Revista Interdisciplinaria de Estudios Agrarios Nº 57 – 2do. semestre de 2022
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Contrarreforma agraria y régimen de la tierra.
40 años del Estado neoliberal en México
Roberto S. Diego Quintana
1
Resumen
A 40 años de la implantación del Estado neoliberal, es pertinente reflexionar sobre
la relevancia de los cambios y consecuencias de la contrarreforma al Artículo 27 de
la Constitución Mexicana y sus leyes reglamentarias. Este trabajo elabora sobre los
pronósticos e implicaciones agrarias, sociales y económicas de esta contrarreforma,
concebida para tratar de transitar de una tenencia de la tierra bimodal, social y
privada, a una regida por el libre mercado. Los cambios legislativos mencionados
han inducido la apropiación de los territorios de ejidos y comunidades rurales de
parte de corporaciones transnacionales. A juicio de la autoría revertir esto requeri-
ría de modificaciones radicales de la Constitución Mexicana y de las leyes regla-
mentarias que de ella se derivan, con el fin de recuperar la soberanía nacional.
Palabras clave: Estado Mexicano - Neoliberalismo - Reforma Agraria - Territorio -
Privatización.
Summary
Agrarian counter-reform and land regime. 40 years of the neoliberal State in
México
40 years after the implementation of the neoliberal State, it is pertinent to reflect on
the relevance of the changes and consequences of the counter-reform to Article 27
of the Constitution and its regulatory laws. This paper elaborates on the forecasts
and agrarian, social and economic implications of this counter-reform, conceived to
1
Profesor investigador del Departamento de Producción Económica y del Posgrado en Desarrollo Rural
de la UAM-Xochimilco, México. E-mail: rdq@corrreo.xoc.uam.mx
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try to move from a bimodal land tenure: social and private, to one governed by the
free market. The aforementioned legislative changes have induced the territorial
appropriation of ejidos and rural communities by transnational corporations. In
the opinion of the authorship revert this would require radical modifications of the
Mexican Constitution and the regulatory laws that derive from it, in order to re-
cover national sovereignty.
Keywords: Mexican State - Neoliberalism - Agrarian Reform - Territory - Privatiza-
tion.
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A Carlota Botey:
Por haber sido su arena de lucha,
de compromiso social con la historia,
con el presente y con el futuro campesino e indígena de México.
Y porque donde hay memoria no puede haber olvido.
2
Introducción
Este escrito elabora sobre los fundamentos ideológicos, intenciones, magni-
tud, pretensiones y consecuencias de la contrarreforma agraria de 1992, promulga-
da por el ejecutivo federal, en congruencia paradigmática con los preceptos neoli-
berales, inicialmente impuestos por el Consenso de Washington como parte de la
negociación y refinanciamiento de la deuda externa de 1982, y posteriormente con-
llevados por motu propio por los hacedores de la política económica del país; fie-
les adeptos del modelo neoliberal. Es un trabajo de largo aliento, aborda el tema
cuando menos de 1982 a la fecha, incluida la Cuarta Transformación. Si bien hay
matices teórico conceptuales a lo largo del mismo, no aborda algún enfoque en
particular, su intención está más orientada al rescate, comprensión, reflexión y
propuestas de acción con relación a lo agrario y territorial, con miras a cambiar
radicalmente el rumbo, hacia una política pública concertada, participativa e inclu-
yente, que sea conducente al bienestar de la población y a la resiliencia nacional.
En el primer apartado de este artículo, “Preludio: nos han dado la tierra…
3
nos la quieren quitar”, se hace un recuento de cómo, desde el afán de modernizar
al país por medio del mercado, se urdió la transformación político ideológica de
uno de los bastiones de la Revolución de 1910-17: el Artículo 27 constitucional, que
fuera producto del agravio y de la lucha de los campesinos e indígenas, por recu-
perar sus tierras usurpadas por las haciendas; coludidas con el Estado liberal de
siglo XIX. En este apartado se elabora sobre el devenir y sus actores, así como los
vericuetos argumentados a favor, y las razones aportadas en contra de esta contra-
rreforma agraria neoliberal. En el apartado: “Qué cambios radicales se hicieron al
Artículo 27 de la constitución mexicana”, la intención es presentar al lector la mag-
nitud y relevancia de las modificaciones que se hicieron a este artículo, producto
de la Revolución mexicana de 1910-1917. En el siguiente apartado: “Las pretensio-
nes de la contrarreforma agraria de 1992”, se explicitan las intenciones de esta con-
trarreforma para transitar de una tenencia de la tierra bimodal: social y privada, a
otra regida únicamente por el libre mercado. En: “De las primeras elucubraciones y
efectos de la contrarreforma agraria”, el trabajo aborda las alteraciones reales, ge-
neradas por esta contrarreforma, con relación a la concentración y privatización de
2
Carlota dedicó su vida a colaborar con la lucha agraria y territorial campesina e indígena, tal y como lo
escribe Luis Hernández Navarro, en: “La incansable Carlota Botey”, ella seguirá enfrentando la injusti-
cia con la misma tenacidad y coraje de siempre.
3
Parafraseando el cuento Juan Rulfo: “Nos han dado la tierra”, publicado en el libro El llano en llamas,
del mismo autor.
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la tierra; el fomento de los consorcios forestales, entre ellos las plantaciones; la ena-
jenación del agua, privilegiando su abuso por actividades que vinieron a relegar de
ella a los seres humanos, y la abrupta e inesperada aparición en el escenario rural
de la minería a cielo abierto, implantada por corporaciones transnacionales, que no
obstante las recientes modificaciones a la Ley Minera por el gobierno de la Cuarta
Transformación (2023), sigue metiendo en un brete a quienes existen en cerca de la
cuarta parte del territorio nacional; dada la pérdida del control territorial, con todo
lo que ello implica. En el apartado de cierre: “Reflexiones y propuestas finales”, se
presentan sugerencias concluyentes de cambios y reformas al cúmulo de contrarre-
formas neoliberales, que, a juicio de la autoría, urge que se lleven a cabo por quie-
nes dirigen los destinos de todos los mexicanos y mexicanas.
Preludio: nos han dado la tierra…nos quieren quitar la tierra
El 7 de febrero de 1992 será recordado como el día en el que las reivindica-
ciones territoriales y agrarias, demandadas por millones de campesinos-indígenas
que lucharon por una sociedad más justa en la Revolución Mexicana de 1910-1917,
fueron “traicionadas” por el Estado. Ese día, el entonces presidente Carlos Salinas
de Gortari, promulgó la contrarreforma al Artículo 27 constitucional, relativo a lo
territorial y agrario, así como a los recursos naturales, a los bosques, y a las aguas
de la Nación (Salinas, 1992).
Ciertamente, quienes estaban dirigiendo desde el poder ejecutivo y legislati-
vo los destinos de todos los mexicanos, por convicción o por convencimiento, pre-
sionados por los acuerdos del Consenso de Washington
4
, y por las condiciones
derivadas del tótem neoliberal impuestas en la renegociación de la deuda por la
banca internacional y por la Organización Mundial de Comercio (OMC)
5
, desde
1982 habían estado transitando de un modelo intervencionista, fincado en el mode-
lo de sustitución de importaciones; en el que el gobierno regulaba y participaba,
con tintes autoritarios, la economía y la política del país, a un modelo neoliberal
fincado en el libre mercado de bienes y servicios, de mano de obra, de tierras, de
recursos naturales, de inversión financiera, de tecnología y de todo lo existente
dentro de las fronteras del país. En este nuevo escenario, el Estado debía transmu-
tarse del Ogro Filantrópico de Octavio Paz (1979), omnipresente en casi todos los
4
Se llama el Consenso de Washington por las tres instituciones que lo orquestaron: el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Tesoro de Estados Unidos; las tres instituciones con sede en
Washington. Los 10 mandamientos del Consenso eran; disciplina fiscal, reordenación de las prioridades
del gasto público (que para México dejó fuera al campo), reforma tributaria, liberalización de las tasas
de interés (que generó una crisis de deuda de productores agropecuarios en México), liberalización del
tipo de cambio, liberalización del comercio que contribuyó a la crisis agropecuaria, liberalización de la
inversión extranjera directa que, como se verá, incentivó la minería a cielo abierto, entre otros empren-
dimientos; privatización de empresas e instituciones estatales que pasaron a la iniciativa privada activi-
dades estratégicas como la producción de fertilizantes y semillas mejoradas, así como la comercializa-
ción del café y otros productos agrícolas; desregulación o liberalización de la economía, y garantizar
derechos de propiedad, entre ellos la tierra, que conllevó a la contrarreforma del Artículo 27 constitu-
cional; mismos que se abordan a lo largo del texto.
5
Antes Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (por sus siglas en inglés, GATT).
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rincones de la Nación, a un humilde facilitador del nuevo Ogro: el libre mercado, y
con él: la propiedad privada, nacional o extranjera, donde el nacionalismo, si es
que llegó a quedar algo de él en los últimos sexenios
6
, debía quedar arrumbado en
el desván de la historia, para dar paso a la subordinación del país a los designios
del gran capital, en un escenario globalizado internacional.
Por pura congruencia paradigmática con el modelo neoliberal, en aras de in-
corporar como simples bienes en un solo libre mercado todos los recursos natura-
les, las tierras, los bosques y las aguas del territorio nacional, la contrarreforma al
Artículo 27 constitucional vino a borrar de un plumazo el derecho fundamental de
campesinos e indígenas a demandar una parcela de tierra para lograr parte de su
sustento, que es lo poco que había quedado de las demandas territoriales comuni-
tarias de las huestes zapatistas de principios de siglo XX, y que John Tutino (1990:
22) tuviera la claridad de resumir al plantear que estas huestes habían luchado por
“tierra y libertad”, habiendo obtenido restringidos derechos agrarios y la bota del
Estado sobre sus cabezas.
Así, la contrarreforma salinista venía a remover ese remanente de la deman-
da fundamental del Plan de Ayala, que derivara en cuando menos el derecho agra-
rio, que no territorial, que es lo que debiera entenderse por la demanda de las co-
munidades a recuperar sus tierras, sus territorios, que implicaban los bosques, las
aguas, los bienes naturales, la subjetivización del espacio físico; mismo que les
daba razón de ser y que les permitía gobernarse de acuerdo con sus usos y cos-
tumbres
7
.
Esta cancelación del reparto agrario vino acompañada de una propuesta pa-
ra incrementar sustancialmente los límites en las extensiones superficiales de las
propiedades privadas, de las asociaciones entre ellas, y entre éstas y los usufruc-
tuarios de la tierra del sector social. Contrario a las condiciones objetivas del mun-
do rural mexicano, la contrarreforma agraria argumentaba a favor de las grandes
economías de escala y en contra del minifundio, valorando a las empresas capita-
listas enfocadas hacia la producción de bienes para el mercado, y estigmatizando a
la producción campesina, de autoconsumo y diversificada, al considerarla atrasada
y un atavismo social y cultural, que era necesario eliminar del campo, para que
México pudiera incorporarse al grupo selecto de países desarrollados económica-
mente. Esta tesitura puede entreverse en un artículo de Santiago Levy y Sweder
van Wijnbergen (1991) en el que argumentan que lo mejor que le podía pasar a los
campesinos minifundistas era dejar de depender de un minifundio, y ceder su
tierra a manos empresariales más eficientes, y que a partir de ello se crearan em-
presas privadas intensivas en capital y de gran economía de escala en las que ellos
y ellas, posteriormente, pudieran incorporarse como jornaleros agrícolas, obte-
niendo un mejor ingreso que les permitiera vivir más dignamente. Esta “loa” a la
proletarización rural en México, en contra del minifundio y a favor de las grandes
6
México se rige por periodos presidenciales de seis años.
7
Esta concepción y demandas resurgirían en 1992 en diversos movimientos de los pueblos originarios, a
raíz de las celebraciones de los 500 años de resistencia indígena, y a la vuelta de la esquina en el levan-
tamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional el 31 de diciembre de 1993.
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economías de escala también puede leerse en el libro de uno de los promotores de
la contrarreforma Luis Téllez Kuenzner (1993; 1994: 235-260).
En un evento orquestado para tratar de legitimar la contrarreforma agraria,
llevado a cabo en Campeche en 1993, al que asistieron Kirsten Appendini, Clark W.
Raynolds y Cassio Luselli, entre otros, incluido quien esto escribe, todos ellos ar-
gumentaron en contra de la contrarreforma.
Cassio Luiselli, quien fuera coordinador del Sistema Alimentario Mexicano
(SAM) de 1980 a 1982, y subdirector de la sede en México de la Comisión Económi-
ca para América Latina (CEPAL), de 1983 a 1986, y que había sido embajador de
México en Corea, planteó que en Corea no había un agricultor con más de cuatro
hectáreas, que todos tenían menos, y tenían un nivel de vida de clase media, y que
en México, debido a que había más pobladores en el campo que a inicios del siglo
XX, ese era el tipo de tenencia que había que fomentar: un minifundio rentable,
debidamente apoyado por el Estado, y que los hacedores de la contrarreforma o se
habían equivocado de modelo, o se habían equivocado de país
8
.
En el debate sobre los pros, contras y asegunes de la contrarreforma agraria
hubo muchas argumentaciones similares a las de Cassio, vasta enlistar a pie de
página algunas de ellas, incluso algunas recientes
9
. Queda claro, sin embargo, por
los hechos posteriores a ella, que estas argumentaciones no fueron consideradas
debido, entre otras cuestiones, a las presiones de las instituciones supranacionales,
seriamente contaminadas con los preceptos neoliberales.
En ello, hay incluso cuestiones relativas al azar, ya que a México llegó como
asesor de la contrarreforma Renato Gazmuri, quién fuera subsecretario de agricul-
tura del dictador Augusto Pinochet, personaje fuertemente influido por los proce-
sos antiagrarios y proempresariales de la dictadura chilena, además del modelo
neoliberal (Correa y Corro, 1993). Él, entre otros, favorecía una estrategia reconcen-
tradora de tierra, favorable a los intereses del capital, y contraria a los campesinos
y los indígenas de México, que eran considerados un resabio del pasado, dispensa-
bles, y más aún, no rentables. Nos pudo haber llegado otro asesor con distintas
ideas, como Johan van Zyl, que en Sudáfrica favoreció una reforma agraria de corte
minifundista (Van Zyl, 1994; 1995)
10
, pero no fue el caso. Se podría pensar que nos
llegó el asesor equivocado, más muy probablemente los hacedores gubernamenta-
les de la contrarreforma ya tenían antes de su llegada un fuerte sesgo anti campe-
sino, anti indígena y anti minifundista, esto puede verse en varios artículos rela-
cionados a la contrarreforma: Alfonso Cebreros (1990), Jesús Morett (1991), Gusta-
vo Gordillo (1990), Edmundo Flores (1992)
11
.
8
Un escrito de ese autor sobre el tema puede verse en la revista Estudios Agrarios (1996: 38-55).
9
Arturo Warman (1988a; 1988b), Everardo Escárcega y Carlota Botey (1990), Cassio Luiselli (1996),
Roberto Diego (2015), Luis Gómez Oliver (2017).
10
Aunque individual y sin respetar los usos y costumbres de las comunidades rurales tribales.
11
Gustavo Gordillo (1990), asesor de UNORCA y subsecretario de Agricultura de Carlos Salinas, abogó
por esta contrarreforma, poniendo en entredicho su trayectoria de vida como militante comprometido
con los campesinos de México. Edmundo Flores con su artículo publicado en Voices of Mexico (1992),
apoyando la contrarreforma, también vino a contradecir su histórica posición a favor de los campesinos
mexicanos; ver su excelente escrito sobre reforma agraria (1970).
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El ungido para orquestar la contrarreforma agraria por el ejecutivo de Méxi-
co, para algunos tuvo un relevo que vino a aminorar su magnitud y consecuencias.
Inicialmente el encargado de elucubrarla fue Luis Martínez Villicaña, quien fuera
el Secretario de la Reforma Agraria de 1982 a 1986; y que favorecía a las empresas
capitalistas, sin limitar su extensión ni atribuciones. La versión que fuera finalmen-
te publicada por Carlos Salinas de Gortari, planteó módicas restricciones a estas
empresas, debidas, muy probablemente, a que esta versión final estuvo bajo el
cuidado de Arturo Warman, el entonces Secretario de la Reforma Agraria
12
, y otro-
ra acérrimo defensor del campesinismo, y que paradójicamente “viniera a contra-
decir”
13
los logros agrarios, que no territoriales, derivados de la lucha armada de
1910-1917, y de las luchas posteriores de campesinos e indígenas por hacerse de
una parcela; poniendo en tela de juicio su histórica postura a favor del minifundio,
de los campesinos, y del maíz (1988).
Qué cambios radicales se hicieron al Artículo 27 de la constitución mexicana
Por su relevancia, es pertinente abrir aquí un paréntesis y elaborar un poco
sobre las modificaciones al artículo constitucional que norma las cuestiones agra-
rias, así como las relativas al agua, a los bosques y a la minería. Si bien los zapatis-
tas que lucharon en la Revolución de 1910-1917 demandaban que les regresaran
sus tierras como territorio, y de hecho así las tomaron durante la Revolución, los
gobiernos posrevolucionarios de Plutarco Elías Calles y de Álvaro Obregón esca-
motearon esta demanda reduciéndola a un derecho de usufructo agropecuario
sobre la capa arable de la tierra (Bartra, 1985). Este derecho de usufructo era con-
trolado por las instituciones, tanto internas como externas a los ejidos y comunida-
des, que vigilaban que este usufructo se llevara a cabo respetando la legislación
agraria, que sometía a los designios emanados desde el poder presidencial a quie-
nes fueran reconocidos como usufructuarios de una superficie agraria por medio
de un Certificado de Derechos Agrarios firmado por el propio presidente del país.
Mantener el usufructo implicaba mantener la parcela produciendo y no de-
jarla abandonada por más de dos años. Esta concesión del Estado era considerada
un patrimonio familiar que podía ser heredada a hijos y otros familiares cercanos,
y en lo nominal no podía rentarse, venderse, embargarse, ni podía ser puesta en
prenda para la obtención de un crédito. Quienes redactaron el artículo 27 constitu-
cional original tenían claros los peligros que implicaba dar la tierra en propiedad a
los campesinos e indígenas después de haber sido testigos de la alta concentración
de la tierra en manos de los hacendados del porfiriato, y la desposesión que de ella
habían sufrido las comunidades rurales por medio de argucias legaloides fincadas
12
De 1988 a 1992 fue el director del Instituto Nacional Indigenista. De ahí, en 1992 pasó a ser el Procura-
dor Agrario de Carlos Salinas de Gortari. De 1994 a 1999 continuaría encumbrándose en el Ogro filan-
trópico, como Secretario de la Reforma Agraria de Ernesto Zedillo.
13
Parafraseando el título de su libro clásico (1976): “Y venimos a contradecir…” que era lo que plantea-
ban las comunidades de Morelos cuando iban a los juzgados a defender sus tierras frente a los hacen-
dados en el porfiriato, a finales del siglo XIX y principios del XX.
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en las leyes de desamortización y la de terrenos baldíos
14
. Fue por ello que pusie-
ron un candado para que la tierra dada como reparto agrario o como restitución de
bienes comunales estuviera fuera del mercado de tierras en México y no se volviera
a concentrar su usufructo o propiedad en pocas manos. Debido a ello, más de la
mitad del territorio nacional (100 millones de hectáreas) estuvo nominalmente
fuera de ese mercado hasta la contrarreforma agraria de 1992 que vino a tratar de
incorporar toda esa tierra a un solo libre mercado donde toda la tierra en México
pudiera rentarse, comprarse o venderse al mejor postor.
Así las cosas, el artículo 27 constitucional neoliberal de 1992 ahora permitía
todo lo que el original había prohibido:
Poder rentar la parcela tanto a otros ejidatarios o comuneros, como a cual-
quier propietario privado incluyendo corporaciones transnacionales extran-
jeras.
Permitir vender la parcela a otros ejidatarios o comuneros, e incluso a perso-
nas y corporaciones ajenas a la comunidad, previa anuencia del 30% de la
asamblea ejidal. Esta restricción se removía de pasar el ejido o comunidad a
lo que se denominó como dominio pleno, en cuyo caso la tierra pasaba a ser
como cualquier otra propiedad privada.
Dar la tierra como garantía prendaria para poder obtener un crédito.
Poder asociarse con inversionistas privados en sociedades mercantiles don-
de ellos aportaran la tierra a la sociedad, pudiéndose crear empresas de una
magnitud similar a las haciendas del porfiriato.
Dejar de considerar la parcela como un patrimonio familiar, y considerar
como único beneficiario al poseedor del certificado agrario.
Lo anterior removía la obligación que tenía el titular del derecho agrario de
consultar a la pareja de haber la intención de vender la parcela.
Aparejado de lo anterior, el ejidatario ahora podía dar la tierra en herencia a
cualquier persona que éste así lo considerase, sin que hubiera entre ambos
relación de parentesco alguna.
Como se verá en el siguiente apartado, todos estos cambios tenían la preten-
sión de facilitar que la tierra campesina, ejidal y comunal, pasara de manos campe-
sinas a manos empresariales; generar un solo mercado de tierras privado, donde la
libre oferta y demanda rigieran este mercado y los inversionistas de todo tipo y
nacionalidad pudieran acceder a la tierra como a cualquier otro bien o servicio.
Las pretensiones de la contrarreforma agraria de 1992
El propósito fundamental de la contrarreforma agraria salinista era transitar
de una tenencia de la tierra bimodal a una tenencia monomodal, en la que la mitad
14
Casi 43 millones de hectáreas de terrenos considerados baldíos, fueron enajenadas entre 1821 y 1910
en el territorio mexicano (cerca de la cuarta parte del territorio nacional), más de las dos terceras partes
fueron a parar en un lapso de 30 años en poder de menos de 300 latifundistas, muchas de ellas eran de
comunidades de pueblos originarios (Jan de Vos, 1984).
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del territorio nacional (poco menos de 100 millones de hectáreas), que estaba bajo
el usufructo de ejidos (26.796) y comunidades (2.366) (el llamado sector social)
15
,
fuera incorporado al libre mercado, como cualquier otra propiedad privada de la
tierra. Para ello, había que modificar radicalmente la redacción del Artículo 27, así
como la ley reglamentaria relativa a la tenencia de la tierra, y elaborar, en sintonía
con estos cambios, la normatividad de las instituciones creadas para la implanta-
ción de las modificaciones salinistas: el Programa de Certificación de Derechos
Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y posteriormente el Programa de Cer-
tificación de Bienes Comunales (PROCECOM). Estas últimas tenían como propósi-
to fundamental instrumentar una estrategia de “serpientes y escaleras” para transi-
tar toda esta tierra, en manos del sector social, de un derecho de usufructo a uno de
dominio pleno, que la incorporara formalmente al libre mercado, y en la que los
titulares del derecho agrario pudieran rentar o vender su parcela libremente, a
cualquier demandante, fuera este otro ejidatario o comunero, o cualquier ciuda-
dano mexicano o extranjero, incluidas las corporaciones transnacionales
16
.
Con todas estas adecuaciones constitucionales, institucionales, y el cabildeo
adecuado, los hacedores de política gubernamental esperaban que en el corto plazo
toda la tierra usufructuada por el sector social, excluida originalmente del libre
mercado, fuera incorporada a éste, y de esta manera se pudiera cumplir con una de
las condiciones del refinanciamiento de la deuda externa del país de parte del Ban-
co Mundial y del Fondo Monetario Internacional, así como de uno de los pilares
del modelo neoliberal: crear un solo libre mercado de tierras en México.
El énfasis puesto sobre la regularización de las tierras ejidales y comunales
no pareciera corresponder al caos existente en el registro de las tierras privadas.
Cualquier investigador que se haya acercado a un registro público de la propiedad,
podrá constatar que no hay un ordenamiento de la propiedad privada que permita
elaborar planos locales o regionales sobre los predios privados. Este caos se magni-
fica ya que, sobre todo en regiones campesinas e indígenas, las compraventas de
tierras no se llevan a cabo frente a un notario, ni se inscriben en el registro público
de la propiedad. Para el comprador y el vendedor un contrato de compraventa de
papelería, firmado por ambas partes y legalizado por las autoridades ejidales y/o
municipales, con sus debidas firmas y sellos, es más que suficiente. Para ellos, este
trato, así formalizado, es legítimo localmente, aunque de acuerdo a la ley solo sea
legal lo que esté inscrito en el registro público de la propiedad. Tan es así, que, en
un estudio agrario y territorial llevado a cabo por quien esto escribe, en la Sierra
Norte de Puebla, la tierra ejidal contaba con su plano agrario con el nombre de
cada ejidatario, y sobre la parte privada, derivada de la aplicación liberal de la Ley
15
64 millones de hectáreas o el 32% estaban en manos de propietarios privados rurales, el resto, 36
millones o el 18% eran terrenos nacionales o centros urbanos. Los datos actuales están publicados por el
RAN/SADATU en: https://datos.ran.gob.mx/conjuntoDatosPublico.php.
16
Estos programas desaparecieron el 17 de diciembre de 2012 de acuerdo a la publicación correspon-
diente en el Diario Oficial. No obstante, quedaron muchos ejidos y comunidades sin regularizar, mu-
chos de ellos opuestos a ésta. Así las cosas, al paso de un año se creó el Fondo de Apoyo para Núcleos
Agrarios sin Regularizar (FANAR), para continuar con la interminable tarea de regularizar la tenencia
de la tierra de ejidos y comunidades.
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Lerdo en el siglo XIX, ni la agencia municipal, ni las autoridades agrarias tenían
idea de a quiénes pertenecían los predios (Diego, 2003). Dada esta situación, cabría
inquirir sobre por qué los distintos gobiernos no han puesto en orden a la propie-
dad privada y, sin embargo, siempre han dedicado un gran esfuerzo para regulari-
zar la tenencia del sector social, incluso en comunidades y regiones donde estas
dos tenencias se entreveran.
La ley forestal neoliberal
La ley forestal de la contrarreforma, por su parte, fue redactada en ese mis-
mo tenor que la agraria; más aún, para Gonzalo Chapela que tuvo a bien leerla en
detalle, era prácticamente una copia calca de la ley chilena; no en balde, el asesor
Renato Gazmuri, ya mencionado, había estado involucrado en su factura en Chi-
le
17
. En un artículo de Chapela, publicado en la icónica revista de Cuadernos Agra-
rios en 1992, este autor menciona las bondades de la Ley Forestal mexicana de
1986, en la que se establece que “ejidatarios y comuneros controlen la gestión del
recurso”, estableciendo condiciones para la participación social (81). Desafortuna-
damente, a escasos siete años, con la contrarreforma, todo cambió, ya que ésta no
menciona para nada a los ejidos y comunidades con recursos forestales, más allá de
considerar a sus integrantes como no rentables, y peor aún, inexistentes, dentro de
regiones forestales donde están enclavadas sus comunidades (84). Y es que, tal y
como lo plantea Gonzalo, en la propuesta neoliberal pro-empresarial, los campesi-
nos e indígenas simple y llanamente ya no fueron considerados dentro de la estra-
tegia de explotación forestal.
En esta ley forestal reformateada solo se habla de la pequeña propiedad fo-
restal, individual, limitada en extensión a 800 hectáreas, por lo que 25 socios mer-
cantiles podrían crear empresas de 20.000 hectáreas, mismas que podrían ampliar-
se al conjuntarse estas asociaciones mercantiles con otras en la integración de con-
sorcios empresariales (Lara, 1992).
La posibilidad de integrar empresas forestales, sin tener que recurrir a la ad-
quisición de tierra, está también contemplada en esta ley de 1992, por medio de las
asociaciones en participación, en las que los ejidatarios y comuneros aportarán la
tierra por periodos renovables de 30 años, cediendo su territorio a las empresas
forestales así creadas, interesadas en establecer plantaciones forestales maderables,
como el eucalipto, y no maderables como la palma africana.
La ley de aguas neoliberal
La ley de aguas nacionales de 1992
18
, al igual que el Artículo 27 constitucio-
nal, en sus fundamentos, es por demás nacionalista, al plantear que: las aguas son
propiedad originaria de la Nación y que éstas son inalienables e imprescriptibles.
17
Comunicación personal.
18
Ver: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lan/LAN_orig_01dic92_ima.pdf.
66 Roberto S. Diego Quintana
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No obstante, la mencionada ley a continuación aclara que el Estado, por medio del
poder ejecutivo que de él emana, puede transmitir el dominio de ellas a los particu-
lares, mediante una concesión para su explotación, uso o aprovechamiento
19
. Esta
ley es prolífica en definir las aguas consideradas: “las aguas marinas interiores; las
corrientes constantes, intermitentes y torrenciales; los ríos y sus afluentes; los lagos,
lagunas y esteros; las aguas de los manantiales que broten en las playas, zonas
marítimas, cauces, lechos, vasos o riberas de los lagos; y las que se extraigan de las
minas”. Son todas estas aguas que el Estado, por conducto de las instituciones del
poder ejecutivo atribuidas para ello, concesiona a una multiplicidad de activida-
des: minas a cielo abierto, extracción de petróleo por medio de la fractura hidráuli-
ca, generación de energía hidroeléctrica, industrias de todo tipo (entre ellas las
cerveceras y embotelladoras de bebidas edulcorantes y de agua), abastecimiento
para consumo humano, producción pecuaria y riego agrícola, entre otras.
Con relación al propósito de este escrito, es sobre la concesión de agua para
riego que la nueva ley reglamentaria de aguas viene a generar serios problemas,
derivados de divorciar esta concesión de los derechos de propiedad y agrarios,
sobre predios ubicados en zonas de riego (este vínculo existía antes de 1992). Este
divorcio ha generado un mercado de concesiones de agua que ha dejado sin el vital
líquido a muchos predios, concentrando estas concesiones en pocas manos, para la
producción intensiva de cultivares que requieren de un abasto significativo de
agua
20
(Mackinlay, 1992).
Si bien hay un intento por garantizar prioritariamente el abasto de agua a la
población, al proponer, en el 2012 en el Artículo 4 de La Constitución Política Me-
xicana que: “El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y
modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos,
estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los mu-
nicipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos
fines”
21
. Este Artículo 4 entra en contradicción con la reforma constitucional ener-
gética del 20 diciembre de 2013
22
, que restringe el derecho de la población al abasto
de agua, al privilegiar en ello a la minería, la generación de energía eléctrica geo-
térmica e hidráulica, la obtención de hidrocarburos no convencionales como la
fractura hidráulica y toda aquella actividad considerada como de “utilidad públi-
ca” por el Estado neoliberal.
La ley minera neoliberal
Con relación a la otra ley reglamentaria, la Ley Minera del Artículo 27 cons-
19
Por medio de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).
20
La ley establece que: “Cuando se trate de concesiones de agua para riego, <la Autoridad del Agua>
podrá autorizar su aprovechamiento total o parcial en terrenos distintos de los señalados en la conce-
sión, cuando el nuevo adquirente de los derechos sea su propietario o poseedor, siempre y cuando no se
causen perjuicios a terceros”.
21
Ver: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf.
22
Ver: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/10233/Explicacion_ampliada_de_
la_Reforma_Energetica1.pdf.
Contrarreforma agraria y régimen de la tierra 67
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titucional, ésta mantiene prácticamente intacta su redacción original, que hay que
reconocerlo, es también de un fuerte sesgo nacionalista, al establecer que:
“…corresponde a la nación el dominio directo de todos los re-
cursos naturales de la plataforma continental y los zócalos
submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias en
vetas cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los
terrenos, tales como los minerales o sustancias que en vetas
cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de los que se extraigan metales y met-
aloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras
preciosas, de sal gema y las salinas formadas directamente por
las aguas marinas; los productos derivados de la descom-
posición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de mate-
rias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes, los com-
bustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de
hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado so-
bre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el
derecho internacional”. (Tribunal Superior Agrario, 1994: 8)
Poca cosa.
Esta omnipresencia de la Nación, del Estado, del poder ejecutivo, del presi-
dente y de las instituciones públicas encargadas de instrumentar los “intereses de
la Nación”, es congruente con un nacionalismo extremo, reactivo al liberalismo del
siglo XIX y al porfiriato. La pregunta que habría que hacerse es por qué, en la con-
trarreforma del Artículo 27 de 1992, al tenor del modelo neoliberal, cuyo tótem es
el libre mercado y la propiedad privada, la redacción original de estos fundamen-
tos nacionalistas no fueron modificados ni en una coma, y se dejaron tal cual fue-
ron redactados en 1917. Sorprende más aún, cuando la Constitución mexicana ha
sido tasajeada y parchada, al igual que las leyes reglamentarias, para fomentar el
libre mercado y la propiedad privada y reducir la presencia del Estado en todos los
ámbitos y espacios; como lo fue el Artículo 27 constitucional.
Desafortunadamente, este respeto a la versión original dista en mucho de ser
producto de alguna omisión u olvido, y la pretensión real se deja entrever en las
normas bajo las cuales la Nación, neoliberal, posibilitó que los actores privados y
sociales pudieran acceder, extraer, explotar todo ese listado de recursos de la Na-
ción, a través de concesiones que les fueran otorgadas por medio de las institucio-
nes gubernamentales acreditadas para ello. En este sentido, si antes de la contrarre-
forma mencionada, estas concesiones sólo podían ser otorgadas a mexicanos por
nacimiento o naturalización, después de la contrarreforma ahora éstas podían ser
otorgadas a cualquier ciudadano o empresa privada nacional o extranjera que tu-
viera a bien legalizar su actividad, “conforme a las leyes mexicanas” (López Bárce-
68 Roberto S. Diego Quintana
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nas, y Eslava, 2011: 169-170). Como el lector comprenderá, este cambio en la redac-
ción vino a abrir las puertas para que cualquier corporación transnacional pudiera
venir a extraer, explotar, los recursos naturales de la Nación.
Este antinacionalismo extremo, acorde con el libre mercado, fundamento
central del neoliberalismo, vino a ser potenciado por el Artículo 6 de la menciona-
da ley reglamentaria, que establece que: “la exploración, explotación y beneficio de
los minerales o sustancias a los que se refiere esta Ley son de utilidad pública (las
cursivas son nuestras), y serán preferentes sobre cualquier otro uso del terreno”;
esto último, incluyendo el abasto de agua a poblamientos urbanos, así como a las
actividad agropecuaria y forestal, llevada a cabo por los habitantes de las comuni-
dades indígenas, ejidos y demás formas organizativas del campo, y que son fun-
damentales en su sustento y para sus formas y mundos de vida.
Ciertamente, declarar cualquier implantación del capital privado o guber-
namental como de “utilidad pública”, sitúa a las comunidades rurales de cualquier
tipo en la total indefensión legal, ya que, en principio, cualquier comunidad, de no
llegar a un arreglo con un inversor privado o gubernamental para implantar una
actividad en sus tierras, podría llegar a perderla al ser ésta expropiada, ya que esta
actividad fue definida por las contrarreformas neoliberales como de “utilidad pú-
blica”; no obstante que este tipo de actividades, que fundamentalmente buscan
lucrar con la extracción o explotación de un recurso de la Nación, nada tienen que
ver con las condicionantes establecidas por la Constitución para ser consideradas
como tales.
De las primeras elucubraciones y efectos de la contrarreforma agraria
Uno de los impactos esperados de la contrarreforma, sobre todo por las ar-
gumentaciones dadas a favor de las economías de escala y la modernización em-
presarial, fue la probable reconcentración de tierras en pocas manos, prevista a
partir de las posibilidades que abrían las modificaciones al Artículo 27 constitucio-
nal, para la creación de sociedades mercantiles que ahora podrían poseer tierra
hasta por 25 veces el límite establecido para la propiedad privada; legitimando con
ello de nuevo al latifundio. Tal fue la inquietud generada que José Luis Calva Té-
llez, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM, llegó a
calcular el número de sociedades mercantiles que, de acuerdo a la nueva legisla-
ción agraria, podrían crearse en México, llegando a una cifra similar al número de
haciendas que había en México a finales del porfiriato: 10.900
23
; comprobando que
la contrarreforma agraria, cuando menos en lo nominal, abría la posibilidad para
reconcentrar la tenencia de la tierra a niveles similares a los de finales del siglo XIX,
que entre otras cuestiones ocasionaron la Revolución de 1910-1917
24
.
23
José Luis Calva (1993: 17). Sobre la tierra cultivada, este mismo autor establece que “al extremo permi-
tido por la nueva Ley Agraria sería formalmente posible que 3.802 sociedades mercantiles o latifundios
por acciones, … acapararan la totalidad de los 14 millones de hectáreas sembradas con ocho principales
granos” (1993: 24).
24
El Artículo 27, previo a las contrarreformas, prohibía a las corporaciones poseer tierra. La nueva
Contrarreforma agraria y régimen de la tierra 69
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Esta reconcentración de tierras, sin embargo, para el caso de la actividad
agrícola, solo se ha dado en algunas regiones vía arrendamiento, más no por medio
de la compra venta, debido, entre otras causas, a que las empresas capitalistas
agropecuarias no suelen estar interesadas en comprar tierra y les es más práctico,
rentable, cómodo y eficiente rentarla, haciendo uso intensivo de ellas hasta dejarlas
contaminadas e improductivas, dejándoselas después como un despojo a los po-
seedores originarios, y trasladando sus explotaciones a otras tierras en buenas con-
diciones
25
.
Sobre la incorporación de las tierras del sector social al libre mercado de tie-
rras, esta transferencia se ha dado sobre todo en zonas turísticas, parques indus-
triales y desarrollos urbanos como en la Riviera Maya, la fábrica de coches Audi o
en la expansión de la ciudad de Xalapa, Veracruz, hacia las Trancas que ya engulló
a varios ejidos, entre ellos el emblemático de El Lencero, en cuyo territorio se en-
cuentra la ex hacienda de Antonio López de Santa Anna
26
.
La transferencia hacia el dominio pleno y la privatización de las tierras del
sector social no pareciera haberse dado en el nivel esperado por la contrarreforma,
sino todo lo contrario. Dada la información existente, al término del PROCEDE, los
ejidatarios y comuneros parecieran haber aprovechado este programa para legali-
zar la dotación de parcelas a sus familiares, ya que el número de ejidatarios pasó
de cerca de 3 millones a 5.2 millones; dando como resultado un crecimiento del
58% de usufructuarios sobre la misma superficie ejidal, y no su reducción, que era
una de las intenciones explícitas de la contrarreforma. Abundando sobre este con-
trasentido, para 2016, 19.586 ejidos de un total de 29.690, el 66% de ellos habían
decidido mantener sus tierras y bosques comunales como tales, en lugar de repar-
tirlos entre sus integrantes, dejándolos al margen del libre mercado de tierras, y
más aún, el número de núcleos ejidales se ha venido incrementando con el tiempo
en lugar de reducirse, ya que estos pasaron de 29.292 en 2012 a 30.468 en 2019
(RAN, s.f.)
27
.
De la Ley forestal y las plantaciones forestales
Otra estrategia similar han sido los contratos de arrendamiento de tierras
para plantaciones forestales maderables y no maderables, entre ellas los biocom-
bustibles, en las que los pobladores rurales ceden su tierra y su territorialidad a
corporaciones nacionales y transnacionales por más o menos dos o tres generacio-
nes. En 2018 las superficies dedicadas a plantaciones forestales en México, si bien
se habían incrementado, eran realmente menores con relación al potencial existen-
te, siendo las ejidales 188.000 hectáreas, las comunales 23.361 hectáreas y las priva-
versión de 1992 ya se los permitía, pudiendo estas poseer hasta 25 veces más de tierra que un poseedor
individual.
25
Un trabajo clásico sobre la forma de operar de este tipo de agricultura es el de Ernest Feder (1981): “El
imperialismo fresa”. Un trabajo más reciente es el de Jesús Janacua (2021).
26
Quien fuera presidente de México en varias ocasiones en el siglo XIX.
27
https://datos.ran.gob.mx/conjuntoDatosPublico.php.
70 Roberto S. Diego Quintana
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das 326.621 hectáreas (SEMARNAT, 2018). Dado que en México existen aproxima-
damente 22 millones de hectáreas aptas para desarrollar plantaciones (CONAFOR,
2014); la tendencia de crecimiento y la superficie de estas plantaciones dista en
mucho de las expectativas derivadas de las modificaciones a la Ley Forestal.
Si bien a nivel nacional las plantaciones forestales de todo tipo no parecieran
haber tenido el ímpetu esperado, en algunas comunidades de la región del sureste
del país, éstas han significado la pérdida de la autosuficiencia alimentaria, sobre
todo en los casos donde la concesión de tierra para estos menesteres ha sido cerca-
na al 100%, como es el caso de las plantaciones de palma africana y de eucalipto en
el sureste del país
28
. Es decir, hay comunidades cuya pérdida de la autosuficiencia
alimentaria es total. A ello habría que agregar el impacto ecológico que estas plan-
taciones están teniendo, al ir generando regiones monocultoras donde antaño con-
vivían cientos de especies, y al ir contaminando tierra y agua con agroquímicos,
plásticos, y desechos agroindustriales
29
.
Sobre los biocombustibles, en cuya fabricación se utilizan la palma africana
y la jatropha, en México las proyecciones de la siembra de estos cultivos han reba-
sado con mucho la realidad. Tan sólo para el 2012, con relación a la palma africana,
se esperaba que en el estado de Chiapas ya hubiera sembradas cerca de 40 mil hec-
táreas, y para el 2015, 100 mil, estimando en el mediano plazo llegar a las 900 mil
hectáreas, y la realidad es que se pasó de tener 10.200 hectáreas en el 2007 a 50.868
hectáreas en el 2014; nada mal, dado que casi se quintuplicó la superficie sembra-
da, pero muy por debajo de las proyecciones que reflejan las estadísticas oficiales
(Solís, 2013).
En la producción de palma africana están participando muchos productores
minifundistas bajo la modalidad de agricultura de contrato, y en algunos casos
rentando su tierra por 30 años, donde la lógica de manejo del cultivo la establecen
las corporaciones nacionales y transnacionales. Dentro de esta estrategia, el pro-
grama de Ciudades Rurales, que se empezó a implantar en Chiapas, tenía entre sus
intenciones liberar tierra para plantaciones de palma africana y jatropha para la
producción de biocombustibles, dando a cambio a los campesinos una casa urbana
y la participación en la producción intensiva de hortalizas en invernaderos; este
programa fue finalmente abandonado (Reyes y López, 2011).
28
Luisa Paré (1992) presenta los argumentos en contra de la forma en que se planteaba establecer las
plantaciones comerciales a inicios de los ´90, tomando por caso la comunidad de San Martín Pajapan, en
donde una empresa papelera norteamericana planeaba cambiar el uso del suelo de 36 mil hectáreas, de
agrícola a forestal, dejando sin la producción de alimentos básicos a esta comunidad, además del dete-
rioro ecológico y la contaminación del suelo y aguas.
29
El desarrollo de las plantaciones forestales en el sureste de México es tratado en detalle por Carlos
Rodríguez (2017). Con relación al impacto social y ecológico y la resistencia de las comunidades a las
plantaciones de palma africana, ver el trabajo de Héctor Fletes et al. (2013) en el que se presenta la estra-
tegia gubernamental para fomentar la siembra de palma africana para la fabricación de biocombusti-
bles.
Contrarreforma agraria y régimen de la tierra 71
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La ley de aguas y la mercantilización del agua
La contrarreforma a la Ley de Aguas, por su parte, ha generado un mercado
de derechos de agua, divorciado de la posesión de la tierra, que ha derivado en su
concentración de parte de los usuarios, o mejor dicho empresarios, más voraces,
estando entre ellos las minas a cielo abierto, los desarrollos urbanos, las fábricas de
cerveza y bebidas edulcorante, las embotelladoras de agua, los empresarios agro-
pecuarios capitalistas, e incluso los municipios. Todo ellos, arropados en las modi-
ficaciones a la Ley, y coludidos con las autoridades encargadas de regular las con-
cesiones de este vital líquido, se han apropiado ilegítimamente de manantiales, de
pozos, de derechos de agua de las presas, expropiando en los hechos, vía el merca-
do, de todas estas fuentes de agua a las comunidades rurales, y dando lugar a un
sinnúmero de protestas
30
.
Con relación a los distritos de riego, la nueva Ley de Aguas nacionales de
1992, acorde con los preceptos neoliberales, instrumentó un programa para transfe-
rir el control y manejo de los distritos de riego a los propios usuarios, bajo la figura
asociativa de módulos de riego, excluyendo de esta transferencia a los cabezales o
las presas. Entre los “pros” de esta transferencia está el haber finalizado el control
caciquil que muchos jefes de distrito de riego ejercían sobre los usuarios, llegando
en algunos distritos a ser más relevantes que incluso los gobernadores de los esta-
dos
31
. La experiencia de esta transferencia ha sido todo un variopinto, ya que hay
distritos como el de Salvatierra, Guanajuato, que mejoraron significativamente su
manejo del agua y la administración del distrito de riego (Diego, 2000), pero hay
otros donde los actores con mayor poder político y económico se montaron sobre
la directiva de los módulos, ejerciendo un mayor poder, concentrando los derechos
de riego, y excluyendo de las tomas de decisión y del acceso real al riego a los
usuarios ejidales
32
. Así las cosas, uno esperaría que “alguien” en el gobierno pusie-
ra un orden en la vorágine que la contrarreforma agraria de 1992, así como la ley
reglamentaria del agua, vinieron a desatar en el México rural y urbano, sobre todo
cuando urge sanitizar el agua de las presas, totalmente contaminada con heces
fecales, agroquímicos y demás contaminantes industriales y urbanos, y además
regular la extracción de agua de los mantos subterráneos, casi todos sobre explota-
dos, poniendo en ciernes el abasto de este vital líquido para la población en los
años por venir.
30
Para muestra cabe citar la reciente toma de la planta embotelladora de Bonafont por los pueblos
originarios de las faldas del Iztaccíhuatl (Llaven, 2021a y 2021b).
31
Sobre la relevancia de los jefes de distrito de riego ver el trabajo clásico de Martin Greenberg (1970).
32
En el distrito de riego de La Laguna, esta situación a fines de los ´90 llegó al grado de no respetar las
elecciones del Comité Directivo, en donde ganaron los usuarios ejidatarios. El conflicto llegó a tal punto
que los ejidatarios despojados del triunfo, decidieron actuar con cautela para evitar represalias de parte
de los productores privados y de la misma Comisión Nacional del Agua (testimonios de ejidatarios de
Batopilas, trabajo de campo, 1999).
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La ley minera y la desposesión territorial de ejidos y comunidades
Ciertamente, pocos, tal vez nadie, esperaba que la mayor desposesión de la
tierra de ejidos y comunidades viniera por la actividad minera. De cierto es que,
sobre las reformas a la ley reglamentaria de la minería, quienes estudiaban el cam-
po, y más específicamente lo territorial y agrario, no se fijaron en los cambios he-
chos a esta ley, ni intuyeron sus implicaciones para los habitantes y las comunida-
des rurales. Tras las reformas y las pretensiones anunciadas de transitar hacia
grandes economías de escala agropecuarias, de proletarizar a los campesinos, de
privatizar la tierra usufructuada por ejidatarios y comuneros, los lentes para inda-
gar sobre el impacto de las reformas estuvieron puestos en esos temas, hasta que
empezaron a aparecer en el escenario las concesiones a la minería a cielo abierto.
Cifras van, cifras vienen, las cifras oficiales ciertamente ocultan mucho de la
magnitud de las tierras concesionadas a la minería, más aún cuando muchas con-
cesiones se han dado encimadas
33
; dada la ineficiencia de las instituciones instru-
mentadoras. Más, entre las concesiones dadas para estudios y para la operación de
las minas, se puede estimar que cerca de 30 millones de hectáreas de la tierra del
sector social
34
, lo sepan o no lo sepan quienes la usufructúan, está hoy en día con-
cesionadas a alguna compañía minera, ya sea para lucrar con la concesión, como es
el caso de Almaden Minerals en la Sierra Norte de Puebla, o para llevar a cabo el
emprendimiento y extraer los metales por lixiviación de la tierra misma que los
contiene, dejando tras de sí una seria contaminación de tierra y el agua por el arsé-
nico y el cianuro utilizados en este procedimiento (Durán y Rodríguez, 2014). El
escenario en algunas regiones es por demás dantesco, hasta paisajísticamente, de-
bido a los inmensos cráteres y despojos de tierra tratada (jales) que esta minería va
dejando en la faz de la tierra; visibles incluso en Google Maps.
En el caso de las explotaciones mineras, la expoliación no podía ser más
grande, ya que estas corporaciones están extrayendo recursos no renovables de la
Nación; es decir, cada gramo de oro o plata que extraen y sacan del país, es un
gramo menos que nos queda a los mexicanos y a las futuras generaciones. Y, por si
fuera poco, estas empresas no están pagando el mineral que extraen y se llevan,
dado que no se está considerando ningún concepto relacionado a la cantidad de
mineral extraído y procesado. El desfalco es tal que en la mina Peñasquito en Zaca-
tecas, la minera Gold Corp saca en avioneta el oro y plata procesada y se la lleva
directamente a sus arcas en Canadá. Para dar una idea del nivel de extracción de
los recursos minerales de la Nación, entre el año 2000 y el 2010, el volumen físico
33
Como en el caso de Libres, en Puebla (Diego, 2017: 32).
34
Sobre el variopinto de estimaciones: José Luis Caballero (2013) estima estas concesiones en un 17%, o
34 millones de hectáreas, Peniley Ramírez (2013) menciona 95,8 millones de hectáreas; Hernández
(2014) habla de un 20% del territorio nacional o 40 millones de hectáreas; Garduño (2015) considera 97,8
millones de hectáreas concesionadas. Cifras más actuales (CEMDA, 2019) son mucho más modestas
citando 25.607 concesiones mineras, cubriendo una superficie de 22 millones de hectáreas, poco más del
10% del territorio nacional y del 20% de la tierra del sector social; FUNDAR (2016) da la misma superfi-
cie concesionada de 22 millones de hectáreas, por lo que muy probablemente esta sea la cifra más apro-
ximada para el 2016, y la cifra actual esté alrededor de 30 millones de hectáreas.
Contrarreforma agraria y régimen de la tierra 73
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del oro obtenido era más del doble del extraído en 300 años de colonización espa-
ñola en México; de 1521 a 1830 se extrajeron 191.825 kilos y de 2000 a 2010, 419.097
kilos. Y con relación a la plata, más de la mitad del total extraído durante ese mis-
mo periodo, que fue de 56.144 kilos y 33.465 kilos, respectivamente (INEGI, 2010: 3-
4; CAMIMEX, 2011: 76-77).
Todo esto ha sido derivado de los cambios sustanciales a la Ley Minera
que, tal y como ya se mencionó con anterioridad, pasó de dar concesiones a ciuda-
danos mexicanos, por nacimiento o naturalización, a dar concesiones a empresas
que estuvieran registradas y legalizadas en México, pudiendo ser éstas de cual-
quier nacionalidad. A la fecha hay cerca de 350 empresas
35
, canadienses, norteame-
ricanas, rusas, chinas, mexicanas (solo 25 de ellas) explotando los recursos mineros
que debieran ser de la Nación.
El otro gran cambio, ya mencionado, que trasciende a la minería ha sido la
argucia legaloide de los hacedores de la política neoliberal en México de decretar
como de “utilidad pública” a la minería, y a prácticamente cualquier implantación
privada: fábricas, presas hidráulicas, vías de comunicación, parques eólicos, cuyo
fin real es el lucro y en poco vienen a beneficiar y en mucho a perjudicar a los po-
bladores locales y regionales. Con este gran adjetivo, todas estas implantaciones
son prioritarias para el acceso al agua, incluso por encima de los poblamientos
humanos, y la población local no puede oponerse a ellas, ya que, en la estrategia
tendida desde el aparato gubernamental, de considerarse pertinente, sus tierras,
casas, escuelas, iglesia, pueden ser expropiadas por considerarse esa implantación
de “utilidad pública”
36
.
Sobre la ley minera, ésta es la única de las leyes reglamentarias que el go-
bierno de la 4T ha tenido a bien modificar en 2023. Estas modificaciones, sin em-
bargo, han sido para muchos insuficientes, más aún, cuando derivado de las nego-
ciaciones orquestadas por el Secretario de Gobernación, entre los consorcios mine-
ros y los líderes de la mancada Morenista
37
en el Congreso de la Unión tuvieron a
bien limar varias de las modificaciones, dejando varias de ellas fuera de la redac-
ción final que fue aprobada en el congreso, entre ellas cabe mencionar: 1) La inicia-
tiva del 28 de marzo establecía que las concesiones mineras abarcarían un plazo
máximo de 30 años; la que se envió al Senado extiende esta licencia a ¡80 años!; 2)
El monto de la contraprestación a las poblaciones afectadas por las actividades
mineras ascendía inicialmente a 10%; en la iniciativa de San Lázaro esta cantidad se
redujo a 5%; 3) La propuesta de Palacio Nacional señalaba que la autoridad del
agua debía cancelar las concesiones si se determinaba que las empresas consumían
más de 30% de la cantidad total disponible según la media anual; en la nueva ver-
sión, se eliminó esta disposición, y sólo indica que no se deben otorgar permisos a
35
En 2013 había 285 registradas, en 2017, 345 (Ramírez, 2017).
36
El caso de Salaverna, en Zacatecas, es emblemático, ya que la mayor concentración de oro y plata se
encuentra precisamente debajo del pueblo. La minera propiedad de CARSO, ha ido apropiándose de las
casas de los pobladores, así como de la escuela e iglesia, que ya demolieron y no existen, para poder
pasar de minería de galería a minería a cielo abierto (González, 2020).
37
Partido político en el gobierno.
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la profundización de los pozos; 4) En caso de peligro ecológico inminente, el texto
original preveía terminar las concesiones; en la ley de Morena se establece que se
otorgará un plazo de tres meses para que las empresas atiendan la emergencia, y si
no lo hacen se procederá a la terminación; 5) El primer texto proponía que 10% de
los impuestos recaudados se destinaran al desarrollo de la infraestructura de las
poblaciones afectadas, así como emprender estudios permanentes sobre la factibi-
lidad ecológica antes de emprender las exploraciones; este párrafo desapareció; 6)
También se borró el apartado que obligaba a las empresas a contar con un ingenie-
ro especialista en seguridad del trabajo para evitar accidentes.
No obstante, estas desavenencias, para actores relevantes en la minería como
Napoleón Gómez Urrutia, líder del sindicato minero, algo se logró en esta primera
negociación por poner en orden a la industria minera en México. Para él ya habrá
más oportunidades para continuar por este camino; un camino que para posiciones
más radicales debiera implicar la prohibición de la minería a cielo abierto, tal y
como está prohibida en la mayoría de los países europeos, por ser altamente con-
taminante y depredadora del medio ambiente.
Reflexiones y propuestas finales
Este recorrido por 40 años de neoliberalismo debiera permitir derivar pro-
puestas, recomendaciones, advertencias, que, de haber receptividad entre quienes
maniobran el aparato gubernamental, pudieran corregir el rumbo, modificar estra-
tegias, reconfigurar programas y proyectos gubernamentales, cambiar actitudes y
comportamiento con relación a las comunidades de todo tipo y a los ciudadanos de
este país.
Retomar los excelentes principios éticos del Plan Nacional de Desarrollo de
la Cuarta Transformación (2018) del gobierno mexicano, de entrada, debiera haber
implicado transitar, finalmente, de una política gubernamental, vertical, centrali-
zada, autoritaria, a una política pública concertada con el variopinto de actores
sociales, que sea participativa e incluyente, en la que la toma de decisiones sea
colegiada y las acciones a tomar sean legitimadas por el proceso mismo que les
dieron origen.
Un problema fundamental que dificulta la participación de la población en
el quehacer político es la precariedad de la mayoría de quienes existen en México,
magnificada por 30 años de neoliberalismo, en los que fundamentalmente fluyeron
a la población los fondos sociales del plan heterodoxo neoliberal, es decir, progra-
mas para mitigar el hambre de los marginados, de los “no rentables”, para tratar
de evitar que éstos se revelaran en contra de un modelo económico privatizador
que concentraba los beneficios económicos y de todo tipo en unos cuantos, mien-
tras llevaba a cabo una “venta de garage”
38
de los bienes de la Nación a las corpo-
raciones transnacionales.
38
Esta es una expresión en México que se refiere a la venta que se hace a la entrada de las casas de todo
lo que uno ya no quiere tener.
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Una cuestión fundamental en este camino sería reformar lo “contrarrefor-
mado” en 1992, por la “onda neoliberal”. Para el tema de este escrito, cabe priori-
zar el Artículo 27 constitucional y sus leyes reglamentarias. Dados los nuevos lati-
fundios, sobre tierra rentada, concesionada, e incluso comprada, creados a partir
de esa contrarreforma, sería pertinente recuperarle a este artículo su sentido social
y revivir el reparto agrario, y más aún, recuperar la demanda acendrada de las
huestes zapatistas de recuperar sus tierras como territorio administrado por las
autoridades comunitarias, según sus usos y costumbres, y no sólo como un dere-
cho agrario administrado centralmente por el Estado
39
. Otra modificación funda-
mental sería revalorizar y reivindicar al minifundio, que hasta en Holanda es mu-
cho más productivo y rentable que las empresas de gran economía de escala (Die-
go, 2015)
40
; pero hacerlo rentable con precios justos, con apoyos pertinentes admi-
nistrados localmente. En este mismo sentido volver a “casar” a la tenencia de la
tierra con los derechos de acceso al agua, para fomentar una producción minifun-
dista en las 6,5 millones de hectáreas de las tierras de riego, evitando la concentra-
ción, tanto del agua como de la tierra en pocas manos.
Con relación a la ley forestal, recuperar el sentido social de la ley de 1986, y
fomentar actividades forestales, ciertamente rentables, pero acordes con la susten-
tabilidad, manejadas por las propias comunidades y sus organizaciones, debida-
mente apoyadas y normadas por medio de una política pública participativa e
incluyente, y apoyar a los ejidos, comunidades y productores privados minifundis-
tas forestales en la integración de las actividades productivas con las industriales
con el fin de que comercialicen productos elaborados. A esto habría que agregar el
combate a la tala y el contrabando de madera llevado a cabo por la delincuencia
organizada.
Sobre la ley minera, tal y como ya se planteó con anterioridad, ésta es la úni-
ca de las leyes reglamentarias del Artículo 27 constitucional que el gobierno de la
4T ha tenido a bien modificar en 2023. Sin embargo, la versión original que ya de
por si era limitada, al no prohibir la minería a cielo abierto en México, vino a ser
negociada entre las corporaciones transnacionales mineras establecidas en México
y la bancada de los legisladores de Morena en el Congreso de la Unión; reunión a
la cual no asistieron las organizaciones de la sociedad civil contrarias a la minería
que se ha venido a implantar sobre territorios indígenas y campesinos como la Red
Mexicana de Afectados Ambientales (REMA). Esta negociación deslavó los cam-
bios neurálgicos de las modificaciones propuestas inicialmente por la 4T, ajustando
la versión que se sometió a aprobación del poder legislativo a los intereses de las
corporaciones a las que se pretendía controlar. Ciertamente, algo se logró en esta
primera negociación, dejar en claro el impresionante poder de negociación que
tienen las corporaciones mineras, y el débil músculo que tienen los diferentes po-
deres del gobierno mexicano incluida la 4T. Así las cosas, posiciones más sensatas,
39
Esta es una de las demandas del EZLN que quedó plasmada en los Acuerdos de San Andrés, que no
pasaron del papel.
40
Similares argumentaciones desde la conceptualización relativa a la reforma agraria pueden encontrar-
se en Dooren Warriner (1969), Peter Dorner (1972) y Banco Mundial (1975).
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tal vez radicales, seguirán esperando que se prohíba la minería a cielo abierto, tal y
como está prohibida en la mayoría de los países europeos, por ser altamente con-
taminante y depredadora del medio ambiente.
Desgraciadamente, la oportunidad política para llevar a cabo una reforma
integral al Artículo 27 constitucional, que considere reformas constitucionales simi-
lares a las aquí mencionadas pareciera haberse esfumado, debido al resultado de la
elección intermedia (2021), en la que el partido en el poder perdió gran número de
escaños, que le dificultan lograr una la mayoría calificada de las dos terceras partes
de los representantes de la ciudadanía en el Congreso de la Unión que es necesaria
para dichas reformas. Éstas, muy bien pudieron haberse hecho en los tres primeros
años de gobierno, cuando el partido en el poder sí tenía esa mayoría, pero por al-
guna obscura razón no se hicieron, y ahora solo nos queda esperar a que el siguien-
te presidente sí considere pertinentes todos estos cambios constitucionales, y tenga
el suficiente apoyo en el Congreso de la Unión para hacerlos. Mientras tanto, para
quienes abogamos por estos grandes cambios fundamentales, tenemos la sensación
de que la Espada de Damocles seguirá poniendo en entredicho todos estos cam-
bios.
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