Julieta Zelicovich |

1. Universidad Nacional de Rosario, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
   Santa Fe , Argentina
2. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
   Buenos Aires , Argentina

Recibido: 11 -09 -2018 | Aceptado: 09 -12 -2018

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RESUMEN

El trabajo analiza el sistema de creencias como condicionante interno de la política exterior. Se propone estudiar de qué manera los cambios en los sistemas de creencias que se producen en los contextos de transiciones políticas en el gobierno nacional, inciden en la política exterior de Argentina. Se trata de un estudio de caso longitudinal en el que se consideran las administraciones de Fernández de Kirchner y de Macri. El análisis se delimita a un área particular de la política exterior, la de las negociaciones comerciales internacionales, en la que se identifican una serie de cambios en la posición y en las estrategias de Argentina. Las observaciones del estudio de caso abren el debate respecto de si se trata de una política de estado o una política de gobierno.

Palabras clave: política exterior, condicionantes internos, reacciones populares, Argentina-Estados Unidos, visitas presidenciales

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ABSTRACT

The paper analyzes the belief system as a foreign policy’s domestic constraint. It proposes to study how changes in the belief systems that occur in the contexts of political transitions in the national government, affect the foreign policy of Argentina. It is a longitudinal case study, where the administrations of Fernández de Kirchner and Macri are considered. The analysis is delimited to a particular area of the foreign policy, such as the international trade negotiations, in which a series of changes were identified in both the position and strategies carried out by Argentina. The observations of the case study open the debate on whether it is a state policy or a government policy.

Keywords: Foreign policy, internal conditions, popular reactions, United States-Argentine relations, presidential visits.

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I. INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es analizar algunos efectos del cambio en los sistemas de creencias del poder ejecutivo sobre la política económica exterior, en particular en el área de las negociaciones comerciales internacionales, cuando acontece una transición de gobiernos. Para ello se considera el caso de Argentina en el período 2008-2018, comparando las dos administraciones de Cristina Fernández de Kirchner con la de Mauricio Macri.

Como sostienen Merke y Tokatlian (2014), en materia de política exterior:

Las decisiones las toman los líderes del gobierno en el contexto de restricciones y ventajas del ambiente internacional, pero también en un contexto doméstico poblado por instituciones, actores e ideas que dan forma a las decisiones de política exterior (p. 249).

El foco de este artículo se concentra sobre este último punto. El sistema de creencias se presenta como uno de los condicionantes internos de la política exterior que tiene capacidad para explicar -al menos parcialmente- los cambios observados en las negociaciones comerciales internacionales.

Las hipótesis de trabajo son dos. En primer lugar, que el cambio en la administración de gobierno supuso un cambio en el sistema de creencias respecto de cuestiones como la globalización, la gobernanza global y el lugar de Argentina en el mundo, y que ello dio lugar -entre otros factores explicativos- a una serie de reformas en la política exterior hacia las negociaciones comerciales internacionales. En consecuencia, la segunda hipótesis sostiene que la política hacia las negociaciones comerciales internacionales no se ha consolidado como una política de estado, sino como política de gobierno.

El diseño metodológico de la investigación toma la forma de un estudio de caso de tipo longitudinal (Yin, 2009), donde se comparan dos períodos de gobierno en un mismo país. Este diseño permite centrarse en los sistemas de creencias, como variable independiente, en un período en el que se produjo un cambio en la administración de gobierno tras un proceso electoral. La variable dependiente, por su parte, remite a la política hacia las negociaciones comerciales internacionales, conforme se detalla en el apartado siguiente. Para la recolección de fuentes y análisis de datos, se utilizó en primer término el análisis de contenido de discursos del presidente y ministros involucrados en las relaciones comerciales internacionales, completado con fuentes documentales y bibliográficas.

Estas decisiones se fundamentan en consideraciones metodológicas y teórico-ontológicas. Por un lado, de acuerdo a los postulados de Waever (2002), entendemos que a través de los discursos es posible dar cuenta del basamento ideológico de determinadas relaciones dentro de la política exterior; y por otro lado, porque conforme a investigaciones anteriores  sostenemos que en la política exterior argentina destinada a las negociaciones comerciales internacionales, el presidente y los ministros de relaciones exteriores, producción y hacienda -con algunas secretarías específicas- son los que conforman la última unidad decisoria, es decir, “la autoridad con la habilidad para comprometer los recursos de una sociedad, y para tomar, ante un problema, una decisión que no pueda revertirse” (Hermann, 2003; Breuning, 2007).

En el próximo apartado se presentan las consideraciones teóricas de la investigación. El tercer apartado desarrolla las características históricas más salientes de la política exterior argentina en las negociaciones comerciales internacionales, y contiene dos acápites específicos: uno destinado a analizar en profundidad el sistema de creencias y políticas particulares del período de las administraciones de Fernández de Kirchner, y otro, las de la administración Macri. Finalmente se exponen las conclusiones.

II. LOS CONDICIONANTES INTERNOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES

Existe un consenso en los estudios sobre política exterior argentina respecto de la primacía de los condicionantes domésticos por sobre los sistémicos a la hora de explicar sus cambios, continuidades, consistencias e inconsistencias (Busso et al., 2016).  La política exterior, en tanto política pública[1], es concebida como como "el producto de una sociedad, una organización política, interpretando su situación y eligiendo los modos de acción y reacción en una manera particular no predeterminada" (Hill, 2002,  254); y "como el resultado de negociaciones entre los actores colocados jerárquicamente dentro del Estado" (Allison y Halperín, 1994, 230).  Es decir que se trata de un accionar que es fundamentalmente estatal, y que involucra las decisiones y acciones oficiales de cara a las relaciones comerciales internacionales. En el plano doméstico tiene lugar el proceso de decisión en el que se ponen en juego distintos intereses y creencias de los actores nacionales; y en el internacional  es donde se producen las relaciones comerciales afectadas por esta política.

En particular, en el ámbito del comercio internacional y de la política comercial externa debe resaltarse que existe

... una fuerte puja distributiva, comparable tan solo a la de las políticas fiscales. En este sentido, al abrirse la economía y eliminarse las protecciones, bajo el compromiso de llegar a un arancel cero y desregular la normativa, la tensión entre el interés general y los intereses particulares reaparecería y volvería a exigir definiciones más profundas por parte del Estado: ya no se trataría solo de abrir nuevos mercados sino de definir el modelo de integración. (Botto, 2009, 34)

La política exterior en el ámbito de las negociaciones comerciales internacionales comprende aquellas cuestiones (políticas públicas) que inciden en el intercambio de bienes y servicios entre residentes de distintos Estados, y conforman las relaciones comerciales internacionales. En la política exterior hacia las negociaciones comerciales internacionales pueden reconocerse algunos clivajes: el primero remite a si el país asume que las negociaciones comerciales internacionales son un instrumento adecuado para resolver las tensiones que surgen de las relaciones comerciales externas. En el caso de que lo sean, la segunda a cuestión a considerar es si se priorizan enfoques multilaterales -donde las negociaciones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) ganan centralidad- o se prefieren negociaciones preferenciales, o bien una combinación de ambas[2]. Asimismo si se negocia con países similares en términos de dotación de poder, o con países con los que existen relacione asimétricas. Por último, deben definirse los contenidos -áreas prioritarias, áreas sensibles y profundidad de compromisos- a ser negociados, pudiendo esbozar un continuo entre acuerdos mínimos de regulaciones en frontera exclusivamente vinculadas a competencias aduaneras a acuerdos profundos del tipo del regionalismo del siglo XXI, con normas OMCx y OMC+3[3], como puede ser la regulación de las inversiones, de la propiedad intelectual, o los requisitos fitosanitarios de un bien.

Desde una lectura constructivista de las relaciones internacionales, las ideas constituyen un determinante importante de la política externa, por ello es posible sostener que en todas las decisiones enumeradas en el párrafo anterior hay un elemento en común, y es el sistema de creencias[4]. Este se define a partir de las imágenes del pasado, presente y futuro, y del conocimiento que el actor tiene de sí mismo y el mundo (Holsti, 1962, 245). Se trata de una suerte de lentes a través de las cuales se recibe la información relativa al entorno físico y social, con tres tipos de funciones: organizar las percepciones dotándolas de sentido, establecer objetivos y guiar la acción (Holsti, 1962).  Como sostiene Corigliano (2018):

Las opciones que los tomadores de decisiones de política (interna y/o exterior) adoptan para responder a las presiones y oportunidades ofrecidas por los frentes interno e internacional no se formulan y ejecutan en el vacío: responden a un sistema de creencias, ligado a una visión teórica explícita o implícita. (p. 67)

Conforme Lasagna (1995) la política exterior refleja este sistema de creencias, que está influido por la sociedad política, los partidos políticos, grupos de interés y grupos de presión. Si bien la política exterior tiende a prevalecer, también señala este autor que "los cambios en la sociedad tienden a incidir en las políticas gubernamentales". De allí que la variable cambio en la administración de gobierno tenga una estrecha relación con cambio en el sistema de creencias.

En esta línea de interpretación, Tokatlian (2015) afirma que

... la ideología es usual en política exterior, pues toda política pública, incluida la internacional, se sustenta en un determinado sistema de creencias o cosmovisiones respecto del orden interno deseable y del orden mundial preferible. De allí surgen dos cuestiones. Primero, qué tipo de ordenamiento interno y externo se pretende impulsar y lograr. (…). La segunda cuestión a atender es qué tipo de consecuencias genera el predominio de una determinada mirada ideológica.

Dentro de los estudios de la política comercial externa y de las negociaciones comerciales internacionales se ha desarrollado una amplia literatura que ha buscado explicar desde el plano cognitivo e ideacional los giros de la política exterior en tales áreas. Se destacan los trabajos de Goldstein (1989) y Krueger (1997) como dos de los más influyentes en el mainstream estadounidense. En el caso de las negociaciones comerciales internacionales ese sistema de creencias comprende definiciones vinculadas al modelo de desarrollo de cada país y su estrategia de inserción internacional: guarda relación con cómo se perciben las negociaciones y, en términos más amplios, la globalización y gobernanza global; la definición de la especialización productiva que el país busque alcanzar en razón de su modelo de desarrollo, así como la preferencia por el lugar que ha de ocupar el país en el mundo y la elección de las alianzas principales (Zelicovich, 2017a).

La vinculación entre cambios en el sistema de creencias y cambios en la política hacia las negociaciones comerciales internacionales es compleja.  Como plantean Tussie et al. (2009), la existencia de ideas diferentes no siempre implica un cambio de políticas; no obstante, advierte Goldstein (1989), para que se produzca un cambio es preciso que haya propuestas cognitivas e ideológicas alternativas, que estas ideas lleguen al poder -principalmente, mediante las elecciones- y que las estructuras institucionales tengan una relativa permeabilidad al cambio.

Para ser influyentes, las ideas en cuestión tienen que proveer a los políticos de mapas cognitivos que aumentan la claridad respecto de los objetivos de las políticas y de las relaciones entre fines y medios, tienen que  afectar los resultados de situaciones estratégicas en las que no existe un equilibrio único, y han de incorporarse a las instituciones (Goldstein y Keohane, 1993, 3).

Por último, un punto a discernir es si el sistema de creencias que soporta la política hacia las negociaciones comerciales internacionales presenta continuidades, que contribuyen a una política de Estado; o corresponden, más bien, a una coalición específica de poder en ejercicio de gobierno. Conforme establece Mazzuca, las políticas de estado

... en contraposición con las simples políticas de gobierno [...] emanan de, y son respaldadas por, una constelación de intereses y capacidades que es más profunda, más estructural y más duradera que la asociada a un gobierno temporario en particular. (Mazzuca, 2012, 549)

En otras palabras,

... el Estado, a través de sus políticas, encarna valores compartidos por la sociedad, algunos de los cuales son vertebrales para su desarrollo, como la educación, la salud, la seguridad, en torno a los cuales se formulan políticas, que más allá del componente ideológico de cada gobierno, perduran en el tiempo convirtiéndose en verdaderas políticas de Estado. (Cueto y Guardamagna, 2012, 19)

III. SISTEMA DE CREENCIAS, POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA Y NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES

En la Argentina reciente, mientras que la política comercial externa exhibió un movimiento pendular en función de los cambios de modelo de desarrollo entre distintas administraciones -o al interior de estas, inclusive-, la política hacia las negociaciones comerciales internacionales no mostró tanta variación. Como se verá a continuación, se trata de reformas y ajustes antes que de una reestructuración[5]. Existió una continuidad en torno a nociones como el reclamo por la liberalización del comercio agrícola -a veces único y otras acompañado por posiciones en materia de industrialización y trato especial y diferenciado para países en desarrollo-, y un apoyo al multilateralismo como mecanismo para las negociaciones comerciales internacionales, a veces como foro prioritario y exclusivo y otras complementado por las instancias preferenciales.

Entre 1945 y 1989, la participación más activa en las negociaciones multilaterales por parte de la Argentina fue más cercana al modelo de desarrollo -cosmovisión y lobbies- liberal, mientras que durante los gobiernos de carácter desarrollista o nacionalista se optó por la no-participación, o bien la conformación de regímenes alternativos. Históricamente el multilateralismo ha sido más proclive al reclamo agrícola en la política argentina y a la inserción internacional de alineamiento con la potencia hegemónica, mientras que la vía preferencial ha tenido contemplación sobre el acceso a mercados para productos no agrícolas y el tratamiento de sectores particulares, como el automotriz, y las opciones autonomistas de la política exterior (Zelicovich, 2017a).

En la década de 1990 y comienzos de los 2000 ocurrieron dos puntos fundamentales en el escenario de negociaciones comerciales internacionales: en el plano regional, la constitución del Mercosur; y en el plano multilateral, la conclusión de la Ronda Uruguay y la creación de la OMC. A partir de entonces, la estrategia argentina pasó a ser de tipo mixta, articulando en simultáneo negociaciones preferenciales con las del foro multilateral. Los matices pasaban por la composición de la agenda a negociar, la elección de los socios y la vinculación con la principal potencia, sobre la base de una lectura optimista de la globalización.

Posteriormente, en el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), la adopción de un modelo neodesarrollista implicó una nueva definición de la relación Estado-mercado, que supuso una reestructuración de la política hacia las negociaciones comerciales internacionales. Se articularon tanto el foro multilateral como las negociaciones preferenciales, coordinadas mediante el Mercosur. La posición negociadora argentina pasó de eminentemente agrícola a pluritemática (MECON, 2004), y Argentina se distinguió por ser un negociador activo con gran solvencia técnica, fundamentada en la presentación de documentos técnicos y propuestas. Los socios preferidos eran otros países en desarrollo, promoviendo las coaliciones como las del G-20 agrícola, o el NAMA-11, por sobre las del Grupo CAIRNS, y acuerdos preferenciales poco profundos sobre el eje sur-sur.

IV. LAS ADMINISTRACIONES DE FERNÁNDEZ DE KIRCHNER

      En materia de la política hacia las negociaciones comerciales internacionales el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner mostró inicialmente bastante continuidad con la administración anterior. De hecho, mantuvo al mismo canciller –Taiana- y gran parte del equipo responsable de las negociaciones comerciales internacionales permaneció en el cargo durante los primeros meses de gobierno. Sin embargo, dos hechos -uno de carácter internacional y otro doméstico- impactaron en la gestión de Fernández de Kirchner en su primer año: por un lado la crisis financiera internacional con epicentro en Estados Unidos, y por otro, el enfrentamiento con los sectores rurales en el marco de las revisiones de las retenciones agrícolas. Ambos acontecimientos incidieron en el fortalecimiento de una serie de nociones centrales en el sistema de creencias: las que aluden al modelo de desarrollo y las que remiten a cómo se percibe la gobernanza global.

Como señala buena parte de la literatura, tras la crisis, la administración Fernández de Kirchner pasó de una estrategia neodesarrollista a otra más próxima al desarrollismo con sustitución de importaciones. Así un punto clave para comprender la política en las negociaciones comerciales internacionales fueron las ideas y creencias referidas a la intervención del Estado por sobre el mercado, como condición del desarrollo; y la de la equiparación de desarrollo con industrialización. En los discursos de Cristina Fernández de Kirchner puede apreciarse que se asigna una causalidad entre los buenos resultados del sector externo en período post-crisis (y hasta 2014) con las políticas activas desarrolladas[6].

Estas ideas, en términos instrumentales, llevaron a concebir al proteccionismo comercial como una medida subóptima pero necesaria para las metas establecidas, existiendo una idea de que para ser exitosos en su desempeño económico los países acuden al proteccionismo. Este tipo de políticas era condenable en los países desarrollados, pero necesaria en los países en desarrollo. Se creía que un sistema de normas que actuara en sentido contrario, permitiendo las protecciones en los países más ricos -fundamentalmente en el sector agrícola- y condenando las políticas industrialistas de los emergentes, era un régimen injusto.

En la presentación ante el Mecanismo de Examen de Política Comercial de la OMC, en 2013, Costa, Secretario de Comercio de la Argentina, sostuvo que "la evidencia histórica pone de manifiesto que el desarrollo del país y las condiciones de vida de nuestra población están directamente relacionadas con el avance en el proceso de industrialización"; que "La sustitución de importaciones es pensada como un proceso que propicia la competitividad" (Costa, 22 de marzo de 2013); y que a raíz de estas medidas "Argentina pudo conservar autonomía y margen de maniobra para implementar exitosamente políticas de desarrollo inclusivo, preservando los equilibrios de la balanza de pagos con más y mejor comercio, y un mayor nivel de integración productiva con la región y el mundo" (Costa, 20 de marzo de 2013).

La globalización era entendida como un orden cargado de asimetrías, donde los países desarrollados gozaban de privilegios. Este orden debía modificarse, y países como Argentina podrían contribuir a ello. Se sostenía, por ejemplo:

Sinceramente estamos convencidos que es necesario construir una nueva multilateralidad en la que realmente todos estemos en igualdad de condiciones, donde el manual del curso a seguir y de las obligaciones y de los derechos, sea igual para los países ricos que para los países pobres, que también sean iguales los derechos y responsabilidades que tienen las naciones en desarrollo y los que también tienen las que están en vías de desarrollo. (Fernández de Kirchner 2009).

El multilateralismo era considerado como la mejor manera -teórica- de resolver los conflictos en las relaciones internacionales. No obstante, el multilateralismo realmente existente era deficiente. Había una "ausencia de una multilateralidad efectiva, concreta y democrática" (Fernández de Kirchner, 2014b). Argentina proponía ante ello "una política exterior activa y constructiva a favor de un nuevo orden mundial que sea capaz de garantizar una estrategia de desarrollo sustentable con inclusión y justicia social" (Timerman, 2015).

Estas creencias llevaron en el ámbito de la práctica de la política comercial externa a un uso intensivo de las herramientas de administración del comercio; y en el escenario de las negociaciones comerciales internacionales a acotar el enfoque de las mismas, reducir su intensidad, y redirigir su eje. Las negociaciones comerciales internacionales eran entendidas como un instrumento para dirimir tensiones en las relaciones comerciales internacionales y volver a la globalización más justa, atendiendo las inequidades existentes en el sistema. No debían ser, en cambio, un mecanismo para la mera liberalización del comercio. El activismo diplomático de períodos anteriores se vio reducido en estos años, con una menor presentación de documentos en el plano de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y con menos negociaciones en curso en el foro preferencial. El eje de las negociaciones, por su parte pasó al área industrial y la defensa de las políticas públicas.

En la OMC, Argentina durante las administraciones de Fernández de Kirchner tuvo una posición más defensiva que, a la vez que mantenía activo el tradicional reclamo por el acceso a los mercados agrícolas y un comercio agrícola más equitativo -eliminación de subvenciones a las exportaciones y reducción de la ayuda interna[7]-, incorporaba un discurso tendiente a "defender los derechos de los países emergentes a cuidar sus procesos de industrialización y a tener una negociación equitativa entre países en desarrollo y países desarrollados" (Fernández de Kirchner, 2010). La OMC, si bien era criticada, era considerada el espacio más legítimo de discusión  de la gobernanza global del comercio, y en más de una oportunidad Argentina ratificó su compromiso con el multilateralismo comercial, aunque siempre marcando una distancia entre el deber ser ideal y el real existente. La administración de Fernández de Kirchner sostenía así que

"además de un sistema de reglas que faciliten el comercio, se requiere de políticas activas para impulsar el crecimiento, reducir la brecha de desarrollo entre los miembros de la comunidad internacional y de un esfuerzo conjunto para impulsar la demanda agregada global, tal como lo viene haciendo firme y consistentemente la Argentina" (Costa, 2013b)

La combinación de las tres creencias anteriores respecto de que la OMC era legítima pero deficiente, que el comercio agrícola era injusto y que los países en desarrollo tenían derecho a preservar sus márgenes de maniobra para políticas de tipo industrialista llevó a que Argentina fuera un negociador activo de la Ronda Doha y que rechazase de plano cualquier propuesta de negociación por fuera de la del paquete de temas lanzado en 2001. Una creencia nodal era que "no beneficia al sistema pretender avanzar hacia una supuesta 'agenda del siglo XXI', cuando todavía subsisten sin resolverse serios problemas de larga data en la agenda del siglo XX". Esta frase se reproduce en el discurso de Chiaradia en 2011[8] y en el de Timerman en 2013[9].

Deben destacarse en esta línea acciones como las amenazas de veto en torno a una nueva agenda en el contexto de la Conferencia Ministerial de la OMC del año 2011 y en la previa a la aprobación del acuerdo de facilitación del comercio en 2013[10] y del acuerdo por subvenciones a las exportaciones agrícolas en 2015[11]; la presentación de un documento de propuesta para dotar a la OMC de una base institucional más sólida para la supervisión y vigilancia del comercio internacional en 2011[12]; la creación del grupo Friends of Industrialization en el año 2015[13]. En total en el período 2008-2015 se presentaron 60 documentos[14]. De estos, los documentos indicados como JOBS[15] y vinculados al proceso de negociaciones  fueron en total 18 para el período de enero de 2008 a diciembre 2015, sin contar versiones revisadas ni addendum, de los cuales el 44% se concentraron en las negociaciones de agricultura (acceso a mercados, subvenciones a las exportaciones y ayuda interna), 22% a las negociaciones de acceso a mercados para el sector no agrícola (NAMA), incluyendo una propuesta transversal para la negociación de acceso a mercados para NAMA y agricultura y servicios. Las otras áreas abarcadas fueron facilitación del comercio, barreras técnicas y servicios.

Los socios claves fueron tanto en OMC como en las preferenciales, países en desarrollo. Tal era el espacio de pertenencia al que se creía debía pertenecer la Argentina. Ello se refleja en las coaliciones a las que pertenecía el país (G-20 agrícola, NAMA-11, etc) como en los acuerdos preferenciales en curso, que fueron pocos.

En efecto, como sostienen Da Motta Veiga y Polonia Ríos (2017), la fase de regionalismo post-liberal, dio prioridad a las conversaciones Sur-Sur y evitó las negociaciones con los países desarrollados que pudieran poner en peligro la preservación del espacio regulatorio de las políticas de desarrollo. Fernández de Kirchner sostuvo en el marco de estas políticas la creencia en que el Mercosur era un componente necesario para la inserción (económica) internacional. El énfasis estaba en el plano interno del bloque. El Mercosur era visto como mercado ampliado para sectores claves de la economía. En el período el gobierno estableció negociaciones con la Southern African Custom Union (SACU) para la ampliación del acuerdo preexistente, mantuvo contactos iniciado en 2007 con Jordania y Turquía, en tanto que en 2010 comenzó a negociar un acuerdo con Palestina, firmado en2 011. En 2010 firmó también el Acuerdo Final de la Ronda de San Pablo, como parte de las negociaciones del Sistema General de Preferencias Comerciales (SPGC). Las negociaciones Mercosur-Unión Europea se mantuvieron en baja intensidad en 2008 y 2009, y en 2010 volvieron a relanzarse, esto llevó a pautar un nuevo intercambio de ofertas para 2015.

V. LA ADMINISTRACIÓN DE MAURICIO MACRI

Tras doce años de las administraciones kirchneristas, en diciembre de 2015 asumió el gobierno la coalición Cambiemos, liderada por Mauricio Macri. La disputa por la orientación de la política exterior y las relaciones comerciales internacionales tuvo presencia durante la campaña electoral, dejando traslucir las diferencias en los sistemas de creencias entre los actores en el poder y sus contrincantes. En consecuencia, al asumir la nueva administración buscó diferenciar su gestión de las anteriores y pasó de un modelo desarrollista a otro aperturista, de corte neoliberal; y de  una estrategia internacional de perspectiva autonomista, a una estrategia liberal caracterizada por la aquiescencia a la globalización. Estos cambios se reflejaron ineludiblemente en la política hacia las negociaciones comerciales internacionales.

Uno de los núcleos de diferencia residió en las creencias relativas al modelo de desarrollo y especialización productiva. A diferencia de Fernández de Kirchner, la administración Macri sostuvo que para lograr un modelo económico exitoso era necesario una menor intervención del Estado por sobre el mercado. El gobierno creía que la inserción internacional de la Argentina debía basarse en ventajas comparativas: dotación de recursos naturales y de recursos humanos. Tal era la forma en la que se definía en los discursos el potencial de la Argentina (Macri, 21/12/2017). Esta creencia derivaba en un apoyo al liberalismo, por oposición al proteccionismo. Se planteaba, por ejemplo, la creación de "un círculo virtuoso, que se pone en funcionamiento cuando eliminamos los obstáculos al comercio y ampliamos las frontera" (Macri, 12 de diciembre de 2017).

La globalización era entendida como un espacio de oportunidades, y esta noción era compartida por el presidente y los ministros (Macri, 11/12/2017; 26/9/2018; Malcorra 2016), aún si los hechos mostrasen realidades más adversas (guerra comercial, crisis de globalización). Muchos autores señalaron una mala percepción y/o un desacople del contexto internacional en la política exterior de la administración Macri y sus creencias respecto de la globalización (Miguez, 2017; Corigliano, 2018; Frenkel y Azzi, 2018).

Argentina era percibida como un actor destinado a tener protagonismo en esta globalización, a partir del desarrollo de una conducta de aquiescencia con el orden existente. "Argentina como socio confiable de la comunidad internacional y mediador de buena fe de la política regional e internacional" (Macri, 26/9/2018[16]) era el marco de creencias normativas respecto de cómo debía ser la política exterior.

La cooperación fue entendida como un proceso que genera externalidades positivas, en función de "intereses compartidos" y de "equilibrios" entre las responsabilidades nacionales e internacionales de los países (Macri, 11/12/2017). Por su parte, la integración regional emergía como un mecanismo que permitiría insertar a las empresas en las cadenas globales de valor y atraer inversiones (Macri, 1/3/2017). El multilateralismo era la opción predilecta en la gobernanza global, aunque no exclusiva. 

Conforme analiza Corigliano (2018) hay una

... creencia instrumental macrista de la necesidad de promover el multilateralismo económico y político y las reglas de gobernabilidad económica y política global en los distintos foros internacionales (G-20, Organización Mundial de Comercio, Organización de las Naciones Unidas), como escudos protectores contra las fuerzas del proteccionismo económico y el unilateralismo político y como garantías de la persistencia de las reglas de juego internacionales que permitan a la Argentina la colocación de sus exportaciones en mercados externos tradicionales y nuevos, la atracción de las inversiones externas orientadas al desarrollo de obras de infraestructura, el logro de la autosuficiencia energética, la captación de inversiones y de empresas extranjeras como fuentes de empleo y de desarrollo económico interno. (Corigliano, 2018, 64)

El apoyo al multilateralismo como creencia central se reflejó en las negociaciones comerciales internacionales. Hechos destacados fueron la postulación de Argentina como sede de la XI Conferencia Ministerial de la OMC; y la promulgación, en el seno de dicho evento, de una Declaración multilateral de apoyo al multilateralismo, firmada por países latinoamericanos[17]. Ella "reafirma que el multilateralismo es la mejor respuesta para aprovechar las oportunidades y afrontar los desafíos del comercio internacional".

En términos de propuestas, la diplomacia argentina fue mucho más activa en el período diciembre 2015-diciembre 2018, que en el período anterior, con 23 documentos ingresados bajo la modalidad de JOB. Este incremento de activismo fue acompañado con un viraje en la posición negociadora, que se explica con el sistema de creencias de la administración. Ella mantuvo la prioridad en los temas agrícolas, pero aceptó avanzar en una nueva agenda de temas post-Doha, algo que era una línea roja para los negociadores de años anteriores. En efecto, el 38% de las presentaciones se centraron en la negociación agrícola; no hubo documentos JOB sobre cuestiones de NAMA; en tanto que el 46% de los documentos y comunicaciones fueron sobre la nueva agenda. El foco en las ventajas comparativas, la creencia en una menor intervención del Estado por sobre el mercado, y la creencia en los efectos positivos de la globalización se encuentran detrás de este viraje.

Así, por ejemplo, Malcorra, ante la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, explicó que la prioridad eran los temas agrícolas, pero que

... como grupo de países interesados en el tema agrícola tenemos que tratar de ampliar la agenda un poco más para captar la imaginación de alguna de nuestras contrapartidas en cosas que le son de interés a ellos. Me parece que nos estamos quedando sin fichas para cambiar en algunas cosas. Entonces, proponemos sin ceder un tranco de pulga en lo que creemos en estas cuestiones del sector agrícola, ver si podemos tener una agenda un poco más amplia que nos de capacidad de negociación. (Malcorra, 2016).

Posteriormente Argentina se convirtió en un negociador activo en temas como comercio electrónico[18] y facilitación de inversiones[19].

En el plano de las negociaciones preferenciales, la administración Macri dinamizó los vínculos, especialmente con los países desarrollados y profundizó la agenda de negociaciones, en razón de las creencias mencionadas anteriormente -adhesión a la globalización y al liberalismo económico, creencia en los mecanismos de negociaciones comerciales como vehículo para la atracción de IED-. El Mercosur tuvo un papel relevante como núcleo de esta agenda externa, aunque el modelo a seguir era el de la Alianza del Pacífico.

En un discurso del año 2016 Macri definió cual era la imagen de Mercosur que sostenía:
Nuestra visión del Mercosur es la de un espacio económico integrado al mundo; un ámbito para que los emprendedores inviertan y desarrollen todo el potencial de nuestra región; una zona donde la creatividad y el talento sean motor de crecimiento inclusivo y desarrollo; una región focalizada en la atracción de inversiones y la participación de las pymes en las cadenas globales de valor, ya que estas cumplen -y lo sabemos- un rol central para generar más y mejores empleos, el único camino genuino para reducir la pobreza. (Macri, 21/12/2017)

Ello se acompañó de creencias en torno a la necesidad de adecuar al Mercosur al siglo XXI, esto significa flexibilizar la dimensión externa y profundizar el tipo de compromisos para dinamizar el funcionamiento en cadenas globales de valor en razón de la teoría del "regionalismo del siglo XXI" (Baldwin 2011). A diferencia de las administraciones de Fernández de Kirchner, el énfasis estuvo en las relaciones externas del Mercosur. El presidente sostuvo:

"Debemos profundizar la negociación de acuerdos que nos permitan insertarnos mejor en la economía global, mejorando la competitividad de nuestras economías y nuestra participación en los flujos de comercio e inversiones" (Macri, 21/12/2017).

Durante la administración Macri se identifican siete negociaciones preferenciales en curso, dos de ellas anteceden a su etapa pero fueron reimpulsadas desde fines de 2015, y cinco se incorporaron en años recientes. Además hay otras negociaciones bajo estudio. El conjunto comprende a las negociaciones con la Unión Europea, Alianza del Pacífico, EFTA, Corea del Sur, Canadá, Nueva Zelanda, Singapur y Japón.  Asimismo se retomaron negociaciones con países como Líbano, Marruecos, Túnez y Egipto, que forman parte de la agenda sur-sur del período 2002-2016, en tanto se establecieron diálogos con India y SACU para ampliar el acuerdo de preferencias comerciales existentes. Y de manera bilateral, se actualizaron los acuerdos con Chile y Colombia. Además de priorizar a países desarrollados, esta "nueva etapa en la agenda externa" del Mercosur se orienta a la búsqueda de acuerdos que pongan al día el acervo normativo del Mercosur, adhiriendo a los parámetros del regionalismo del siglo XXI.
Para la administración Macri, la negociación con la Unión Europea ha sido la más relevante, en tanto existía una creencia de que se trataba de un vínculo natural para el país, y que debía recuperarse luego de años de "descuido" durante la administración anterior[20]. Macri sostuvo que:

La negociación con la Unión Europea es particularmente relevante y me alegra que todos hayamos coincidido en eso. Somos dos regiones complementarias y la Unión Europea es un destino natural para nuestras exportaciones. Nos permitirá impulsar no solo el comercio sino que también atraerá inversiones, tecnología y generará múltiples oportunidades de negocios favoreciendo la creación de empleo en nuestros países. (Macri, 2017 d).

VI. REFLEXIONES FINALES

La política exterior de Argentina en las negociaciones comerciales internacionales entre 2008 y 2018 reconoce continuidades y rupturas, que guardan correlación con los cambios en el sistema de creencias, como condicionante interno de dicho accionar. Entre las continuidades se destacan la apelación a las negociaciones comerciales internacionales como mecanismo para resolver las relaciones comerciales internacionales, y la creencia en el multilateralismo como el mejor modo de llevarlas adelante. También se identifica una continuidad en la centralidad del reclamo por la liberalización agrícola. En cambio, se produjeron quiebres respecto del estado de la gobernanza global del comercio internacional, pasando de lecturas pesimistas a optimistas; también en el enfoque respecto de la relación entre Estado y mercado, virando de un apoyo velado al proteccionismo a un aval del liberalismo. La identificación del lugar en el mundo y la elección de los socios predilectos a partir del sistema de creencias también presentan algunos cambios, del énfasis en los países del sur a la aproximación hacia Estados Unidos y la Unión Europea, aunque sin perder la pretensión de pertenencia latinoamericana. El punto de ruptura más importante se refiere a la agenda negociadora y la posición del país respecto de una agenda post Doha.

Como se menciona más arriba, al mantener ciertos núcleos básicos inalterados, creemos pertinente ubicar estos cambios en el plano de ajustes y reformas aunque no de reestructuración de la política exterior. Ello confirma la primera hipótesis sugerida al comienzo: que el cambio en la administración de gobierno supuso un cambio en el sistema de creencias respecto de la globalización y del lugar de Argentina en la misma, y que ello ha dado lugar -entre otros factores explicativos- a una serie de reformas en la política exterior hacia las negociaciones comerciales internacionales. Es menester recordar que el análisis del sistema de creencias permite una aproximación parcial al análisis de la política exterior, que se complementa con la consideración de otros condicionantes.

Respecto de la segunda hipótesis que sostiene que la política hacia las negociaciones comerciales internacionales no se ha consolidado como una política de estado, sino como política de gobierno, es necesario marcar ciertos matices. La política comercial externa de Argentina ha estado sujeta históricamente a urgencias macroeconómicas y perspectivas de corto plazo (Bouzas y Gosis, 2014), y no pueden ponderarse los cambios observados en la política hacia las negociaciones comerciales internacionales y los sistemas de creencias que la sustenta, sin reconocer este rasgo. Así, en el marco de una política -la comercial externa- que es eminentemente política de gobierno, identificamos que parte del accionar -especialmente en la Organización Mundial de Comercio- puede reconocerse como política de estado -apoyo al multilateralismo, agenda agrícola-, y que existe un núcleo compartido de valoraciones en torno a esas ideas en los sistemas de creencias de distintos partidos políticos, en tanto que las demás posiciones y estrategias siguen sujetas a las variaciones que se producen tras las elecciones.

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