Palabras clave: Argentina, Pacto Andino, década de 1970, tercer gobierno peronista.
Keywords: Argentina, Andean Pact, 1970s, third peronist government.
El Pacto Andino surgió en mayo de 1969 como una estrategia de integración latinoamericana. Agrupó en un comienzo a Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, pero más tarde ingresó Venezuela y se retiraría Chile. El Pacto Andino priorizaba el crecimiento e impulso a la industrialización sustitutiva y la planificación estatal como herramienta central del desarrollo. Constituía un modelo alternativo a la ALALC[1], donde la estrategia comercialista había finalmente hegemonizado, y sus políticas representaban una opción a la hegemonía de los Estados Unidos en el continente. Además de constituir el esfuerzo más ambicioso de armonización y programación de políticas comunes, su particularidad fue su política respecto de las empresas transnacionales en América Latina.
La Argentina también fue al compás de los avatares del regionalismo en América Latina, y su acercamiento al Pacto Andino comenzó durante la dictadura de Alejandro Agustín Lanusse en 1971. Se dio en el marco de una orientación ideológica conocida como pluralismo. Sin embargo, el sentido de ese concepto fue diverso, y utilizado de muy distintos modos según el carácter de los gobiernos y de la política económica que impulsaban. Para 1973, año en que volvía la democracia en la Argentina y asumía el poder un gobierno peronista luego de 18 años de proscripción, los gobiernos de Salvador Allende, en Chile, el de Guillermo Rodríguez Lara en Ecuador y el de Juan Velasco Alvarado en Perú, promotores de ese proyecto regional, expresaban -desde ángulos diferentes e incluso contradictorios- aspiraciones de cambio y transformación, así como defensa de su autonomía en el plano internacional respecto de los Estados Unidos. El tercer gobierno peronista pareció acercarse a esta estrategia, probablemente priorizando el sentido político, pero su complejo devenir y el poco apoyo concreto que tuvo esa propuesta la hicieron una aspiración efímera, que no pudo concretarse, como otras de la política internacional. Fueron las sangrientas dictaduras en Chile y Argentina las que terminarían por alejar al Cono Sur de dicha estrategia, enfrentada con las políticas liberalizantes que llevaron adelante, profundizando la dependencia estructural a partir de la desindustrialización en el caso argentino.
Para analizar las causas de ese acercamiento argentino y su fracaso se revisan los archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, los documentos de la colección Foreign Relations of the United States, CIA Records, y un corpus periodístico.
El panorama político regional hacia los inicios de la década de 1970 reflejaba una América Latina dividida y disputada. Como anticipábamos, los gobiernos de Allende, en Chile, el de Rodríguez Lara en Ecuador y el de Velasco Alvarado en Perú, expresaban de modos muy diversos y hasta contradictorios, aspiraciones de cambio y transformación.
La Revolución Peruana de 1968 nucleó a un conjunto de militares cuya concepción de la seguridad incluía los aspectos económicos y sociales, y se consideraban “combatientes contra el subdesarrollo”. En términos de Ansaldi y Giordano, “el reformismo militar peruano postuló terminar con la dominación oligárquica y desarrollar una democracia con amplia base participativa” (Ansaldi y Giordano, 2012, 370). Pero lo cierto es que tanto en el caso de Perú como en el de Ecuador, las masas no fueron protagonistas de las transformaciones reformistas y de carácter nacionalista que se hicieron en el marco de gobiernos autoritarios que, si bien se diferenciaron ampliamente en sus políticas de las tradicionales oligarquías, continuaron excluyendo del poder a las mayorías. En cuanto al comportamiento internacional, esos dos gobiernos mostraron defensa de su autonomía respecto de los Estados Unidos[2].
El caso de Chile reflejó una experiencia diferente. En las elecciones de 1970 triunfó en elecciones democráticas la coalición popular que llevó al poder a Allende, con la dificultad de que ese gobierno no tendría mayoría parlamentaria. A partir de allí se llevó adelante la vía chilena al socialismo, un programa de reformas que incluyó expropiaciones que atentaron contra el poder del latifundio, la constitución de cooperativas de campesinos como base de la nueva política agraria, el control de algunos bancos y actividades industriales y una significativa redistribución del ingreso (Ansaldi y Giordano, 2012, 407).
Más allá de las citadas diferencias, en cuanto al escenario regional, estos tres países formaban parte del recientemente puesto en marcha Pacto Andino, una estrategia de integración particular, que se constituyó claramente como una respuesta crítica a las asimetrías que pervivían en el marco de la ALALC. También tuvo, desde sus inicios, la aspiración de constituirse en una alianza política donde el carácter antiimperialista asumió un rol importante. Como afirmaría el propio Velasco Alvarado, el acuerdo era una herramienta para el fin de la subordinación a la hegemonía de los poderes centrales del sistema internacional (Brands, 2010, 477). A partir de allí, Lima se convertiría en una sede internacional de una política exterior que pretendía poner márgenes de autonomía respecto de Estados Unidos. El primer ejemplo fue la firma del Consenso de Viña del Mar en junio de 1969. De allí en más el gobierno peruano denunciarías las asimetrías del orden mundial, la situación compleja de los países subdesarrollados y apoyaría el no alineamiento.
La política exterior peruana y el impulso al Pacto Andino podían interpretarse como un desafío a Estados Unidos en la región. La posición de Nixon fue evaluar el accionar peruano como un “compulsivo pero no particularmente inteligente nacionalismo”, y no tanto como un accionar anti estadounidense. Como en otros períodos de la historia de Estados Unidos, el gobierno no tenía acuerdo al respecto. La posición del Secretario de Estado William Rogers era distinta, y observaría con cautela el acercamiento de Perú a la Unión Soviética (Brands, 2010: 477). De cualquier modo, la iniciativa presentaba un desafío para la potencia del norte.
Para 1969, año de firma del Pacto, Argentina se encontraba gobernada por el dictador Juan Carlos Onganía, quien rechazó inmediatamente la invitación de los países andinos a que Argentina se integrara al acuerdo subregional, particularmente por las diferencias ideológicas, aproximándose a la posición de Brasil (Cisneros y Escudé, 2000). En efecto el Pacto representaba una disputa en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA), algo que el canciller brasileño Juracy Magalhaes advirtió y condenó fervientemente (Moniz Bandeira, 2004).
Sin embargo, los cambios en la dictadura argentina también irían de la mano con nuevas orientaciones en el plano de las relaciones internacionales. A partir del gobierno de Agustín Lanusse, es decir, los últimos años de la autodenominada Revolución Argentina, se produjo un cambio de rumbo en la inserción internacional argentina y en la política exterior. El escenario de recrudecimiento de la competencia entre las potencias del mundo bipolar por el dominio de los mercados en todo el mundo y también en América Latina se reflejó también en el seno del estado y del gobierno dictatorial.
A diferencia de la política llevada adelante por Onganía (1966-1970), que implicaba una decidida alineación con Estados Unidos, Lanusse abandonó la concepción de las fronteras ideológicas, lo que se expresó en la firma de un acuerdo comercial con la Unión Soviética en 1971 con cláusula de nación más favorecida para ambas partes y en el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular China en 1972. Por estas razones, varios autores han coincidido en afirmar que Lanusse inició lo que se conoce como apertura hacia el Este. Una tendencia que se iría profundizando en el primer año del gobierno peronista, y perduraría de la mano de la gestión de José Ber Gelbard, pero combinada y en tensión con un componente político nuevo: el rol de Latinoamérica en la política exterior argentina y la expresión del antiimperialismo que caracterizó en su génesis al movimiento peronista (Rapoport, 1986).
Uno de los puntos centrales del Pacto Andino eran las disposiciones respecto del capital extranjero. La decisión 24 del Acuerdo de Cartagena, de 1970 y puesta en práctica en 1971, preconizaba como fines la estimulación de la formación de capital en los países receptores, y la necesidad de evitar distorsiones en la integración generadas por las condiciones de funcionamiento de la inversión extranjera. Para ello, cada proyecto de inversión extranjera debía ser autorizado expresamente y registrado por la autoridad nacional competente, se recomendaba excluir la IEO de ciertos sectores, como las industrias extractivas, los servicios públicos, el sector financiero, los medios de comunicación de masas, la propaganda comercial, entre los más importantes, se prohibía la adquisición de empresas nacionales ya formadas, excepto en circunstancias especiales, como por ejemplo, peligro de quiebra; se regulaba la transferencia de tecnología extranjera, el pago de regalías y los préstamos externos y, como principio general, tanto las empresas extranjeras nuevas como las ya existentes, debían convertirse o transformarse gradualmente en compañías total o mayoritariamente nacionales en un período máximo de 15 años (o de 20, de estar ubicadas en Bolivia y Ecuador), si pretendían usufructuar los beneficios arancelarios en el comercio intrarregional ( Lichtenztein y otros, 1993: 14).
Ya para el momento de la vuelta del peronismo al poder a partir de elecciones democráticas, hacia 1973, Panamá defendía la devolución del Canal en el Consejo de Seguridad de la ONU, México promovía la defensa de los países en desarrollo a través de su Carta de Derechos y Deberes de los Estados y varios países discutían la reestructuración de la OEA, poniendo en debate el dominio de los Estados Unidos, en el marco de la afirmación de la necesidad del pluralismo ideológico (Míguez, 2018).
Por otro lado, Brasil continuaba bajo el gobierno de una dictadura militar iniciada en 1964, cuyo proyecto económico implicaba profundizar el modelo de industrialización sustitutiva, pero alineada en el plano internacional con la estrategia estadounidense para la región y con un carácter abiertamente anticomunista y represivo. Se trataba de un modelo que priorizaba la promoción de un tipo de industria eficiente y el estímulo a la penetración del capital multinacional en su desarrollo.
Bolivia se encontraba también bajo un gobierno de facto, que se extendió entre 1971 y 1978, en la misma línea de la aplicación del terror por parte del Estado, en nombre del orden occidental y cristiano, contra el comunismo o las versiones del populismo progresista. El general Banzer lideró, con la connivencia de los principales partidos políticos del país, una dictadura que concluyó con la experiencia del nacionalismo económico de los gobiernos de Alfredo Ovando Candía y Juan José Torres (Zavaleta Mercado, 2011, 339).
Uruguay atravesaba una crisis política, el presidente Bordaberry cedía incondicionalmente ante las presiones de una fuerzas militares decididas a la represión de la guerrilla. Las Fuerzas Armadas intervinieron en el mes de junio imponiendo una dictadura pero colocando en el ejercicio del poder al propio Bordaberry. Ese proceso culminaría con una violenta irrupción de un nuevo golpe enmarcada también en la doctrina de seguridad nacional como sustento ideológico, que depondría al presidente en ejercicio.
En este complejo escenario, Argentina atravesaría situaciones políticas intensas. En 1973, el peronismo retornaba al poder en un contexto de absoluto auge de la movilización política y social en la Argentina. La política exterior de Cámpora y luego de Perón, buscarían apoyo en los tres primeros gobiernos citados: Perú, Ecuador y Chile. Pero el cambiante escenario demostraría que las potencias del sistema internacional y en especial Estados Unidos estaban dispuestos a impedir cualquier escenario de reforma económica que contraviniera sus intereses.
Lo cierto es que la primera mitad de la década fue un período donde varios países pusieron en cuestión el predominio de Estados Unidos en la región, discutiendo varios aspectos: sistema de gobierno, consulta previa en materia comercial, seguridad continental, empresas multinacionales y jurisdicción marítima. En un artículo prácticamente contemporáneo a los sucesos que se describen, Bologna calificó el proceso como un nuevo nacionalismo latinoamericano, preocupado por defender los intereses de la región en su conjunto:
La gestación de este nuevo nacionalismo que no apunta a ser aristocratizante, retórico, autárquico y xenófobo, como ayer, sino a buscar la propia afirmación de la personalidad nacional en el marco del subdesarrollo y dependencia que presenta América Latina, recuperando los bienes propios y una capacidad de decisión muchas veces alienada (Bologna, 1977, 206).
Luciano Tomassini en la misma línea sostuvo que “las tendencias nacionalistas han encontrado ahora expresión en entendimientos multinacionales como en el Pacto Andino” (Tomassini, 1969, 556).
En el período de Onganía hubo una apogeo de la idea de la defensa occidental (Moniz Bandeira, 2011), en consonancia con lo dispuesto en ese sentido por Estados Unidos. En ese punto habría un importante grado de acuerdo con el gobierno militar de Castelo Branco, orientado por la doctrina de seguridad nacional (Rapoport y Madrid, 2002, 260-261), pero en el marco de una histórica hipótesis de rivalidad vecina.
Ello se veía alimentado por la construcción de un nacionalismo brasileño de vocación expansionista. Por lo tanto, la dictadura de la Revolución Argentina priorizó la relación con la ALALC, descartando la posibilidad abierta por el Pacto Andino en términos económicos, ante la clara diferencia ideológica con el planteo original.
Durante una Reunión de Presidentes realizada en Punta del Este en 1967, a la que asistió Lyndon Johnson, Onganía sostuvo que, en América Latina, había otros asuntos “más importantes” para resolver que la integración, siendo el “mal principal de nuestra época la violencia revolucionaria”; la “seguridad continental” se transformaba en una tarea previa a la integración, porque no había “desarrollo” sin seguridad (Romano, 2008: 42).
Sin embargo, a partir de la asunción de Lanusse, se consolidaron nuevas orientaciones. Eduardo Mc Loughlin, el canciller, fue el encargado, por ejemplo, de normalizar las relaciones diplomáticas, consulares y económicas entre los gobiernos de la Argentina y Cuba, en el marco de toda la estrategia de acercamiento a los países “del Este”. Ello se relacionaba con cuestiones económicas que excedían las diplomáticas. Por diversos factores, una poderosa fracción de la clase dominante argentina comenzó a promover desde 1970 la negociación de un tratado comercial con la Unión Soviética. Entre esos factores se encontraban los intereses de negocios vinculados a dicha superpotencia que habían venido creciendo desde el período desarrollista, y las dificultades para colocar los productos en la Europa Comunitaria. Este viraje culminó en una nueva relación triangular hacia mediados de la década de 1970, consolidado por la dictadura militar implantada en 1976, ocupando la Unión Soviética durante unos años el vértice anteriormente de Europa occidental y antaño de Inglaterra.
En particular respecto de los países del Grupo Andino, el presidente de facto realizó un importante viaje, que aumentaría el interés por la participación argentina en dicha asociación.
El primer encuentro fue con Salvador Allende, en la provincia de Salta. Allí apareció por primera vez el principio del pluralismo ideológico, en contrapartida a la doctrina de seguridad nacional, en la Declaración de Salta, firmada por los presidentes de Argentina y de Chile el 24 de julio de 1971.
En esa oportunidad, Lanusse y Allende manifestaron su voluntad de impulsar “la integración física, económica y científica”, al igual que el compromiso de fortalecer los vínculos de amistad entre ambos pueblos, basados en la histórica resolución pacífica y jurídica de las diferencias y en el respeto al “pluralismo político”. La declaración incluía también la necesidad de incrementar los intercambios comerciales entre ambos países destacando la importancia que en ellos debía alcanzar el sector industrial. En la Declaración de Salta los presidentes reiteraron "el respeto al pluralismo político en la comunidad internacional", expresaron "su firme voluntad de continuar fortaleciendo los vínculos de amistad entre sus pueblos, no interrumpidos desde que ambas naciones alcanzaron su independencia". Esta amistad
ha tenido sus bases de sustentación en el respeto a los principios de no intervención en los asuntos internos y externos de cada Estado y en la voluntad siempre sostenida de resolver sus problemas por la vía pacífica y jurídica (Declaración de Salta, 1971, 133).
Como destaca en sus trabajos Alfredo Azcoitia, la posición de Lanusse reflejaba la aspiración de algunos sectores económicos que observaban en la estrategia de vinculación con los países del Pacífico una posibilidad de impulsar determinadas industrias locales. El autor analiza en profundidad el caso de quienes se expresaban a través del Diario Río Negro, y afirma que según dicha publicación “el gobierno argentino parecía haber archivado la teoría de las fronteras ideológicas, que durante cuatro años subsumieron su política exterior a la estrategia de la diplomacia brasileña, para aproximarse a los 'regímenes nacionalistas' de la región” (Azcoitia, 2017). Celebrando este cambio, el diario señalaba las ventajas de emprender un proceso de integración con el bloque andino, conformado por países con una estructura económica diferente a la brasileña. El artículo distinguía entre el modelo industrial exportador, sostenido por este último, que requería una política exterior agresiva y, el otro, que era impulsado por los “regímenes sociales modernos” del Pacífico, tendientes a alcanzar un desarrollo basado en el mercado interno que a su vez permitiera integrar a su población. En este marco, las “estériles” disputas fronterizas con Chile debían subsumirse a imperativos de trascendencia histórica como la integración de este bloque (Azcoitia, 2017, 79). La otra cara de esa estrategia era la búsqueda de apoyos relativos en la Unión Soviética, que como ya se dijo no impedía que en el plano interno se tratara de una dictadura dispuesta a perseguir, reprimir y hasta fusilar a sus opositores.
Luego de esos primeros encuentros con Allende, y en el marco del acercamiento al Pacífico, Lanusse inició una importante gira como estrategia de acercamiento a los países del Pacífico. La fórmula del pluralismo ideológico fue aceptada también en las declaraciones bilaterales, firmada por Argentina con los gobiernos de Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela.
En la visita de Lanusse a Perú, el contenido fue un poco más allá, firmándose la Declaración de Lima de octubre de 1971. Allí no solamente se afirmaban las coincidencias en la tesis de las 200 millas sobre derecho del mar, sino también la crítica a la política proteccionista norteamericana y de los países desarrollados. Todo ello también sobre la reafirmación de los mismos principios anteriormente citados: la no intervención, la autodeterminación de los pueblos y la cooperación internacional (Declaración de Lima, 1971, 141-144).
Lanusse visitó también Colombia en febrero de 1972, y firmó otra declaración conjunta con Miguel Pastrana Borrero. Como en los otros casos, los principios comunes sostenidos por ambos mandatarios incluyeron “la obligación de no intervenir en los asuntos internos de otros Estados; el respeto por la igualdad soberana de los Estados, por la libre determinación de los pueblos y el pluralismo ideológico”, y se hacía especial referencia a la importancia de la integración para acelerar el desarrollo nacional, y la necesidad de lograr una real vinculación entre Argentina y el Grupo Andino (Declaración Conjunta argentino-colombiana, 1972, 1 y 10).
En cuanto a las razones del cambio de orientación y de la adopción de la tesis del pluralismo ideológico, el propio Lanusse afirmaría unos años después que la primera etapa de la Revolución Argentina “se había caracterizado por un anticomunismo un poco supersticioso, un poco temeroso y conservador” y que la ley anticomunista había contribuido al crecimiento de “fuertes líneas ideológicas subversivas, que no existían antes en la República”. En conclusión, consideraba que era importantes generar una nueva imagen,
... una política independiente, sin prejuicios, sin barreras ideológicas, y capaz de ser apoyada por el grueso de la población (…) era importante que el país levantara la bandera de no intervención en los asuntos internos de otro”(Lanusse, 1977, 240).
En noviembre de 1972 concluyó un programa de acción conjunta y se estableció un mecanismo institucional bajo la forma de una Comisión Mixta Andino-Argentina. Los autores que analizan el período de la autodenominada Revolución Argentina no acuerdan sobre el supuesto viraje realizado por Lanusse. El canciller Luis María de Pablo Pardo, explicaría en una entrevista realizada por Rapoport, su visión sobre el cambio de rumbo respecto del Pacto Andino, descartando la influencia de la cuestión de la rivalidad argentino-brasileña dentro de las causales de dicha decisión:
MR: ¿Cuáles fueron las causas de la inclusión al Pacto Andino y de la gira que realiza Lanusse por varias naciones del Pacífico: Ecuador, Colombia, Venezuela? ¿Cambiar el eje Atlántico?
LMDPP: Yo creo que esa es una interpretación que se ha formulado. A mí me parece una visión libresca y dominada por algunos recuerdos anteriores que no actuaron para nada en este proceso. Los viajes al exterior significaron una política de movimiento, darle a la Argentina el papel de intérprete entre Europa y América Latina. En esta formulación que me hace, en la orientación hacia el Pacto Andino hay, sin duda, una intención de buscar un equilibrio de la orientación hacia el Pacífico y hacia el Atlántico. Eso está desde la época de la Colonia. Buena parte del tráfico comercial se hacía por el Pacífico. Pero suponer que el Pacto Andino significaba algo contra Brasil, no, de ninguna manera. Si hubo un problema con ellos fue por el tema de las represas, nada más (De Pablo Pardo en Rapoport, 2016, 367).
Sin embargo, como retomaremos en el siguiente apartado, incluso en la visión de algunos sectores de Estados Unidos, la rivalidad argentino brasileña cobraría un nuevo carácter político a partir de la presidencia de Cámpora y sería un nuevo sustrato para abonar el acercamiento al Pacífico.
La vuelta de la democracia y del peronismo al poder en 1973 sucedía en un contexto particular de la Argentina. Luego de siete años de dictadura y frente a la indirecta proscripción de la candidatura de Juan Domingo Perón ideada por el militar en el poder, Alejandro Agustín Lanusse, la fórmula del frente electoral triunfante (FREJULI) liderada por Héctor Cámpora y Vicente Solano Lima se imponía en las elecciones con un 49,6 por ciento de los votos (Pucciarelli, 1999, 273).
El general Perón había utilizado a lo largo de los últimos años de su exilio, múltiples estrategias para la vuelta al poder, entre las que se destacaron sus vínculos con la Juventud Peronista, en especial, la Tendencia Revolucionaria. Por esa razón, la campaña electoral estuvo signada por un tono radicalizado, una retórica que se apoyaba en esos sectores movilizados más que en el tradicional sindicalismo peronista[3]. Ello iba de la mano no solo con un escenario internacional y regional ideológicamente progresista, sino con el aumento del peso relativo de esa organización en la estructura partidaria entre 1971 y 1972.
Carlos Moneta distingue en su clásico trabajo sobre el período cuatro sectores diferenciables: un peronismo ortodoxo representado por las viejas figuras del partido protagonistas de los primeros gobiernos; el aparato de conducción sindical; un peronismo familiar, es decir el círculo íntimo que rodeaba a Perón en el exilio, encabezado por la propia Isabel y López Rega; y finalmente grupos juveniles más radicalizado a los que se sumaban sectores obreros. Agrega además a un “sector tecnocrático e intelectuales reformistas” (Moneta, 1979: 228).
Lo cierto es que el triunfo del FREJULI representaba situaciones diversas para cada una de las fracciones del peronismo. Como afirma Tcach, para los viejos militantes peronistas era el fin de 18 años de exilio y proscripción, para los Montoneros era el resultado de una estrategia sintetizada en su lema “con los votos al gobierno, con las armas al poder”, y para los militantes de la izquierda peronista, de corazón guevarista, era un paso hacia el sueño de una Argentina cercana al socialismo (Tcach, 2007, 60).
La representación parlamentaria de los sectores de la izquierda del peronismo era relativamente menor, especialmente teniendo en cuenta el peso de otras líneas ortodoxas y sindicales del peronismo. La conformación del gabinete de Cámpora daba cuenta de la necesidad de equilibrar las fuerzas internas. Los sectores de la Tendencia tenían vínculo cercano con el canciller Juan Carlos Puig, el ministro del Interior, Esteban Righi y -en menor medida- con el ministro de Educación, Jorge Taiana. Por el contrario, el ministerio de Bienestar Social, bajo el mando de López Rega representaba una orientación de derecha que iría extendiendo su poder[4].
Cuando Cámpora asumió, Venezuela acababa de incorporarse al Pacto Andino. Sus políticas representaban una opción a la hegemonía de Estados Unidos en el continente. El acto de toma de posesión del cargo presidencial de Héctor Cámpora constituyó un símbolo del cambio del alineamiento político de la Argentina en el mundo. Prueba de la relevancia mundial del hecho fue la asistencia de 86 delegaciones internacionales a la asunción presidencial (Ochenta y seis naciones, 1973). Tres delegaciones incluían a los primeros mandatarios: la de Uruguay, con la presencia de Bordaberry, y los dos protagonistas de la jornada: el presidente chileno Allende y su par cubano, Osvaldo Dorticós. Ese protagonismo y la lectura que en la política interna se haría de estas dos últimas presencias, son elementos que ejemplifican el nuevo escenario. Quizás las ausencias, menos conocidas, también sean elocuentes respecto del panorama político interno. El dictador boliviano Banzer no asistió por la compleja situación interna de su país, enviando a su canciller, y el Secretario de Estado de Estados Unidos, William P. Rogers, quien se encontraba cerrando una amplia gira por América Latina, no pudo presenciar el acto de asunción porque una multitud que coreaba consignas antiimperialistas le impidió llegar hasta la casa de gobierno (Svampa, 2007, 395). Algo similar le sucedió al uruguayo Bordaberry, quien fue objeto de abucheadas por parte de las multitudes en la plaza, lo que llevó al propio Cámpora a disculparse luego (Destaca la prensa uruguaya, 1973).
Los días previos a la asunción, la prensa fue registrando la llegada de todas las delegaciones extranjeras. Nutridas manifestaciones de jóvenes y estudiantes se hicieron presentes en las embajadas de Perú y Chile, y se presentaron en los lugares donde estaban alojados Dorticós y los delegados de Vietnam del Norte, ofreciendo gestos de solidaridad (Muestras de apoyo, 1973).
En su discurso desde los balcones de la Casa de Gobierno, Cámpora hizo especial hincapié en la defensa del antiimperialismo y del principio de no intervención y en la crítica a la OEA, así como en la necesidad de que la Argentina tuviera relaciones con todos los países, incluida Cuba. En oportunidad del homenaje realizado por la Asamblea Legislativa a las delegaciones extranjeras del 26 de mayo, el nuevo mandatario afirmó:
Reafirmamos como valores universales los que ustedes levantan como banderas que serán invictas: paz entre los pueblos, diálogo para superar las dificultades, amistad por sobre las fronteras materiales, y derrumbar las fronteras ideológicas, justicia social y no miseria (…). Por eso yo puedo decir que en esta hora ser latinoamericano no es sólo un sentimiento ni es haber nacido en la misma tierra; es una responsabilidad para todos nosotros, porque nuestros pueblos no pueden seguir sometidos y no pueden la miseria, el dolor y el sufrimiento, marcar la angustia de millones de latinoamericanos (Homenaje de la Asamblea Legislativa, 1973).
La Argentina reinterpretaba la Tercera Posición histórica del peronismo a través de la conciencia de pertenecer al Tercer Mundo y a una Latinoamérica en camino a la Liberación. Es decir que la identificación con esos países era claramente ideológica. En consonancia, y de acuerdo a lo publicado en la Hora de los Pueblos, el proyecto de inserción internacional incluía el impulso a una reforma del sistema internacional, y muy claramente una prioridad a una América Latina integrada tanto en los aspectos económicos -crear un mercado ampliado para fomentar el desarrollo de los miembros- como políticos, en pos de una mayor autonomía internacional (Perón, 1973: s/p).
En un artículo contemporáneo, Félix Peña explicaba ese interés del siguiente modo, distanciándose de la versión que se transcribía más arriba de De Pablo Pardo:
La percepción de una situación aguda de dependencia económica, el desafío planteado por la agresividad de la política de proyección externa del Brasil, la necesidad de asegurar e intensificar corrientes de exportación de manufacturas, y en menor medida el estancamiento de la ALALC, son algunos de los factores que explican el cambio de actitud que se manifiesta en el país con respecto al Grupo Andino. Un indicador de dicho cambio lo constituye, por ejemplo, la importancia que se le asignara al tema en los programas de la casi totalidad de los partidos políticos que participaron en las elecciones del 11 de marzo. Pero es indudablemente el alto valor que el justicialismo y Perón en particular le atribuyen a una política firmemente latinoamericanista lo que ha transformado el tema de la relación de la Argentina con el Grupo Andino en gran tema nacional (Peña, 1973: s/p).
Tal como se preanunciaba, los lazos diplomáticos con Cuba se reanudaron el 28 de mayo a través de una declaración conjunta entre los cancilleres Juan Carlos Puig y Raúl Roa García, de Argentina y Cuba respectivamente. Se cerraba la etapa iniciada con la ruptura de relaciones de febrero 1962. La prensa del 29 de mayo publicaba, además, la explícita intención de gobierno de reanudar las relaciones con Alemania Oriental y Corea del Norte (Las relaciones con Cuba se reanudan, 1973).
No era un detalle menor el hecho de que los únicos otros dos países que habían restablecido relaciones con la isla caribeña eran el Chile de Allende y el Perú de Velasco Alvarado. En efecto, las características de la asunción de Cámpora fueron una señal que sería rápidamente interpretada a nivel mundial. Ello puede apreciarse en la repercusión en la prensa española, estadounidense, francesa y, por supuesto, regional, reproducida en el diario La Opinión. En especial, el periódico The Guardian, a través de la pluma de su periodista Richard Gott, publicó que “lo que da importancia a la vuelta del peronismo, es que, pese a su pasado político, el movimiento tiene ahora un neto cariz de doctrina de izquierda antiimperialista” (cit. en Comienza el desafío al colonialismo, 1973).
Más allá de la discusión sobre el contenido de la Tercera Posición -que no solamente tuvo carácter pragmático sino también contenido antiimperialista[5]- cierto era que la apelación a la integración tenía un carácter novedoso. En términos económicos, el presidente sostuvo en su mensaje la idea de una integración continental como una estrategia que debía reforzar -y no debilitar- las autonomías nacionales, y colocó como paradigma el modelo de integración del Pacto Andino. Se refirió a la necesidad de la integración como instrumento para resolver las presiones de las potencias, de sus inversiones y de la depredación de los recursos naturales que éstas realizan (Mensaje Presidencial de Héctor Cámpora, 1973, p. 19).
(...) Somos partidarios fervorosos de la integración. Pero de una integración autonomizante, que amplíe los horizontes nacionales con el objeto de aumentar el potencial y el poder de decisión y de negociación de los Estados componentes. De ninguna manera estamos por la integración satelizante, fundamentalmente comercialista, que sólo persigue el propósito de crear un mercado ampliado que aumente el poder de decisión de los oligopolios y por lo tanto acreciente la dependencia y la penetración imperialista. (Mensaje Presidencial de Hector Cámpora, 1973, 20).
Así se anunciaba la intención de un viraje respecto del modelo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. “En particular y debido a las carencias de la ALALC, los países hermanos del Pacífico se han comprometido en un programa integrativo de auténtica Liberación” (Mensaje Presidencial de Hector Cámpora, 1973: p. 20). La estrategia del peronismo en general se centraba en una inserción multipolar con eje en Europa -pretendiendo reeditar las condiciones de la tradicional relación triangular-, con América Latina como región prioritaria y sumando al Tercer Mundo, China Popular, Japón y los países socialistas del Este (Moneta, 1979) . Sin embargo, la relación con Europa era central particularmente para Perón, quien tuvo expectativas de recibir inversiones provenientes del viejo continente como modo para obtener un margen de maniobra mayor en el contexto de la disputa entre las potencias del orden bipolar.
Los pocos días del gobierno de Cámpora fueron especialmente prolíficos en el área de la política exterior, en especial gracias a la coincidencia entre la orientación del Ministerio de Economía -teniendo en cuenta que Gelbard era además el líder de la Confederación General Económica (CGE), asociación que representaba a la mediana industria nacional- y la Cancillería. El subsecretario de Relaciones Económicas de la Cancillería, Tettamanti, afirmaba que esta medida, al igual que la propuesta de integrar el Pacto Andino, constituían parte de una “estrategia multipolar que permita sustraer a la Argentina del predominio sectorial de cualquier de los sectores en pugna”, y que si bien el Mercado Común Europeo continuaría siendo prioridad por razones históricas, “el acrecentamiento del comercio con los países de economías centralizadas de Europa, Asia y África, no debe ser de ningún modo descuidado” (Argentina otorgó a Cuba, 1973).
La nueva orientación política del gobierno de Cámpora se tradujo en el restablecimiento de vinculaciones diplomáticas como las de Alemania Oriental y Corea del Norte. La apertura al mundo tuvo su efecto en los contactos rápidamente establecidos con misiones hacia la China Popular, países asiáticos, africanos, árabes, en pos de acuerdos comerciales, tecnológicos y culturales. Junto con la promoción de exportaciones, el gobierno envió al Congreso un proyecto de reforma a las normas de inversiones extranjeras que incluía directivas sobre la radicación de capital y sobre regalías, importación y exportaciones, y se elevaron proyectos sobre renacionalización de bancos que habían sido adquiridos durante el gobierno de facto precedente (Moneta, 1979).
Los gestos más contundentes en términos ideológicos y que se vinculan con los países del Pacto Andino y en particular con Perú, fueron la presentación del Embajador Jorge Vázquez -Subsecretario de Relaciones Exteriores- en el mes de junio, en la Reunión de Lima de la OEA y en el mes del septiembre, la posición del General Carcagno en la Décima Conferencia de Ejércitos Americanos realizada en Caracas, si bien esta última se produjo ya durante la presidencia de Lastiri.
En Lima, Vázquez comenzó felicitando al gobierno de la Revolución Peruana, en su camino “de la revolución hacia el no ya lejano día de la liberación latinoamericana”, y expuso que la Argentina, “está dispuesta a asumir plena y lealmente su responsabilidad histórica en la tarea común de la liberación latinoamericana”.
Afirmó que
... el objetivo primordial de la unión latinoamericana en pro de la soberanía política, la independencia económica y la justicia social, debe ser traducido en hechos concretos, a través de instituciones aptas y de mecanismos jurídicos congruentes con nuestra vocación de solidaridad, La crisis permanente del sistema interamericano que nos ha reunido aquí invita a pensar que no es posible continuar con un sistema de relaciones internacionales que sólo sirvió para proteger la penetración imperialista en nuestros pueblos (…) Argentina es actor protagónico en la ruptura de las fronteras ideológicas en Latinoamérica (…) Entendemos que por encima de las ideologías o modelos políticos diversos, América Latina, al igual que los pueblos del Tercer Mundo, debe lograr, a través de un pluralismo revolucionario, cohesión y unidad respecto a temas que específicamente afectan a nuestros países (…) para nuestro país el pluralismo revolucionario supone, en nuestro continente, la abolición definitiva de todo tipo de instrumento que excluya a Cuba de la hermandad latinoamericana.[6]
Refiriéndose a la relación histórica entre Estados Unidos y los países de América Latina, sostuvo “no puede existir una relación madura cuando existen intereses distintos y no pocas veces contrapuestos”[7]. Esa posición generó el descontento particularmente de los sectores más conservadores del peronismo, y generaría el rápido desplazamiento del equipo de Puig (Moneta, 1979, 245).
Por su parte, ya en septiembre de 1973, Carcagno reflejó la intención de alinear a la Argentina con los países del Pacto Andino, apoyando fervientemente la tesis reformista del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, apoyada por Perú, Ecuador, Venezuela, Colombia y Panamá, que se negaba a instaurar mecanismos regionales de represión controlados por Estados Unidos. Carcagno provenía del frondizismo, había sido encargado de reprimir el Cordobazo y a partir de allí, se habría volcado al peronismo. Fue nombrado por Cámpora como Jefe del Ejército y desde allí había cultivado vínculos con sectores de la izquierda del movimiento a partir de la realización del Operativo Dorrego. La posición de Carcagno fue profusamente publicitada como un ejemplo de política exterior independiente por “Las Bases” (Cisneros y Escudé, 2000: 181).
Partiendo de la negativa a considerar la agresión comunista como única agresión, algo acordado en la VII Conferencia de Inteligencia, las delegaciones de Argentina y Perú buscaron modificar en los documentos la finalidad de las Conferencias de Ejércitos Americanos, por haber “perdido vigencia”, ante la “realidad del pluralismo ideológico”, la “modificación del tradicional enfrentamiento entre los dos grandes ejes de poder mundial” y la existencia de “otro tipo de agresiones o amenazas que afectan la seguridad y el desarrollo de los países americanos”[8]. Sin embargo, la moción no prosperó, vulnerando el acuerdo previo. En consecuencia, Carcagno planteó su “derecho a pensar en la poca efectividad de estas Conferencias e inclusive como Comandante en Jefe del Ejército Argentino tengo el deber de cuestionar su futura vigencia”. Quedaba así sentada la tesis de la seguridad económica colectiva que apoyarían la Argentina, Perú, Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela, y que lograría imponerse en la letra del Protocolo de reforma al TIAR de 1975, como hemos señalado. El ejército argentino se posicionaba junto a Perú, y fuertemente en contra de la posición brasileña (Míguez, 2017).
La orientación de Puig en términos de relaciones económicas internacionales fue clara respecto del Pacto Andino, tal como él afirma en una entrevista que le realizara Mario Rapoport. Pero en el contexto político de 1973, los protagonistas de esa aspiración económica eran dos actores políticos: los gobiernos de Chile y de Perú.
MR: –¿Ese era el eje de la estrategia argentina?, ¿más que las relaciones con Brasil? ¿Orientar de alguna manera hacia la cuenca del Pacífico el eje de la política en Latinoamérica?
–Bueno, en ese momento sí, porque el Pacto Andino en el fondo contiene los países más importantes de América del Sur, excepto Brasil. Con estos existía otra situación, pero por el momento no se podía llegar a un entendimiento más profundo. Lo del Pacto Andino parecía una cosa más importante porque ofrecía inmediatamente la posibilidad de una inserción argentina en América Latina, no retórica. Lograr una inserción no retórica es lo más difícil. El Pacto Andino ofrecía esa posibilidad, habíamos hecho estudios que permitían suponer que se podía producir esa adhesión sin perjuicio para nadie […] (Puig, en Rapoport, 2016, 421)
Aquí aparece otro elemento central, que es la cuestión de la rivalidad con Brasil. La orientación hacia el Pacífico surge como una opción de contrapoder, en términos de alineamientos continentales.
Ese elemento está presente en un informe reservado de la Central de Inteligencia de los Estados Unidos (CIA), donde se plantea que el regreso al poder de Perón representaba un problema para la dictadura brasileña. El informe repasa la historia de la rivalidad entre ambos países, remarcando que Brasil estaba utilizando su poderío económico para fortalecer sus alianzas con Uruguay, Paraguay y Bolivia -recordemos que se trataba de tres países bajo regímenes dictatoriales afines a los Estados Unidos- y con cada uno de ellos utilizando distintas estrategias. En el caso de Uruguay, el documento refiere a los cercanos vínculos con las Fuerzas Armadas especialmente en la cooperación contra el terrorismo Tupamaro; en el caso de Paraguay a través de la represa hidroeléctrica de Itaipú, y en el caso de Bolivia, a un proyecto conjunto de construcción de un gasoducto desde Santa Cruz a San Pablo, y una planta de acero. Agrega que el dictador Banzer, temeroso de que la amistad con Argentina no perdure a partir de la llegada de Perón al poder, acuerda con acercarse a la diplomacia brasileña (The Intensified Rivalry between Brazil and Argentina, 1973, 5).
En contrapartida, se señala a la relación entre Argentina y Perú como un elemento histórico de peso contra el poder de Brasil. Asimismo sostiene respecto de la avanzada brasileña sobre Venezuela y Colombia:
En represalia, los peronistas están hablando de liderar el fortalecimiento de la unión de las naciones hispanoamericanas. Están tratando de incorporarse al Pacto Andino, y trabajando con dificultad para que los países levanten barreras a la expansión económica y a la influencia política brasileña. Están utilizando el argumento de que los países hispano parlantes deben actuar en forma conjunta contra las presiones de la alianza entre Estados Unidos y Brasil, y están logrando algunos éxitos, en especial en Chile y Perú (The Intensified Rivalry between Brazil and Argentina, 1973, 5).
Había elementos comunes entre el Plan Trienal y la propuesta del Pacto Andino, aunque las diferencias tampoco eran menores. En el programa de gobierno del peronismo, la cuestión de la participación del capital privado nacional era fundamental, pero no había una discusión sobre el patrón capitalista de funcionamiento. Se renacionalizaron cuatro bancos, se prohibió la adquisición de participaciones en empresas nacionales y el Estado asumió la comercialización externa de productos básicos. En lo concreto sí existieron instrumentos de restricción y control sobre la gestión del capital extranjero, pero no en su dominio sobre la propiedad. En este sentido había diferencias con los proyectos de Perú y aún más con el del Chile de Allende.
El citado informe de la CIA del 4 de septiembre, a días del golpe en Chile, también refiere que a pesar de las diferencias ideológicas entre Perón y Allende, ambos gobiernos estaban dispuestos a trabajar juntos, lo que alertaba a Brasil. Y afirma que Brasil iba a “intensificar su actividad de inteligencia en Argentina. Incluso planea mantener contactos con aquellos elementos de las Fuerzas Armadas argentinas que se oponen a Perón, especialmente en la marina” (The Intensified Rivalry between Brazil and Argentina, 1973, 6). Como lo han probado los documentos, Brasil tuvo una importante participación en ese golpe (Moniz Bandeira, 2011).
Luego de la renuncia de Cámpora, los desplazados fueron Righi, responsable del devotazo y Puig. Ambos serían reemplazados por Alberto Vignes y Benito Llambí, respectivamente. El cambio de línea era contundente en ambas áreas. De allí en más la tensión giraría fundamentalmente cada vez más intensa entre López Rega y Gelbard. El nuevo canciller Vignes estaba vinculado al primero de ellos, y respondía a un peronismo tradicional que no estaba dispuesto a sostener la línea desplegada por Puig y Gelbard.
De acuerdo con la publicación El Descamisado[9], Vignes había sido fuerte crítico de Perón durante los años del exilio y denunciado su extracción social -dueño de estancias en el sur de la provincia de Buenos Aires-, ponía énfasis en los vínculos con funcionarios antiperonistas (El Descamisado, julio de 1973).
En efecto, el nuevo canciller se oponía a la apertura hacia el Este, retiró la orden de su antecesor de hacer renunciar a los embajadores designados por los gobiernos militares de la Revolución Argentina y se rodeó de figuras poco cercanas incluso al peronismo (Cisneros y Escudé, 2000, 163). Implicaba distanciarse de la orientación sostenida por Gelbard cuyo principal apoyo era Leopoldo Tettamanti -quien ocupó los cargos de subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales de la cancillería y secretario de Relaciones Económicas Internacionales-, lo que demostraba la continuidad de una línea política ya instalada en el período de Lanusse. Cisneros y Escudé sostienen que esas disputas ideológicas -y en parte personales- se resolvieron a favor de Gelbard mientras vivió Perón, lo que se reflejó en la misión comercial de mayo de 1974 a la Unión Soviética, Polonia, Hungría y Checoslovaquia, en los citados acuerdos con Cuba e incluso en el ingreso de la Argentina al Movimiento de Países no Alineados. Sin embargo, el “ordenamiento” integral del Servicio Exterior y de su Instituto fue una estrategia de Vignes para eliminar a los funcionarios vinculados a la línea ideológica de Puig (Cisneros y Escudé, 2000, 164).
Las tensiones entre Gelbard y Vignes derivaron en un estancamiento en algunos aspectos vinculados a la política económica externa, como la promoción y el manejo de las exportaciones, y las relaciones con el Grupo Andino (Moneta, 1979, 254). El viraje producido con la llegada de Vignes a la cancillería fue percibido por los Estados Unidos en oportunidad de la reunión entre el nuevo ministro y Henry Kissinger. Allí Vignes sostuvo que “la llegada de Perón al poder abría un nuevo período para la relaciones con los Estados Unidos”, que la cuestión del crédito y el comercio con Cuba era “puramente una operación financiera, destinada únicamente a permitir que la industria de la maquinaria agrícola argentina pueda operar a una capacidad completa”, y que en lo que hace a la reforma de la OEA “sería posible llegar a un acuerdo entre ambos países”[10].
Por su parte, Paradiso sostiene que más allá de las diferencias que se irían evidenciando, fue un propósito central del gobierno peronista que asumiría como continuidad del de Cámpora disminuir las ataduras a la esfera de los Estados Unidos, diversificando el sistema de relaciones políticas y económicas externas, aumentando el peso de Europa, América Latina, el bloque socialista y los países afroasiáticos (1993). En efecto, a pesar de la reticencia de Vignes muchos elementos de los que se iniciaron con Cámpora continuaron, pero eso se debió fundamentalmente a la presencia de Gelbard y la anuencia de Perón. Entre mayo de 1973 y octubre de 1974 Argentina firmó diez convenios y diversos acuerdos con Polonia, siete con Checoslovaquia, igual número con la URSS, once con Hungría, catorce con Rumania, seis con Alemania Oriental, dos con Bulgaria y cuatro con Yugoslavia (Green, 1975, 93-95).
Lo que se modificaría era el nivel de afinidad política, tal como lo evidencian algunos documentos del Departamento de Estado de los Estados Unidos. En un informe sobre los rumores en círculos políticos y en la prensa local de un encuentro entre Perón y Nixon y del inicio de una “nueva etapa de cooperación” entre ambos países, elaborado por el embajador Lodge, éste destaca:
Lo que impulsó esa opinión no es tanto el contenido de esos eventos, sino particularmente el evidente cálido y amistoso tono. Ese tono está muy alejado de la frialdad perceptible del lado argentino durante el período que siguió a la asunción del Presidente Cámpora en el pasado mayo[11].
Perón priorizó algunas cuestiones que consideraba centrales. Es decir, el cambio respecto de los Estados Unidos no implicó el abandono de las tendencias abiertas con Cámpora, ni en lo que hace a la orientación hacia el Este, ni tampoco respecto de la relación con América Latina en temas políticos. Lo mismo sucedió con la relación con el ingreso del país al Movimiento de No Alineados, que se concretó en 1973, en la IV Cumbre realizada en Argel.
Respecto del acercamiento a los países del Pacto Andino, varias iniciativas continuaron durante 1974, enfocadas especialmente hacia los sectores empresarios argentinos, ya con menor exaltación del discurso de la liberación. En el mes de enero Leopoldo Tettamanti, en ese momento Ministro de Comercio de la Argentina, realizó una visita a la ciudad de Caracas para participar de la reunión del Consejo del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y para firmar convenios comerciales con Venezuela. En esa oportunidad se reunión también con directivos de la Corporación Andina de Fomento (CAF), acordando un crédito de diez millones de dólares a otorgar por parte de Argentina, atado a una serie de exportaciones, y se iniciaron negociaciones para la adquisición de bonos de CAF. Las reuniones entre el presidente de dicha corporación, Antonio Barberena, Tettamanti y el presidente del Banco Central de la Argentina, Juan Camilo López, abrieron la puerta así a la exportación de equipos y bienes argentinos “para ser utilizados en los planes y proyectos industriales de los países de la CAF” (Argentina se vinculó, 1974).
Perón era de algún modo el único punto de equilibrio entre las tendencias en pugna, una tensión creciente que se iba definiendo a favor de los sectores vinculados al peronismo familiar y al conservadurismo de derecha. En el plano internacional, esas líneas eran reacias a la vinculación hacia el Este, y al latinoamericanismo de la Liberación enunciado por Cámpora.
Para septiembre de 1973, Bolivia, Paraguay y Brasil tenían regímenes militares consolidados, Uruguay mantendría formalmente sus instituciones pero sometidas al control militar y Chile experimentaba la sangrienta caída del orden democrático de Salvador Allende y la imposición de otro régimen militar (Vázquez Ocampo, 1989, 27).
A partir de allí, la aparente mayor flexibilidad del período de la detente se mostraba limitada y comenzaba a ponerse en cuestión para el escenario latinoamericano. Como afirma Corigliano, en América la persistencia de la cruzada anticomunista de los funcionarios del Pentágono y la Casa Blanca, con su secuela de complicidades entre agentes militares y de seguridad de Estados Unidos y los países del resto del continente demostraba que el clima de Guerra Fría estaba totalmente vigente (Corigliano, 2007: 58). Agregaría a ello que esa cruzada incluía la persecución de todo movimiento popular con capacidades contestatarias y que esa dinámica del mundo bipolar se expresaba también en forma paralela por una puja por mercados y zonas de influencia económica.
En efecto, la decisión del gobierno de Estados Unidos de romper con el sistema de libre convertibilidad del dólar respecto del patrón oro vigente desde los acuerdos de Bretton Woods, le permitió una inmediata devaluación de su moneda y una rápida reactivación de su producción. La potencia del norte comenzaba a recuperar poder económico a nivel mundial. La suba de los precios de las materias primas pudo inicialmente aumentar las divisas y con ello las posibilidades económicas de la Argentina, pero terminó afectando el sector externo por el encarecimiento las importaciones, incluidas manufacturas, insumos y bienes de capital.
Por otra parte, la dificultad para comerciar con el Mercado Común Europeo -que lograría el autoabastecimiento de carnes en 1974- impulsaba la estrategia de acercamiento hacia el Este, que recrudecía la disputa entre las potencias en el plano interno (Perosa, 1989). Todo ello se verá agravado por la crisis del petróleo y la suba de los precios en 1974. En síntesis,
desde un punto de vista político se reestructuraron prioridades y alianzas, se acrecentaron las diferencias entre los países subdesarrollados (consumidores y productores); elementos generales que hablan de una rigidez del sistema como producto de la crisis” (Vázquez Ocampo, 1989, 27).
Misiones comerciales argentinas visitaron Ecuador, Venezuela y Perú, durante los primeros meses de 1974 con resultados que se calificaron de muy satisfactorios. El conjunto de los convenios concluidos con las dos primeras naciones ascendió a quince y se consideraban en trámite quince más, con un saldo total comprometido de cuarenta millones de dólares, y setenta millones de dólares más en tratativas, sólo considerando los negocios concertados con Ecuador y Venezuela (Greño Velazco, 1975, 216)
El canciller Vignes estuvo en Perú, en mayo de 1974, visita que coincidió con una reunión de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, órgano político del esquema integracionista. Allí tuvo palabras que destacaban la importancia de las relaciones entre la Argentina y Pacto Andino “porque en esta útil y trascendental interrelación estaríamos acercando las vertientes del Atlántico y del Pacífico” (Clarin, 31 de mayo de 1974).
Incluso con posterioridad al desplazamiento de Gelbard, se intentó persistir en la vinculación con el Pacífico, en la misma clave asociada a la inserción económica internacional. Ello se verifica en la posición de Gómez Morales, ministro de economía que reemplazaría a Gelbard a partir de la muerte de Perón. Fue en el marco de intentar sostener una estrategia de incentivo a las exportaciones, pero modificando el ritmo de las relaciones con los países socialistas y con Cuba. Un artículo del diario La Opinión del mes de noviembre afirmaba:
El punto de mira de la ofensiva argentina en los países de América Latina se encuentra en el desarrollo del proceso de integración con el Pacto Andino (…) Las conversaciones mantenidas con Perú, Venezuela, Ecuador y Costa Rica, países con ]os que se concretaron convenios económicos, giran alrededor del abastecimiento por parte de la Argentina de productos alimenticios, desarrollo de la cooperación técnica e intercambio en renglones tales como la petroquímica, siderurgia, metal mecánica, industria automotriz (…) una línea de desarrollo de empresas mixtas integradas por capital argentino y de países latinoamericanos es levantada por nuestros empresarios como una forma concreta de recorrer el camino de la integración latinoamericana (La Opinión, 17 de noviembre de 1974).
Con la crisis económica, la crisis política y las disputas en el peronismo, la presidencia de María Estela Martínez de Perón estuvo signada por las feroces presiones internas. Por otra parte, el acercamiento a los Estados Unidos fue creciendo al compás del cerco que crecía en el continente. “Los países vecinos diferían en sus políticas internas (… ) Todos esos elementos hicieron que se malograra el ingreso de la Argentina al Grupo Andino, algo que Puig y Cámpora habían anunciado desde un primer momento (Cisneros y Escudé, 2000, 194).
El impulso a la incorporación de Argentina en el Pacto Andino fue especialmente durante el tercer gobierno peronista. Sin embargo, la génesis de esa política provenía de la estrategia que el gobierno de Lanusse había iniciado, en términos de inserción económica internacional.
El gobierno de Cámpora le agregó una particular retórica liberadora, y la política económica nacionalista de Perón encontró allí un punto de apoyo para las restricciones operadas frente al capital extranjero, y el intento de impulsar las exportaciones en el espacio considerado natural para la inserción argentina, en el esquema de la Tercera Posición.
Ya para 1973, un informe de la CIA al que ya hemos hecho referencia, afirmaba que un Pacto Andino extendido, determinado a ejercer como contrapoder respecto de la influencia política y económica de Brasil y de los Estados Unidos, podría causar serios problemas para Estados Unidos (The Intensified Rivalry between Brazil and Argentina , 1973, 7).
Hay que destacar que en ese corto período, el escenario latinoamericano se fue modificando; con ello, las relaciones con Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia llevadas adelante con Perón se orientaron a cuestiones técnicas y económicas, soslayando las diferencias políticas con los regímenes que gobernaban esos países, caracterizados por el avance de la derecha y la nueva avanzada de Estados Unidos en la región.
Por lo tanto, tal como la Tercera Posición había combinado elementos de pragmatismo y otros de autonomía, en su tercera presidencia Perón, temeroso del avance no solamente de Estados Unidos en la región, sino también de la Unión Soviética, buscó vincularse particularmente con Europa y dejó para América Latina un lugar central para la construcción de autonomía relativa.
La cuestión ideológica fue matizándose al compás del cerco provocado por las dictaduras del Cono Sur. Aún así los intentos perduraron durante todo el gobierno peronista.
Esa mirada implicaba una distancia del proyecto enarbolado por Cámpora, Puig y Gelbard. Quedó atrás la vinculación con el Pacto Andino y la apelación a la Liberación revolucionaria. Sin embargo, se mantuvo la posición respecto de Cuba y en cuanto a la relevancia de los vínculos en la Cuenca del Plata.
Merecen destacarse durante las presidencias del tercer gobierno peronista las políticas orientadas a recomponer la situación en la Cuenca del Plata. Se denunció el denominado acuerdo de Nueva York que se había establecido en 1972 entre Brasil y Argentina. Se reiniciaron negociaciones con Paraguay para el aprovechamiento de Apipe y para el proyecto brasileño-paraguayo de la represa de Itaipú.
Se iniciaron gestiones para establecer industrias conjuntas con Bolivia y programas de alto grado de complementación económica con Uruguay (Moneta, 1979, 244). Los ejemplos son una planta de montaje de tractores agrícolas y una industria de pesticidas.
Con Chile se gestaron proyectos de interconexión eléctrica, explotación coordinada de yacimientos de gas y cobre y vinculación fronteriza (Moneta, 1979, 265). La cuestión de la Cuenca del Plata y los tironeos respecto del aprovechamiento hídrico del Alto Paraná fueron importantes en términos de la histórica rivalidad geopolítica entre Argentina y Brasil, un elemento que aparece reiteradas veces en los Documentos del Departamento de Estado de los Estados Unidos. La estrategia de Perón fue fortalecer los vínculos con Paraguay, Bolivia y Uruguay para balancear el poder con sus vecino y lograr finalmente el Tratado de Yaciretá-Apipé en diciembre de 1973.
Se presentó oficialmente el proyecto de Corpus, y tanto las obras de Yacyretá y Santo Grande adquirieron un impulso definitivo… Por ora parte, y con asistencia de la Unión Soviética se impulsó el proyecto de Paraná Medio” (Puig, 1988, 37).
Como afirma Moneta:
La puesta en práctica de la política exterior se vería entorpecida, al igual que la totalidad de la acción de gobierno, por la creciente pugna faccional que ya se estaba desarrollando entre los distintos actores del peronismo y que desempbocaría en el desplazamiento de Cámpora a través de su inducida renuncia (Moneta, 1979, 245).
Respecto de la incorporación de Argentina al Pacto Andino, los problemas no eran solamente internos, referidos al escenario local.
Si bien políticamente sus integrantes veían esta aproximación con simpatía, varios de los miembros del Pacto (Colombia, Venezuela) o sectores que en él participaban (ej: Fedecámaras de Venezuela) expresaron las desventajas de una asociación directa, dada la diferencia de potencialidades de estadios de desarrollo (Moneta, 1979, 264).
Las luchas intestinas dentro del peronismo condicionaron el devenir de la política internacional y viceversa. El período estudiado demuestra que existe una profunda vinculación entre ambas variables y que analizarlo requiere ir desatando para evidenciar la profunda imbricación entre la dinámica de la Guerra Fría y la política interna de la Argentina.
Por último, con la avanzada de Estados Unidos en la región, y sus intentos de destruir toda versión del estatismo latinoamericano, el objetivo fue que el Pacto Andino abandonara su carácter nacionalista expresado en la decisión No. 24 sobre capital extranjero. La dictadura chilena de Pinochet tendría un rol central en ese sentido. Chile rechazó la firma del Acuerdo de Cartagena, que propugnaba superar la limitación de los mercados nacionales de sus miembros y evitar el estrangulamiento externo de sus economías. En contrapartida, la junta militar chilena se mostraba abiertamente como “partidaria de una política de acelerada desgravación arancelaria y un trato preferencial y sin limitaciones a las inversiones extranjeras” (Videla y Pinochet afirman, 1976).
En julio de 1974 Chile incorporó a través del Decreto 600, una legislación para el ingreso de capital extranjero sentando las bases de la liberalización y la apertura comercial. Ello implicó abandonar la regulación en el marco del Pacto Andino y sentó precedente, desarrolló una campaña tendiente a imponer finalmente sus posiciones, sobre la base de la revision de los acuerdos ya en vigencia sobre el tema. Finalmente, en 1976, Chile dejaría de pertenecer al Pacto Andino.
En cuanto al gobierno argentino, que fue quien impulsaría el proceso de desindustrialización, apertura y reprimarización de la estructura económica, la diplomacia argentina descartó
“en forma taxativa su incorporación al grupo de países reunidos en el Pacto, debido a que estos países implementaban políticas antiliberales de industrialización planificada, tales como normas regulatorias respecto de la inversión y la transferencia de tecnología (Cisneros y Escudé, 2000).
En efecto eran medidas totalmente contrarias a los proyectos aperturistas y liberalizantes que aplicaría la última dictadura militar a través del ministro José Alfredo Martínez de Hoz.
Videla y Pinochet se entrevistaron en noviembre de 1976. Era la segunda visita que realizaba el dictador argentino. La primera había sido al dictador boliviano, Hugo Banzer. En oportunidad del encuentro bilateral, quedó claro el alejamiento de ambas dictaduras de la línea económica impulsada por los países del Grupo Andino, y la prioridad otorgada a la Cuenca del Plata, lo que implicaba una reorientación de las relaciones internacionales en el caso chileno (Videla y Pinochet afirman, 1976).
El tránsito a las políticas neoliberales daría por tierra con el proyecto de incorporarse al Pacto Andino, tratado que también se modificaría luego de la crisis de la década de 1980, asumiendo las formas del nuevo regionalismo abierto impulsado por la ola globalizadora de la década de 1990.
* Este trabajo es parte de una investigación más amplia enmarcada en el proyecto PIP Conicet (2015-2017) dirigido por la autora: Los condicionantes internos de la inserción internacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la actualidad, y del Proyecto UBACyT (2018-2020), Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular (1966-2016).
[1] Para un análisis de las estrategias en debate en oportunidad de la conformación de la ALALC ver Mussachio, 2006.
[2] En 1973 ambos países apresaron pesqueros de los Estados Unidos en su mar territorial, como ejemplo de autonomía (Moneta, 1979, 229).
[3] Ello probablemente se debiera a la desconfianza que tenía Perón respecto de algunos líderes de la burocracia sindical respecto de la posibilidad de responder a los intentos de la dictadura de hacer una apertura condicionada (Vazquez Ocampo, 1989, 17).
[4] Page afirma que no se sabe cómo logró ser incluido en el gabinete, que probablemente ello se haya debido a la cercanía con Perón y con Isabel, pero que controlaría desde allí los nombramientos de su ministerio y los enormes fondos de los que disponía. El nombramiento de Lastiri, su hijo político, extendería su influencia (Page, 1984, 242).
[5] Para un análisis exhaustivo de la Tercera Posición ver Rapoport y Spiguel, 2009.
[6] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: TIAR EXP CUBA II, DOCUMENTO: Exposición del presidente de la Delegación de la Argentina, Jorge Vázquez. OEA Sesión Plenaria. Comisión especial para analizar el Sistema Interamericano y proponer medidas para su reestructuración (CEESI) 21/6/1973, p. 79
[7] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: TIAR EXP CUBA II, DOCUMENTO: Exposición del presidente de la Delegación de la Argentina, Jorge Vázquez. OEA Sesión Plenaria. Comisión especial para analizar el Sistema Interamericano y proponer medidas para su reestructuración (CEESI) 21/6/1973, p. 80
[8] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: Cuestiones Militares Interamericanas, DOCUMENTO: Comando en Jefe del Ejercito. Jefatura V. Pol y Est. Informe Final sobre la Xma Conferencia de Ejércitos Americanos. Secreto. Setiembre de 1973. “Palabras pronunciadas por el Comandante en Jefe del Ejército Nacional Argentino, Teniente General Jorge Raúl Carcagno en la X Conferencia de Ejércitos Americanos”.
[9] Se trataba de un revista peronista de izquierda, de edición semanal, dirigida en sus inicios por Dardo Cabo y Ricardo Grassi, publicada entre 1973 y 1974 como órgano de difusión de Montoneros y la Juventud Peronista.
[10] Memorandum of Conversation. Foreing Minister Alberto Vignes, Secretary Kissinger, Neil Seidenman, Interpreter, New York, October 5, 1973., Foreign Relations of the Unites States (1969-1976) Volume E-11, Part 2, Documents of South America 1973-1976. p. 19-22, traducción propia.
[11] Telegram 7789 From the Embassy in Argentina to the Department of State. US-Argentine Relations: A New Era? Buenos Aires, October 25, 1973 Foreign Relations of the Unites States (1969-1976) Volume E-11, Part 2, Documents of South America 1973-1976., p. 23, traducción propia.