) es, también, quien tiene a su cargo el
monitoreo de la Agenda 2030, para lo cual desarrolló, entre 2016 y 2019, un amplio
despliegue de actividades e instrumentos, incluyendo una plataforma online de seguimiento
de los ODS. El CNPS es el responsable de la elaboración de los Informes de rendición de
cuentas de la Agenda 2030, para lo cual debe articular con las áreas sectoriales (ministerios,
direcciones y programas) quienes deberán proveer los datos e información relevante para la
actualización de los indicadores.
Ahora bien, la rendición de cuentas y la elaboración de los informes vinculados al Sistema
Interamericano se encuentran completamente disociados de esta dimensión, mostrando la
fractura entre sistemas de indicadores de desarrollo y sistemas de indicadores de derechos
humanos, a nivel nacional. Históricamente, la rendición de cuentas vinculada a derechos
humanos estuvo a cargo de las áreas de derechos humanos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, quienes responden a las recomendaciones internacionales, al Examen Periódico
Universal (EPU) y producen informes solicitados por los órganos internacionales o
regionales de derechos humanos.
En 2013, de la mano del desarrollo de los sistemas de indicadores del Protocolo de San
Salvador se inició un proceso de institucionalización y desarrollo de mecanismos de
monitoreo de derechos, basado en indicadores, creándose el Sistema de Informes Periódicos
Nacional (SIPeN) como un mecanismo federal de seguimiento de avances e identificación
de buenas prácticas en derechos humanos. Este mecanismo retoma en su diseño los
indicadores y la estructura desarrollada en el Sistema Interamericano de derechos humanos,
en particular el mecanismo de monitoreo del PSS (ETI, 2016). Surgido en 2012 de un
compromiso voluntario de Argentina ante la Organización de las Naciones Unidas en ocasión
de la presentación del Segundo Examen Periódico Universal (EPU), fue abandonado entre
2016 y 2019. La consecuencia tangible de este abandono es que, hasta el momento, a nivel
nacional no haya logrado establecerse como una estrategia periódica de generación de
información para el monitoreo de derechos.
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Argentina debió presentar el informe correspondiente al segundo agrupamiento del Protocolo
San Salvador, en 2016, y un segundo informe contemplando los ocho derechos, en 2019;
ninguno de estos informes fue realizado. Esta mora es más elocuente cuando, en este mismo
período, Argentina realizó grandes avances en materia de información pública y consolidó
un fuerte mecanismo de monitoreo de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, a través del
Consejo Nacional de Políticas Sociales.
En términos prácticos y concretos, los indicadores que se proponen desde ambos enfoques
(desarrollo y derechos humanos) son similares y los datos para responderlos se producen
desde las mismas áreas del Estado. Esta fractura conceptual entre estos enfoques no solo
duplica esfuerzos, sino que viene dinamitando la mirada regional en términos de enfoque de
derechos, privilegiándose, en la práctica, el abordaje del desarrollo propuesto desde la
Agenda 2030.
Reflexiones finales: el desafío en la producción de conocimiento para la incidencia
Muchos de los sistemas de indicadores que se han mencionado a lo largo de este artículo,
aportan información desde marcos conceptuales distintos y en muchas ocasiones poco
articulados entre sí acerca de distintos derechos según el mecanismo o el Comité al que se
esté reportando. En muchos casos se trata de indicadores similares que se proponen con
pequeñas variaciones, y para cuya respuesta es necesario recurrir a las mismas fuentes de
información que arrastran las propias debilidades metodológicas de su construcción o
consistencia, es decir, contienen los límites, sesgos y alcances que le son inherentes. La
tensión entre las distintas estrategias y paradigmas de monitoreo que se presenta a nivel
internacional, y se replica a nivel de los Estados, también se reproduce, no pocas veces, en
las esferas de la academia
Desde los espacios de investigación que integran las autoras, se busca el desarrollo de
estrategias de monitoreo que tengan un diseño práctico y efectivo desde el enfoque de
derechos humanos. Se promueve asimismo que estas estrategias permitan el diálogo y la
articulación con mecanismos de medición vinculados al desarrollo (ODS, Consenso de
Montevideo). La academia cumple un rol privilegiado en el monitoreo de derechos y es un
espacio estratégico para la integración y el diálogo de las distintas perspectivas.
Desde los espacios de investigación que integran las autoras, se promueve el desarrollo de
sistemas de monitoreo basados en derechos que puedan conectarse y articularse con los
mecanismos de medición vinculados al desarrollo (ODS; Consenso de Montevideo) al igual
que con las estrategias de seguimiento temas y/o grupos específicos (infancias, trata de
personas, migración internacional, etc.). Se propone que la academia puede cumplir un rol
privilegiado en la articulación e integración de miradas y que constituye un actor central – y
poco involucrado históricamente – en el monitoreo de derechos.
El diseño de un indicador no es anodino, su formulación no proviene de una
conceptualización neutra, sino que, su conformación y diseño incluye una carga teórica y
conceptual, valores e ideologías - como la producción de todo dato (Merry, 2011). Como
dice Mahajan (2019)
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“En el mundo del desarrollo, como en otros ámbitos, la medición nunca es un asunto
inocente. Qué se mide, quién financia y realiza las mediciones, cómo se recogen,
interpretan y distribuyen los datos, cómo se aprovechan para la toma de decisiones
y la ejecución de los programas, y cómo se desplazan otras medidas y formas de
recopilar información, son cuestiones controvertidas porque están relacionadas con
la orientación específica de las instituciones y las políticas, los resultados a los que
aspiran y las formas de conocimiento que privilegian.” (Traducción Debandi, N.)
En Argentina, el acceso a datos e información ha sido siempre un gran obstáculo en la
producción de conocimiento y, en ciertos ejes, dimensiones o temas, lo sigue siendo. En los
últimos años, de la mano de los avances en el Gobierno Abierto y la Ley Nacional de Acceso
a la Información Pública (N° 27.275), cada vez hay mayor cantidad de datos disponibles.
Esto es, a todas luces, un gran avance en términos de rendición de cuentas y una oportunidad
para la academia. Si bien esto viene traduciéndose en un aumento en la producción de
estudios o mecanismos de monitoreo sobre políticas públicas nacionales (O´Donnell, 1998;
Smulovitz y Peruzzotti, 2001; Acuña, 2016), son escasos los espacios académicos que logran
participar activa y recurrentemente de la discusión internacional.
La accesibilidad a datos y la cuantificación permanente de la situación social impone
asimismo muchos desafíos. Uno de ellos es la necesidad de reconocer la capacidad y
veracidad de la información que circula. Para ello se deben conocer no solo los resultados,
sino los procesos de producción del dato, lo que incluye el enfoque desde el cual se organiza
y estructura la información. Se viene observando la paradoja que, a medida que la producción
de información se incrementa en forma exponencial y las leyes de acceso público habilitan
cada vez más fuentes de datos, bases y registros, el análisis y uso efectivo de los datos queda
rezagado, siendo superados por la coyuntura que impide el valor agregado y el rigor del
enfoque académico. Es decir, a pesar de que aún existen grandes ausencias y deficiencias en
la producción de información en los registros oficiales y de estudios estadísticos, se cuenta
con una gran cantidad de información pública, la cual está siendo subutilizada, en particular,
desde la investigación social.
Desde el Observatorio de Políticas Publicas radicado en el Instituto de Políticas Públicas y
Gobierno de la UNRN y el SIMASOC, anclado en el Observatorio de Marginaciones sociales
de la UBA, se parte de conceptualizar el monitoreo de políticas públicas desde un enfoque
de derechos, como una acción compleja que, a diferencia del monitoreo clásico de políticas
públicas que deberá contrastar los avances en la implementación en función del plan
estratégico u operativo o las definiciones de partida de la política, se enfoca en mensurar el
progreso en términos de derechos, es decir, basado en los principios de derechos humanos y
en los instrumentos vinculantes.
Los indicadores no son pasivos en la política, no se encuentran "atrás", sino que son
productores de definiciones: la forma en que se consoliden y se definan los indicadores, que
serán los mecanismos de control de una política, indicará la orientación, el alcance y las
elecciones - y omisiones - definidas. O como indican McNeill y Fukuda-Parr (2019: 10):
"Los indicadores son aparentemente neutros, pero tienen efectos profundos en la
reconceptualización de las normas y en la configuración del comportamiento que no siempre
son visibles, articulados o benignos” (Traducción: Natalia Debandi).
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El rol de la academia en este monitoreo de políticas públicas, desde un enfoque de derechos,
no queda subsumido en la construcción de indicadores o producción de datos, sino que hace
hincapié en la necesidad de reconocer y reponer los procesos de construcción de los datos,
identificar y analizar las omisiones y desviaciones existentes, tanto en las fuentes de datos,
como en los indicadores, y realizar, finalmente, lecturas críticas que articulen los datos
cuantitativos con información cualitativa, contextualizando el valor numérico en una lectura
social amplia y enriquecedora.
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