I. INTRODUCCIÓN

Durante la década de 1990 el marco regulatorio del sector minero argentino atravesó una reforma estructural de corte neoliberal que alineó el régimen de acumulación de la época con los requerimientos impuestos por el Consenso de Washington (Teubal y Palmisano, 2013; Godfrid, 2015). Desde entonces, el Estado argentino ha venido promocionando a la minería metalífera de gran escala como una política de Estado[1] (Álvarez Huwiler y Composto, 2010; Álvarez Huwiler, 2014; Bueno, 2014) y ha garantizado al sector minero un “clima de inversión” relativamente estable incentivando la llegada de inversiones extranjeras directas (IED).

En este contexto, el sector se expandió con la puesta en marcha de nuevos emprendimientos: a razón de 0,8 nuevos proyectos/año[2] en el período 1997-2018 y un crecimiento del valor de las exportaciones (2000-2018) del 408 % (Abeceb, 2018) especialmente a partir del año 2003 y hasta el 2012 en línea con el ciclo ascendente de los precios internacionales de los commodities. Así durante gran parte del ciclo político del kirchnerismo (2003-2015) el gobierno nacional y los gobiernos provinciales fueron beneficiados en materia fiscal por el aumento internacional del precio de los metales y la mayor producción. El período del macrismo (2016-2019) se caracterizó por una recuperación de la inversión en exploración destinada fundamentalmente a litio y a oro (SSPM, 2019), el inicio de la construcción de la mina aurífera Lindero (Salta) y Chinchillas (Jujuy) y el agotamiento del mineral en las operaciones Bajo de la Alumbrera, Pirquitas y Cerro Vanguardia. En paralelo a la expansión minera se multiplicaron los conflictos sociales en torno a la actividad. Uno de los conflictos más emblemáticos fue el caso “Esquel” en la Provincia del Chubut en el año 2003. A partir de la visibilización que adquirió el rechazo de la población de Esquel a un proyecto minero mediante plebiscito y la promulgación de la Ley Nº 5001 de prohibición minera en Chubut, movimientos sociales de diversas provincias comenzaron a exigir también la sanción de este tipo de legislación (Christel, 2015).

Este proceso de crecimiento con oposición sugiere que desde la década de 1990 el Estado nacional orientó su estrategia de promoción minera hacia los requerimientos de seguridad jurídica y rentabilidad establecidos por el sector, pero desatiendo los cuestionamientos socioambientales. Durante las últimas décadas la política minera del Estado nacional se ha mantenido principalmente regida por los imperativos tradicionales de la “competitividad-costo” (tales como son las características geológicas del yacimiento, la productividad, el costo de la mano de obra y otros insumos, etc.) (Murguía, 2019), pero no ha invertido lo suficiente en fortalecimiento institucional.

Algunas interpretaciones sostienen que durante el kirchnerismo el gobierno nacional buscó resolver las tensiones entre inversión y oposición social bajo una estrategia de “neo-extractivismo progresista” mediante la cual el Estado adoptó un rol activo en capturar mayores excedentes del sector para financiar programas sociales (Bueno, 2014; Gudynas, 2011). Desde la teoría política, otros argumentan que el kirchnerismo aplicó una estrategia de “provincialización de la minería” para resolver la falta de inversión en institucionalidad: así el gobierno nacional no respondió de manera activa a ninguna de las prohibiciones provinciales, sino que transfirió a las provincias el deber de “solucionar” la conflictividad (Saguier y Peinado, 2014).

A diferencia del kirchnerismo, el período macrista se caracteriza por la apertura comercial y liberalización financiera bajo una lógica regresiva en materia distributiva. En este período la IED se dirige preponderantemente hacia aquellas áreas en donde el Estado se retrae para favorecer al capital (petróleo y comunicaciones) y hacia rubros con ventajas comparativas estáticas (sector primario) (Cantamutto et al., 2019). Así, la IED minera es durante este período menor en comparación a otros sectores y el Estado mantiene una política de promoción de la IED con aún numerosos desafíos en materia de fortalecimiento institucional (Bastida y Murguía, 2018).

En este artículo nos preguntamos cuáles han sido las continuidades y rupturas en la política pública para el sector minero metalífero en la Argentina desde los años 1990 hasta el 2019. En particular, indagamos la transformación del marco normativo[3] que regula al sector minero, la permeabilidad de las reformas a las necesidades económicas impuestas por la coyuntura, el éxito o el fracaso en los procesos de legitimación de la política minera, y el surgimiento de una nueva institucionalidad en el sector a raíz de los conflictos sociales en torno a la minería.

Nuestro análisis se organiza en tres ejes: i) la política cambiaria[5], y iii) los conflictos socio-ambientales[6]. Desde la perspectiva del inversor, tanto la estabilidad cambiaria[7] como la fiscal[8] son elementos indispensables para realizar inversiones de capital con horizontes temporales de más de veinte años, que es normalmente el plazo de explotación de un yacimiento mediano-grande. En consecuencia, nuestro análisis se centra en evaluar continuidades y rupturas al respecto de las condiciones de estabilidad estipuladas por la Ley de Inversiones Mineras (en adelante LIM) N° 24.196. A su vez, nuestro análisis se enfoca en la conflictividad socioambiental la cual ha crecido notablemente en las últimas décadas a nivel global (Andrews et al., 2017). En la Argentina, en los últimos quince años, la minería metalífera se ha transformado en una cuestión socialmente problematizada lo cual se refleja con la multiplicación de conflictos (Delamata, 2009, Martín y Wagner, 2013). A partir de una revisión bibliográfica especializada (Christel, 2015; Galafassi, 2008; Giraud y Wagner, 2011; Machado Araóz, 2012; Svampa y Antonelli, 2009;) analizamos continuidades y rupturas en cuatro variables clave: los procesos de consulta ciudadana durante la etapa de evaluación ambiental; el acceso a la información pública; las entidades de fiscalización ambiental minera y la cuestión hídrica.

El período analizado abarca desde 1991 hasta septiembre 2019. Con fines explicativos hemos dividido el análisis en tres sub-períodos: 1991-2002 (“de base” o “los noventa”), 2003-2015 (“kirchnerismo”) y 2016 – septiembre 2019 (“macrismo”). El análisis se inicia en la década del noventa en tanto la serie de cambios realizados durante esos años han transformado radicalmente la realidad del sector (Álvarez Huwiler, 2014; Christel, 2015; Koenig y Bianco, 2003; Prado, 2005; Tolón Estarelles, 2011). El inicio se establece en el año 1991 porque es el año de sanción de la Ley de convertibilidad N° 23.928. La legislación introducida durante el primer sub-período (1991-2002) es considerada la “base” a partir de la cual se comparan los otros dos sub-períodos.

A su vez subdividimos el ciclo político del kirchnerismo en dos etapas: 2003-2007 y 2008-2015. Esta subdivisión se sostiene en las grandes diferencias de prioridades político-económicas entre ambas etapas las cuales también impactaron en el sector minero. La primera etapa (gobierno de N. Kirchner) estuvo caracterizada por una serie de políticas tendientes a renegociar la deuda externa argentina, reactivar la economía, recomponer el salario y alentar la producción nacional. La segunda etapa (gobierno de C. Fernández) se caracteriza por la participación activa del Estado nacional en capturar parte de la renta generada por la exportación de commodities con el fin de afrontar un escenario de fuertes límites estructurales y a la influencia de la crisis económica internacional en Argentina (Manzanelli y Basualdo, 2016).

El artículo se organiza en cuatro secciones. En primer lugar, se realiza una breve revisión del período “de base” (1991-2002) que es cuando se establece un nuevo marco jurídico para regular la minería. Luego se realiza un análisis de las continuidades y rupturas entre las condiciones establecidas durante el período caracterizado como “de base” con los siguientes dos períodos (el kirchnerismo y el macrismo). Por último, se presentan las reflexiones finales.

II. LOS NOVENTA: LA INSTAURACIÓN DE UN NUEVO MARCO REGULATORIO MINERO

Durante la década de 1990 bajo el gobierno de Carlos Menem (1989-1999), se reformuló el marco jurídico ateniente al sector minero para hacerlo más atractivo a la inversión del capital internacional. El sector minero metalífero se caracteriza por ser capital-intensivo y requerir largos períodos de pre-inversión y capital de riesgo, lo que puede llevar entre cinco y ocho años (CFI, 2014). A su vez, la etapa de operación puede extenderse por más de veinte años lo cual depende del tamaño del yacimiento y las condiciones económicas. Es por ello que, desde la perspectiva del inversor, la seguridad jurídica, la estabilidad económica y la previsibilidad son condiciones necesarias para que una jurisdicción aparezca como “competitiva” para atraer IED minera. En la Argentina frente a la inestabilidad de la década de 1980, el gobierno nacional y los provinciales acordaron en 1993 la promulgación de la Ley de Inversiones Mineras (Nº 24.196 y modificatorias[9])[10], la cual, hasta la actualidad, constituye, junto al Código de Minería, las bases del marco jurídico. Dicha ley establece que se concede a los inversores mineros durante la etapa de explotación lo siguiente:

• estabilidad fiscal (carga tributaria total constante), cambiaria y arancelaria durante 30 años a partir de la presentación del estudio de factibilidad (Art. 8°)
• un límite a las regalías para las provincias adheridas al régimen de la ley de hasta el 3 % sobre el valor “boca mina” del mineral extraído (Art. 22°)

El nuevo marco regulatorio del sector incluyó la firma del Acuerdo Federal Minero y la Ley de Protección Ambiental para la Actividad Minera Nº 24.585, la cual actúa como un capítulo complementario del Código de Minería. Tal ley establece la obligatoriedad de presentar un Informe de Impacto Ambiental antes del inicio de las etapas del proceso de exploración o producción minera, pero no exige ninguna instancia de participación ciudadana. En el año 2001 se establecieron dos nuevos beneficios al sector mediante la Ley Nº 25.429 y el Decreto Nº 613/01 de exención del impuesto al cheque (Cuadro 1).

En diciembre del 2001, en un contexto de emergencia económica y salida de la convertibilidad, la estabilidad cambiaria se vio incumplida mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) Nº 1606/01 el cual restableció la obligación de liquidar divisas por parte de los exportadores. Sin embargo, a los pocos días el Decreto Nº 1638/01 previó que no estaban obligadas al ingreso de divisas las actividades que tuviesen una exención especial otorgada por ley. A pesar de lo previsto en este último decreto, con posterioridad a diciembre de 2001, todas las empresas mineras fueron efectivamente requeridas a liquidar las divisas de sus exportaciones hasta el año 2003 (Mairal, 2004). Posteriormente, en el año 2002 la estabilidad fiscal establecida por la LIM se vio amenazada cuando el Ministerio de Economía e Infraestructura de la Nación estableció las retenciones en concepto de derechos de exportación a los minerales[11].

En materia de fortalecimiento institucional, en el 2002 se sancionó la Ley general del ambiente N° 25.675 la cual estableció que las autoridades debían institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas (no vinculantes) como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos sobre el ambiente. A su vez, estableció que la participación ciudadana debía asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los programas de ordenamiento ambiental del territorio. Si bien la legislación sentó los presupuestos mínimos y el requerimiento legal para instituir procesos de consulta ciudadana, estas instancias en muy pocas ocasiones fueron implementadas por los gobiernos provinciales durante las etapas de evaluación de impacto ambiental de proyectos mineros.

III. CONTINUIDADES Y RUPTURAS CON LOS NOVENTA DURANTE EL “KIRCHNERISMO” Y EL “MACRISMO”

III.1 Política cambiaria

En el año 2003 asumió la presidencia Néstor Kirchner y su gestión (2003-2007) apostó desde el comienzo por mostrar una imagen favorable hacia el sector minero y garantizar previsibilidad para los inversionistas extranjeros que en el sector minero representaban la gran mayoría de los capitales invertidos en exploración y explotación minera (Prado, 2005). Durante la primera etapa del kirchnerismo (2003-2007), se mantuvo una continuidad en materia cambiaria con el modelo de los noventa ya que el Estado intervenía en muy baja medida, se garantizaba el libre acceso al mercado de cambios (a partir de 2004) y el libre giro de utilidades y dividendos al exterior (Cuadro 2). Una intervención significativa fue el hecho de establecer, en el año 2005, un plazo mínimo de permanencia y un “encaje bancario[16]” del 30 % para los capitales privados provenientes del exterior lo cual no fue considerado un impacto negativo sustancial por el sector minero.

La política cambiaria durante la segunda etapa del kirchnerismo (2008-2015) evidencia una ruptura importante con el período de los noventa, en particular a partir del 2011 cuando, en un contexto de creciente déficit en la balanza de pagos, el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante PEN) comenzó gradualmente a incrementar el nivel de intervención en la economía. La primera medida fue una restricción de acceso al mercado cambiario a partir del 2011 al comenzar el Banco Central de la República Argentina (en adelante BCRA) a negar permisos a las empresas que solicitaban girar dividendos al exterior. Esto se incrementó con los años y obligó a las empresas mineras a esperar o reinvertir dentro del país mediante adelantos a los proveedores, cancelación de créditos bancarios, etc.  

Una segunda medida de impacto fue el restablecimiento en el año 2011 de la obligación de ingresar y negociar el total de las divisas provenientes de exportaciones en el mercado cambiario local (Cuadro 2). A ello se sumó el establecimiento de control en los procedimientos de importación de insumos mediante las declaraciones juradas anticipadas de importación (DJAI) (Res. General 3252/12) y de un régimen de Declaración Anticipada de Pagos al Exterior por medio del cual la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) controlaba las operaciones de pagos al exterior, incluidos pagos de dividendos y utilidades.

Asimismo, se estableció como requisito una Declaración Jurada Anticipada de Servicios (DJAS) para controlar los contratos de servicios concertados con sujetos del exterior. De este modo, las empresas mineras quedaron obligadas a declarar, por ejemplo, todas las operaciones de pagos de regalías que superasen determinados montos.

Las medidas en materia cambiaria implementadas por el gobierno kirchnerista a partir de 2011 fueron eliminadas en la primera etapa del macrismo reestableciéndose una continuidad con los noventa: re-apertura del mercado único libre de cambios y habilitación de pago de deudas en litigio con el extranjero, liberación del tipo de cambio, la no obligación de liquidar divisas provenientes de la exportación y la libre disponibilidad de transferencias y giros de capitales al exterior, la eliminación del plazo mínimo de permanencia, entre otras (Cuadro 2).

La política cambiaria adoptada por el gobierno nacional en el período 2011-2015 impactó de modo sustancial y negativo sobre los flujos de la IED total y minera: éstos últimos se habían mantenido relativamente estables desde el 2005 llegando a un pico en el 2012 cuando la IED minera representó el 9 % del total de la IED en la Argentina. Sin embargo, desde el 2012 el flujo de la IED minera disminuyó notablemente y fue negativo desde fines de 2015 y durante 2016 dado que muchas empresas destinaron importantes sumas a la cancelación de pasivos con sus inversores en el exterior (deuda y distribución de utilidades) (Figura 1).

Figura 1: Flujos neto de IED total y al sector minero (2005-2016[18]).


Fuente: elaboración propia en base a estadísticas estandarizadas sobre Inversiones Directas en Empresas Residentes del BCRA (serie trimestral, 2005-2016).
Incluye minerales metalíferos, minas y canteras.

Debido a ello durante el 2016 el flujo registró una salida de neta de US$ 74 millones con un stock de IED que disminuyó de US$ 3210 millones a US$ 3069 millones (SSPM, 2019). En un contexto marcado por la alta volatilidad de la divisa estadounidense y la fuga de divisas, en septiembre 2019, el macrismo reestableció la obligatoriedad de liquidar y negociar divisas en el mercado de cambios local bajo ciertos plazos y la autorización previa del BCRA para el giro al exterior de utilidades y dividendos en divisa extranjera (ver Cuadro 2).

En resumen, podemos concluir que sibien la LIM establece estabilidad cambiaria durante treinta años para las empresas inscriptas en su régimen, ese beneficio sectorial no se cumplió debido al constante cambio en las reglas de juego macroeconómicas generales impuestas vía decisiones del PEN (decretos, decretos de necesidad y urgencia, notas). En la mayoría de los casos, estas decisiones han respondido a las  necesidades y urgencias de la coyuntura económica nacional. Esto da indicios de porqué la comunidad inversora internacional mantiene una actitud de desconfianza en materia de estabilidad económica y previsibilidad, algo de suma relevancia para atraer IED al sector minero.

III.2 Aportes fiscales y no fiscales

III.2.a Fiscal (retenciones y regalías)

La cuestión de la imposición de retenciones a las exportaciones ha sido una de las medidas más discutidas y con mayor relevancia política ya que impacta sobre el principio de la “estabilidad fiscal” consagrado por la LIM en los noventa. Si bien el cobro de derechos de exportación se había estipulado en el año 2002, la Dirección General de Aduana había exceptuado a las empresas mineras en reconocimiento de la prexistencia de la LIM (Cuadro 2). En 2007 dicha exención había sido ratificada por la Dirección Nacional de Minería que había emitido las Notas N° 90/07 y N° 346/07 mediante las cuales se individualizaban las empresas y los emprendimientos alcanzados con la exención de derechos de exportación.

Hacia fines del 2007, la coyuntura estaba caracterizada por tres elementos principales: precios elevados y en crecimiento de los metales en el mercado internacional, aumento del volumen de exportaciones argentinas e incremento de la IED minera en el país. En ese contexto, en noviembre de 2007, el PEN[19] hizo efectivo mediante Notas de las Secretarias de Minería y de Comercio Interior (ver Cuadro 2) el cobro de retenciones fijas, no coparticipables y ad valorem a las exportaciones de metales a aquellos proyectos que hubieren obtenido la aprobación de su estudio de factibilidad con anterioridad a 2002. Las empresas mineras criticaron tal imposición alegando que se había vulnerado su seguridad jurídica e infringido la cláusula de estabilidad fiscal fijada por la LIM. Como consecuencia la gran mayoría de las empresas mineras metalíferas activas en el país[20] accionaron judicialmente en contra del Estado nacional. La Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) falló en contra de las empresas argumentando que la imposición de nuevos tributos no necesariamente implicaba aumentar la carga impositiva total (Murguía y Godfrid, 2017).

A su vez, desde el sector se rechazó la aplicación de retenciones ya que su imposición implicaba disminuir la base de recursos minerales por proyecto y la vida útil de las minas en operación (o en construcción)[21]. Otra crítica refiere a su carácter regresivo al ser establecida sobre ventas y no sobre utilidades o margen operativo (Jerez et al., 2012). Las retenciones también fueron criticadas desde la perspectiva provincial ya que implicaron incrementar la desigual distribución de beneficios nación-provincias en materia de recaudación directa. Esta última tiene como componentes principales, para la Nación, además de las retenciones, el impuesto a las ganancias, aportes y contribuciones a la seguridad social e impuesto al IVA, mientras que para las provincias son las regalías e ingresos brutos. En el año 2010 (con retenciones) el Estado nacional se apropiaba del 88,5 % de los aportes fiscales (Abeceb, 2012), mientras que en el año 2016 (sin retenciones) ese porcentaje alcanzaba un 86 % (Abeceb, 2017).

La imposición de retenciones había sido criticada por el presidente M. Macri durante la campaña electoral y de hecho la eliminación de dicho tributo vía Decreto fue una de las primeras medidas tomadas por el mandatario al asumir (Cuadro 2). El sector operó sin pagar retenciones desde inicios de 2016 hasta septiembre de 2018 cuando, en un contexto de severo ajuste fiscal, recesión económica, elevada inflación y devaluación acelerada del peso argentino, el PEN reestableció como medida de “emergencia” el cobro de retenciones hasta el 2020 (Cuadro 2). Esta vez la imposición de retenciones fue aceptada por el sector minero. Una de las razones que explican esta aceptación es que la imposición de retenciones fue compensada por la devaluación del peso argentino.

Al observar el panorama completo de los últimos veintiséis años desde que se promulgó la LIM, podemos concluir que la estabilidad fiscal, al igual que la estabilidad cambiaria, se ha visto comprometida por cambios repentinos asociados a las retenciones producto de decisiones del PEN (Notas o Decretos, Cuadro 2). Desde la perspectiva empresarial, este tipo de manejo de la política pública es percibido como un riesgo para la inversión. A diferencia de las retenciones, las regalías provinciales se han mantenido estables desde la creación de la LIM.

III.2.b Aportes no fiscales (distribución de utilidades a empresas públicas y fideicomisos)

Los aportes no fiscales al Estado nacional durante el periodo considerado (1991-2019) se han mantenido continuos y han sido generados en concepto de utilidades distribuidas por YMAD a las universidades nacionales[22] y a la Universidad Nacional de Tucumán a partir de la operación de la mina Bajo de la Alumbrera (Cuadro 3). Por su parte, los aportes no fiscales a los Estados provinciales involucran la distribución de utilidades a empresas públicas provinciales y, en menor medida, los fideicomisos, los cuales en el año 2010 solo alcanzaban el 5 % de los aportes no fiscales a las provincias (Abeceb, 2012).

La principal estrategia de las provincias para capturar parte de la renta minera ha sido contar con empresas estatales provinciales con el objeto de asociarse con empresas privadas para explorar o explotar las propiedades mineras de las que son dueñas a cambio de un porcentaje de las utilidades. Esta modalidad de asociación público-privada se ha venido aplicando desde los noventa hasta la actualidad y se ha aplicado en San Juan con el IPEEM, en Catamarca con los YMAD y en Neuquén con la CORMINE desde antes de la década de 1990. Durante el kirchnerismo, y a partir de la creación de la Organización Federal de Estados Mineros (OFEMI)[23] en 2012, se expandió el número de empresas mineras públicas creadas con el fin de participar de manera societaria en las personas jurídicas (consorcios) que operan los yacimientos (CAMYEN en Catamarca, JEMSE en Jujuy, etc.) (Cuadro 3).