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Revista Interdisciplinaria de Estudios Agrarios Nº 53 - 2do. semestre de 2020
Mabel Dávila
1
Resumen
2
Desde sus inicios, en la década del noventa, la aplicación de Organismos Genéti-
camente Modicados (OGM) en la agricultura fue acompañada por diversas po-
lémicas vinculadas con sus potenciales impactos en la salud humana, el ambiente,
los procesos de producción y comercialización que a nivel mundial involucran a
diferentes actores. A pesar de la polémica se fue extendiendo su uso y cada vez más
países autorizaron su aplicación. Paralelamente, aumentaron los controles presiona-
dos por consumidores, movimientos sociales y ambientales y por las motivaciones
económicas y políticas de los estados. En este artículo se analizan algunos conictos
vinculados con la regulación de cultivos transgénicos en la Argentina, uno de los
países pioneros, desde su aprobación en 1996 hasta la actualidad. Entre otros aspec-
tos las controversias se explican por diferentes motivos y factores vinculados con la
participación y relación entre los diferentes actores nacionales e internacionales, los
modos en que la intervención del estado incide en estas relaciones, las polémicas
en torno a la tecnología y las condiciones para asegurar el pago de la propiedad, el
aumento de la dependencia tecnológica entre los actores de la cadena productiva,
los impactos en el desarrollo productivo y en el medio ambiente.
Palabras clave: Transgénicos – Regulación - Conictos
1 FLACSO (Argentina). Contacto: mabdavila@gmail.com
2 Una versión previa de este artículo fue publicado en Dávila, M. (2019). “Políticas y conflictos agra-
rios en la Argentina (1990 – 2015)”. Tesis doctoral. Buenos Aires, Escuela de Política y Gobierno, Univer-
sidad Nacional de San Martín.
Transgénicos, desarrollo agrícola y conictos
en Argentina
Notas y debates
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Transgénicos, desarrollo agrícola y conictos en Argenna
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Summary
Transgenics crops, agricultural development and conicts in Argentina
From the beginning, in the nineties, Genetically Modied Organisms (GMOs) agri-
cultural use produced several controversies related to potential impacts on human
health, environment, production and marketing processes that involve too many
and different people worldwide. Despite the controversies, the sown area grew up
and its use were authorized by many countries. At the same time, controls increased,
pressured by consumers, social and environmental movements and by states eco-
nomic and political interests. This article analyzes some conicts related to the reg-
ulation of transgenic crops in Argentina, one of the pioneer countries, from its ap-
proval in 1996 to the present. Amongst other issues, the controversies are explained
by different reasons related to participation and relationship between national and
international actors, public politics impacts, problems about technology and prop-
erty payment, technological dependence inside production chain, and impacts on
production development and environment.
Keywords: GMOs - Regulation - Conicts
Introducción
En un escenario mundial crecientemente dominado por la Revolución Verde,
en la Argentina el mejoramiento genético aplicado a la agricultura fue cobrando
mayor impulso a partir de la creación del INTA y, posteriormente, también a través
del desarrollo del sector privado. Las primeras técnicas, impulsadas con la creación
del INTA, implicaban sobre todo la selección de plantas, el mejoramiento de va-
riedades, la incorporación de germoplasma mejorado como los trigos mexicanos.
Posteriormente se desarrollaron los híbridos que tuvieron un notorio impacto en la
productividad de los cultivos. En 1996 se aprobó la primera variedad transgénica,
la soja RR tolerante a herbicidas. Poco después se autorizaron eventos de maíz y
algodón con resistencia a insectos.
Actualmente la Argentina ocupa el tercer lugar considerando la supercie
mundial sembrada con cultivos transgénicos, después de Estados Unidos y Brasil.
Según datos del International Service for the Acquisition of Agri-biotech (ISAA) en
2016 de un total de 185,1 millones de hectáreas sembradas con Organismos Genéti-
camente Modicados (OGM) a nivel mundial, 39% correspondieron a Estados Uni-
dos, 27% a Brasil, 13% a Argentina, y el resto a otros países.
A pesar de su difusión y de las predicciones que auguraban el inicio de una
revolución alimentaria y productiva, la mayoría de los eventos OGM comercializa-
dos en el mundo corresponden a pocos cultivos y a propiedades de impacto en los
procesos productivos y no en la calidad de los alimentos.
3
Con un mercado mundial
de semillas de carácter oligopólico controlado por unas pocas empresas multina-
3 Se esperaba la generación de innovaciones con nuevas cualidades asociadas a mejoras en la cali-
dad de los alimentos, resistencia a sequía, salinidad y a otros factores de estrés ambiental, tolerancia a
enfermedades e insectos, animales genéticamente modificados para consumo, producción de productos
farmacéuticos, cultivos para uso industrial, productos microbiológicos como fertilizantes, bio-pesticidas
y promotores del crecimiento (Piñeiro y López Saubidet, 2009).
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cionales, la situación de Argentina reeja el contexto internacional. De acuerdo con
información de la Dirección de Biotecnología del Ministerio de Agricultura, Gana-
dería y Pesca, entre 1996 y 2015 se aprobaron en la Argentina un total de 36 eventos,
la mayoría de ellos corresponden a solo tres cultivos – soja, maíz y algodón- y a
dos propiedades -resistencia a insectos, tolerancia a herbicidas o combinaciones de
ambas-. Con respecto al alcance, 24,5 millones de hectáreas de soja, maíz y algodón
transgénicos fueron sembradas en 2016. En soja y algodón los transgénicos repre-
sentan casi el 100% y en maíz el 96% de la supercie total sembrada (Trigo, 2016).
A su vez, se han planteado cuestionamientos con respecto a los potenciales
impactos de la tecnología para la salud, el medio ambiente, la seguridad alimenta-
ria, el desarrollo productivo y el comercio exterior, entre otros aspectos. Las voces
más críticas surgen entre un variado grupo de actores sociales entre los cuales se
encuentran consumidores preocupados por su salud, ambientalistas, productores
orgánicos, pobladores rurales, empresas especializadas en alimentos tradicionales,
organismos internacionales. A pesar de que en algunos casos se tiende a minimizar
los riesgos por la falta de evidencia cientíca, se trata de una tecnología de aplica-
ción reciente, por lo cual es difícil predecir sus efectos en el mediano y largo plazo.
El debate cientíco frecuentemente es objeto de sospechas y acusaciones cruzadas
entre los defensores y los detractores de los transgénicos. En muchos casos los pri-
meros esgrimen cuestionamientos metodológicos para refutar algunas evidencias
sobre los impactos, mientras que los detractores los acusan de ser parte interesada,
nanciados por las grandes rmas semilleras.
Si bien existe un conjunto de normativas internacionales y nacionales que
constituyen un marco de regulaciones y controles para mitigar los problemas y diri-
mir los conictos, se plantean diversas dicultades para conciliar los diferentes inte-
reses. Para algunas cuestiones se acordaron objetivos comunes y acciones concretas,
pero en otros casos no se logró consensuar criterios mínimos.
Mecanismos de regulación de transgénicos para la agricultura
La regulación de cultivos transgénicos involucra dos tipos de procesos en la
Argentina, que reejan los mecanismos implementados en el resto del mundo: i) una
estructura organizacional en la órbita del Ministerio de Agricultura que tiene como
función la autorización, previa evaluación, de los eventos transgénicos; ii) un marco
legal dual que regula la propiedad de las innovaciones y de los cultivos.
Estructura organizacional y procedimientos para la autorización de
transgénicos agrícolas
La autorización de cultivos transgénicos se basa en los resultados de un pro-
ceso de evaluación que comprende distintas etapas que están a cargo de organismos
diferentes que dependen del Ministerio de Agricultura y deben valorar los poten-
ciales riesgos en relación a la calidad e inocuidad del alimento, al medio ambiente y
al comercio internacional. Las agencias responsables son la Comisión Nacional Ase-
sora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA), el Instituto Nacional de Semillas
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(INASE), el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y
la Dirección de Mercados Agropecuarios. Algunas de ellas cuentan con represen-
tantes del sector productivo y la sociedad civil en sus directorios. Cada una de es-
tas etapas es competencia de los distintos organismos especializados dependientes
de la SAGPyA. Las evaluaciones son independientes entre sí y los dictámenes no
vinculantes, siendo la máxima autoridad de agricultura quien decide nalmente la
autorización sobre la base de estos informes. (Regúnaga et ál., 2003)
Desde sus inicios se aplicó un procedimiento de autorización con reglas y
mecanismos similares a los que tienen los países del primer mundo, con el objetivo
de minimizar los riesgos para la salud y el ambiente y evitar posibles restricciones a
las exportaciones de granos argentinas. Adicionalmente se implementó una política
espejo con la Unión Europea, que es la región con mayor resistencia al consumo
de alimentos transgénicos, extendiéndola después a otros destinos prioritarios de
las exportaciones agrícolas argentinas como China e India. Por esta razón, algunos
eventos con ventajas para adaptarse a las condiciones ecológicas locales no siempre
llegan a contar con la aprobación.
La regulación de la propiedad de los cultivos transgénicos
Las innovaciones biotecnológicas implicaron cambios biológicos que favo-
recieron la apropiación privada de los benecios. Paralelamente se constituyó un
marco legal que permitió regular la distribución de las ganancias por la comerciali-
zación de los productos. Mundialmente el sistema de propiedad intelectual para la
biotecnología vegetal está formado por dos regímenes paralelos que son: el sistema
de protección de variedades vegetales y el sistema de patentes (Chiappe et ál, 2011).
Este sistema dual se aplica en dos dimensiones, entre las cuales puede haber contra-
dicciones: internacional y nacional.
La propiedad de las variedades vegetales está regulada por el Convenio In-
ternacional para la Protección de Obtenciones Vegetales rmado en París en 1961,
creándose en esa instancia la Unión Internacional para la Protección de las Obtencio-
nes Vegetales (UPOV), una organización intergubernamental con sede en Ginebra,
Suiza. El Convenio adoptado en París en 1961, fue revisado y ajustado por la UPOV
en tres instancias posteriores: 1972, 1978 y 1991. El obtentor de una variedad regis-
trada recibe un derecho exclusivo sobre ella que le atribuye la capacidad de autori-
zar a terceros su producción, reproducción o venta. Este derecho tiene una vigencia
de 20 o 25 años a partir de su fecha de registro, estableciendo a su vez dos limitacio-
nes: la excepción de los tomejoradores –para producir una nueva variedad- y el de-
recho de los agricultores para resembrar las semillas de su propia cosecha, conocido
también como derecho de uso propio (Gianni, 2004).
El segundo sistema, es decir, el régimen de patentes que es el que regula la
propiedad de las innovaciones, comenzó a aplicarse en Estados Unidos en la década
de 1980 y se expandió después a otros países, plasmándose en el Acuerdo sobre
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
(ADPIC) que formó parte de los acuerdos de la OMC (Chiappe et ál, 2011).
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Este doble sistema de protección de la propiedad de las semillas vigente inter-
nacionalmente rige también en la Argentina, con una doble estructura legal que in-
cluye la reglamentación nacional y la adhesión a los convenios internacionales, entre
los cuales guran los dos convenios internacionales citados y las Leyes de Semillas
y de Patentes: el Acuerdo sobre los Aspectos de Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC) de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), la Ley de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad N° 24.481 y su Decre-
to Reglamentario 260/96, el Convenio Internacional de la Protección de las Obten-
ciones Vegetales (UPOV) - Acta 78 aprobado por Ley N° 24.376, la Ley N° 20.247 de
Semillas y Creaciones Fitogenéticas y su Decreto Reglamentario N° 2183/91.
Para la regulación de la propiedad de los OGM se aplica la legislación nacio-
nal e internacional del sistema de patentes y del sistema de derechos del obtentor.
La Ley de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad N° 24.481 corres-
ponde al ámbito nacional y protege la propiedad de las innovaciones. La autoridad
de aplicación es el Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI), organismo
que depende de la cartera de Industria. Para que un producto o procedimiento sea
susceptible de ser patentado debe constituir una invención según los términos de la
Ley de Patentes que la dene como “toda creación humana que permita transformar
materia o energía para su aprovechamiento por el hombre” (artículo 4°). En este sen-
tido, la materia viva consistente en animales o plantas, su material de propagación
y sus partes o componentes que conduzcan a un individuo completo no se conside-
ran invenciones y en consecuencia no son patentables. Las sustancias modicadas
respecto de su estado natural y las sintéticas son patentables -ADN, plásmidos, pro-
teínas, enzimas, lípidos, azucares, virus, fagos, priones-. Según la normativa ni una
semilla, ni una variedad vegetal pueden ser patentadas, aunque sí un evento trans-
génico que tiene una modicación del ADN. La patente tiene una duración de 20
años y las excepciones a su aplicación son el ensayo, la enseñanza y la investigación
cientíca o tecnológica experimentales.
Por otro lado, el sistema de derechos de obtentor a nivel nacional está regu-
lado por la Ley N° 20247 de Semillas y Creaciones Fitogenéticas para las variedades
vegetales y su autoridad de aplicación es el INASE, organismo que depende de la
cartera de agricultura. A través de la Ley 24376, además, se raticó el Convenio In-
ternacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales adoptado en 1961, con
las revisiones aprobadas en 1972 y 1978 y la Argentina pasó a ser miembro pleno de
la UPOV. Dicho Convenio establece criterios comunes para proteger la creación de
nuevas variedades vegetales denominadas obtenciones y asegura el reconocimiento
de las mismas por parte de los demás Estados miembros.
La Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas establece el derecho del ob-
tentor sobre una variedad vegetal comercialmente nueva por un plazo de 20 años,
con tres excepciones: para el consumo, para el uso propio y para el tomejorador a
quien habilita a utilizar libremente una variedad protegida -siempre que su uso no
sea repetitivo- como fuente de germoplasma para crear y comercializar una nueva
variedad vegetal (Gianni 2004).
Rapela (2011) a través de una comparación de la regulación de la propiedad
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de las semillas entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay concluye que los cuatro
países comparten su raticación al tratado ADPIC, han adherido al Acta 1978 de la
UPOV, han promulgado leyes de protección de variedades vegetales y de Patentes
y en todos los casos las han reglamentado. Aunque ninguno ha introducido texto
alguno para facilitar la interfase entre Derechos de Obtentor y Patentes, todos per-
miten el patentamiento de tecnologías y componentes biotecnológicos y coinciden
en el alcance a la excepción de la materia patentable. Sin embargo, tienen diferencias
en varios niveles, particularmente en la aplicación de la excepción del agricultor,
siendo Argentina el único país en el cual prácticamente no tiene límites, salvo por
la prohibición de la venta de la propia semilla de una variedad protegida. Según
Pellegrini (2013) la industria semillera presiona continuamente a los gobiernos para
eliminar esta excepción. Este es uno de los aspectos del debate sobre la ley de semi-
llas que se intenta modicar sin éxito desde 2003.
Conictos en torno a los cultivos transgénicos
Cuadro 1. Transgénicos: conictividad y regulaciones nacionales e internacionales
Fuente: Dávila (2019)
* Ley General del Ambiente Nº 25.675, Ley Nacional de Residuos Peligrosos N° 24.051, leyes provinciales,
disposiciones municipales
Conictividad por impactos Actores Regulaciones
internacionales
Regulaciones
en Argentina
1) Impactos económicos Empresas priva-
das nacionales e
internacionales de
la cadena agroin-
dustrial, organiza-
ciones nacionales
e internacionales,
organismos supra-
nacionales (OMC),
estados
ADPIC (OMC),
UPOV
Ley de paten-
tes/INPI, Ley
de Semillas/
INASE
1.1) Distribución de la renta
* propiedad de la tecnología
* propiedad de la semilla
1.2) Desarrollo tecnológico e
impacto económico
* dependencia tecnológica
* atraso tecnológico
2) Impactos en la seguridad ali-
mentaria y el medio ambiente
Sociedad civil,
pobladores rurales,
consumidores, gru-
pos ambientalistas,
estados, cientícos
y organismos inter-
nacionales (ONU,
FAO, OMS, OMC)
Protocolo de
Cartagena,
Codex ali-
mentarius,
Etiquetado,
Declaración de
Río, Conven-
ción de Basilea,
Convención
de Estocolmo,
Convenio de
Rotterdam
Min Agri
(CONABIA),
legislación
sobre medio
ambiente (*)
* inocuidad y calidad de los
alimentos
* destrucción de la biodiversidad
* contaminación por agroquími-
cos
* desarrollo tecnológico y susten-
tabilidad ambiental
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Los conictos que se presentan en torno a los transgénicos se podrían clasi-
car de acuerdo a sus impactos -económicos, políticos, ambientales, sociales, etc.-, a
los actores involucrados -empresas productoras de biotecnología, empresas adapta-
doras, agricultores, consumidores nacionales e internacionales, pobladores rurales,
estados- y a las diferentes escalas en que se desarrollan -nacional e internacional con
empresas, consumidores y estados-. En el cuadro 1 se presenta una clasicación de
los conictos bajo la forma de una matriz con múltiples intersecciones.
Conictividad vinculada a los impactos económicos
Los impactos económicos comprenderían dos focos de problemas vincula-
dos con la distribución de la renta en la cadena agroindustrial y con el desarro-
llo tecnológico. Las disputas por la distribución de la renta al interior de la cadena
agroindustrial involucran a productores agropecuarios, agroindustrias productoras
de tecnología -principalmente multinacionales-, empresas semilleras nacionales que
comercializan los transgénicos, organizaciones nacionales e internacionales que re-
presentan distintos intereses privados y organismos internacionales interestatales
como la OMC. Se plantean dos tipos de conictos relativos a la propiedad de la
tecnología y a la propiedad de la semilla. La cuestión sobre los impactos económicos
del desarrollo tecnológico comprende dos tipos de debates: el problema del atraso
tecnológico y los riesgos de la dependencia tecnológica. A pesar del avance de la
supercie con cultivos transgénicos y de su potencial, la mayoría de los eventos
comerciales corresponden únicamente a tres cultivos y a dos propiedades que son
la tolerancia a herbicidas y la resistencia a insectos, ambas limitadas, exclusivamen-
te, a la mejora de los procesos productivos, lo que termina promoviendo un sesgo
hacia determinados modos de producción y paquetes tecnológicos, afectando así,
el desarrollo tecnológico. Esta falta de diversidad de opciones es una señal de atra-
so tecnológico y, al mismo tiempo, de dependencia tecnológica. A continuación se
abordan estos debates.
Distribución de la renta en la cadena agroindustrial
Conictos por la propiedad de la tecnología
La normativa que establece los procedimientos para la regulación de la pro-
piedad de las innovaciones tecnológicas es la ley de patentes. En este ámbito se plan-
teó una controversia entre la rma Monsanto y los productores agropecuarios por el
pago de la patente de la soja RR. Esta cuestión, que duró varios años, derivó en un
conicto internacional que exigió la intervención del Estado Argentino como parte
interesada, en la defensa de los intereses nacionales.
El inicio del problema se remonta a 1995 cuando Monsanto solicitó el patenta-
miento del gen RR en la Argentina. Ese año se modicó la legislación de patentes. En
1996 la SAGyPA autorizó por primera vez el uso de un evento transgénico que fue
la soja RR de esta empresa, que comenzó a comercializarla a través de acuerdos con
empresas semilleras locales y para esto la licenció, pero no la patentó. Vara (2004, 7)
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explica que “… a nes de los años ´80, Asgrow International -por entonces, propie-
dad de Upjohn- rmó un acuerdo con Monsanto para introducir el gen de toleran-
cia al glifosato en sus cultivares de soja. Poco tiempo después, Upjohn vendió sus
subsidiarias en el cono sur. La multinacional Nidera compró Asgrow Argentina, y
así tuvo acceso a todo su germoplasma. Por eso fue Nidera la empresa que presentó
el permiso para la aprobación de la soja RR (evento 40-3-2) ante la CONABIA, cuya
liberación comercial fue aprobada por Resolución SAGPyA/ 167, del 25 de marzo de
1996. A mediados de los años ‘90, Monsanto compró el área de negocios de granos
y oleaginosas de Asgrow International; Nidera perdió el acceso a las nuevas tecno-
logías pero conservó el acceso a las que ya tenía. Así, cuando Monsanto intentó pa-
tentar el gen en la Argentina, no pudo hacerlo porque el mismo ya estaba liberado.”
En 2001, seis años después de iniciado el trámite, el Poder Ejecutivo le negó
a Monsanto Argentina la patente por la soja RR. En 2003 la empresa anunció que
discontinuaría su programa de mejoramiento de soja en el país y al mismo tiempo a
través de la Asociación de Semilleros Argentina (ASA) y la ARPOV propuso alter-
nativas para cobrar regalías por el uso de la innovación incluida en las obtenciones
vegetales.
Como la empresa poseía patente del evento en otros países importadores de
productos agrícolas argentinos, para la campaña 2004/2005 informó a exportadores
e importadores que no poseían licencia para comercializar internacionalmente gra-
nos y derivados de soja RR y de venderla a países donde estaba patentada porque
estarían violando el derecho de propiedad.
En 2005 luego de un año de negociaciones y sin soluciones sobre el problema,
inició una demanda en la Unión Europea poniendo en duda la validez de los dere-
chos de propiedad que implicaban el embargo de los barcos con cargamentos de
granos y derivados de soja argentina. En su alegato la empresa, además, cuestionaba
la legislación argentina que calicaba de atrasada debido a la Ley de Semillas que
autorizaba el uso propio a los agricultores y que no se adecuaba al Acta UPOV 91
(Martinolich, 2006).
El gobierno argentino argumentó que no se le otorgó la patente por la soja RR
a Monsanto porque había sido solicitada de manera extemporánea y que además en
el momento de la introducción Monsanto no patentó, sino que licenció el gen para
que lo comercializaran las semilleras locales, por el cual, además, había cobrado
un benecio. Cuando Monsanto embargó barcos de soja argentina en los puertos
europeos, el gobierno intervino como tercero interesado, considerando que los em-
bargos eran un asunto de Estado. Acusó a la empresa de querer aplicar una práctica
abusiva, que el derecho de propiedad no debería imponerse a los subproductos de
acuerdo a la legislación europea y que se afectaban los intereses de los productores
argentinos con una traba injusticada al libre comercio.
Los productores agropecuarios apoyaron la demanda del Estado argentino.
Argumentaban también que Monsanto conocía la legislación argentina cuando in-
trodujo la tecnología, pero había optado por facilitar la difusión sin cobrar regalías,
como estrategia comercial para difundir la innovación y vender el glifosato, que era
el herbicida asociado al evento transgénico. Recién cuando la soja RR ocupó el 98%
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de la supercie total de soja sembrada la empresa comenzó a reclamar por el cobro
de las regalías. Considerando el alcance de la difusión, el cambio de las reglas de
juego tendría consecuencias negativas sobre la producción y la exportación.
A los reclamos de los productores agropecuarios se sumaron los exportadores
perjudicados por los embargos que apoyaron el reclamo del Estado argentino. Entre
otros argumentos, sostuvieron que una vez que la mercadería está en el barco es
propiedad de los importadores y por lo tanto los embargos estarían perjudicando
a los consumidores nales y no a los productores argentinos. La justicia europea,
nalmente, se pronunció a favor del Estado argentino y no dio lugar a la demanda
de Monsanto que no pudo cobrar las regalías por el uso del gen RR en este país.
Sin embargo los conictos no terminaron. Con el posterior desarrollo y co-
mercialización de la nueva soja transgénica INTACTA RR2 PRO, Monsanto pudo
patentar el gen en la Argentina y cobrar regalías por este evento, pero continuó
cuestionando la reglamentación que autoriza el uso propio y comenzó a aplicar un
nuevo sistema de comercialización con el cobro de regalías extendidas a través de
contratos entre privados –agricultores y obtentores-.
De acuerdo con la ARPOV el sistema de regalía extendida implica el recono-
cimiento de los aportes de las invenciones de las compañías semilleras a través del
pago de una contraprestación por la tecnología aportada toda vez que el productor
utilice semillas de su propia producción. En el contrato el obtentor determina las
condiciones de uso de la variedad. La aplicación de este sistema planteó una nue-
va polémica, esta vez, por los acuerdos entre Monsanto y los obtentores, y por los
controles que estableció la empresa en la etapa de comercialización de granos, que
incluso fueron acompañados por un sistema de multas (Marin, 2015). De manera tal
que el estado terminó limitando esta práctica de la empresa mediante una disposi-
ción ministerial aprobada en 2016 durante el mandato de Mauricio Macri.
Conictos por la propiedad de la semilla
Otro conicto por el uso libre de la semilla, esta vez entre productores y ob-
tentores, se maniesta en los recurrentes intentos frustrados por reformar la ley de
Semillas, con un papel básicamente mediador del Poder Ejecutivo.
Esta ley establece los procedimientos para la regulación del comercio de se-
millas. El problema para acordar una solución entre las partes se explica por los
intentos de modicar la legislación de acuerdo con el Acta de 1991 que es la última
revisión del Convenio de la UPOV que establece límites a la excepción del agricul-
tor. Se ampliaría, así, el ámbito de protección al obtentor quien podría someter a
condiciones y limitaciones cualquier uso que tenga su creación, de manera tal que
el Acta 91 se acercaría más a un derecho de patentes que a un derecho del obtentor
(Martinolich, 2006). En cambio, la actual Ley de Semillas autoriza el uso propio, de
acuerdo con el Acta UPOV 78, de manera que el agricultor puede resembrar sin
obligaciones hacia el obtentor.
Entre las entidades agropecuarias, CRA y FAA han sido las principales de-
fensoras del uso propio, al menos hasta hace pocos años. Sostienen el argumento de
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que la actual ley de semillas establece un equilibrio entre los derechos del obtentor
y del agricultor, a diferencia del Acta UPOV91 que privilegiaría al obtentor. Entien-
den que es conveniente mantener vigente esta legislación que deende al productor
agropecuario, especialmente, los derechos de los pequeños productores. No obstan-
te consideran necesario promover más acciones para combatir el comercio ilegal de
semillas.
El ex vicepresidente de la Confederación de Asociaciones Rurales de Santa
Fe (CARSFE) Jorge Ugolini (2006), por su parte, ha denunciado la existencia de una
fuerte presión mundial por la defensa de los derechos de los obtentores, promovien-
do la adhesión al Acta UPOV91, que intenta otorgarle ventajas a este actor a través
de una posición dominante en la cadena agroindustrial. Atribuye gran parte del
problema a la denominada bolsa blanca, que es el comercio ilegal de semilla, y no
al uso propio, de manera tal que podría resolverse a través de un sistema de control
más efectivo, que además está vigente en la legislación. Este suele ser el argumento
común a la mayoría de los productores agropecuarios, que sustenta su posición en
los debates por la Ley de Semillas.
Según información de la UPOV algunos países que hasta la fecha adhirieron
al Acta 91 fueron Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil, Bolivia y Perú. De Amé-
rica Latina no adhirieron al Acta 91 Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.
Perelmuter (2013) sostiene que en el caso de la ley de semillas hay una inter-
nacionalización del conicto vinculada a la liberación comercial y al lobby de las
grandes semilleras sobre organismos y tratados internacionales. No obstante, como
también señala Trigo (2009) la escasa efectividad del control del mercado ilegal de
semillas termina afectando más a las pequeñas y medianas empresas nacionales,
que a las empresas transnacionales que obtienen benecios en mercados de países
que tienen mayor seguridad institucional que el local.
Por su parte, Chiappe ét al. (2011) consideran que la concentración mundial
de la industria de semillas fue una consecuencia natural derivada de los avances
en los derechos de propiedad intelectual. Unas pocas compañías multinacionales
dominan el mercado de semillas y su desarrollo cientíco. Los pleitos judiciales son
muchas veces la forma de dirimir conictos sobre la propiedad, a través de litigios
que se resuelven mayoritariamente en cortes internacionales, enfrentando con fre-
cuencia a litigantes con considerables disparidades económicas.
Controversias por los impactos económicos del desarrollo tecnológico
Argumentos sobre el problema del atraso tecnológico
Quienes consideran que existe un problema de atraso tecnológico, en general,
cuestionan las deciencias del marco regulatorio para resolver el pago de la inno-
vación a las empresas productoras o adaptadoras de la tecnología. El argumento
central de esta discusión sería que la falta de pago por la propiedad desincentivaría a
las empresas para generar nuevas innovaciones. Entre otros especialistas, Gallacher
(2015), Rapela (2011) y Trigo (2016) justican la necesidad de pago de regalías a la
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industria semillera y a los obtentores y, además, señalan la necesidad de resolver
irregularidades que se generan por las imprecisiones del marco jurídico que aumen-
tan, de esta forma, las condiciones de incertidumbre para la inversión.
Este argumento se puede corroborar a partir de la evidencia estadística. En el
gráco 1 se observa que entre 1991 y 2015 el 60,42 % de las evaluaciones solicitadas
corresponden a maíz transgénico, mientras que sólo un 20,43% corresponden a soja.
Soja
23,32%
Maíz
60,42%
Trigo
1,51%
Caña de Azúcar
1,44%
Papa
1,61%
Algodón
4,87%
Cártamo
0,40%
Sorgo
0,11%
Tabaco
0,30%
Alfalfa
1,21%
Girasol
2,63%
Arroz
2,18%
Soja Maíz Trigo Caña de Azúcar Papa Algodón
Cártamo Sorgo Tabaco Alfalfa Girasol Arroz
Fuente: Secretaría de Agroindustria – Dirección de Biotecnología
Esta considerable diferencia se debe a las características de la tecnología y su
factibilidad para el comercio ilegal. Como el maíz sembrado generalmente es híbri-
do,
4
los productores se ven obligados a comprar anualmente la semilla y deben pa-
gar por la tecnología. En el caso de soja, por tratarse de una especie autógama, no se
desarrollaron híbridos, por lo tanto, el agricultor puede resembrar indenidamente
esa semilla sin afectar la productividad, ni otras características, de manera tal que
para el cultivo de soja no existen restricciones biológicas para el uso propio. En este
caso las diferencias de intereses se tienen que resolver en el terreno legal. Algunos
plantean que el problema no radicaría en el derecho del agricultor al uso propio,
reglamentado por la legislación argentina, sino en el comercio ilegal de semillas.
4 El desarrollo de híbridos, aplicado a las especies alógamas, buscaba potenciar la eficiencia y la cali-
dad a través del cruzamiento de dos o más líneas puras con distintas características –resistencia a plagas
y enfermedades, a condiciones ambientales extremas como sequía o inundación, frío o calor, etc.- obte-
niendo individuos mejores a sus progenitores. Con el correr de los años el notable aumento en la produc-
tividad del maíz estuvo dado, básicamente, por la incorporación de híbridos a los procesos productivos,
con un consecuente aumento en la producción total de este cereal. Además, el cultivo híbrido presenta un
crecimiento homogéneo de las plantas, facilitando así la cosecha mecánica.
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Otros, en cambio, consideran que sería necesario rever el derecho del agricultor y
adherir al Acta UPOV 91, siendo este uno de los ejes centrales de la discusión sobre
la reformulación de la ley de semillas.
Argumentos sobre los riesgos de la dependencia tecnológica
Quienes plantean que existe un problema de dependencia tecnológica denun-
cian los riesgos por la fuerte concentración de la industria semillera a nivel mun-
dial. Este cuestionamiento, inicialmente promovido por los grupos ambientalistas,
actualmente es objeto de preocupación y de intervención por parte de los gobiernos
de países de la Unión Europea y de Estados Unidos. A partir de algunas investiga-
ciones realizadas por funcionarios de estos países se señalan dos riesgos por la falta
de competencia en el mercado mundial de semillas, que estarían vinculados con el
aumento del precio de la semilla y con la disminución de la capacidad para generar
nuevas innovaciones. Recomiendan, además, realizar un seguimiento permanente
del mercado y profundizar las medidas de regulación de las fusiones y adquisicio-
nes.
Una investigación de James MacDonald (2017) disponible en el United States
Department of Agriculture (USDA) da cuenta de las fusiones y adquisiciones en el
mercado mundial de semillas y agroquímicos. En 2017 seis empresas multinaciona-
les conocidas como las Big Six dominaban la investigación y la producción mundial
de semillas y productos químicos para el tratamiento de los cultivos: BASF y Bayer
de Alemania, Dow Chemical, DuPont y Monsanto de Estados Unidos, y la suiza
Syngenta. La estrategia de mercado de estas empresas se basa en la combinación de
los negocios de venta de semillas y agroquímicos. Actualmente también promueven
una estrategia de compras y fusiones con otras rmas. En el cuadro 2 se observa la
facturación en millones de dólares correspondientes a la venta de semillas, biotec-
nología y agroquímicos, así como también el socio propuesto para la fusión. Las
cuatro principales empresas concentraban en el mercado estadounidense el 85% de
las ventas de maíz, el 76% de soja y el 91% de algodón en 2015.
Otro estudio realizado en Francia por investigadores del Institut National de
la Recherche Agronomique (INRA) informa que las cuatro principales empresas re-
presentaban el 8% del mercado mundial en 1985, el 12% en 1996 y el 51% en 2016,
cuando ocurrieron las principales fusiones y adquisiciones. En este año Bayer-Mon-
santo tenía el primer lugar, seguido por Dow-Dupont –ambas fusiones enfocadas
en un 50% del negocio tanto a semillas como agroquímicos-, en tercer lugar Chem-
China-Syngenta –principalmente agroquímicos- y en cuarto lugar BASF –exclusiva-
mente agroquímicos- (Bonny, 2017).
Mac Donald (2017) advierte por los riesgos de fusiones entre las Big Six que
desde la última década venían adquiriendo otras empresas que comprometerían la
capacidad de generación de innovaciones. Explica que existe una escala mínima a
partir de la cual el negocio incentiva la innovación y por debajo de la cual la compe-
tencia no favorece el desarrollo tecnológico. También habría una escala máxima por
encima de la cual la fusión con un competidor desincentivaría la investigación tec-
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nológica. Cuando estas rmas pueden obtener ganancias sin la necesidad de compe-
tir con otras empresas pierden el incentivo para generar nuevas innovaciones.
Cuadro 2. Mercado mundial de semillas y agroquímico: las “Big Six”
Nota: BASF no separó los reportes de venta de semillas, ubicándolos en otras categorías.
Fuente: Mac Donald (2017). USDA, Economic Research Service con datos de Company Annual Reports.
En 2018 se realizó otro estudio sobre el tema por parte de la United States
International Trade Commission (USITC) que también advierte riesgos por el au-
mento de la concentración del mercado mundial de semillas. Para ese entonces las
Big Six habían pasado a ser las Big Four, dado que Bayer había adquirido Monsan-
to, ChemChina había comprado Syngenta y Dow se había fusionado con DuPont
(USITC, 2018).
La consecuencia inmediata de este proceso de fusiones es la concentración de
la oferta mundial de semillas en unas pocas empresas multinacionales, aumentando
así la dependencia de los sistemas productivos y de la oferta mundial de alimentos
con respecto a los desarrollos tecnológicos de dichas rmas.
Otro riesgo que observa el citado informe del Departamento de Agricultura
de los Estados Unidos (2017) es por el aumento de los precios de las semillas mejo-
radas y de los agroquímicos en un mercado oligopólico en el cual pocas empresas
tienen una posición dominante. En este escenario se vería condicionada la capaci-
dad de los estados nacionales para tomar decisiones vinculadas con regulaciones de
los mercados nacionales de semillas y de agroquímicos, e incluso sobre cuestiones
relativas a la producción de alimentos, de manera tal que la concentración de esta
industria dejaría de ser un problema exclusivamente económico para pasar a ser una
cuestión de seguridad alimentaria.
Con respecto al mercado local de semillas, Trigo (2009) sostenía que la con-
centración del mercado internacional de semillas y agroquímicos se encontraba pre-
sente en las características de la industria nacional y por esta razón era necesario
desarrollar marcos institucionales que regularan el comportamiento de dichas em-
presas en el ámbito local.
Si bien la producción de eventos GM está concentrada en las grandes corpo-
raciones transnacionales, las empresas nacionales ocupan un lugar relevante en la
comercialización de semillas transgénicas, entre ellas Nidera Argentina antes de ser
comprada por Syngenta –y hoy adquirida por ChemChina-, Bioceres y Don Mario
semillas. En general son estas empresas las que realizan la adaptación local y desa-
rrollan la nueva variedad a la cual incorporan la innovación genética producida por
Empresa País Ventas 2015 Ventas 2015 Socio propuesto para
la fusión
Semillas y biotecnología Agroquímicos
($ millones) ($ millones)
BASF Alemania Pequeño 6211 Ninguno
Bayer Alemania 819 9548 Monsanto
Dow Chemical Estados Unidos 1409 4977 DuPont
DuPont Estados Unidos 6785 3013 Dow Chemical
Monsanto Estados Unidos 10243 4758 Bayer
Syngenta Suiza 2838 10005 ChemChina
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la multinacional a la cual pagan una licencia. Son también estas empresas nacionales
las más perjudicadas por el comercio ilegal de semillas.
Este problema se acentúa debido al alto costo que tiene la generación de este
tipo de innovaciones, al que se suma además el costo de la evaluación exigida por
la CONABIA para la autorización del evento. El incentivo para el desarrollo tecno-
lógico en el sector público, así como también la inversión en laboratorios naciona-
les de evaluación aumentarían las capacidades de generación de biotecnología por
empresas nacionales públicas y privadas y contribuiría a disminuir los riesgos de
dependencia tecnológica.
Adicionalmente, la comercialización de tecnologías limitadas a los procesos
productivos plantea un sesgo hacia determinados modos de producción y paquetes
tecnológicos, con impactos en la competitividad y el desarrollo tecnológico (Bertuch
y Fernández, 2015). Esta falta de diversidad de opciones tecnológicas es también una
evidencia de atraso y de dependencia tecnológica.
La preocupación por el fenómeno de la concentración económica se extiende
a diversos ámbitos académicos y gubernamentales en los Estados Unidos. Durante
la gestión de Barak Obama el consejo asesor económico de la presidencia de los
Estados Unidos publicó un informe en el cual se alertaba sobre este fenómeno y sus
consecuencias para la economía. Entre otros aspectos señalan que afecta la compe-
titividad y aumenta la desigualdad (Council of Economic Adviser, 2016.). Por otro
lado, un informe del equipo técnico de la OCDE propone distintas alternativas para
resolver el problema (Furman, 2018).
En este escenario mundial crece el fenómeno denominado land grabbing, que
implica la compra de grandes extensiones de tierras por parte de corporaciones mul-
tinacionales y también por gobiernos de distintos países. En un estudio realizado
para la FAO sobre el mercado de la tierra, Murmis y Murmis (2011) analizan la con-
centración y extranjerización de la tierra en la Argentina. Alertando sobre algunas
limitantes metodológicas que no permiten dar “un acercamiento muy gráco de
lo que ocurre efectivamente en términos de la concentración y extranjerización en
general…” advierten que “los procesos de acumulación se dan a través del aumento
del tamaño de las empresas, de la concentración del capital, y no necesariamente a
través del aumento en la propiedad de la tierra.” (2). De una muestra de 48 casos
relevados, 19 eran establecimientos nacionales, 20 extranjeros y 9 casos mixtos. Se-
gún el tamaño, cerca del 40% tenían entre 10.000 a 50.000 ha, un 30% entre 50.000 a
200.000 ha y un 30% más de 200.000. Los dos establecimientos mayores pertenecían
a propietarios de tierras patagónicas, uno de más de un millón de hectáreas y otro
de cerca del millón.
En parte explican las limitaciones de su relevamiento por la irregularidad de
los registros y catastros de la propiedad en varias provincias y por la falta de esta-
dísticas censales desde 2002. De todas formas realizaron un cálculo estimativo sobre
el porcentaje de tierras en manos de grandes empresas extranjeras en el país a partir
de distintos estudios periodísticos entre 2004 y 2010. De este relevamiento sostienen
que el porcentaje de tierras en manos de empresas extranjeras era de 3,85% de la
supercie agrícola y correspondía a 22 empresas. Las empresas mixtas propiedad
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de extranjeros y argentinos representaban el 1,23% y correspondía a 7 empresas.
Agregan además que entre 2004 y 2010 hubo un aumento porcentual de 6,33% en
empresas extranjeras, de 1,42% en las grandes empresas nacionales y, un considera-
ble aumento de 132,87% en el grupo de las grandes empresas mixtas que combinan
propiedad nacional y extranjera (27 y 28). Estos valores mostrarían una tendencia
creciente de la gran propiedad extranjera y sobre todo mixta, en comparación con la
gran propiedad nacional.
Los autores advirtieron, además, por las debilidades del marco normativo
para resolver cuestiones vinculadas a este fenómeno de creciente importancia mun-
dial. Reconocían que, al menos hasta 2011, había un escaso porcentaje de tierras en
manos de extranjeros. No obstante, consideraban que algunos problemas podrían
surgir por la variedad de legislación en el país dado que las provincias pueden es-
tablecer normas locales, así como también la falta de una ley nacional que limite la
propiedad extranjera de la tierra. Concluyen sobre la necesidad de que el Estado
establezca leyes que normen los aspectos determinantes de estos procesos. Poste-
riormente a este estudio se aprobó la Ley Nacional N° 26.737 Régimen de Protección
al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales
el 22 de diciembre de 2011, modicada en 2016.
Conictividad por los impactos en la seguridad alimentaria y el
medio ambiente
El concepto de Seguridad Alimentaria surge en la década del 70, basado en la
producción y disponibilidad alimentaria a nivel global y nacional. En los años 80 se
añadió la idea de la capacidad de acceso económico y físico a los alimentos. Y en la
década del 90 se llegó al concepto actual que, a los anteriores, incorpora la inocuidad
del alimento, las preferencias culturales y, además, rearma la Seguridad Alimen-
taria como derecho humano. En la Cumbre Mundial de la Alimentación organizada
en 1996 por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimen-
tación (FAO) se concluye que la Seguridad Alimentaria a nivel de individuo, hogar,
nación y global se consigue cuando todas las personas, en todo momento, tienen ac-
ceso físico y económico a suciente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y
sana (FAO, 2006).
En el marco de los acuerdos internacionales más recientes se acordaron los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que reconocen el papel central y las inte-
rrelaciones entre la seguridad alimentaria, la biodiversidad y el desarrollo agrícola
sostenible (FAO, 2018). El concepto de agricultura sostenible está contemplado en
varios ODS: erradicación del hambre y el fomento de la agricultura sostenible; uso
sostenible de los recursos marinos y oceánicos; protección del uso sostenible de los
ecosistemas terrestres; n de la deserticación y la pérdida de biodiversidad.
El acuerdo para lograr estos objetivos se plantea en un escenario mundial en
el cual el crecimiento poblacional y el aumento de la producción agrícola ejercen una
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creciente presión sobre el medio ambiente. De acuerdo con información relevada y
publicada por la FAO (2018) anualmente se pierde o desperdicia aproximadamente
un tercio de los alimentos producidos en el mundo para consumo humano, mientras
que alrededor de 815 millones de personas se hallan en situación de desnutrición.
En América Latina y el Caribe se estima que 50 millones de personas sufren hambre,
cifra que representa aproximadamente el 9% de su población. La erosión genética
reduce la capacidad de adaptar el sistema alimentario mundial a retos como el creci-
miento de la población, las nuevas enfermedades y el cambio climático. En muchos
casos los marcos normativos desfavorecen a los sistemas de producción tradiciona-
les, que suelen albergar especies y razas de ganado adaptadas, fomentando así la
erosión genética.
Conictividad respecto a la inocuidad y la calidad de los alimentos
Paralelamente al incremento de la supercie mundial de cultivos transgéni-
cos, ha aumentado la preocupación de los consumidores por los alimentos GM. En
muchos países está prohibida la producción de cultivos transgénicos. Es el caso de
la mayoría de los países de la Unión Europea. En 2014 de acuerdo con información
de ISAA cinco países habían autorizado la siembra de este tipo de cultivo, entre ellos
España y Portugal. En esta región está estrictamente regulada la comercialización de
alimentos mediante el etiquetado obligatorio y en los casos en los cuales está autori-
zado tiene un umbral de tolerancia muy bajo.
Las regulaciones para alimentos transgénicos se basan, en estos casos, en las
recomendaciones del Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología
rmado en 2000 y vigente desde 2003.
Este protocolo que fue raticado por 164 países -entre las excepciones guran
Estados Unidos, Canadá y la Argentina-, sostiene el principio precautorio, ya plan-
teado en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. De
acuerdo con este principio, “con el n de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza cientíca abso-
luta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas ecaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir,
en los casos en que puedan existir motivos de duda sobre los impactos de la tecno-
logía, propone a los Estados tomar las medidas para preservar el medio ambiente.
La falta de evidencia cientíca, además, no puede ser considerada excusa para no
imponer acciones precautorias, dado que la certeza cientíca históricamente ha va-
riado acompañando los avances de la ciencia.
En algunos países no se ha prohibido la producción y el consumo de transgé-
nicos pero se ha recurrido a restricciones como el etiquetado de alimentos. En sus
inicios esta medida fue muy controvertida e incluso la OMC llegó a imponer repre-
salias por considerarla una barrera paraarancelaria. A partir de 2011 esta situación
se modicó debido a que el Codex Alimentarius producido en conjunto por la FAO y
la OMS incluyó la alternativa de etiquetado de alimentos transgénicos, restringien-
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do, así, el espacio de acción de la OMC.
Cada vez más naciones recurren a este sistema, entre ellos, Japón, Corea, Chi-
na, Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Perú y los países de la Unión Europea. Esta-
dos Unidos, hasta hace poco reticente en implementar esta medida, aprobó en 2016
la Ley Federal del etiquetado transgénico. En Uruguay a partir de 2008 se autorizó
el etiquetado voluntario como mecanismo de información al consumidor. En 2018
las autoridades de la ciudad de Montevideo establecieron el etiquetado obligatorio
para esta ciudad.
En la Argentina no hay un sistema de etiquetado en el ámbito nacional y las
garantías para el consumo de alimentos transgénicos están basadas en la evalua-
ción de impacto que establece la CONABIA. Por otra parte, al adoptar la política de
espejo con la Unión Europea y otros países las autorizaciones se limitan a aquellos
productos ya aprobados por los países más exigentes para minimizar los riesgos en
la comercialización internacional.
Conictividad por la destrucción de la biodiversidad
De acuerdo con un estudio sobre la biodiversidad elaborado por la FAO (2018)
en la actualidad el principal desafío mundial consiste en lograr el modo de aumentar
la producción para satisfacer la creciente demanda de alimentos, piensos y bioener-
gía, conservando al mismo tiempo la biodiversidad y reduciendo la presión sobre
los recursos naturales y los ecosistemas. Se plantea, además, que existe una estrecha
relación entre sustentabilidad ambiental, biodiversidad, seguridad alimentaria y so-
lución a los problemas de la pobreza.
La biodiversidad entendida como la suma de todos los ecosistemas, especies
y diversidad genética de tipo terrestre, marino y acuático incluye la variabilidad
dentro de los organismos vivos y entre ellos, así como los complejos ecológicos de
los que forman parte. Se diferencian tres niveles: la diversidad de especies, la diver-
sidad ecosistémica que reere a los diversos hábitats y la diversidad genética que
corresponde a la variedad de genes en y entre especies contenida en plantas, anima-
les, hongos y microorganismos.
Los recursos naturales en que se basa la vida humana están siendo afectados
por el crecimiento demográco, las prácticas insostenibles en la agricultura, gana-
dería, silvicultura, pesca y acuicultura, así como también por los impactos de otros
sistemas productivos como la industria y la minería, junto con los procesos de urba-
nización. En este escenario se acentúan los conictos y en varios países cada vez son
más las personas que se marchan en busca de una vida mejor (FAO, 2018).
La expansión de la supercie, así como también la intensicación agrícola y
ganadera tienen efectos sobre la biodiversidad ecosistémica. Un informe de REDAF
(2013) identica la deforestación y la eliminación del bosque nativo como principa-
les causas de conictos ambientales en la región de Chaco argentino.
Con respecto a los cultivos transgénicos, la concentración de la innovación en
pocas empresas y en un número reducido de eventos genéticos aumenta los riesgos
de pérdida de la biodiversidad genética dado que se favorece el uso de algunos
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paquetes tecnológicos sobre otros. En el caso de las plantas alógamas como el maíz,
se suma el riesgo de contaminación por polinización cruzada, en los casos de even-
tos transgénicos resistentes a insectos potenciales efectos sobre insectos benécos
(Galperín et ál., 2005). En la Argentina los estudios de impactos ambientales de los
transgénicos son regulados a través de la evaluación que realiza la CONABIA.
Sobre estos aspectos en el informe elaborado por los ex Secretarios de Agri-
cultura Lucio Reca, Marcelo Regúnaga, Jesús Leguiza y Rafael Delpech se señala que
“la producción agropecuaria constituye una alteración de los sistemas naturales, con
consecuencias en la capacidad de regulación y equilibrio ecológico. Ejemplo de esto
son las deforestaciones en una importante área del país de suelos lábiles como San
Luis, Córdoba, Chaco, Santiago del Estero y Salta, entre otras provincias, y la expan-
sión del área agrícola en la zona pampeana, que ha desplazado a la ganadería de las
tierras cultivables y dejado de lado las rotaciones agrícolo–ganaderas como recons-
tituyentes de la estructura y fertilidad de los suelos. Este proceso de expansión de la
frontera agrícola y la sustitución de la ganadería por la agricultura está impulsado
por la diferencia de rentabilidad entre ambas actividades (…) El principal activo del
sector son, sin duda, los recursos naturales agrícolas. Su conservación a través de
sistemas de producción agropecuaria adecuados debe ser el objetivo estratégico en
la política sectorial. La creación de un Marco Federal de políticas de conservación
de suelos y aguas es un deber pendiente de la Nación.” (Reca et ál., 2011, 22 y 23).
Conictos por la contaminación del medio ambiente por agroquímicos
Los agroquímicos –herbicidas, insecticidas, fungicidas, fertilizantes químicos,
entre otros- son motivo de varios conictos ambientales, algunos de ellos debido a
la asociación con cultivos GM, particularmente, en los casos de eventos tolerantes a
herbicidas.
Existen diferencias entre los eventos transgénicos según sean sus propieda-
des la tolerancia a herbicidas o la resistencia a insectos. La tolerancia a herbicidas
implica la posibilidad de aplicar este agroquímico durante el período de crecimiento
del cultivo, permitiendo el control de malezas durante esta etapa. Entre otras ven-
tajas facilita las prácticas agronómicas, disminuye las aplicaciones de agroquímicos
durante la etapa previa al cultivo, mejora la eciencia de la aplicación y del control
-dado que muchas malezas aparecen en etapas de cultivo y no antes- y de esta forma
impacta favorablemente en la estructura de costos. Tiene como desventaja el aumen-
to del uso de herbicidas y un mayor riesgo de contaminación ambiental, sobre todo
si no se toman medidas de protección en las condiciones de aplicación. La resistencia
a insectos, en cambio, es una tecnología que disminuye los ataques de determinado
insecto sobre el cultivo y, por lo tanto, tiene la ventaja de disminuir o eliminar la
aplicación de insecticidas químicos y, con ello, atenuar los riesgos de contaminación
ambiental por el uso de estos productos que generalmente tienen alta toxicidad y
residualidad, además de mejorar la productividad. Como desventajas se señalan po-
sibles riesgos para la biodiversidad biológica a través del daño a insectos benécos e
impactos sobre la cadena tróca. (Dávila, 2019)
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A diferencia de los transgénicos, en el caso de los agroquímicos hay sucien-
te evidencia cientíca sobre sus efectos nocivos para la salud y sobre el riesgo de
contaminación de suelos y aguas que aumentan si no se toman precauciones para
su aplicación. Estos productos están sujetos a distintos tipos de análisis por parte
de la autoridad pública previo a su autorización para la comercialización y utiliza-
ción, además de regulaciones para su aplicación. En un contexto de creciente presión
internacional han ido en aumento las prohibiciones de productos en los distintos
países, impulsando a las empresas productoras a desarrollar sustancias de menor
toxicidad que igualmente no están exentas de riesgos. Los productos están sujetos a
protocolos que establecen restricciones respecto a las distancias de aplicación, pro-
hibición de fumigar en determinados espacios, normas de seguridad para la protec-
ción de los aplicadores y para el manejo de los envases, etc. La normativa argentina
se fue actualizando, pero hay aún un décit en cuanto a la efectividad de los con-
troles, la capacitación de los aplicadores, la difusión de buenas prácticas agrícolas,
entre otras cuestiones. Las prohibiciones de productos en otros países condicionaron
la reglamentación nacional, en parte para disminuir los riesgos que implicaría para
el comercio internacional. Algunas limitaciones se presentan por superposiciones
normativas jurisdiccionales y la falta de homogenización de reglamentos de apli-
cación. Una de las cuestiones más polémicas son los controles insucientes de las
aplicaciones que en muchos casos generan contaminación y perjuicios a la salud de
los pobladores rurales que acentuaron los conictos por las fumigaciones y la falta
de control de las aplicaciones. Estos problemas motivaron demandas por parte de
las comunidades rurales y los grupos ambientalistas locales (Rully, 2009). Adicional-
mente, se ha incrementado la resistencia de las malezas al glifosato, siendo necesario
aplicar herbicidas de mayor toxicidad y persistencia como Atrazina y Paraquat, fac-
tor que aumenta los riesgos de contaminación ambiental.
En los casos de eventos transgénicos resistentes a insectos, el efecto conta-
minante se logra mitigar en la medida que su uso permite disminuir la aplicación
de insecticidas y fungicidas. Como solución a los problemas de contaminación, la
estrategia usualmente aplicada es fomentar prácticas ambientalmente más conser-
vacionistas, destinando más recursos para la investigación sobre modos alternativos
de control de plagas y enfermedades que permitan disminuir la presión de agroquí-
micos sobre los ecosistemas.
Controversias en torno al desarrollo tecnológico y la sustentabilidad
ambiental
Los impactos de la aplicación de tecnologías sobre el medio ambiente plantean
varias polémicas. Resulta difícil atribuir los cambios en los sistemas y las estructuras
productivas a una sola tecnología o incluso al uso de un único paquete tecnológico.
Existen otros factores del contexto económico y político que también inciden en la
generación y adopción de las tecnologías, entre ellos, los impactos de las políticas.
Desde la Revolución Verde el desarrollo tecnológico ha involucrado la ge-
neración y difusión de tecnologías –prácticas agronómicas, maquinaria agrícola,
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agroquímicos y mejoramiento genético- que promovió en la región pampeana el
fenómeno denominado agriculturización, que fue desplazando a la ganadería hacia
otras regiones o favoreciendo su intensicación. El desarrollo tecnológico también
promovió la ampliación de la frontera agrícola hacia regiones menos productivas
(Barsky y Gelman 2009). El cambio tecnológico tuvo impacto en los sistemas de
producción en la medida que la rentabilidad estuvo condicionada por la capacidad
de inversión de los productores. La escala productiva imponía restricciones para la
compra de la nueva maquinaria, estableciendo umbrales por debajo de los cuales se
dicultaba su posterior amortización. Adicionalmente, la necesidad de un capital
inicial era cada vez más necesaria para poder implantar el cultivo y afrontar la com-
pra de semilla mejorada y agroquímicos. Los esquemas productivos tradicionales
fueron tornándose menos competitivos, situación que se vio acentuada además por
las recurrentes crisis económicas nacionales y la uctuación de los precios inter-
nacionales. La mejora en la productividad, si bien implicaba una mayor inversión,
también permitía reducir los costos unitarios y de esta forma se volvió condicio-
nante de los resultados económicos y en muchos casos de la supervivencia de las
unidades productivas, explicando así el proceso de concentración de la producción
que fue acentuándose en las décadas subsiguientes. Con los años el resultado fue
una reducción de la cantidad de establecimientos rurales y un aumento del tamaño
promedio. (Dávila, 2019)
El desarrollo tecnológico también fue acompañado por una creciente depen-
dencia de los sistemas de producción agrícola del sector agroindustrial proveedor
de maquinaria, semillas y agroquímicos, que fue consolidándose con la mayor adop-
ción de las innovaciones (Gras y Hernández, 2009). A pesar de que se generan al-
gunos sesgos que favorecen el uso de determinadas innovaciones, es necesario con-
siderar que la implementación de algunos paquetes tecnológicos tiene variaciones
en sus componentes dependientes de factores tales como los sistemas productivos,
los ecosistemas, el acceso y la disponibilidad de nanciamiento del productor, en-
tre otros aspectos que es necesario considerar. Fenómenos como la intensicación
agrícola no se pueden atribuir exclusivamente al uso de transgénicos (Adámoli et
ál, 2009).
La incorporación de cultivos transgénicos acentuó las transformaciones que
venían ocurriendo en los sistemas productivos, con un impacto en el aumento de
la producción total a través de mejoras en la productividad o en la expansión de la
supercie de siembra. En los cultivos de soja, maíz y algodón el mayor aumento en
la supercie sembrada se dio a partir de la siembra de variedades transgénicas.
Por otro lado, si bien los OGM contribuyen a explicar los cambios producti-
vos, existen también otras tecnologías que han tenido un papel relevante optimi-
zando su potencial por la aplicación de OGM, e incluso aisladamente, si se tiene en
cuenta que se produjeron importantes mejoras en la productividad de cultivos en los
que no se aplicaron tecnologías GM como ocurrió con el trigo, que en las últimas dos
décadas superó sus records históricos de producción. Más allá de la sinergia entre
ambas tecnologías, la siembra directa se expandió independientemente del uso de
transgénicos. La práctica involucró cultivos no transgénicos como trigo, girasol, sor-
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go y especies forrajeras. Según Alapin (2008) sobre la base de datos del censo de 2002
la siembra directa se utilizaba en el 66.8% de la supercie de soja de primera, el 100%
de soja de segunda, 53,8% de trigo, 61.6% de maíz, 24,5% de girasol, 51,3% de sorgo,
17,4% de forrajeras, constituyendo un 53.8% del total de la supercie sembrada de
esos cultivos de los cuales solo soja y maíz utilizan semillas transgénicas.
Cabe señalar que la intensicación agrícola tiene efectos contaminantes sobre
suelos y aguas, pero sus efectos pueden mitigarse parcialmente con la incorporación
de prácticas conservacionistas tales como las rotaciones, la siembra directa, el uso de
fertilizantes orgánicos que mejora la composición química y la estructura del suelo,
la aplicación de agroquímicos menos tóxicos, el uso de formas alternativas de con-
trol de plagas, enfermedades y malezas, el reciclado de subproductos y de desechos
para la producción de energía y la mejora de la estructura edáca, entre otros desa-
rrollos tecnológicos tendientes a favorecer la sustentabilidad ambiental. Desde las
políticas también se pueden promover medidas de capacitación, regulación, control
y evaluación de impactos que permitan disminuir la contaminación, la degradación
de suelos y otros problemas ambientales.
Desde el punto de vista tecnológico, la imposibilidad de resiembra en híbri-
dos de maíz incrementa los costos de implantación del cultivo dado que el gasto
por semillas es anual. Además, como la semilla debe ser comprada anualmente, au-
menta la capacidad del obtentor de cobrar sus derechos de propiedad, a diferencia
del cultivo de soja en el cual al ser factible la resiembra, permite al agricultor eludir
el pago de este derecho. Para el caso de la soja RR, además, Monsanto nunca logró
patentar el gen en Argentina y, por lo tanto, cobrar la patente. El menor costo de
implantación del cultivo de soja, entre otras consecuencias, terminó incentivando su
mayor difusión respecto al maíz. Con la aplicación de un paquete tecnológico con
menor costo de inversión inicial, un gran número de pequeños y medianos produc-
tores se inclinaron por la producción de soja. Asimismo, la incidencia de otras varia-
bles económicas sobre la rentabilidad, en muchos casos terminó también afectando
los planteos de rotación productiva. La tendencia al monocultivo de soja, dadas las
distintas condiciones que favorecieron su crecimiento, ha tenido también impactos
negativos sobre los suelos por el menor uso de prácticas conservacionistas, entre
ellas, la rotación de cultivos.
A su vez, las condiciones desfavorables del contexto económico acentuadas
en algunos casos por las políticas públicas, han promovido el monocultivo de soja
por su paquete tecnológico de menor costo y mejores resultados económicos en de-
terminadas condiciones. Todo monocultivo aumenta la degradación de los suelos
afectando la fertilidad natural. El problema son las condiciones que favorecen su
monocultivo. Al aumentar la tasa de extracción de algunos nutrientes sobre otros
se genera un desbalance químico en el suelo que no siempre se puede solucionar a
través de la incorporación de fertilizantes. Por eso es conveniente aplicar sistemas de
rotaciones de cultivos y otras prácticas conservacionistas.
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Consideraciones nales
La regulación de cultivos transgénicos permitió resolver algunos conictos
vinculados principalmente con los impactos sobre el medio ambiente y la salud, y
también con impactos económicos asociados al comercio internacional de granos.
Para esto se creó una estructura organizacional en la órbita de la cartera de Agricul-
tura y se establecieron procedimientos de evaluación con el objetivo de mitigar los
posibles riesgos por el uso de esta innovación. Con el n de evitar problemas en el
comercio internacional de alimentos transgénicos se implementó además una polí-
tica de espejo con la Unión Europea y, posteriormente, con otros países, de manera
que sólo se autorizan eventos previamente autorizados por esos países.
La regulación de la propiedad y otras medidas que pueden afectar la distribu-
ción de la renta en la cadena agroindustrial son motivo de conictividad y plantean
continuas dicultades para modicar la legislación vigente. En un contexto en el cual
el mercado mundial de semillas está cada vez más concentrado y se incrementan las
asimetrías de poder entre las partes, las controversias, por lo general, involucran a
los productores agropecuarios argentinos y a las grandes empresas multinacionales,
ocasionalmente apoyadas por otros estados nacionales. El estado argentino, por lo
general, con un rol mediador, también ha intervenido como parte en los casos en los
cuales la controversia llegó al terreno internacional.
Otros conictos debidos a los impactos de los transgénicos en la seguridad
alimentaria y en el medio ambiente involucran a la comunidad internacional y se
asocian, entre otros aspectos, a problemas vinculados a la inocuidad y la calidad de
los alimentos, a los riesgos de destrucción de la biodiversidad, a la contaminación
del medio ambiente por agroquímicos producto de sus efectos en la intensicación
agrícola.
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Fecha de recepción: 18/7/2020
Fecha de aceptación: 09/9/2020
