Liliana Pagliettini;
1
Jorge Dominguez;
2
Maris Rébora
3
Resumen
La organización y gestión de las áreas bajo riego en la Argentina formó parte de una
estrategia de intervención territorial que fue cambiando según los distintos períodos
históricos y los modelos de acumulación asociados. El rol del Estado fue clave en
muchos aspectos especialmente los relacionados con la asignación de los derechos
de uso y la gestión económica nanciera. El objetivo de este estudio es avanzar en
el análisis de una propuesta organizativa, en torno a la gestión del sistema de riego
de un curso articial de dominio público, como es el caso del Acueducto construido
en la Zona citrícola de Villa del Rosario, Provincia de Entre Ríos, Argentina. Se sis-
tematizó la información proveniente de documentos elaborados con la participación
de los usuarios del agua para riego, de consultorías, de entrevistas a integrantes
del CORUFA y de la Dirección de Hidráulica realizadas durante la ejecución del
proyecto. Finalmente, se realizó una encuesta formal en base a un muestreo estrati-
cado, y entrevistas semiestructuradas a productores representativos del consorcio.
Los resultados arrojan que es necesario que los productores desarrollen mecanismos
de autogestión que le den continuidad a la propuesta y aseguren el futuro del riego
comunitario.
Palabras clave: Bienes Comunes – Irrigación – Consorcios
1 Universidad de Buenos Aires, Argentina. Facultad de Agronomía. Departamento de Economía desa-
rrollo y Planeamiento Agrícola. Cátedra de Economía Agraria. pagliett@agro.uba.ar
2 Universidad de Buenos Aires, Argentina. Facultad de Agronomía. Departamento de Economía desa-
rrollo y Planeamiento Agrícola. Cátedra de Economía Agraria. domingue@agro.uba.ar
3 Secretaría de Inversión Pública. Provincia de Entre Ríos, Argentina. maris_rebora@yahoo.com.ar
La organización de los consorcios de usuarios de agua para
riego en la provincia de Entre Ríos.
Un desafío para la gestión del recurso
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Paglieni, Domínguez y Rébora
Summary
The organization of consortiums of water for irrigation users in the province of
Entre Ríos. A challenge for the management of the resource
The organization and management of the areas under irrigation in Argentina was
part of a territorial intervention strategy that was changing according to the diffe-
rent historical periods and the associated accumulation models. The role of the State
was key in many aspects, especially those related to the allocation of rights of use
and nancial economic management. The objective of this study is to advance in the
analysis of an organizational proposal, around the management of the irrigation
system of an articial course in the public domain, as is the case of the Aqueduct
built in the Citrus Zone of Villa del Rosario, Province of Entre Ríos, Argentina. Infor-
mation from documents prepared with the participation of users of irrigation water,
consulting, interviews with members of CORUFA and the Hydraulics Directorate
conducted during the execution of the project was systematized. Finally, a formal
survey was conducted based on stratied sampling, and semi-structured interviews
with representative producers of the consortium. The results show that it is neces-
sary for producers to develop self-management mechanisms that give continuity to
the proposal and ensure the future of community irrigation.
Keywords: Commonly used resources - Irrigation - Consortia
Introducción
La administración y regulación del uso del agua en Argentina se rige por una
serie de aspectos normativos e institucionales que funcionan a nivel nacional y pro-
vincial. Las provincias argentinas ubicadas en la región cuyana, caracterizadas por
su alta dependencia del riego para el desarrollo de su agricultura, han sido pioneras
en la institucionalización de su gestión hídrica. La mayor parte de los códigos de
agua que reglamentan el uso del recurso en el país se han basado en las normativas
desarrolladas en Mendoza y San Juan.
En Argentina, la única ley nacional de aguas es la Ley 25688/02 de Presupues-
tos Mínimos de Protección Ambiental (PMPA) la cual estableció un marco general
para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional, así como su
utilización a partir de cuencas hídricas superciales y el establecimiento de comités
de cuencas. Esta ley no ha sido reglamentada, por lo que, si bien está vigente, su
aplicación ha sido muy limitada. La mayor parte de la normativa para la gestión del
recurso se encuentra en los códigos o leyes vinculados al recurso agua en los ámbitos
provinciales.
Entre los considerandos más importantes que caracterizan las normativas hí-
dricas se pueden destacar los aspectos relativos a la propiedad de las aguas que
integran el dominio público, los referidos a los instrumentos de gestión (licencias,
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Consorcios de gesón de agua para riego en Entre Ríos
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concesiones, derechos, permisos, autorizaciones), al espacio territorial idóneo y a la
participación de usuarios en la misma, y, nalmente, los que abordan la regulación
del régimen económico-nanciero (tarifas, tasas, cánones), con mucha variedad de
planteamientos, atento a la diversidad de organismos con distinto grado de descen-
tralización que participan en el gobierno del agua.
A pesar de la serie de normativas vigentes que intentan asegurar un manejo
democrático del recurso, se evidencian una serie de restricciones que tienen que ver
con la escasa participación formal de los agricultores en las comisiones de regantes,
la centralización de funciones de algunas organizaciones de usuarios, dicultades
para nanciar el mantenimiento de las redes colectoras, concentración del recurso
en grandes grupos económicos y descapitalización de sectores medios y pequeños.
En Entre Ríos, la utilización del riego complementario se encuentra relacio-
nada al potencial productivo de numerosos cultivos, como es el caso del maíz para
semilla, en donde se debe asegurar la provisión de agua para minimizar riesgos, o el
riego en la citricultura, donde la disponibilidad de agua permite mejorar la calidad
de la fruta y alcanzar los mercados de exportación. También la actividad arrocera es
demandante de agua para riego (permanente, no complementario); la misma es una
de las principales actividades agrícolas de la provincia.
Estos motivos han llevado al gobierno de Entre Ríos a planicar la construc-
ción de una serie de acueductos que tienen como objetivo la reconversión producti-
va a través de la implementación del riego, lo que contribuirá a lograr el desarrollo
del norte de la provincia. En este esquema se encuentra el Acueducto de Villa del
Rosario, el Acueducto de Santa Eloísa, el Acueducto de Santa Ana y el Acueducto
del Mandisoví, sobre el Río Uruguay, y los acueductos La Paz – Estacas y el Acue-
ducto de la Zona Núcleo, estos últimos sobre el Río Paraná.
En la administración de los sistemas de riego a nivel país, los principales pro-
blemas surgen en las relaciones que plantea la interacción entre la disponibilidad de
agua, las instituciones responsables del riego y la organización de regantes. En este
sentido, si bien el régimen general de la Ley Provincial de Aguas 9172 permite a los
usuarios de aguas integrar consorcios, y la Ley 9757 los desarrolla orgánicamente,
no existen experiencias referidas al funcionamiento de estas organizaciones.
Para profundizar el análisis de la lógica de funcionamiento de las organiza-
ciones de usuarios de los recursos hídricos, este estudio se orienta a conocer a los
actores sociales involucrados, la conformación de los grupos con mayor o menor
grado de heterogeneidad, la disponibilidad de recursos de sus integrantes, los obje-
tivos que persiguen y las contradicciones que se plantean entre el interés individual
y el benecio social.
Encuadre conceptual y objetivos de la investigación
El campo de estudio de la “acción colectiva” brinda un marco teórico para el
estudio de “actividades que requieren de la cooperación o coordinación de dos o
más individuos para la consecución de un objetivo común” (Sandler, 1992:1; Obers-
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chall, 1994:79; Linares, 2002:82, Miller Moya, 2004:168). Las organizaciones de usua-
rios de recursos de uso común al que tienen libre acceso, como es el caso del agua,
suelen ser un claro ejemplo de los que se pueden identicar como escenarios de
acción colectiva.
Para explicar los problemas del dilema social que enfrentan los individuos
cuando emprenden acciones conjuntas para alcanzar un objetivo, se suele utilizar
la referencia que brinda la tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la
lógica de la acción colectiva. Numerosos autores coinciden en señalar que la expre-
sión “la tragedia de los comunes” desarrollada por G. Hardin (1968) constituye el
primer modelo que explica la degradación del ambiente, producto del uso de un
recurso escaso, por muchos individuos (Ostrom, 2011; Miller Moya, 2007; Martínez
Alier y Roca Jusmet, 2006). Dicho modelo fue formalizado en el juego del “dilema
del prisionero”, donde los pastores que utilizan un pastizal -recursos de uso común
(en adelante RUC)- estarían interesados en aumentar la carga animal, mientras los
costos sociales y ambientales del sobrepastoreo incidan sobre todos los participan-
tes y el benecio de una mayor productividad sea individual (su ingreso adicional
es mayor que su costo adicional). “Si cada uno elige de manera independiente, sin
comprometerse en un contrato obligatorio, cada cual elige su estrategia dominante
que sería la de “desertar” (no cooperar). Cuando todos desertaron, obtienen una
ganancia igual a cero” (Ostrom, 2011:40). Así, “la ganancia individual llevaría a
una miseria de todos, no ya en las próximas generaciones, sino incluso en la actual”
(Martínez Alier y Roca Jusmet, 2006:348). El dilema del prisionero representa un
dilema social, donde la paradoja surge de que la elección de estrategias individual-
mente racionales conduzca a resultados colectivamente irracionales.
En el mismo sentido, Olson cuestiona el supuesto de que la posibilidad de
benecios para un grupo, sea una razón suciente para generar una acción colectiva.
Es así que los aportes más importantes de este economista al estudio de la acción
colectiva, se reeran a la tendencia individual a “no cooperar” en acciones colectivas
(teoría del gorrón o “free rider”) y a la necesidad de implementar incentivos para
que los individuos actúen a favor de un interés común (Olson, 1992).
Miller Moya plantea un interrogante que abre el debate señalando: ¿es el es-
cenario dibujado por Olson el único posible para el desarrollo de la acción colectiva?
La principal crítica a estos modelos es su carácter paramétrico. En este sentido resul-
ta útil la introducción de los modelos desarrollados por la teoría de juegos, que per-
miten la consideración de entornos estratégicos de decisión. Es así que el conjunto
de situaciones se puede clasicar en tres escenarios posibles a partir de la utilización
de modelos formales (juegos) Miller Moya (2007) (Tabla 1).
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Consorcios de gesón de agua para riego en Entre Ríos
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Tabla 1. Escenarios y juegos utilizados
Escenario Juego utilizado
1. Dilemas sociales Dilema del prisionero
2. Grupos privilegiados De la masa crítica
3. Coordinación
De coordinación pura
De la seguridad
Fuente: Miller Moyá (2004)
El segundo escenario reconoce la existencia de grupos privilegiados, y la exis-
tencia de subgrupos con intereses o recursos sucientes para procurar que el bien
colectivo sea suministrado. Dada esta condición, se está en presencia de un grupo
donde hay coincidencia entre los intereses individuales y colectivos y por lo tanto no
se presenta dilema social alguno (Heckathorn, 1996; Miller Moya, 2004).
En el tercer caso el problema central es la coordinación entre individuos. Se
trata de situaciones en las que “actores tienen intereses similares y, aunque puede
no importarles qué solución será la impuesta, están de acuerdo en que algún tipo de
solución es necesaria” (Wilson y Rhodes, 1997:767, citado por Miller Moya 2004:186).
Teniendo en cuenta estas orientaciones conceptuales el estudio aborda el aná-
lisis de la organización de consorcios de riego en el Proyecto de Desarrollo Acueduc-
tos del Norte Entrerriano, donde se busca identicar opciones institucionales para
resolver los conictos que plantea la sistematización y distribución del uso del agua
para riego entre productores citrícolas de la provincia.
En esta dirección, la investigación tiene como objetivo, analizar los procesos
sociales y tecnológicos que involucran tanto la operación de la infraestructura física
de riego como la interacción entre regantes que condicionan la organización de los
consorcios de riego en el área de inuencia del Acueducto de Villa del Rosario, una
obra de riego comunitario con nanciamiento del Estado, destinada al desarrollo
social y productivo de la zona citrícola de esta localidad, ubicada en el departamento
de Federación, Provincia de Entre Ríos.
Metodología
A los efectos de cumplir con el objetivo propuesto se analizó el marco jurí-
dico- institucional que regula el uso y aprovechamiento del recurso hídrico en la
provincia de Entre Ríos. Para ello se consultaron documentos de trabajo con infor-
mación de carácter nacional y provincial relacionados con proyectos de riego, prin-
cipalmente en las Provincias de San Juan y Mendoza, como también los resultados
de estudios de investigación en la zona citrícola (INTA, 2011; MAGyP-PROSAP,
2009; Pagliettini et. al, 2016). Para avanzar en la identicación de los principales
agentes intervinientes y profundizar el análisis de los aspectos organizativos y eco-
nómico-nancieros relacionados con la gestión del sistema de riego, se sistematizó
la información proveniente de documentos elaborados con la participación de los
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usuarios del agua para riego, de consultorías, de entrevistas a integrantes del Conse-
jo Regulador de Uso de Fuentes de Agua (CORUFA) y de la Dirección de Hidráulica
de la Provincia, realizadas durante la ejecución del proyecto.
Como en la gestión del ambiente y de los recursos, surgen muchos enfoques
e intereses opuestos, se debe dar particular atención al problema de los diferentes
valores y metas de los grupos sociales que interactúan. El procedimiento de “análisis
de conictos” fue incorporado en muchos casos (Voogd, 1983; Munda et al, 1995),
para que los encargados de elaborar políticas puedan tomar decisiones “defendi-
bles” que tengan consenso y sean equitativas para los distintos actores involucrados
(Munda, 2004).
Para ello se caracterizó la estructura productiva de las explotaciones citríco-
las que se encuentran en la zona de inuencia del Acueducto Villa del Rosario, en
los aspectos estructurales, tecnológicos y organizativos, tomando como base el Do-
cumento de Factibilidad del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PRO-
SAP), complementado con un relevamiento realizado por la Provincia en el período
2013/2014, y con una muestra que abarcó 40 explotaciones de diferentes escalas de
supercie sobre el padrón de regantes del proyecto de riego, focalizado en aspectos
relacionados con la composición familiar, la estrategia productiva, la capacitación y
sobre aspectos asociativos.
Posteriormente se realizó una encuesta formal con el objetivo de analizar el
impacto de la obra en los aspectos técnicos y productivos, la organización del ma-
nejo comunitario del agua y el funcionamiento del consorcio, en base a un muestreo
estraticado a los productores del área (muestra de 44 explotaciones); los resultados
de las mismas se complementaron con entrevistas semiestructuradas a informantes
calicados: técnicos, asesores vinculados al proyecto y funcionarios de diferentes
organismos (CORUFA, Dirección de hidráulica, Secretaria de la Inversión Pública y
Desarrollo territorial, Secretaría de la Producción, Intendente y Concejales).
Antecedentes
Frente a la creciente demanda del recurso hídrico con nes económicos-pro-
ductivos, y los conictos de intereses suscitados, el gobierno de Entre Ríos, aten-
diendo a las necesidades de planicación, sancionó en 1998 un Código de Aguas
- Ley Nº 9.172 de 1998 y su Decreto Reglamentario Nº 7.547 de 1999, para regular
el uso y aprovechamiento del recurso natural constituido por aguas subterráneas y
superciales en todo el territorio de la provincia.
Entre los considerandos más importantes del Código de Aguas gura además
la creación de un “Catastro de Fuentes de Agua Supercial y Subterránea”, y la crea-
ción de un “Consejo Regulador del Uso de Fuentes de Agua” (CORUFA), integrado
por representantes de organismos públicos, asociaciones de productores y entidades
profesionales, quien como autoridad de aplicación interviene en el otorgamiento de
permisos, resolución de conictos y dene el canon a pagar.
El estado provincial ha promulgado también otras leyes y decretos en materia
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Consorcios de gesón de agua para riego en Entre Ríos
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hídrica (Ley de Aguas Termales, Ley de Línea de Ribera, Ley de Comités de Cuenca
y Consorcios de Aguas, etc.), pero muchas de ellas aún no han sido reglamentadas
o lo están de manera parcial, y no existen mecanismos de control y supervisión que
aseguren su cumplimiento. Esta situación, unida a la escasa coordinación entre or-
ganismos públicos y privados responsables de la política hídrica provincial, debilita
el marco institucional para una eciente administración del uso del recurso agua
(Pagliettini, Silvero, Domínguez, 2016).
Desarrollo de la investigación
Organización de los consorcios de riego
Los recursos propiedad de un colectivo, pueden estar caracterizados por el
“libre acceso” o por el “acceso restringido”. En el caso del agua proveniente de fuen-
tes superciales como ríos o arroyos, o de acuíferos subterráneos, el problema de la
asignación surge por tratarse de un RUC de libre acceso, lo que posibilita que cual-
quiera pueda apropiarse del mismo o de sus servicios.
Según lo establece la normativa vigente a nivel nacional y provincial, el agua
es un bien de dominio público. Le compete al Estado el deber inalienable de su ges-
tión, es decir, la regulación de su uso y aprovechamiento en función del interés pú-
blico.
4
La principal diferencia que mantiene con los bienes públicos puros es la riva-
lidad en su uso, ya que los problemas de “sobreutilización” son típicos en bienes de
propiedad comunitaria con libre acceso.
5
Esta situación se deriva de la posibilidad
de utilizar “unidades de recurso” que caracteriza a los RUC. “El desconocimiento de
la diferencia entre la posibilidad de sustraer unidades de recurso y el uso conjunto
de un sistema de recursos contribuyó en el pasado a la confusión de la relación de
los RUC con bienes públicos o colectivos” (Ostrom, 2011: 80).
Así, siguiendo la conceptualización de Ostrom, para gestionar un RUC es ne-
cesario diferenciar el concepto de “sistema de recursos” y el de “ujo de unidades de
recursos” producidas por el sistema, que son interdependientes. En el caso analiza-
do, la represa de Salto Grande constituye un sistema de recursos, capaz de promover
un ujo variable de unidades de recursos para uso agrícola de la que se apropian los
individuos. El agua que va a demandar el Proyecto no tiene competencia con otros
usos, ya que el caudal de la represa es de 4.600 m3/s (máximos de 37.700 y mínimo
de 109) y el Proyecto consumirá 23 m3 /s mientras que, en la ribera opuesta del río,
4 La naturaleza pública del agua deriva de su aptitud de satisfacer “multitud de usos necesarios a la
vida, a la industria y a la agricultura”. Integran en consecuencia el dominio público, cuyo titular es la
ciudadanía, que no la administra en forma directa sino a través de sus autoridades (Constitución Nacio-
nal, Art. 22; Del Castillo, 2007). También la reforma constitucional de 1994 incorpora a la Constitución
Nacional dos artículos: el 124, donde se señala que «corresponde a las provincias el dominio originario de
los recursos naturales existentes en sus territorios» y el 41, en donde señala que le compete al Estado Na-
cional fijar políticas que garanticen el desarrollo sustentable y la preservación y recuperación del medio
ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano.
5 Los bienes públicos puros son aquellos donde nadie puede ser excluido de su uso y no existe riva-
lidad.
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en Uruguay se utilizan 27 m3 /s .
6
Siguiendo una terminología habitual en este tipo de estudios, se llamará
“apropiadores” a los que sustraen estas unidades para producir frutas, “proveedo-
res” a los que se encargan de la provisión de un RUC, y “productor” a cualquiera
que repare o lleve a cabo acciones para su sostenimiento en el tiempo. El acueducto
Villa del Rosario es un proyecto de riego para la zona citrícola, construido por el
gobierno de la Provincia de Entre Ríos y, según establece la normativa vigente, cons-
tituye un curso articial de dominio público.
7
La estructura administrativa se puede organizar de diferentes maneras: a)
centralizada, donde el poder central ejerce de manera directa la actividad adminis-
trativa; b) desconcentrada, donde si bien existe una dependencia jerárquica a una
autoridad central, las competencias para resolver situaciones problemáticas se en-
cuentran dispersas entre distintas dependencias especícas y c) la administración
descentralizada, cuando la estructura es dotada de “personalidad jurídica propia
y competencias regulares y permanentes”; suele existir también en estos casos un
control jerárquico por parte de la autoridad central.
Según Pinto (2014), los esquemas desconcentrados y descentralizados no solo
presentan ventajas en cuanto a la especialización de sus agentes en áreas del cono-
cimiento, sino que también permiten una interacción directa de los mismos intere-
sados en la gestión de las necesidades comunitarias, dando mayor rapidez a la reso-
lución de problemas. Este tipo de conformación puede presentar distintos grados,
donde no solo se aseguren estructuras con autarquía técnica, sino también política y
económica-nanciera, “En la medida que las infraestructuras hídricas correspondan
a la esfera pública, resulta una atribución pública su gestión, aunque esta pueda
plantearse en un esquema de administración descentralizada, a favor de los mismos
particulares beneciarios de tal infraestructura” (Pinto 2014).
En el marco de la Ley 9172, los usuarios de agua tienen derecho a integrar
consorcios de aguas suscribiendo la correspondiente solicitud ante el CORUFA y,
siendo esta refrendada por el poder ejecutivo (art. 11, Decreto 7547/99).
Los consorcios de usuarios de agua, organismo creado por el CORUFA, ten-
drán la función de “proveedor y productor” en la medida que esta función sea dele-
gada por el poder público.
Tales consorcios, regidos por la Ley 9757, Cap. IV, estarán integrados por los
propietarios, condóminos, arrendatarios, locatarios, usufructuarios, poseedores y/o
tenedores precarios con autorización de los dueños del inmueble, ubicados dentro
de la jurisdicción del consorcio, y tienen como nalidad la ejecución de trabajos de
construcción, mantenimiento y conservación de las obras existentes para optimizar
las condiciones de drenaje y de las obras hidráulicas, y/o de arte y/o complementa-
rias que se construyan (Pinto, 2014).
Cuando muchos apropiadores dependen de un sistema de recursos determi-
6 El Convenio Relativo al Aprovechamiento de los Rápidos del Río Uruguay en la Zona de Salto Gran-
de (1946) ya establecía dentro de sus cláusulas la posibilidad de uso de agua para riego; sin embargo,
Argentina nunca hizo uso de su derecho.
7 Serán públicos conforme al artículo 2340 inc.7del Código Civil, si han sido construidos para utilidad
o comodidad común.
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nado, las mejoras al sistema están a disposición de todos ellos de manera simultá-
nea. En este atributo se encuentra el origen de la tentación de “desertar” (free-ride)
que comparten los usuarios de los RUC y de los bienes públicos. Las principales
proposiciones de una teoría de los bienes públicos, derivadas de la imposibilidad de
la “exclusión”, se aplican a ambos tipos de bienes.
Por su parte, la apropiación y uso de las unidades de recursos que pueden
sustraerse se relacionan con la teoría de los bienes privados. Los apropiadores de
los RUC que se auto-organizan para gobernarlos y administrarlos se enfrentan a
problemas similares a los de apropiación de bienes privados y a los de suministro de
bienes públicos. Ambos aspectos se encuentran íntimamente vinculados tanto física
como analíticamente (Ostrom, 1985).
A los efectos de asegurar el funcionamiento de los consorcios de agua, un
instrumento legal sugerido, que si bien no contempla la ley 9757 de manera expre-
sa, es la provisión de un estatuto autoimpuesto por los integrantes. Esta propuesta
permitiría a la vez precisar los aspectos ejecutivos necesarios para el normal funcio-
namiento del mismo y, a la vez, otorgaría un importante grado de participación a los
propios interesados en la materia que se regula, potenciando no solo el éxito de su
aplicación sino la legitimación política de la decisión (Pinto 2014).
Estudios realizados en la provincia de San Juan señalan que “…el conjunto
de las normas que gobiernan la gestión del agua como recurso natural de dominio
público y uso común es fuerte en lo macro y débil en lo micro (…) En términos de
Ostrom, son las normas operativas, en la base de la pirámide, las más ambiguas, en
contraposición a las electivas y constitucionales que son más claras” (Miranda, et.al,
2011:123).
Esta situación contrasta con la de otras jurisdicciones, con un ordenamiento
jurídico similar, como el caso de la vecina provincia de Mendoza y el de España. Las
inspecciones de cauce y las comunidades de usuarios, respectivamente, funcionan
como verdaderos organismos descentralizados, con participación de todos los usua-
rios en asambleas, y gozan de personería jurídica como instituciones de derecho
público (Del Campo García, 2000). Dictan sus propios estatutos y se autogobiernan,
teniendo capacidad de normar y sancionar. También ostentan la propiedad de toda
la infraestructura dentro de su jurisdicción (Miranda, et.al, 2011).
Los regantes. Caracterización
El Acueducto de Villa del Rosario se encuentra en el Departamento Federa-
ción. Allí son habituales los establecimientos con predominio familiar-empresarial,
donde se combina la realización de tareas por parte de la familia junto con trabaja-
dores contratados en forma temporal o permanente.
El área presenta predominio de la citricultura: la supercie está implantada en
un 40% con naranjas, un 60% con mandarinas, y una menor proporción de limones
y pomelos. El tamaño de ncas va desde 5 a 61 has, siendo la supercie promedio
33 has.
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Existen 91 establecimientos productivos, propiedad de 68 productores entre
pequeños y medianos. El total de hectáreas implantadas en el área de cobertura del
proyecto es de 2280,64. Los principales resultados del relevamiento realizado por el
PROSAP, permiten señalar ciertos aspectos que caracterizan a los productores del
área.
Del total de los encuestados el 62,5% residen en el predio con su grupo fami-
liar (padres e hijos); el 25% los padres viven en el predio, no así los hijos, y solamente
el 12,5% no viven en sus chacras, encontrándose en los pueblos de las zonas aleda-
ñas a sus predios. Es importante destacar que el 100% de los mismos son propieta-
rios, siendo su principal actividad la citricultura.
Con respecto al nivel de escolaridad, la mayoría tiene educción primaria: 40%
de padres e hijos terminaron la educación primaria, 32,5% de los padres terminaron
el primario y los hijos el secundario. Si bien son básicamente productores familiares,
los porcentajes de mano de obra familiar y contratada son muy variables. El 60%
solo usa mano de obra familiar.
El 65% de los productores no reciben asistencia técnica, el resto sí cuenta con
la misma, mediante profesional privado -que generalmente son Ingenieros Agró-
nomos especializados en el tema- o mediante profesionales de instituciones como
el INTA, Ministerio de Producción y de la Asociación de Citricultores de Villa del
Rosario, del comerciante que le vende los agroquímicos, etc.
Para conocer su experiencia en emprendimientos conjuntos se relevó su par-
ticipación, donde sólo el 30% participa en cooperativas, como la Asociación de Citri-
cultores de Villa del Rosario, Cooperativa de Comercialización e Industrialización
Citrícola de Villa del Rosario Ltda., Cooperativa de Productores Viveristas, Coope-
radora escolar y de capilla, etc.
En los aspectos tecnológicos se registró la utilización de fertilizantes químicos
y orgánicos y control de plagas y malezas en un 100% de los casos.
En la mayor parte de los casos relevados la producción se destina al mercado
interno; solo el 17,5% de los productores destina parte de su producción al mercado
externo.
Principales acciones para facilitar la organización de el Consorcio
El Acueducto de Villa del Rosario, construido a partir de un convenio entre
el gobierno de la Provincia de Entre Ríos y el PROSAP-BID (Banco Interamericano
de Desarrollo), se llevó a cabo con el objetivo de abastecer de agua a 2280,64 has.
con plantaciones de cítricos. El proyecto se efectuó a partir del documento original
realizado por la Comisión Administradora para el Fondo Especial de Salto Grande
(CAFESG), en el año 2001.
La obra se inicia en el 2012, después de dieciocho años de solicitudes de los
productores, quienes en gran medida habían sido afectados por la construcción de
la Represa de Salto Grande.
El acueducto fue utilizado por primera vez en el 2018, en un periodo de se-
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quía muy signicativo para la región, lo que permitió a los productores salvar su
producción.
Sin embargo, a lo largo del período de realización de la obra, según relatan los
principales referentes “el proyecto se desarrolla en un ambiente de descreimiento y
desconanza, con poca interacción entre los productores y escasa participación en
asociaciones y emprendimientos compartidos. Las mujeres y los jóvenes no mani-
estan interés en asumir compromisos relacionados con el proyecto” (Rébora, 2017).
Con el objetivo de fortalecer los elementos de la organización social intrínse-
cos al desarrollo del riego se buscó aanzar los lazos de solidaridad interfamiliares,
promoviendo la participación de las mujeres y los jóvenes en la toma de decisiones,
lograr una mayor conanza de los productores con respecto a los benecios de la
obra e implementar los mecanismos para que los logros alcancen a todos los actores
sociales involucrados, visibilizando las problemáticas de los pequeños productores.
Independientemente de quienes inicien un proyecto, es más probable que éste
tenga éxito cuando se incorporen los saberes locales y se respete la cultura de la po-
blación beneciaria; los liderazgos que se maniesten deben ser aprovechados para
alcanzar los objetivos propuestos.
Que el proyecto responda a necesidades del grupo y resuelva problemas con-
cretos, será una condición para que los beneciarios de la obra se empoderen de la
misma y cumplan con los compromisos y obligaciones que derivan de la provisión,
distribución y mantenimiento del recurso.
Las estrategias utilizadas en el transcurso de realización de la obra se valie-
ron de una serie de instrumentos técnicos para alcanzar los objetivos planteados.
Se diseñó una encuesta que permitió relevar diferentes aspectos referidos a la com-
posición familiar, la estrategia productiva desarrollada, la capacitación y acerca de
vínculos asociativos (componentes “blandos” del proyecto a realizar). El foco de
interés se centró en el grupo familiar, con énfasis en la participación de las mujeres
y los jóvenes; para ello se visitó a cada una de las 91 familias involucradas. Para for-
malizar las reuniones, la convocatoria se hizo personalmente o a través de medios de
comunicación, y también valiéndose de la Asociación de Citricultores Para facilitar
la participación, el lugar de encuentro fue en la propia Colonia.
Se brindaron capacitaciones en diferentes temáticas de interés para los grupos
participantes: cooperativismo, buenas prácticas agrícolas, buenas prácticas de ma-
nufactura, sistemas de riego, organización del consorcio de riego según normativas
vigentes (Ley Provincial 9172/98 de Aguas y Ley Provincial 9757 de Comités de
Cuencas y Consorcios del Agua) y temas ambientales. Se organizaron talleres parti-
cipativos sobre temas de género en Entre Ríos y en Tucumán y Mendoza, donde se
visitaron obras de riego, consorcios, y se realizó un activo intercambio con técnicos
y productores. (Rébora, 2017).
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Algunos resultados y consensos alcanzados en la construcción del
Consorcio de Riego de Villa del Rosario
En abril-mayo de 2018, con el objetivo de analizar el impacto de la obra en los
aspectos técnicos y productivos, la organización del manejo comunitario del agua y
el funcionamiento del consorcio, se realizó una encuesta a productores, informantes
calicados y funcionarios. El total de los productores encuestados ascendió a 44.
Los resultados señalaron que el 70% (31) de los productores presentan -en distinta
proporción- plantaciones de mandarinas denidas como “comunes” o “criollas”.
La misma ponderación para naranjas arrojó que el 14% (6) de los encuestados tiene
plantadas variedades denidas como “comunes”.
El 54% de la producción de los encuestados se comercializa en la quinta. Es
decir que los productores, en la señalada proporción, no parecen integrar de forma
mayoritaria a la comercialización entre sus actividades. Un 14% de la producción
se comercializa a través de un acopiador, un 11% a través de puestos propios de los
productores encuestados, 11% tiene como destino las fábricas de jugos y un 5% otras
alternativas.
El 52% (23) de los productores encuestados regaba antes de la obra. Luego de
la misma ese porcentaje pasó a ser del 86% (38). A su vez, un 25% (11) de los que re-
gaban previamente, incrementó la supercie de riego de su establecimiento. Todos
los regantes pasaron a obtener agua proveniente del acueducto, reemplazando la
fuente subterránea, o dejándola como alternativa en algunos casos.
Con referencia a los aspectos positivos que se perciben de la obra, las res-
puestas reeren principalmente a la prevención frente a la sequía, a la calidad y
rendimientos de la producción y a los benecios colectivos que la obra reporta “a la
comunidad”. Hay sin embargo casi nula referencia a aspectos referidos al ahorro de
costos operativos, aunque algunas respuestas expresaron inquietud por desconocer
cuanto se iba a pagar por la obra.
Con respecto a la percepción de los productores encuestados respecto del
componente blando del proyecto, el 82% (36) asistió a las capacitaciones, y de estos,
el 78% (28) expresó una opinión positiva de las mismas. Ninguno se expresó en tér-
minos negativos. Hay expresiones positivas referidas a la asistencia de mujeres a las
capacitaciones. Se rescata también lo aprendido respecto al tratamiento de envases
de agroquímicos.
El 70% de los encuestados, al preguntársele si se siente parte del consorcio,
respondió armativamente. No hubo comentarios negativos. El 61% (27), tiene bue-
na opinión respecto de la forma en que fueron elegidas las autoridades, aunque al-
gunos (12%) se manifestaron el contra del mecanismo, argumentando que fue poco
democrática la elección de la segunda (actual) comisión.
Con respecto al funcionamiento del consorcio hay un consenso generalizado
(96 %) respecto a que sea el mismo consorcio el que lleve adelante la gestión admi-
nistrativa de la infraestructura del sistema de riego, reconociendo idoneidad a los
integrantes para desempeñar esa función y permitiéndole adquirir control sobre la
obra, frente a la alternativa que sea manejada por terceros ajenos. Además, consi-
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Consorcios de gesón de agua para riego en Entre Ríos
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deran que sea el consorcio ya formado con los ocupantes de tierra quien tramite la
concesión de agua, y no que sea solicitada en forma individual a las autoridades u
organismos del gobierno.
El 93% (41) se mostró de acuerdo con establecer un estatuto de funcionamien-
to que delimite derechos y obligaciones de los integrantes. Para la elaboración del
mismo, un 68% (30) manifestó su preferencia por establecer como metodología reu-
niones entre los usuarios. Este porcentaje disminuye al 47% cuando se les pregunta
acerca de la posibilidad de realizar talleres con y sin participación de autoridades re-
guladoras del recurso hídrico. Predominó a su vez la opinión que el referido estatuto
debe contener explícitamente derechos (87%) y obligaciones (82%) de los usuarios,
así como mecanismos de control (79%). El consenso disminuye cuando se les inte-
rroga respecto de pautas más abstractas, como el caso de si el estatuto debe contener
objetivos (66%) y nes (64%).
Con respecto a la representación en el consorcio, hay consenso casi unánime
en la posición de establecer un voto por usuario, independientemente de la super-
cie regada. Predominó la postura que la concesión sea a perpetuidad (55%), respecto
que la misma sea por un período limitado (32%). Una leve mayoría (52%) opinó que
la oferta de agua para cada regante debiera ser por hectárea y a un caudal deni-
do para la misma. Algunos encuestados manifestaron reparos, opinando que cada
hectárea podría tener un uso consuntivo diferente y que habría que considerar este
aspecto.
Respecto a la pregunta ¿Cree Ud. que corresponde pagar por el servicio? y
¿Por qué? el 81 % (36) están de acuerdo en pagar por el servicio, argumentando
principalmente que, para el correcto funcionamiento de la obra, es necesario pagar
por el mantenimiento. Sin embargo, se da cuenta también de que un 14% (6) cree que
no debe pagar, principalmente por haber sido afectado por la obra Salto Grande. Un
5% (2), prerió no responder.
Con referencia al modo de pago, el 60% (26) preferirían pagar un canon, que
se determina en forma anual. Solamente el 5% (2) se inclinó por los derechos de
concesión, que se pagan una sola vez cuando se otorgan. Mientras que el 14% (6) es-
tarían dispuestos a pagar por los dos conceptos mencionados anteriormente (canon
y concesión), quedando un 21% (9) de productores sin responder.
Los informantes calicados que fueron encuestados (11), ante la pregunta que
se le formuló respecto a cual era su parecer, con referencia a la disposición del pro-
ductor beneciario a pagar por el uso del agua, la mayoría (56%) respondió arma-
tivamente, en tanto algunos manifestaron no estar seguros o directamente que no lo
harían (44%). Entre los funcionarios entrevistados (10) en tanto, el 89% se manifestó
por la armativa. La misma pregunta, pero referida a si el propio encuestado opina
que el productor debiera pagar arrojó una respuesta armativa unánime en la tota-
lidad de los funcionarios y de los informantes calicados.
Frente a la pregunta de qué es lo que debiera pagar el productor, prácticamen-
te la totalidad de los informantes calicados y de los funcionarios se inclinaron por
el pago de un canon anual, aunque parte de ellos también incluyó un pago único en
concepto de derechos de concesión. La mitad de las respuestas de ambos tipos de
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encuestados asociaron el pago a conceptos inherentes al mantenimiento de la obra,
en tanto que la otra mitad esbozó respuestas ampliadas asociadas a la valoración del
recurso como tal.
Tanto informantes calicados como funcionarios percibieron diferencias en-
tre los integrantes del grupo, con más énfasis en los aspectos económicos, pero tam-
bién con respecto a la posibilidad de generar vínculos comerciales y sociales. Los
ejes que plantearon sobre los cuales se debiera trabajar son en la organización, bási-
camente referidos a la capacidad que poseen los productores para ponerse de acuer-
do y actuar en conjunto, desarrollar una cultura institucional fortalecer los canales
de información, y generar más conanza entre los productores con los funcionarios
gubernamentales.
Conclusiones
La posibilidad que brindan los RUC, propiedad de un colectivo de “apro-
piarse” de “unidades de recursos”, la diferencia de los bienes públicos. Es así que
el agua constituye un bien de dominio público, por la imposibilidad de excluir a
individuos de su uso. Pero, al mismo tiempo, es un bien privado por la posibilidad
de sustraer unidades para benecio o disfrute individual. Uno de los principales
problemas que plantea la sistematización y distribución del uso del agua para riego
entre productores citrícolas de Villa del Rosario es el de la “organización”; una que
permita especicar un marco institucional que contemple el diseño de reglas opera-
tivas, adecuadas para la explotación e inversión en el recurso colectivo. Si bien los
modelos de decisión, como la tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la
lógica de la acción colectiva resultan útiles para explicar problemas de interacción
en el uso de bienes colectivos, suelen ser limitados para diseñar políticas públicas.
En cada caso se deben seleccionar los arreglos contractuales, para una acción co-
lectiva auto-organizada o decidir qué intervención estratégica será necesaria para
alcanzar los objetivos comunes. Esto debe contemplar el diseño de políticas hídricas
que aborden la problemática del recurso en forma integral, acompañando los proce-
sos de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios para que puedan adquirir
autonomía, compromiso y disposición a lograr un sistema de distribución del agua
equitativo, eciente y cuidadoso del medio ambiente. Para profundizar el análisis de
la lógica de funcionamiento de las organizaciones de usuarios de los recursos hídri-
cos, es necesario conocer a los actores sociales involucrados, la conformación de los
grupos con mayor o menor grado de heterogeneidad, la disponibilidad de recursos
de sus integrantes, los objetivos que persiguen y las contradicciones que se plantean
entre el interés individual y el benecio social.
Los productores afectados al proyecto son productores citrícolas de tipo fami-
liar, propietarios de sus explotaciones, habiendo alcanzado en su mayoría el nivel
primario de educación; mantienen además prácticas tecnológicas inherentes a su
condición de citricultor, lo que le da cierta homogeneidad al grupo. No obstante, se
diferencian por su diferente nivel de capitalización y sus estrategias comerciales. En-
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tre los escenarios estratégicos de decisión que plantea la acción colectiva se encuen-
tra un problema de “coordinación”; todos maniestan un interés común, “mejorar
la disponibilidad de agua”, principalmente como prevención ante la sequía, y para
mejoras en la calidad y rendimiento de su producción. Destacaron además los “be-
necios colectivos” que la obra trae a la comunidad. Han participado activamente de
las capacitaciones, incorporándose jóvenes y mujeres a las mismas y manifestaron
sentirse parte del consorcio, asumiendo la necesidad de formalizarlo institucional-
mente. Destacaron en general la importancia de pagar un canon por el uso del agua
con nes productivos, priorizando el componente gastos en el monto de la cuota.
Funcionarios e informantes calicados compartieron la propuesta de un pago anual,
pero consideraron en su mayoría que este debe cubrir además de los gastos, los
costos de la inversión realizada. Si bien la mitad de las respuestas de estos últimos
actores encuestados asociaron el pago a conceptos inherentes al mantenimiento de
la obra, la otra mitad esboza respuestas ampliadas asociadas a la valoración del re-
curso como tal. Es importante señalar que existe una percepción generalizada en los
agentes entrevistados de una deuda pendiente del Estado con este grupo de produc-
tores, con respecto al pago de indemnizaciones que se remontan a cuando se realizó
la obra de Salto Grande.
En este escenario de “coordinación”, si bien los productores beneciarios de
este proyecto de riego comunitario maniestan distinto nivel de capitalización y
posibilidades de generar vínculos comerciales y sociales, las acciones desarrolladas
para la conformación del Consorcio han evidenciado la existencia de intereses co-
munes en lo que se reere a la incorporación del riego, que tiende a bajar la incerti-
dumbre en el resultado económico-productivo, fortaleciendo los mecanismos para
concientizar a los productores respecto al alcance de los benecios de la obra que
incluirá a todos los actores sociales involucrados, visibilizando la problemática del
pequeño productor.
Se identicaron como aspectos positivos tendientes a favorecer la organiza-
ción de los consorcios, la alta participación de mujeres y jóvenes en las convocatorias
realizadas, que se expresan en un mayor nivel de asociación comunitaria a través
de redes sociales que fortalecen lazos de solidaridad. También se destaca el manejo
democrático del recurso expresado al no vincular el voto a la supercie operada y el
acuerdo para establecer un estatuto de funcionamiento que delimite derechos y obli-
gaciones elaborado por los beneciarios, favoreciendo de este modo la participación
y el manejo descentralizado del consorcio.
Las mayores limitantes para el ordenamiento del sistema, se relacionan con la
necesidad de formular políticas que permitan el funcionamiento de verdaderos or-
ganismos descentralizados, con reglas operativas claras y exibles, cuyas ventajas se
manifestarían en una mayor participación de los usuarios en la toma de decisiones,
un mayor control administrativo, un vínculo más cercano con la autoridad de aguas
y una mejor percepción de los costos, lo que estimularía un mayor aporte económi-
co, más ajustado a las necesidades de mantenimiento.
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